Inhaltsverzeichnis

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Inhaltsverzeichnis   ii

I.  Einleitung  1

II.  Die normative power EU  2

II.1  Rechtsstaatlichkeit in der Wertebasis europäischer Außenpolitik  4

III.  Bedingungsfaktoren für die Entfaltung normativer Macht  6

III.1  Normative Macht durch „inclusiveness“ und „reflexivity“  8

III.1.a  Inclusiveness  9

III.1.b  Reflexivity  10

IV.  Die Rechtsstaatlichkeitsinitiative der EU in Zentralasien  13

IV.1  In welchem Kontext?  14

V.  Die Initiative in Aktion  17

V.1  Politischer Dialog  18

V.2  mit beratungsresistenten Gesprächspartnern  19

VI.  Das Dilemma  21

VII.  Fazit  23

Abk  ürzungsverzeichnis  iii

Literaturverzeichnis   iv

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I. Einleitung

Die mit dem Beitritt der mittel- und osteuropäischen Staaten 2004/2007 verbundene Grenzverschiebung der Europäischen Union (EU) nach Osten, ließ die zentralasiatischen Staaten ¹ nicht nur geographisch näher an die EU rücken. Im Zuge der Intensivierung ihrer Beziehungen zur neuen östlichen Nachbarschaft, hat die EU auch ihre Verbindungen nach Zentralasien einem Facelift unterzogen. 2007 wurde mit der Annahme der sog. Zentralasienstrategie der Europäischen Union 2 durch den Europäischen Rat ein umfassender politischer Rahmen für Maßnahmen geschaffen, welche die europäische Präsenz erhöhen und damit die strate- gischrelevante Region zu einer „eurasischen“ Ausrichtung bewegen sollen. ³ Unter einer solchen Ausrichtung ist mehr zu verstehen, als ein blankes Entgegenkommen in Fragen der Energiepolitik. Vielmehr soll auch ein vitales Interesse der Union an Stabilität in der Region durch eine staatliche Modernisierung und Demokratisierung verwirklicht werden. ⁴ Der Kontext der Beziehungen wird also um eine normative Dimension erweitert. Essentieller Bestandteil eines derartigen Vorhabens - und damit ein Hauptbestandteil der Zentralasienstrategie - ist die Förderung von Rechtsstaatlichkeit in den zentralasiatischen Staaten. Die EU bietet hierfür im Rahmen der 2008 angelaufenen Rechtsstaatlichkeitsinitiative umfangreiche Unterstützung bei der Reformierung des Rechtssystems und der Juristenausbildung an. Indes zeigt sich in der Realität, dass die Autokratien Zentralasiens seit Beginn der Zusammenarbeit keine ernstzunehmenden Fortschritte in Form unabhängiger Gerichte oder gesetzesgebundener Verwaltung erzielen, sondern sich die Lage in einzelnen Staaten noch weiter vom angestrebten Ideal europäischen Musters entfernt hat. Während die Durchsetzung eines solchen Unterfangens nicht ohne die Unterstützung und positive Grundhaltung der dortigen Machthaber geschehen kann, bleibt die Feststellung, dass diese einer Umgestaltung ihrer Rechtsordnung nach normativen Maßstäben ablehnend gegenüber stehen. Es ergibt sich die Frage: Warum gelang es bisher nicht, in Zentralasien rechtsstaatliche Strukturen zu schaffen?

Zur Beantwortung wird die Hypothese aufgestellt, dass die Union in der Rechtsstaatlichkeitsinitiative auf ihre normative Macht setzt, aber die Bedingungen für deren Entfaltung nicht hinreichend erfüllt. Hierfür wird zunächst Manners‘ Konzept der normative power EU erläutert, welche sich in ihrem Außenhandeln auf die Anziehungskraft ihrer Grundprinzipien stützen könnte. Adressierte Akteure würden gleichsam „per se“ dazu veranlasst, diese zu übernehmen und in ihr politisches System zu integrieren. Es wird mit Tocci argumentiert, dass für

¹ Dabei handelt es sich um: Kasachstan, Usbekistan, Turkmenistan, Kirgistan und Tadschikistan.

