Durch das LGG zur Gleichstellung?

  Durch das LGG zur Gleichstellung  

  §  

  Eine Evaluation der Maßnahmen des Landesgleichstellungsgesetzes  

  im Hinblick auf die Frauenförderung in der Berliner  Verwaltung

  IN NH HA AL LT TS SV VE ER RZ ZE EI IC CH HN NI IS S  

  I  

Abbildungsverzeichnis.......................................................................IV

1.  Einleitung  1

1.1  Themenfindung 1  

1.2  Bedeutung des Themas 1  

1.3  Aufbau der Arbeit 2  

2.  Begrifflichkeiten der Gleichstellungspolitik  3

2.1  Gleichstellungspolitik 3  

2.2  Frauenförderung 4  

2.3  Gender Mainstreaming 5  

2.4  Diversity Management 6  

3.  Frauenförderung in der Personalentwicklung  8

3.1  Definition der Personalentwicklung 8  

3.2  Frauenförderung durch Personalentwicklung 8  

4.  Das Landesgleichstellungsgesetz von Berlin  9

4.1  Die Entstehungsgeschichte des LGG 10  

4.2  Die Ziele und zentralen Regelungen des LGG 11  

4.3  Die wichtigsten Instrumente des LGG 12  

4.3.1  Frauenförderpläne 12  

4.3.2  Stellenausschreibungen und Auswahlverfahren 13  

4.3.3  Quotenregelungen 13  

4.3.3.1  zur Ausbildungsplatzvergabe  14

4.3.3.2  zur Stellenbesetzung und Beförderung  15

4.3.3.3  zu Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen  15

4.3.3.4  Die Verfassungsmäßigkeit von Frauenquoten  16

4.3.4  Vereinbarkeit von Beruf und Familie 19  

4.3.5  Die Frauenvertreterin 20  

4.3.5.1  Wahl der Frauenvertreterin  21

4.3.5.2  Rechte und Pflichten der Frauenvertreterin  21

5.  Zum Stand der Forschung  22

  Durch das LGG zur Gleichstellung  

  §  

  Eine Evaluation der Maßnahmen des Landesgleichstellungsgesetzes  

  im Hinblick auf die Frauenförderung in der Berliner  Verwaltung

6.  Die statistische Entwicklung der Beschäftigtenstruktur  24

6.1  Die Gesamtentwicklung der Beschäftigtenstruktur 25  

6.2  Die Frauenanteile im Berliner Landesdienst 26  

6.2.1  Die Gesamtentwicklung des Frauenanteils 27  

6.2.2  Der Frauenanteil in Haupt- und Bezirksverwaltungen 28  

6.2.3  Der Frauenanteil bei Beamten Richtern und Angestellten 30  

6.2.4  Der Frauenanteil in den Laufbahngruppen 32  

6.2.5  Der Frauenanteil in Führungs- und Spitzenpositionen 33  

7.  Die Praxisbefragung  35

7.1  Die Vorbereitung der Befragung 35  

7.2  Die Durchführung der Befragung 36  

7.3  Die Auswertung der Befragung 37  

8.  Gleichstellungspolitische Handlungsfelder  44

8.1  zum Landesgleichstellungsgesetz allgemein  44

8.2  zum Amt der Frauenvertreterin  46

8.3  zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie  47

8.4  weitergehende Handlungsfelder  48

9.  Fazit und Zukunftsperspektive  50

  Literaturverzeichnis  V

  Internetquellenverzeichnis..............................................................VIII  

  Durch das LGG zur Gleichstellung  

  §  

  Eine Evaluation der Maßnahmen des Landesgleichstellungsgesetzes  

  im Hinblick auf die Frauenförderung in der Berliner  Verwaltung

Abbildungsverzeichnis

  Abb 1: Gesamtbeschäftigte im Berliner Landesdienst 1991  2008........................................................25

  Abb 2: Gesamtbeschäftigtenzahlen aufgeteilt nach den Geschlechtern 27  

  Abb 3: Stellenanteil der Frauen im Verhältnis zu den Gesamtbeschäftigtenzahlen 28  

