A) Einleitung

„Wer nicht im Netz ist und sich dort entwickelt, der hat keine Zukunft“, ¹ rechtfertigt der ZDF-Intendant MARKUS SCHÄCHTER die Onlinebestrebungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Unabhängig davon, ob man diese Auffassung teilen möchte, ist danach zu fragen, ob und in welchem Umfang der öffentlich-rechtliche Rundfunk eine Zukunft haben muss oder darf.

Um zu klären, in welchem Ausmaß der öffentlich-rechtliche Rundfunk in das Internet vorstoßen darf - oder sogar muss - ist zunächst die verfassungsrechtliche Verankerung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu klären. Verleiht die Verfassung selbst ihm den Auftrag für seine Tätigkeit oder gewinnt der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Legitimation allein vom einfachen Gesetzgeber? Zumindest nach der Rechtsprechung des BVerfG hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk einen verfassungsrechtlichen Funktionsauftrag. Es wird sich jedoch zeigen, dass es höchst schwierig ist, diesen verfassungsrechtlichen Auftrag auf der Grundlage der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung zu beschreiben, weshalb notwendigerweise einige sehr grundsätzliche Überlegungen in diesem Rahmen anzustellen sind. Dabei soll zunächst der Begriff des Funktionsauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks skizziert werden, um sodann zu beleuchten, welche Konkretisierungsbemühungen es gegeben hat. Letztlich soll jedoch auch der Funktionsauftrag an sich infrage gestellt werden und die Dogmatik des BVerfG zur Begründung eben dieses Auftrags kritisch betrachtet werden. In diesem Zusammenhang wird auch die Frage zu klären sein, welche Auswirkungen es für den öffentlichrechtlichen Rundfunk und seinen Auftrag hätte, wollte man sich vom bisherigen Verständnis lösen. Auf dieser Grundlage soll danach für das Internet untersucht werden, inwieweit sich hier ein verfassungsrechtlicher Auftrag ergibt und welche Grenzen der öffentlich-rechtlichen Onlinetätigkeit gesetzt sind.

B) Verfassungsrechtlicher Funktionsauftrag

I) Begriffsentwicklung

Im Verlauf der Geschichte des bundesdeutschen Rundfunks hat sich das Verständnis vom Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks stetig fortentwickelt: Während anfangs die Vorstellung einer Grundversorgung

¹ Schächter, Die Zeit vom 06.12.2007, 42.

dominierte, sind zusätzliche Aspekte hinzugekommen. Somit war es nötig, den verfassungsrechtlichen Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks begrifflich neu zu fassen, weshalb in der Literatur der Begriff des Funktionsauftrags geschaffen wurde. ² Hintergrund ist, dass zur Bestimmung des Auftrags der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vom BVerfG stets die Funktionen des Grundrechts der Rundfunkfreiheit herangezogen wurden. ³ Insofern liegt diese funktionsbezogene Deutung der Rundfunkfreiheit dem Begriff des Funktionsauftrags zugrunde. ⁴ Bei diesem Begriffsverständnis ist jedoch zu beachten, dass das BVerfG selbst in seiner Rechtsprechung terminologisch nicht vollständig konsequent ist: Einerseits stellt es fest, dass der Begriff der Grundversorgung allein durch die Funktionen gebunden ist, ⁵ was dafür sprechen würde, dass alles, was zu den Funktionen der Rundfunkfreiheit gehört, letztlich der Grundversorgung zuzurechnen ist und ein erweiterter Begriff des Funktionsauftrags überflüssig wäre. Andererseits klammert das BVerfG Spartenprogramme aus dem Grundversorgungsauftrag aus, erklärt sie jedoch mit Blick auf die Funktionen der Rundfunkfreiheit dennoch für zulässig. ⁶ Dass es sich hierbei aber nicht bloß um einen begrifflichen Streit handelt, zeigt sich daran, dass an die Ausgrenzung auch rechtliche Folgen geknüpft werden, nämlich eine bloß gleichrangige Berücksichtigung bei der Kabeleinspeisung gegenüber einer Privilegierung im Rahmen der Grund-versorgung.

Wegen dieser Konsequenzen und einem letztlich doch differenzierten Verständnis des BVerfG vom Aufgabenbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss an dem Verständnis des Funktionsauftrags als einem über die Grundversorgung hinausgehenden Auftrag festgehalten werden. ⁷ Ob die Begrifflichkeit dabei besonders glücklich gewählt ist, mag an dieser Stelle dahingestellt sein.

² Bullinger, Die Aufgaben des öffentlichen Rundfunks, S. 14; Holznagel, Funktionsauftrag, S. 20 f.; Scheble, Perspektiven der Grundversorgung, S. 28 f.

³ BVerfGE 83, 238 (299 f.).

⁴ Thum, Einfachgesetzliche Präzisierung des verfassungsrechtlichen Funktionsauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, S. 91.

⁵ BVerfGE 83, 283 (299).

⁶ BVerfGE 74, 297 (347).

⁷ im Ergebnis so auch: Gersdorf, Grundzüge des neuen Rundfunkrechts, S. 141 Rn. 317; a.A.: Ukrow, WiVerwR 2003, 160 (171); a.A.: Hoffmann-Riem, Regulierung der dualen Rundfunkordnung, S. 209.