Inhaltsverzeichnis:

Inhaltsverzeichnis   1

Vorwort   3

Abk  ürzungsverzeichnis  4

A  Einleitung  6

B  Sanktionen des SGB II  6

I.  Geschichtliche Hintergründe  7

1.  Ehemalige Sozialhilfe  7

2.  Ehemalige Arbeitslosenhilfe  10

3.  Strafrechtliche Sanktionierung  13

II.  Regelungsgrundsätze  15

1.  Der Grundsatz des „Fördern und Forderns“  15

2.  Sanktionswirkungen  16

a)  S t r a f c h a r a k t e r  16

b)  Helfende Wirkung  17

c)  Schadensersatz  18

d)  Begrenzungseffekt  18

e)  Verhaltenssteuerung  19

3.  Verfassungsrechtliche Beurteilung  21

III.  Voraussetzungen  24

1.  Anwendungsbereich  24

2.  Rechtsbehelfsbelehrung  25

3.  Pflichtverletzungen  29

a)  Eingliederungsvereinbarung  30

a  a ) R e c h t s n a t u r  30

bb)  Vertragsabschluss  32

cc)  Vertragsgestaltung  34

dd)  Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit  35

b)  Nichtabschluss der Eingliederungsvereinbarung  38

c)  Verletzung der Pflichten aus der Eingliederungsvereinbarung  41

d)  Fehlende Arbeits- oder Maßnahmenbereitschaft  44

aa)  Einschlägige Tätigkeiten  44

b  b ) Z u m u t b a r k e i t  46

cc)  Pflichtwidriges Verhalten  50

e)  Verweigerung einer Arbeitsgelegenheit mit Mehraufwandsentschädigung  52

f)  Maßnahmeabbruch  53

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g) Meldeversäumnis 54 h) Absichtliche Verarmung 57

i) Unwirtschaftliches Verhalten 59

j) Sperrzeit oder Erlöschen des Arbeitslosengeldes 60

k) Fiktive Anwendung der Sperrzeit des SGB III 61

4. Wiederholte Pflichtverletzung 64 5. Kein wichtiger Grund 65

a ) G r u n d s ä t z l i c h e s 65

b) Fallgestaltungen zum wichtigen Grund 66

IV. Rechtsfolgen 73 1. Erste Stufe 74 2. Weitere Stufen 75

3. Verschärfte Sanktionierung bei jungen Hilfebedürftigen 76

4. Ergänzende Sach- oder Geldwerte Leistungen 77 5. Eintritt und Dauer 78 V. Verfahren 79 1. Amtsermittlungsgrundsatz 79 2. Beweislast 79 3. Anhörung 80 4. Feststellender Bescheid 81 VI. Sanktionspraxis 81 C Das Widerspruchsverfahren 83 I. Sinn und Zweck 83 II. Rechtliche Regelungen 84 III. Widerspruchspraxis 85 D Schlussbemerkung 86 Literaturverzeichnis 87 Anhang 91

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Vorwort

Mit der Sanktionierung der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen habe ich ein spannendes Thema für meine Bachelor Thesis gefunden, das mir einen guten Einblick in viele Bereiche des SGB II gegeben hat. Insbesondere die vielen verschiednen Meinungen machten die Arbeit mit dieser Materie sehr abwechslungsreich. Für ihre Hilfe bei der Themenwahl und der Bearbeitung möchte ich mich daher bei Frau Ariadne Hofmeister bedanken.

Mein weiterer Dank gilt meiner Tutorin Frau Kerstin Lautermilch für ihre Unterstützung, während der Praxisphasen meines Studiums. Dies gilt auch für die Mitarbeiter der Rechtsbehelfsstelle der Arbeitsgemeinschaft für Beschäftigung München GmbH die es mir ermöglicht haben die Praxis des Widerspruchsverfahrens näher kennenzulernen. In positiver Erinnerung werde ich auch das Team der Bücherei der Hochschule der Bundesagentur für Arbeit in Mannheim behalten.

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Abkürzungsverzeichnis

a.A. anderer Ansicht a.a.O. am angegebenen Ort Abs. Absatz a.F. alte Fassung AFG Arbeitsförderungsgesetz Alhi Arbeitslosenhilfe Alg Arbeitslosengeld ALR allgemeines Landrecht ALU Arbeitslosenunterstützung AQ Arbeitslosenquote Art. Artikel AVAVG Gesetz über die Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung BA Bundesagentur für Arbeit B-B Berlin-Brandenburg Bd. Band BerHG Beratungshilfegesetz BGB Bürgerliches Gesetzbuch BGBl. Bundesgesetzblatt BR-Ds. Bundestagsdrucksache BSG Bundessozialgericht BSHG Bundessozialhilfegesetz BT-Ds. Bundestagsdrucksache BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Bundesverfassungsgericht - Entscheidungssammlung BVerwG Bundesverwaltungsgericht BVerwGE Bundesverwaltungsgericht - Entscheidungssammlung B-W Baden-Württemberg Ds. Drucksache EAO Erreichbarkeits-Anordnung eHb erwerbsfähiger Hilfebedürftiger EV Eingliederungsvereinbarung GewO Gewerbeordnung GG Grundgesetz GK Gemeinschaftskommentar i.H.v. in Höhe von i.S.d. im Sinne des i.V.m. in Verbindung mit