  Abb 4: Stellenabbau nach Geschlechtern in der Hauptverwaltung 30  

  Abb 5: Stellenabbau nach Geschlechtern in der Bezirksverwaltung 30  

  Abb 6: Gesamtzahl der Beamten u Richter im Verhältnis zu den Beamtinnen u Richterinnen 30  

  Abb 7: Gesamtzahl der Angestellten im Verhältnis zu den weiblichen Angestellten 31  

  Abb 8: Geschlechterverhältnis im Berliner Landesdienst 32  

  Abb 9: Aufteilung der Laufbahnen nach Geschlechtern 32  

  IV  

1. Einleitung

1.1 Themenfindung

Die Aktualität des Themas der Gleichstellungspolitik wurde mir erstmalig während eines praktischen Fachsemesters bei der Genderbeauftragten einer Berliner Senatsverwaltung bewusst. Der unmittelbare Umgang mit dem Landesgleichstellungsgesetz ergab sich hierbei durch konkrete Verantwortungsgebiete, wie die eigenständige Erstellung des aktuellen LGG- Berichts der betreffenden Senatsverwaltung für das Abgeordnetenhaus, sowie die Suche nach umsetzbaren Handlungsfeldern zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie. Diese spezifischen Aufgabenstellungen führten mich zwangsläufig zu der Frage nach der Wirksamkeit der vielfältigen Gleichstellungsinstrumente des LGG hinsichtlich der Frauenförderung in den Einrichtungen der Berliner Verwaltungen und ich beschloss mich im Rahmen meiner Diplomarbeit näher mit diesem Thema zu befassen.

1.2 Bedeutung des Themas

Seit nunmehr 18 Jahren gilt durch das Landesgleichstellungsgesetz (künftig kurz LGG genannt) in der Berliner Verwaltung der gesetzliche Auftrag zur beruflichen Gleichstellung der weiblichen und männlichen Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. Durch dieses Gesetz wird der Staat als Arbeitgeber legitimiert und verpflichtet, einer Geschlechter- Diskriminierung entgegen zu wirken und sich aktiv für die Frauenförderung im öffentlichen Dienst einzusetzen. Geprägt durch den Grundgedanken der Chancengleichheit von Frauen und Männern wurden diverse Maßnahmen festgeschrieben mit deren Hilfe, insbesondere in den höheren Vergütungs- und Besoldungsgruppen, eine berufliche Gleichstellung erreicht werden soll. Angefangen von Frauenförderplänen, über spezielle Quotenvorgaben für die Personalentwicklung bis hin zu gewählten Frauenvertreterinnen, welche für die praktische Umsetzung des LGG Sorge tragen sollen. All diese gesetzlichen Vorgaben sollen zu einer beruflichen Gleichstellung von Mann und Frau im öffentlichen Dienst hinführen und sind infolgedessen gleichzeitig ein bedeutender Teilaspekt einer erfolgreichen Verwaltungsreform.

Seite 1 von 51

Doch können die spezifischen Instrumente des LGG wirklich einen Beitrag zur Chancengleichheit im öffentlichen Dienst leisten? Wie wirksam waren sie in nahezu zwei Jahrzehnten und was kann mit Hilfe des LGG in der Zukunft noch erreicht werden? Wo liegen die Diskrepanzen zwischen politischen Anspruch an das, und der alltäglichen Arbeit mit dem Gesetz? Ist das LGG hinreichend ausgeführt oder besteht ein konkreter Verbesserungs- bzw. Ergänzungsbedarf? All diese Fragen sollen mit Hilfe von Literaturrecherchen, statistischen Auswertungen, sowie Befragungen von gleichstellungs- politischen Fachexpertinnen der Berliner Verwaltung geklärt werden.