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KdU Kosten der Unterkunft und Heizung KSchG Kündigungsschutzgesetz LG Landgericht LPK Lehr- und Praxiskommentar LSG Landessozialgericht Müko Münchener Kommentar MV Meldeversäumnis m.w.N. mit weiteren Nachweisen N-B Niedersachsen-Bremen NRW Nordrhein-Westfalen OVG Oberverwaltungsgericht RFB Rechtsfolgenbelehrung RGBl. Reichsgesetzblatt Rn. Randnummer R-P Rheinland-Pfalz RStGB Reichsstrafgesetzbuch Rz. Randziffer s.a. siehe auch S-A Sachsen-Anhalt Sch-H Schleswig-Holstein SG Sozialgericht SGB I Sozialgesetzbuch - Erstes Buch (Allgemeiner Teil) SGB II Sozialgesetzbuch - Zweites Buch (Grundsicherung für Arbeitssuchende) SGB III Sozialgesetzbuch - Drittes Buch (Arbeitsförderung) SGB IV Sozialgesetzbuch - Viertes Buch (Gemeinsame Vorschriften) SGB V Sozialgesetzbuch - Fünftes Buch (Gesetzliche Krankenversicherung) SGB VI Sozialgesetzbuch - Sechstes Buch (Gesetzliche Rentenversicherung) SGB VII Sozialgesetzbuch - Siebtes Buch (Gesetzliche Unfallversicherung) SGB X Sozialgesetzbuch - Zehntes Buch (Verwaltungsverfahren) SGB XI Sozialgesetzbuch - Elftes Buch (Gesetzliche Pflegeversicherung) SGB XII Sozialgesetzbuch - Zwölftes Buch (Sozialhilfe) SGG Sozialgerichtsgesetz st. Rspr. ständige Rechtsprechung u.ä. und ähnliches VA Verwaltungsakt v.a. vor allem VO Verordnung VVG Versicherungsvertragsgesetz

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A Einleitung

Das SGB II enthält verschiedene Normen die als Sanktionen verstanden werden können. Dies sind beispielsweise die Senkung der Regelleistung bei unter 25 Jährigen wegen nicht genehmigten Umzügen (§ 20 Abs. 2a SGB II), die Absenkung des Sozialgeldes (§ 32 SGB II), die Ersatzansprüche der Leistungsträger (§ 34 SGB II) oder die Bußgeldvorschriften (§ 63 SGB II).

In dieser Arbeit soll jedoch vorrangig die Sanktionierung der Hilfebedürftigen nach § 31 SGB II und die Möglichkeit des Widerspruchs gegen nicht sachgerechte Sanktionsentscheidungen näher analysiert werden. Ziel ist es den derzeitigen Meinungsstand und die bisherige Rechtsprechung (bis Anfang 2009) darzulegen und zu diskutieren.

B Sanktionen des SGB II

Sanktionen sind in der allgemeinen Rechtslehre die „gesetzlich für den Fall der Nichtbefolgung einer Rechtsnorm vorgesehene[n] Zwangsmaßnahme[n]“. ¹ Auf diese Weise wird erreicht, dass die entsprechende Regelung effektiv zur Geltung kommt. ² Insoweit reagiert der Gesetzgeber auf rechts-oder pflichtwidriges Verhalten. Neben den strafrechtlichen Sanktionen kennt die Rechtsordnung eine Vielzahl nichtstrafrechtlicher Sanktionen ³ , ⁴ zu welchen auch die Regelungen des SGB II zählen.

Mit den Sanktionen im SGB II wird das öffentliche Interesse an der Einhaltung „Grundsatzes des Forderns“ unterstrichen. Hilfebedürftige, die die ge-forderte Selbstverantwortung nicht erbringen und die ihnen auferlegten Obliegenheiten somit nicht einhalten, müssen die negativen leistungsrechtlichen Folgen ihres Verhaltens tragen.

¹ Brockhaus, Bd. 23, S. 807

² vgl. Creifelds Rechtswörterbuch, S. 997

³ z.B. § 35 GewO, § 58 VVG, § 105 SGB VI, § 101 SGB VII

⁴ vgl. Deutsches Rechtslexikon, Bd. 3, S. 3672

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I. Geschichtliche Hintergründe

Am 01.01.2005 wurden die Arbeitslosenhilfe (nach dem SGB III) und die Sozialhilfe (nach dem BSHG) durch das neu geschaffene SGB II abgelöst. Die Sanktionsnormen des SGB II, die wichtiger Bestandteil des Grundsatzes des Förderns und Forderns sind, basieren also auf verschiedene Strängen der geschichtlichen Entwicklung. Um einen besseren Einblick in die Bedeutung der heutigen Sanktionen und deren tatsächlichen Umfang zu erhalten, lohnt es sich, die unterschiedlichen Reaktionen auf pflichtwidriges Verhalten in der Vergangenheit zu betrachten. Dies gilt umso mehr, da verschiedene Elemente der früheren Normen in die Sanktionen des SGB II übernommen wurden.

1. Ehemalige Sozialhilfe

Die Armenfürsorge stellt die wohl älteste Unterstützungsleistung des Staates für notleidende Bürger dar und war bereits früh mit dem Arbeitszwang verknüpft. Das preußische allgemeine Landrecht von 1794 ⁵ erkannte zwar eine staatliche Hilfeleistungspflicht an, den Bedürftigen sollte jedoch nach Möglichkeit eine, ihren Kräften und Fähigkeiten entsprechende, Arbeit zugewiesen werden. Jene die sich aus „Trägheit, Liebe zum Müsiggange, oder anderen unordentlichen Neigungen“ weigerten, ihren Unterhalt selbst zu verdienen, sollten durch Zwangsmaßnahmen zu beaufsichtigter Arbeit herangezogen werden (§ 3 a.a.O). Das Betteln wurde verboten (§§ 4 und 5 a.a.O.), denn arbeitsfähige sollten Arbeiten und nicht stattdessen Betteln. Wer nicht bereit war eine angebotene Arbeit aufzunehmen verlor seinen Unterstützungsanspruch ganz. Sofern keine privaten Angebote vorhanden waren, führten die Gemeinden teilweise Notstandsarbeiten durch (vgl. Ayaß, 1998, S. 57).

Das „Elberfelder“ ⁶ -System der Armenpflege, dass seit Mitte des 19. Jahrhunderts von vielen anderen Kommunen in Deutschland ⁷ übernommen und weiterentwickelt wurde, sah eine strikte Kontrolle der Unterstützten vor. Ehrenamtliche Armenpfleger betreuten jeweils 2 bis 4 Haushalte. Die Hilfe wurde

⁵ ALR, Neunzehnter Titel, §§ 1ff., s.a. Anhang 1

⁶ Die Stadt Elberfeld ist heute ein Stadtteil Wuppertals in NRW.

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jeweils nur für 2 Wochen gewährt. Ständige, persönliche Überprüfungen sollten sicherstellen, dass nur wirklich Bedürftige Hilfe erhalten. Durch die lückenlose Begutachtung konnten bei Bedarf ⁸ die polizeilichen Maßregeln, leicht einsetzen (vgl. Ehrle, 1881, S. 104ff.).