1.3 Aufbau der Arbeit

Zum leichteren Themenverständnis erscheint es zunächst angebracht, die spezifischen Begriffe der Gleichstellungspolitik näher zu beleuchten (siehe Kapitel 2). Da laut LGG zur Frauenförderung eine Verankerung mit dem Personalmanagement unabdingbar ist, soll anschließend im 3. Kapitel das Verhältnis zwischen Personalentwicklung und Frauenförderung erläutert werden. Das Hauptaugenmerk des deskriptiven Teils wird jedoch auf die konkrete Auseinandersetzung mit dem Landesgleichstellungsgesetz in Kapitel 4 gelegt. Hier wird das LGG von der Entstehungsgeschichte, über die Instrumente bis hin zu den Zielen und der Rechtssprechung umfassend thematisiert. Anschließend werden im folgenden Abschnitt (Kapitel 5) Einblicke in den aktuellen Stand der Forschung mit Hilfe des offiziellen Berichtes der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Frauen zum Umsetzungsstand des LGG´s in der Hauptstadt gegeben. Im 6. Kapitel gibt weiterhin ein umfassender statistischer Vergleich Aufschluss über die tendenziellen Veränderungen der Beschäftigtenzahlen und Frauenanteile im Berliner Landesdienst seit Einführung des Gleichstellungsgesetzes. Der konkrete Befragungsprozess der Berliner Frauenvertreterinnen wird nachfolgend im 7. Kapitel eingehend thematisiert. Hierbei kommt es darauf an, die Vorbereitung und Durchführung der Befragung darzustellen, sowie die Befragungsergebnisse hinsichtlich möglicher Aussagen zu einem „frauenfördernden Effekt“ des Berliner Gleichstellungsgesetzes ausführlich auszuwerten. Abschließend werden im

8. Kapitel denkbare zukünftige Handlungsfelder aufgezeigt, um schlussendlich die

wichtigsten Erkenntnisse in Kapitel 9 prägnant zusammen zu fassen und einen Ausblick auf dem Weg in eine „gendergerechtere“ Zukunft der Berliner Verwaltung wagen zu können. Seite 2 von 51

2. Begrifflichkeiten der Gleichstellungspolitik

Wenn man sich mit frauenpolitischen Fragestellungen auseinandersetzt, fallen zunächst die zahlreichen, fachspezifischen Schlagworte der Gleichstellungspolitik auf. Zum leichteren Einstieg in die Materie sollen die Bedeutendsten von ihnen nachfolgend kurz vorgestellt werden.

2.1 Gleichstellungspolitik

Gleichstellungspolitik definiert sich als die Gesamtheit politischer Strategien (Entwürfe, Programme, Gesetze, Maßnahmen), die zur Verwirklichung der Gleichstellung von Mann und Frau, sowie dem Abbau sozialer Ungleichheit förderlich sind. Konkret unterscheidet man hierbei zwei Zielsetzungen: Zum einen die Beseitigung der Diskriminierung von Frauen als Ursache der ungleichen Lebensverhältnisse der Geschlechter, zum anderen das Erreichen von Chancengleichheit, sowie gleicher Teilhabe von Frauen an den gesellschaftlichen Ressourcen (Geld, Position, Repräsentation) 1 .

In Deutschland wird die Gleichstellungspolitik oftmals als unhaltbarer Kostenfaktor oder mindestens als ein überflüssiges „Sozialgedöns“ erachtet. Die Universitätsprofessorin und anerkannte Fachexpertin der Personalpolitik Gertraude Krell sieht in einer erfolgreichen beruflichen Gleichstellung jedoch hauptsächlich ökonomische Vorteile und formulierte hierzu mehrere Argumente, von denen die wichtigsten nachfolgend kurz skizziert werden sollen:

 im Hinblick auf den hohen Frauenanteil der Beschäftigten im öffentlichen Dienst ist eine Orientierung am sog. „Normarbeitnehmer“ (männlich, vollzeitbeschäftigt, ohne ausserberufliche Verpflichtungen) nicht mehr angemessen

 Diskriminierung verursacht Kosten durch Demotivation, Fehlzeiten und Eingruppierungsklagen und steht daher der optimalen Nutzung der Beschäftigtenpotentiale entgegen 1 vgl. R. Becker, B. Kortendiek (Hrsg.), S. 712-713 Seite 3 von 51

 gemischt zusammengesetzte Gruppen können kreativer sein und zu tragfähigeren Problemlösungen kommen

 Organisationen, die Chancengleichheit realisieren, haben Vorteile auf dem Arbeitsmarkt, insbesondere im Hinblick auf das Segment der Fach- und Führungskräfte 2

Die geläufigsten Strategien der Gleichstellungspolitik sollen nachfolgend kurz erläutert werden.