Neben dieser Außenpflege gab es eine geschlossene Versorgung in Armenarbeitshäuser. Arbeitsverweigerer oder Personen die nicht ausreichend für den Unterhalt ihrer Angehörigen sorgten, wurden dort eingewiesen. ⁹ Den Fürsorgeempfängern sollte durch Entzug der Vorteile der Freiheit (v.a. geschlechtlicher Umgang, Alkoholgenus, Tabakrauchen) bewusst gemacht werden, dass sie von Mitteln der Allgemeinheit leben (vgl. Münsterberg, 1887, S. 518). In den Arbeitshäusern galt daher eine strenge Hausordnung. ¹⁰ Während des Aufenthalts im Arbeitshaus wurden die Bewohner zu Gehorsam, Reinlichkeit und Fleiß angehalten. Außerdem mussten gemeinnützige Arbeiten in und außerhalb der Einrichtung verrichtet werden. Soweit dies Möglich war, wurden die Bedürftigen an private Dritte verliehen. Die Dauer dieses Zwanges war - zumindest in einem gewissen Maße - von dem Betroffenen abhängig. Wenn dieser sich selbst und seine Angehörigen ohne Unterstützung versorgen konnte, war eine Entlassung aus dem Arbeitshaus möglich. Zweck neben der absoluten Kontrolle war vor allem die Abschreckung - die Züchtigung der „Faulen“ sollte die Arbeitswilligen bestärken und sie davon abhalten dem schlechten Beispiel zu Folgen (vgl. Münsterberg, 1887, S. 509ff.).

Die Gründung des Deutschen Kaiserreichs veränderte die Zwangsmaßnahmen gegen Hilfebedürftige kaum. Das Unterstützungswohnsitzgesetz ¹¹ ordnete die Form der Arbeitsverpflichtungen nicht selbst an, sondern überlies dies den Bundesstaaten.

⁷ z.B. Krefeld, Düsseldorf, Remscheid, Solingen, Köln

⁸ z.B. bei Verschwendung oder Trunksucht

⁹ vgl. z.B. für Preußen Gesetz vom 21.05.1855, Art. 12 und 13; für Bayern Gesetz vom

29.04.1869, Art. 6 Abs. II;

¹⁰ Auszüge aus einer beispielhaften Anstaltsordnung siehe Anhang 2

¹¹ vom 06.06.1870; vgl. Deutsches Rechtslexikon, Bd. 3, S. 829

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Die Fürsorgeleistungen wurden erstmals in der Weimarer Republik reichseinheitlich geregelt. So sah § 19 der Verordnung über die Fürsorgepflicht ¹² und § 7 der Reichsgrundsätze über Voraussetzungen, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge ¹³ eine Pflicht zur Arbeit vor. Die Leistungen konnten bei Arbeitsscheu, unwirtschaftlichem Verhalten und beharrlichem Nichtbefolgen von berechtigten Anordnungen auf das für das Leben Unerlässliche gesenkt werden (§ 13 Reichsgrundsätze). Auch die Beschränkung auf geschlossene Pflege in Anstalten war nach § 20 der Reichsfürsorgepflichtverordnung möglich.

Diese Regelungen waren die Vorläufer der im Bundessozialhilfegesetz ¹⁴ geregelten Hilfe zur Arbeit (§ 18ff. BSHG) und der damit verbundenen Möglichkeit des Leistungsausschlusses. Wie früher waren die Hilfebedürftigen verpflichtet eine zumutbare Arbeit oder Arbeitsgelegenheit anzunehmen. Wer dieser Verpflichtung nicht nachkam, hatte grundsätzlich keinen Anspruch auf Leistungen (§ 25 Abs. 1 S. 1 BSHG). Die Hilfe wurde daher stufenweise Abgesenkt, wobei die erste Kürzung mindestens 25% des Regelsatzes umfassen musste (§ 25 Abs. 2 S. 2 BSHG). Auch für weitere Fallgestaltungen waren Absenkungen vorgesehen, insbesondere wurde ein enge Verknüpfung zu den Sperrzeiten des Arbeitsförderungsrechts geschaffen. ¹⁵ Ebenfalls noch vorgesehen war eine geschlossene Unterbringung von Hilfebedürftigen auf gerichtliche Anordnung. ¹⁶ Diese Einweisung zur Besserung im Sinne des § 73 BSHG (a.F.) wurde 1967 für Verfassungswidrig erklärt. ¹⁷ Dagegen war die Regelung des § 26 BSHG (a.F.) verfassungsgemäß, ¹⁸ wurde jedoch 1974 vom Gesetzgeber gestrichen. Obwohl weitgehende Eingriffe in die

¹² vom 13.02.1924, RGBl. I S. 100ff.

¹³ vom 04.12.1924, RGBl. I S. 765ff.

¹⁴ in Kraft ab 1. Juni 1962

¹⁵ § 25 Abs. 2 BSHG, absichtliche Herbeiführung der Hilfebedürftigkeit, unwirtschaftliches

Verhalten, (fiktive) Sperrzeiten oder Erlöschen nach dem SGB III

¹⁶ § 26 BSHG (a.F., Anhang 3) der eine Einweisung von Personen ermöglichte, die sich be-

harrlich weigerten eine zumutbare Arbeit zu leisten und § 73 BSHG (a.F., Anhang 4) nach

welchem Personen die dadurch gefährdet waren, dass sie aus Mangel an innerer Festig-keit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen konnten, Hilfe in geschlosse-

nen Einrechtungen gewährt werden sollte.

¹⁷ BVerfGE 22, 180; Urteil des Zweiten Senats vom 18. Juli 1967

¹⁸ BVerfGE 30, 47; Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 1970

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Leistungen möglich waren, wurde die Norm zuallererst als Hilfenorm und nicht als Sanktionsinstrument verstanden. 19

Einige Merkmale des § 25 BSHG - wie beispielsweise die stufenweise anteilige Kürzung der Leistungen - wurden in die neue Regelung des § 31 SGB II übernommen. Das im BSHG weitgehende Ermessen der Träger wurde jedoch nicht übernommen.

2. Ehemalige Arbeitslosenhilfe

Mit der Verordnung über Erwerbslosenfürsorge ²⁰ wurde 1918 erstmals die Basis für eine spezielle staatliche Leistung nur für arbeitsfähige Hilfebedürftige geschaffen. Diese Leistung sollte nicht den Rechtscharakter der Armen-fürsorge haben (§ 2) und nur Arbeitsfähigen und Arbeitswilligen über 14 Jahre gewährt werden, die sich wegen Erwerbslosigkeit in bedürftiger Lage be-fanden (§ 6). Bereits Anfang 1919 erfolgte die erste Klarstellung, die den Gemeinden vorschrieb, die Leistungen zu verweigern, wenn der Leistungsempfänger sich weigerte eine nachgewiesene zumutbare Arbeit aufzunehmen. ²¹ Die Regelungen der Erwerbslosenfürsorge wurden bis zum in Kraft treten des AVAVG ²² immer wieder verlängert.

Im AVAVG wurde neben der „klassischen“ Arbeitslosenunterstützung die Krisenunterstützung bei schlechter Arbeitsmarktlage geschaffen. Diese wurde bei Bedürftigkeit gewährt, wenn der Anspruch auf ALU erschöpft oder die Anwartschaftszeit nur teilweise erfüllt wurde. Voraussetzung waren zudem Arbeitsfähigkeit und Arbeitswilligkeit, also die unfreiwillige Arbeitslosigkeit (§ 101 AVAVG).

Mit dem neuen Gesetz wurden verschiedene neue Sanktionen geschaffen. Die Krisenunterstützung war unter anderem von gemeinnütziger Arbeitsleis-

¹⁹ Krahmerin LPK-BSHG, § 25, Rn. 1

²⁰ VO vom 13.11.1918, Auf Grundlage des Erlasses des Rates der Volksbeauftragten über

die Errichtung des Reichsamts für die wirtschaftlichen Demobilmachung vom 12.11.1918

²¹ VO zur Änderung der VO über Erwerbslosenfürsorge v. 15.01.1919, Neufassung des § 8

²² Gesetz über die Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung vom 16.07.1927, RGBl.

I S. 187

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tung abhängig, soweit dazu eine Möglichkeit bestand (§ 91 Abs. 1 AVAVG). Vorgesehen war außerdem eine Sperrfrist von jeweils vier Wochen bei: verweigerter Arbeitsaufnahme (§ 90 AVAVG), Ablehnung von Fort- und Umschulungsmaßnahmen (§ 92 AVAVG) und Arbeitsaufgabe ²³ (§ 93 AVAVG). Andererseits waren im AVAVG, in allen Sanktionsnormen, Rechtfertigungsgründe vorgesehen, mit dem das Handeln der Arbeitslosen aus nachvollziehbaren Gründen entschuldigt werden konnte. Die Sperrfristen verfolgten dabei keinen unmittelbaren erzieherischen Zweck und sollten auch keine Strafevorschrift darstellen. Sie dienten vorrangig zum Schutz vor der Manipulation des Risikos „Arbeitslosigkeit“. 24

Da der Gesetzgeber davon ausging, dass Arbeitslosigkeit am effektivsten durch Arbeitsvermittlung bekämpft werden konnte (§ 131 AVAVG), wurde zusätzlich mit dem AVAVG eine umfassende Meldepflicht etabliert. Die Arbeitslosen mussten sich regelmäßig zur Arbeitssuche beim Arbeitsamt melden („stempeln gehen“) und verloren für die Zeit grundlos versäumter Meldungen ihren Leistungsanspruch. 25

Durch eine Verordnung des Reichspräsidenten ²⁶ wurden die Regelungen zu Sperrfristen im AVAVG deutlich verschärft. Die Dauer der Sperrzeiten wurde auf 6 Wochen erhöht. Im Rahmen des neu eingefügten § 93a AVAVG wurde der Verwaltung das Ermessen eingeräumt, die Sperrfristen zu halbieren (auf 3 Wochen) oder bis zu verdoppeln (12 Wochen).

Im September 1939 wurden die Vorschriften des AVAVG - auch jene über die Sperrfristen - weitgehend aufgehoben. Stattdessen wurde die bedürftigkeitsabhängige Arbeitslosenhilfe geschaffen. ²⁷ Diese konnte bei Arbeitsun-

²³ indiesem Fall konnte die Sperrfrist in besonderen Fällen auf 2 Wochen verkürzt werden

²⁴ Winkler in Gagel, SGB III § 144, Rn. 22; zu Sperrzeitfunktionen s.a. Kühl, 2007, S. 38ff.

²⁵ § 173 i.V.m. § 114 AVAVG, näheres zur Meldung entschied der Verwaltungsausschuss

des LAA, jedoch sollten es mind. 3 Meldungen pro Woche sein (Abs. 3)

²⁶ VO des Reichspräsidenten zur Behebung finanzieller, wirtschaftlicher und sozialer Not-

stände, auf Grundlage des Art. 48 Abs. 2 Reichsverfassung; RGBl. I S. 311

²⁷ VO über Arbeitslosenhilfe vom 05.09.1939, RGBl. I S. 1674

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willigkeit „auf das zur Fristung des Lebensunterhalts unerlässliche“ ²⁸ abgesenkt werden und war von der Bereitschaft zu Umschulung, Fortbildung und Pflichtarbeit abhängig.

Nach dem Krieg wurde die Arbeitslosenversicherung im Stil der Weimarer Republik wieder aufgebaut. Die neu gegründete Bundesanstalt für Arbeit wendete größtenteils die Vorschriften des AVAVG an, womit die Sperrfristen wieder galten. Das AVAVG wurde überarbeitet ²⁹ und die Regelungen zu Sperrfristen fanden sich von da ab in anderen Paragraphen wieder, wurden inhaltlich jedoch fast nicht verändert (vgl. Kühl, 2007, S. 20).