2.2 Frauenförderung

Frauenförderung, als wesentlicher Teil der Gleichstellungspolitik, umfasst die Entwicklung und das Angebot von finanziellen, strategischen, methodischen und organisatorischen Maßnahmen zur Verbesserung der frauenpolitischen Situation in Bildung, Beruf und Gesellschaft 3 . Die Strategien der Frauenförderung sind vielfältig und lassen sich grundsätzlich in allgemeine Fördermaßnahmen (für Frauen und Männer), sowie geschlechtsspezifische Privilegierungs-Bestimmungen (speziell für Frauen) differenzieren. Zum Erstgenannten gehören Regelungen zur betrieblichen Berufsausbildung, Stellenausschreibung und -besetzung, Fort- und Weiterbildung, Teilzeitbeschäftigung und nicht zuletzt auch zu Verhaltensgrundsätze und Umgangsformen in Verwaltung und Betrieb. Zu den geschlechtsspezifischen Privilegierungsmaßnahmen zählen inhaltlich hauptsächlich die rechtlich umstrittenen Quotenvorgaben zur Erhöhung des Frauenanteils in der öffentlichen Verwaltung.

Bedeutende Schwerpunkte der Frauenförderkonzepte sind weiterhin die sogenannten Frauenförderpläne und die Regelungen zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie 4 . Der überwiegende Teil der genannten Maßnahmen ist im Landesgleichstellungsgesetz von Berlin festgeschrieben. Es wird daher an dieser Stelle darauf verzichtet näher auf die konkreten Instrumente einzugehen und stattdessen auf das Kapitel 4 dieser Ausarbeitung verwiesen.

2 vgl. G. Krell (Hrsg.), S.104 3 vgl. Prof. Dr. M. Jestaed, S. 8 4 vgl. S. Nowak, S. 12-13 Seite 4 von 51

Ein kurzer historischer Exkurs erscheint an dieser Stelle jedoch noch erwähnenswert: Die institutionalisierte Frauenförderung hat sich in Folge der neuen Frauenbewegung, vorrangig durch die Forderungen der „Arbeitsgemeinschaft sozialdemokratischer Frauen“ nach wirksamen Gleichstellungsstellen auf sämtlichen administrativen Ebenen, entwickelt. Die innovativen Institutionen sollten zum Vorreiter für die berufliche Gleichstellung von Frauen werden und über Frauenförderpläne eigene Konzepte entwickeln, die der Verbesserung der gesellschaftlichen Stellung von Frauen förderlich sind. 5 Auf Landesebene richteten 1979 erstmals Hamburg und Hessen Gleichstellungsstellen zur Frauenförderung ein. Berlin folgte Anfang der 1980er Jahre und übernahm schon bald eine richtungsweisende Funktion. Da in der Berliner Verwaltung bereits ein hohes Maß an weiblichen Beschäftigten tätig sind, geht es bei der Frauenförderung heute vor allem um die Möglichkeit von Frauen, vermehrt in höhere Positionen aufzusteigen, sowie um eine Verbesserung von Arbeitsbedingungen 6 .

2.3 Gender Mainstreaming

Gender Mainstreaming gehört zu den neueren Konzepten der Gleichstellungspolitik und ist vorrangig für die Politik und öffentliche Verwaltung von Bedeutung 7 . Die Sichtung der relevanten Literatur offenbart gleich eine ganze Reihe von Definitionen zu dem englischen Fachbegriff „Gender Mainstreaming“. An dieser Stelle soll sich aber an den Ausführungen des Europarates im Jahre 1998 gehalten werden: Gender Mainstreaming besteht demnach in der (Re)Organisation, Verbesserung, Entwicklung und Evaluierung der Entscheidungsprozesse, mit dem Ziel, dass die politischen Akteure den Blickwinkel der Gleichstellung zwischen Frauen und Männern in allen Bereichen und auf allen Ebenen einnehmen 8 . Kurz gefasst bedeutet Gender Mainstreaming somit, die Ausrichtung aller Entscheidungsprozesse auf die tatsächliche Gleichheit der Geschlechter. Die kompensatorischen Maßnahmen der Frauenförderung sollen jedoch durch Gender Mainstreaming nicht ersetzt, sondern ergänzt und so als Teil einer Doppelstrategie verstanden werden 9 .