Mit dem Arbeitsförderungsgesetz ³⁰ wurden die Sperrfristen in Sperrzeiten umbenannt und im § 119 AFG zusammengefasst. Deren Regeldauer wurde im Laufe der Jahre von anfangs vier Wochen sukzessive auf zwölf Wochen erhöht. ³¹ Hierfür wurde im Rahmen einer Verlängerung des Arbeitslosengeldanspruchs die befristete Sonderregelung des § 119a AFG eingefügt, welcher die Dauer bei Sperrzeiten wegen Arbeitsaufgabe erhöhte. ³² Später wurde die Vorschrift auf alle Sperrzeitsachverhalte ausgedehnt und verlängert. ³³ Diese Regelung sollte die Arbeitslosenversicherung noch besser vor Missbrauch schützen. 34

Die AVAVG geltende regelmäßige Meldung wurde abgeschafft. Die Arbeitslosen mussten sich nur noch auf Aufforderung der Arbeitsämter bei diesen melden. Wurde der rechtmäßigen Einladung nicht gefolgt, waren Säumniszeiten vorgesehen. Diese ließen den Anspruch um zwei Wochen - im Wiederholungsfall um vier Wochen - ruhen. 35

²⁸ § 5 VO über Alhi

²⁹ Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeits-

losenversicherung, vom 23.12.1956, BGBl. I S.1018

³⁰ vom 25.06.1969, BGBl. I S. 582

³¹ u.a. Arbeitsförderungs-Konsolidierungsgesetz, vom 22.12.1981, BGBl. I S. 1497

³² Arbeitsförderungs- u. Rentenvers.- Änderungsgesetz, vom 20.12.1984, BGBl. I S.1713

³³ 1. SKWPG, vom 21.12.1993, BGBl. I S. 2353

³⁴ BT-Ds. 10/2176, S. 5 und BT-Ds. 12/5502, S. 34

³⁵ §§ 120 und 132 AFG

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Mit dem Gesetz zur Reform der Arbeitsförderung vom 24.03.1997 ³⁶ wurde das AFG durch das SGBIII abgewechselt. Inhaltlich blieben die Vorschriften gleich. Die Sanktionen des Arbeitsförderungsrechts blieben also Sperrzeiten (§ 144 SGB III) und Säumniszeiten (§ 145 SGB III). Seit dem 01.01.2005 sind die Rechtsfolgen für Fehlverhalten einheitlich als Sperrzeiten geregelt. Hierzu wurden die Sperrzeit bei unzureichenden Eigenbemühungen und die Sperrzeit bei Meldeversäumnissen neu eingefügt und § 145 SGB III gestrichen. Diese Neuregelung sollte eine deutliche Vereinfachung in der Anwendung und größere Transparenz bewirken. 37

Insgesamt wurden einige Elemente der Sperrzeitregelungen, insbesondere die Tatbestände zur Arbeitsobliegenheit, sinngemäß in den § 31 SGB II übernommen. Außerdem haben die Sperrzeittatbestände des SGB III einen direkten Einfluss auf den Eintritt von Sanktionen im SGB II. 38

3. Strafrechtliche Sanktionierung

Neben den leistungsrechtlichen Folgen bestand lange Zeit eine strafrechtliche Verfolgung, die bereits 1871 für ganz Deutschland einheitlich, im Reichsstrafgesetzbuch geregelt wurde. ³⁹ Demnach wurden Bettler, Landstreicher und Arbeitsscheue mit bis zu sechs Wochen Haft bestraft. Ebenso straffällig wurden Personen die aufgrund von „Spiel, Trunk oder Müßiggang“ auf öffentliche Hilfe angewiesen waren. ⁴⁰ Landesrechtlich wurden diese Bestimmungen zum Teil ergänzt, wodurch zum Beispiel ebenfalls bestraft werden konnte, wer sich mutwillig oder aus Bosheit hilfebedürftig machte oder die Hilfe vergeudete. ⁴¹ Weitaus weitergehende Folgen bestimmte der § 362 RStGB, aufgrund dessen die im obigen Sinne Verurteilten, für bis zu 2 Jahre, in ein Arbeitshaus eingewiesen werden konnten („korrektionelle Nachhaft“). Dort sollten sie durch den Zwang zu 10 bis 12 stündiger Arbeit und Androhung

³⁶ in Kraft ab 01.01.1998, BGBl. I S. 594

³⁷ BT-Ds. 15/1515, S. 87

³⁸ vgl. § 31 Abs. 4 Nr. 3 SGB II, s.a. unter den Punkten B, III., 3., j und k

³⁹ zuvor entspr. Gesetze der Länder z.B. Preußen, Gesetz über die Bestrafung der Land-

streicher, Bettler und Arbeitsscheuen (1843) bzw. §§ 117 - 120 des Strafgesetzbuchs

(1851)

⁴⁰ §§ 18, 361 RStGB, s.a. Anhang 5

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von Disziplinarstrafen ⁴² zu geregelter Arbeit erzogen werden. ⁴³ Oft erfolgte die Einweisung in Arbeitshäuser willkürlich und war stark abhängig von den beteiligten Richtern und Behörden (vgl. Ayaß, 1993, S. 190ff.).

Die juristische Unterscheidung, fürsorgerechtlicher Armenarbeitsanstalten einerseits und Zwangsarbeitsanstalten zur Nachhaft andererseits, verlor in der Praxis ihre Bedeutung, da die verschiedenen Typen in gemeinsamen Anstalten zusammengefasst wurden (vgl. Ayaß, 1993, S. 197). Der hauptsächliche Unterschied lag in der Dauer des Zwanges, der in dem einen Fall (teilweise) von dem Willen des Internierten abhängig war, im anderen nicht (vgl. Münsterberg, 1887, S. 523).

Eine allgemeine Amnestie im Jahre 1919 brachte eine weitgehende Leerung der Arbeitshäuser. Auch erreichten die Einweisungszahlen der Weimarer Republik nicht mehr die weitaus höheren des Kaiserreichs. Unter der nationalsozialistischen Herrschaft wurden die Strafen deutlich verschärft, unter anderem viel die Höchstdauer von 2 Jahren weg. Später wurden die betroffenen ohne Einschaltung der Justiz in die Konzentrationslager verbracht.