5 vgl. L. Göricke, S. 22 6 vgl. C. Bücker-Gärtner, S. 55-56 7 vgl. R. Becker, B. Kortendiek (Hrsg.), S. 716 8 vgl. B. Nohr, S. Veth (Hrsg.), S. 109 9 vgl. Europarat 1998, S. 14 Seite 5 von 51

Die rechtliche Begründung des Gender Mainstreaming Ansatzes geht auf die konsolidierende Fassung des EG-Vertrages (Art. 3 II) von 1999 zurück, dem sogenannten „Amsterdamer Vertrag“. Dieser verpflichtet die EU-Mitgliedstaaten zur Integration von Chancengleichheit zwischen den Geschlechtern in allen Politik- und Arbeitsprozessen 10 . Die Umsetzung in Deutschland begann 1999 mit einer Änderung der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, sowie der Einrichtung einer interministeriellen Arbeitsgruppe zur Implementierung des Gender Mainstreaming Konzepts in die Arbeit aller Ressorts. Seit 2001 beteiligen sich sämtliche Ministerien in Form von Führungskräfte- Schulungen und diverser Pilotprojekte. Zum aktuellen Stand der Umsetzung kann man sich im Internet näher informieren 11 . Bei der Realisierung des Konzepts auf Länderebene ist Berlin in einer Vorreiter-Position. Seit 2005 ist hier für alle Senatsvorlagen eine Überprüfung der Auswirkungen auf die Geschlechter vorgeschrieben.

Auf die konkreten Instrumente des Gender Mainstreamings kann an dieser Stelle aufgrund des gesetzten Rahmens der Arbeit nicht ausführlicher eingegangen werden. Das sogenannte „Gender Budgeting“ als eines von ihnen sei jedoch kurz genannt, da es aktuell in der Berliner Verwaltung einer immer größer werdenden Bedeutung zukommt, auf dem Weg zu mehr Transparenz und Gerechtigkeit in den öffentlichen Haushalten 12 .

2.4 Diversity Management

Diversity bedeutet übersetzt Vielfalt. Im Zusammenhang mit Diversity Management geht es um die Vielfalt der Beschäftigten einer Organisation. Die Heterogenität ist hierbei unter anderem bezogen auf Geschlecht, Alter, Nationalität, Ethnizität, Religion, Behinderung, sexuelle Orientierung, Lebenssituation, Ausbildung und Verhaltensmuster 13 .

Heutzutage geht man von einer mehr oder weniger ausgeprägten Vielfalt in der öffentlichen Verwaltung aus, d.h. es arbeiten dort Frauen und Männer, Menschen verschiedenen Alters und Nationalitäten 14 .

10 vgl. M. Rühl, J. Hoffmann, S. 55 11 Informationen zum Stand der Umsetzung unter www.gender-mainstreaming.net 12 vgl. G. Krell (Hrsg.), S. 105 13 vgl. S. Peters, N. Bensel (Hrsg.), S. 107 14 vgl. G. Krell (Hrsg.), S. 67 Seite 6 von 51

Doch es existiert auch eine dominante Gruppe, die entscheidende Positionen besetzt und maßgeblich die in der Organisation geltenden Werte, Normen und Regeln bestimmt. Dieses sogenannte „homogene Ideal“ besteht in Deutschland hauptsächlich aus heterosexuellen Männern mittleren Alters, denen in der Regel eine Frau einen großen Teil von Hausarbeit und Kinderbetreuung abnimmt, sodass sie Ihrem Arbeitgeber uneingeschränkt zu Verfügung stehen 15 . Vielfalt wird von der führenden Gruppe solcher „monokulturellen“ Organisationen eher als bedrohlich angesehen. Indem die übrigen Beschäftigten (Frauen, Ausländer usw.) als „anders“ kategorisiert werden, wird legitimiert ihnen eher Tätigkeiten der unteren Hierarchieebene zuzuweisen. Konformitätsdruck und Diskriminierung ist nicht nur aus rechtlichen und moralischen, sondern insbesondere auch aus wirtschaftlichen Gründen problematisch, da die Betroffenen in ihrer Leistungswilligkeit und –fähigkeit eingeschränkt werden. Durch Diversity Management sollen stattdessen die Energien aller Beschäftigten genutzt und sog. „multikulturelle Organisationen“ etabliert werden. In solchen Organisationen herrscht Pluralismus, alle Beschäftigten sind strukturell und informell vollständig integriert, die Personalpolitik ist diskriminierungsfrei(er) und Konflikte sind nur schwach ausgeprägt. Als übergeordnetes Ziel steht somit auch bei den Diversity Management Strategien die Chancengleichheit 16 . Konkret soll sie durch ein ganzes Bündel von Maßnahmen erreicht werden, von denen hier nur einige erwähnt werden sollen. So zum Beispiel spezielle Diversity-Trainings, Coaching- und Mentoringprogramme, durch welche Aufklärungs- und Überzeugungsarbeit geleistet werden soll. In der Personalpolitik sollen weiterhin alle Instrumente, Kriterien, Praktiken und Verfahren auf ihr Diskriminierungs- und Gleichstellungspotential hin geprüft und entsprechend den Ergebnissen angepasst werden 17 .