In der Bundesrepublik blieb die Möglichkeit der Verurteilung erhalten, wurde aber auf zwei (bzw. im Wiederholungsfalle sogar vier Jahre ⁴⁴ ) in ihrer Dauer begrenzt. Die Anzahl der Arbeitshauseinweisungen waren jedoch unbedeutend. Aufgrund des Verfassungsgerichtsurteils zum § 73 BSHG (a.F.) ⁴⁵ wurde die strafrechtliche Regelung die ebenfalls auf Besserung abzielte unhaltbar. Sie wurde deshalb mit der Strafrechtsreform, mit Wirkung zum 1. September 1969, abgeschafft. Zu diesem Zeitpunkt endete die strafrechtliche Verfolgung von Arbeitsscheuen in Deutschland (vgl. Ayaß, 1993, S. 194ff.).

⁴¹ württembergisches Gesetz zur Änderung des Polizeistrafrechts, Art. 10

⁴² z.B. Entzug warmer Nahrung, des Bettes oder auch Einzel- und Dunkelhaft

⁴³ Verfügung des württembergischen Innenministeriums v. 02.02.1882, (s. Scharpf, 1896, S.

504ff.)

⁴⁴ Dies entspricht einer Verdoppelung des Strafmaßes im Vergleich zur Weimarer Republik

⁴⁵ BVerfGE 22, 180; Urteil des Zweiten Senats vom 18. Juli 1967

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II. Regelungsgrundsätze

1. Der Grundsatz des „Fördern und Forderns“

Vorrangiges Ziel der Grundsicherung für Arbeitsuchende ist es die Hilfebedürftigkeit zu vermeiden oder zu verringern (vgl. § 1 SGB II). Dabei gilt das Prinzip der Subsidiarität, unterstützt wird also nur derjenige, der nicht von vorrangig Verpflichteten ⁴⁶ Hilfe beanspruchen kann und auch selbst nicht in der Lage ist seine Hilfebedürftigkeit zu beenden.

Der dienlichste Weg zu diesem Ziel ist die Aufnahme einer den Bedarf deckenden Erwerbstätigkeit. Folgerichtig wird von den erwerbsfähigen Hilfebedürftigen verlangt, dass sie alle - zumutbaren und sinnvollen ⁴⁷ - Möglichkeiten nutzen um ihre Hilfebedürftigkeit zu beenden (§ 2 SGB II - Grundsatz des Forderns). Hierzu gehört besonders die aktive Suche nach Arbeit. „Der Erwerbstätige soll nicht abwarten dürfen, dass die Agentur für Arbeit ihm eine Stelle vermittelt, sondern er muss sich eigenständig um seine berufliche Eingliederung bemühen.“ ⁴⁸ Die Sanktionen dienen hierbei der Durchsetzung dieses Grundsatzes, auch gegen anderweitige Interessen der Hilfebedürftigen. Der Faktor Arbeit wird dabei praktisch auf den rein wirtschaftlichen Nutzen reduziert. 49

Viele Hilfebedürftige sind aufgrund ihrer Lebensgeschichte, insbesondere einer oft bereits länger andauernden Arbeitslosigkeit, weit entfernt von einer Integration am Arbeitsmarkt. Ohne Förderung ist ein sinnvolles Fordern meist nicht möglich. ⁵⁰ Daher sollen die Hilfebedürftigen umfassend durch die Leistungsträger des SGB II, bei ihren Bemühungen eine Arbeit zu erhalten, unterstützt werden (§ 14 SGB II - Grundsatz des Förderns). Um dies zu ermöglichen, wurde die Arbeitsvermittlung und die meisten anderen Leistungen der aktiven Arbeitsförderung über den § 16 SGB II in das Leistungsspektrum mit aufgenommen.

⁴⁶ z.B. andere Sozialleistungsträger oder unterhaltspflichtige Angehörige (§ 9 Abs. 1 SGB II)

⁴⁷ vgl. Berlit in PK-SGBII, § 2, Rn. 15 und 20, m.w.N.

⁴⁸ BT-Ds. 15/1516, S. 50

⁴⁹ s.a. Renn/Schoch, 2007, S. 39

⁵⁰ s.a. Bieback in Gagel, Einführung SGB II, Rn. 22

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Zur Konkretisierung der Pflichten beider Seiten soll mit jedem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen eine individuelle Eingliederungsvereinbarung abgeschlossen werden bzw. durch Verwaltungsakt erfolgen (§ 15 SGB II). Das Gesetz selbst hat demnach nur einen Rahmen geschaffen, innerhalb dessen sich die Beteiligten relativ frei bewegen können.

Alles in allem ist die Balance von „Fördern und Fordern“ im SGB II gestört. Diese Ansicht entspricht auch der weit verbreiteten Meinung in Literatur ⁵¹ und Öffentlichkeit ⁵² . Den umfangreichen Pflichten der Leistungsbezieher stehen regelmäßig nur Ermessensleistungen der Träger gegenüber. Das faktisch bestehende Über- / Unterordnungsverhältnis erschwert ein faires Aus-handeln der Inhalte der Eingliederungsvereinbarungen.

2. Sanktionswirkungen

Als Erstes muss gesagt werden, dass nicht eine typische Wirkung dieses Instruments gibt. Die Wirkung der Sanktionen setzt sich vielmehr aus vielen verschiedenen - zum Teil gegenläufigen - Effekten zusammen. Welche Bewertung man trifft, hängt stark von der eigenen Position und der Person des Sanktionierten ab. Wichtig ist allerdings, dass man sich dieser Vielschichtigkeit bewusst ist. Sofern bei der Entscheidung allzu extreme Positionen bezogen werden, kommt es leicht zu ungerechten - mitunter sogar rechtswidrigen - Entscheidungen.

a) Strafcharakter

Die sanktionierten Arbeitslosengeld II Empfänger sehen in diesem hoheitlichen Handeln meist eine Bestrafung. Dies ist nachvollziehbar, immerhin müssen sie bereits bei der ersten Sanktion mit Absenkungen von bis zu 105€ (ggf. auch noch dem Zuschlag nach § 24 SGB II) rechnen. ⁵³ Der Sanktionierte, der ohnehin bereits am Existenzminimum lebt, wird also

⁵¹ s.a. Berlit in PK-SGBII, Einleitung, Rn. 17; Spellbrink in Eicher/Spellbrink, § 1, Rn. 5; Bie-

back in Gagel, Einführung SGB II, Rn. 11, 20f.; Renn/Schoch, 2007, S. 37

⁵² BTAuschuss-Ds.15(9) 646, verschiedene Stellungnahmen zum Gesetzesentwurf, S. 7, 54,

59, 122,131

⁵³ dies entspricht einer Geldstrafe i.H.v. 10-15 Tagessätzen (Tagessatz für Alg II - Empfän-

gern 7€, LG Stuttgart, Beschluss vom 27.09.07, 7Qs 95/07)

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durch die Sanktion deutlich in seiner Lebensführung eingeschränkt. Damit wird eine Situation geschaffen, die sich auch mit dem Begriff der „Lebens-standartstrafe“ ⁵⁴ bezeichnen lässt. Die Ansichten der Öffentlichkeit sind vielfach (nur) von diesem subjektiven Eindruck geprägt.

Der grundsätzliche „Strafcharakter“ der Vorschrift ist durchgehend anerkannt, wobei unterschiedliche Gewichtungen vorgenommen werden. ⁵⁵ Richtigerweise muss dieses Bild der Sanktion als „Strafe“ differenziert betrachtet werden.

Die Rechtsfolgen des § 31 SGB II sind keine Strafe im engeren Sinne. ⁵⁶ Die Bestrafung ist allenfalls ein nachrangiges Ziel der Sanktionen. Zumindest haben sie keinen „Selbstzweck als Bestrafungsinstrument“. ⁵⁷ Unter anderem deswegen unterfallen die Sanktionen nicht dem Schutzbereich des Art. 103 II GG („Strafrechtsbestimmtheit“). ⁵⁸ Dazu kommt, dass diesen sozialrechtlichen Leistungskürzungen das öffentliche sozialethische Unwerturteil fehlt, welches (Kriminal-)Strafen kennzeichnet. ⁵⁹ Ebenfalls das Prinzip des „schuldangemessenen Strafens“ findet keine Anwendung.

Dieser Bedeutungsunterschied sollte, im Hinblick auf die anderen wichtigen Wirkungen der Sanktionen, beachtet werden.

b) Helfende Wirkung

Genauso wenig wie die Sanktionen ein reine Strafe sind, stellen sie eine gezielte Hilfe für die Hilfebedürftigen dar. ⁶⁰ Eine gewisse helfende Wirkung erzielen sie allerdings, da sie den Hilfebedürftigen zur Selbsthilfe ermutigen. Arbeitslosigkeit hat - vor allem wenn sie länger andauert - viele negative Fol-

⁵⁴ Däubler,2005, S. 52

⁵⁵ Winkler in Gagel, § 31 SGB II, Rn. 13; Berlit in LPK-SGB II, § 31, Rn. 2; stark wertend

Renn/Schoch, 2007, S. 41

⁵⁶ s.a. Berlit in LPK-SGBII, § 31, Rn. 2

⁵⁷ Valgolio in Hauck/Noftz, SGB II § 31, Rn. 15; s.a. SG Köln, Beschluss vom 30.01.08, S 2

AS 4133/07

⁵⁸ vgl. Schulze-Fielitz in Dreier, Art. 103 II GG, Rn. 18

⁵⁹ vgl. Deutsches Rechtslexikon, Bd. 3, S. 4012

⁶⁰ vgl. Unterschied zur Regelung des § 25 BSHG, der vorrangig Hilfenorm war.

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gen für die Betroffenen. Weit verbreitete Symptome der Arbeitslosigkeit - wie mangelnde Motivation, Resignation oder Anforderungs- und Zukunftsängste ⁶¹ - werden oft fälschlicherweise mit „Faulheit“ gleichgesetzt und verurteilt. Es sind stattdessen Barrieren die meist für die Betroffenen unbewusst auftreten. Alleine können diese meist nicht überwunden werden, es Bedarf also Hilfe von Außen.

Die Möglichkeit der Sanktionierung vor Augen geführt zu bekommen (z.B. durch die Rechtsfolgenbelehrung), kann bereits einen positiven Druck erzeugen. Dies ist der teilweise nötige Anstoß durch einen Dritten. Ist die „Drohung“ nicht ausreichend, kann der durch eine Sanktion erzeugte Schock helfen, die „Resignation, Apathie und strukturelle Verweigerungshaltung“ aufzubrechen. 62

c) Schadensersatz

Auch klarzustellen ist, dass es sich bei der Sanktion um keine Form des Schadensersatzes handelt. Richtig ist, dass der Hilfebedürftige durch die Absenkung finanziell zur Verantwortung gezogen wird. Andererseits soll hiermit kein konkreter Schaden ausgeglichen werden. So ließe sich der Schaden der durch z.B. einen versäumten Meldetermin entsteht, praktisch nicht oder nur sehr schwer ermitteln. So ist die Verringerung der SGB II Ausgaben zwar ein - wohl auch einkalkulierter - Nebeneffekt der Sanktionen, dies ist aber auf jeden Fall nicht deren vorrangiges Ziel. 63

d) Begrenzungseffekt

Zusätzlich hat die Sanktionsregelung einen weiteren - meist nicht bewusst erfassten - begrenzenden Effekt. Da die Obliegenheiten ebenfalls Teil der Anspruchsvoraussetzungen sind, ⁶⁴ könnte ebenso die Auffassung vertreten werden, dass bei Fehlen dieser Voraussetzungen (z.B. bei Weigerung der

⁶¹ s.a. BA, 2007, S. 189ff.

⁶² BA, 2007, S. 232

⁶³ s.a. Kühl, 2007, S. 73 (dort allerdings für Sperrzeiten)

⁶⁴ § 7 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 i.V.m. § 9 Abs. 1 SGB II

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Aufnahme von Arbeit, Fehlen der subjektiven Verfügbarkeit ⁶⁵ ) kein Leistungsanspruch bestehe. ⁶⁶ Dies würde der Verwaltung bei entsprechenden Sachverhalten eine komplette und andauernde Leistungseinstellung ermöglichen bzw. sogar nahelegen.