An dieser Stelle soll marginal darauf hingewiesen werden, dass es zu jedem dieser gleichstellungspolitischen Ansätze kritische Gegenansichten gibt. In diesem Kapitel ging es jedoch ausschließlich um eine objektive Vorstellung der einzelnen Strategien, somit um rein begriffliche und konzeptionelle Unterscheidungen und nicht um die Wiedergabe einzelner ablehnender Meinungsbilder.

15 vgl. G. Krell (Hrsg.), S. 67 16 vgl. S. Peters, N. Bensel (Hrsg.), S. 108-109 17 vgl. G. Krell (Hrsg.), S. 74-76 Seite 7 von 51

3. Frauenförderung in der Personalentwicklung

Im dritten Kapitel dieser Arbeit wird das Verhältnis von Frauenförderung und Personalentwicklung näher beleuchtet. Konkret geht es hier um die Frage, inwieweit Maßnahmen der Personalentwicklung einer frauenfördernden Gleichstellungspolitik dienlich sein können.

3.1 Definition der Personalentwicklung

Die Personalentwicklung, als wesentliches Element des Personalmanagements, umfasst sämtliche Maßnahmen einer Organisation zur Verbesserung der Leistungen und zur Förderung der Leistungs- und Lernpotentiale ihrer Beschäftigten. Moderne Personalentwicklung umfasst heute ein weites Spektrum, beispielsweise Maßnahmen zur Laufbahn- und Karriereentwicklung, zur planvollen Fort- und Weiterbildung, zur Förderung von Teamarbeit, zur Arbeitsgestaltung, sowie zur Organisationsentwicklung 18 . Im Kontext zu der Frauenförderung ist es Ziel der Personalentwicklung, die Potentiale von Frauen wahrzunehmen und zu stärken, um langfristig gesehen mehr Frauen in Führungspositionen zu bringen 19 .

3.2 Frauenförderung durch Personalentwicklung

Laut Beck und Gräf kann Personalentwicklung auf zweierlei Weise einen Beitrag zur Chancengleichheit leisten. Zum einen indem Diskriminierungspotentiale erkannt und reduziert werden, zum anderen indem Gleichstellungspotentiale in der Personalentwicklung, beispielsweise durch gezieltes Mentoring 20 , aktiviert werden. Ein zentrales Element einer geschlechtersensiblen Personalentwicklung wird von ihnen in der Entwicklung der Führungskräfte gesehen, da diese die Arbeit und Leistung von Beschäftigten bewerten und über Ein- und Höhergruppierungen, sowie Aufstiege entscheiden. Dabei ginge es nach Beck und Gräf nicht ausschließlich um deren Gleichstellungswissen, sondern auch um deren Bereitschaft traditionelles Rollenverständnis zu überdenken 21 .

18 vgl. H. Matthies u.a. (Hrsg.) S. 71 19 vgl. www.bistum-hildesheim.de 20 Instrument bei dem eine erfahrene Person (Mentor/in) ihr fachliches Wissen oder ihr Erfahrungswissen an eine unerfahrenere Person (Mentee) weitergibt (vgl. www. wikipedia.org/wiki/Mentoring) 21 vgl. D. Beck/ A. Gräf, S. 130-131 Seite 8 von 51