Insofern ist nun aber zu beachten, dass die einschlägigen Rechtsfolgen in den §§ 31 bzw. 32 SGB II geregelt sind. Dies sind die spezielleren und damit maßgeblichen Vorschriften. ⁶⁷ Die Pflicht, gegebenenfalls Eigenbemühungen im Rahmen der Hilfebedürftigkeit nachweisen zu müssen, beinhaltet somit kein negatives Tatbestandsmerkmal des Arbeitslosengeld II-Anspruchs. ⁶⁸ Da die Sanktionen - zumindest im Regelfall - nicht zum Wegfall der kompletten Leistung führen, haben sie für die Verwaltung eine einschränkende Wirkung. ⁶⁹ Der zuvor beschriebene Vorrang ist auch im Zusammenhang mit den allgemeinen Mitwirkungspflichten ⁷⁰ zu beachten. Die abschließende Wirkung der Ahndung von pflichtwidrigem Verhalten (vgl. hierzu auch § 31 SGB I), verhindert einige - „kreative“ - Wege die Hilfebedürftigen noch weiter zu fordern.

Des Weiteren lässt sich feststellen, dass die Rechtsfolgen des Sanktionsrechts größtenteils ohne Ermessen der Behörde eintreten. Dies führt zwar zu einer immer wieder bemängelten Inflexibilität. ⁷¹ Unklarheiten und Unsicherheiten werden auf diese Weise aber vermindert und eine einheitliche Rechtsanwendung gesichert. Außerdem unterliegen dadurch die Sanktionsentscheidungen der vollen gerichtlichen Überprüfung.

e) Verhaltenssteuerung

Mithin das Hauptziel der Regelung ist der lenkende Effekt der mit ihr erzeugt werden soll. Erwartet wird demnach, dass sich die (zukünftigen) Sozialleis- ⁶⁵ vgl.LSG Bayern, Urteil vom 14.09.2007, L 7 AS 98/07

⁶⁶ Das SGB III kennt insofern die fehlende Verfügbarkeit. Auch im BSHG wurde (zum Teil)

diese Auffassung im Hinblick auf § 2 BSHG vertreten. Berlit in PK-SGBII, § 2, Rn. 11,

m.w.N.

⁶⁷ vgl. Berlit in PK-SGBII, § 9, Rn. 9 - 11; Mecke in Eicher/Spellbrink, § 9, Rn. 14

⁶⁸ vgl. auch Bieback in Gagel, § 2 SGB II, Rn. 4

⁶⁹ s.a. Kruse in Kruse/Reinhard/Winkler, § 31, Rn. 23, für Fälle nach § 31 Abs. 4 SGB II

⁷⁰ §§ 60 - 62 u. 65 SGB I i.V.m. §§ 66 u. 67 SGB I

⁷¹ Däubler, 2005, S. 53; Berlit in LPK-SGB II, § 31, Rn. 4

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tungsempfänger sozialadäquat verhalten. Auf diesem Weg soll zugleich der Missbrauch der kostenintensiven Sozialleistung Alg II verhindert werden. 72

Im Idealfall wirken die Regelungen demnach präventiv. Das Wissen um leistungsrechtliche Konsequenzen bewirkt (bzw. soll bewirken), dass die Betroffenen ihre Eigeninteressen hinter den Gemeinwohlinteressen der Steuerzahler zurücktreten lassen. Dieser Effekt wird durch die zwingend vorgeschriebene Rechtsfolgenbelehrung noch verstärkt. In die gleiche Richtung wirken die stufenweisen Erhöhungen des Sanktionsumfangs bei wiederholten Pflichtverletzungen. Der Druck auf die Arbeitssuchenden wird also gezielt erhöht, wenn sie sich nicht wie gewünscht verhalten. Diese Erziehungswirkung wird von der Literatur zumeist anerkannt, wobei eine unterschiedlich starke Wirkung gesehen wird. ⁷³ Daneben hat auch bereits die Rechtsprechung der Instanzgerichte die erzieherische Funktion der Sanktionen als wichtigen Bestandteil der Regelung festgestellt. ⁷⁴ Insgesamt beeinträchtigen die starren Regelungen den Erziehungszweck am meisten. Ein größerer Spielraum - in Form von Ermessen - könnte helfen die Arbeitssuchenden noch besser zu aktivieren. Hierzu muss allerdings gesagt werden, dass die Sanktionen bereits in der jetzigen Form den Arbeitsvermittlern und Sachbearbeitern der Leistungsträger ein hohes Maß an sozialer Verantwortung aufbürden. Es ist daher fraglich, ob mehr Ermessen in der Realität wirklich zu einem besseren Erfolg der Regelung beitragen würde.

Soweit von einem Beugemittel (Zwangsgeld, Zwangshaft) ⁷⁵ die Rede ist, ⁷⁶ geht die Interpretation zu weit. Denn anders als bei diesen, bleiben die Sanktionen auch bei nachgeholter Mitwirkung bestehen. Bestenfalls bei den neu

⁷² vgl. Oschmiansky, 2003, S. 10, kritische Beurteilung der Missbrauchsdebatten

⁷³ Winkler in Gagel, SGB II § 31, Rn. 13; Berlit in LPK-SGB II, § 31, Rn. 4

⁷⁴ SG Köln, Beschluss vom 30.01.2008, S 19 AS 1/08 ER; LSG B-B, Beschluss vom

12.05.2006, L 10 B 191/06 AS ER; LSG NRW, Beschluss vom 24.09.2007, L 20 B 169/07

AS ER, SG Duisburg, Beschluss vom 23.11.2007, S 10 AS 163/07 ER; LSG S-A, Be-

schluss vom 24.01.2008, L 2 B 96/07 AS ER; SG Freiburg i. Br., Urteil vom 27.11.2007, S

4 AS 151/07; LSG Sachsen, Beschluss vom 01.11.2007, L 3 B 292/07 AS-ER

⁷⁵ s.a. Zwangsmittel, vgl. Deutsches Rechtslexikon, Bd. 3, S. 1445f.

⁷⁶ so z.B. Winkler in Gagel, SGB II § 31, Rn. 13; a.A. vgl. Berlit, 2008, S. 3

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