² Rat der Eurpäischen Union (2007): Die EU und Zentralasien: Strategie für eine neue Partnerschaft., verfügbar unter http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Europa/Aussenpolitik/Regionalabkommen/Zentralasien-Strategie-Text-D.pdf, Zugriff am 07.09.2010

³ Gaedtke, Jens-Christian (2009): Europäische Außenpolitik, Paderborn: Ferdinand Schöningh, S. 195.

⁴ Ebd., S. 196.

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die Entfaltungsmöglichkeit dieser Art von Macht, auch Umstände berücksichtigt werden müssen, die von der EU nicht unmittelbar beeinflussbar sind. Sie müssten mithin in die Gestaltung der europäischen Außenpolitik mit einfließen. Ein Vorschlag, wie dies geschehen könnte, wird auf theoretischer Ebene mit Bicchis Überlegungen zu „inclusiveness“ und „reflexivity“ gegeben. Notwendige Bedingung für normative Macht sei demnach ein bestimmtes Maß an Einbeziehung der Adressaten sowie die Fähigkeit, außenpolitische Maßnahmen ihrem Kontext entsprechend zu konzeptionieren und ggf. anzupassen. Angewandt auf die Rechtsstaatsinitiative der Zentralasienstrategie wird deutlich, dass die EU für diese einen sehr inklusiven Ansatz wählt. Sie gestattet den zentralasiatischen Staaten selbst ihre Prioritäten aufzuzeigen, anhand derer die Projekte der EU und ihrer Mitgliedsstaaten geplant und koordiniert werden. In der weiteren Analyse wird ersichtlich werden, dass die Union es versäumt hat, in ihre außenpolitischen Überlegungen die Verfasstheit der Staaten als konsolidierte Autokratien ausreichend zu berücksichtigen. Für diese ist „Rechtsstaatlichkeit“ gleichbedeutend mit „Machtverlust“, worin der Grund für ihre Ablehnung ernsthafter Reform zu sehen ist und die Initiative gleichsam ins Leere laufen lässt.

II. Die normative power EU

Es sei unumstritten, dass die EU nicht nur in ihrem institutionellen Design, sondern auch in ihren Außenbeziehungen eine neue Art von politischem Akteur verkörpert. ⁵ Dieser lege zudem auf eine Geltung seiner Werte, über eigene Grenzen hinaus, mehr Wert als auf realen geographischen Raumgewinn. ⁶ Zwar könne man ihr beimessen, dafür zivilen Mitteln gegenüber militärischen den Vorzug zu geben. ⁷ Doch sei die außenpolitische Rolle der EU, durch deren Verständnis als Zivilmacht, nur unzureichend erfasst. Aufgrund der Vermittlung universeller Werte, auf denen die erfolgreiche EU sich gebaut sieht und deren sich daraus ergebenden Attraktivität, habe sie vielmehr die Fähigkeit, die Adressaten ihrer Politik von der „Richtigkeit“ ihrer Werte zu überzeugen und zu einer Übernahme zu veranlassen. Ian Manners kennzeichnete sie deshalb als normative power. 8

Manners begründet die Notwendigkeit eines neuen Ansatzes mit der starken Staatszentriertheit eines Kontinuums zwischen den Polen Militärmacht und Zivilmacht. Diese verlören dadurch zwar keineswegs an Bedeutung, könnten aber der besonderen Form des politischen Systems der EU nicht mehr in vollem Umfang gerecht werden. ⁹ Stattdessen schlägt er vor, das Augenmerk darauf zu richten, welchen Einfluss die EU darauf haben kann, die internati- ⁵ Diez,Thomas (2005): Millennium - Journal of International Studies., 2002, Vol. 33, Nr. 3, S. 613 -636, S. 614.

⁶ Ebd.

⁷ Vgl.: Ebd.

⁸ Manners, Ian (2002): Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?, Journal of Common Market Studies, 2002, Vol. 40, Nr. 2, S. 235 - 258.

⁹ Ebd., S. 239.

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onale Wahrnehmung dessen zu verändern was als „normal“ gilt. ¹⁰ Manners legt hierfür einen dreidimensionalen Machtbegriff zugrunde. Er unterscheidet zwischen militärischer, ziviler und normativer Macht. Erstere stellt klassischerweise auf die Möglichkeiten eines Akteurs ab, von militärischen Mitteln Gebrauch zu machen um seine Interessen durchzusetzen. Der zivile Machtbegriff folgt dem Verständnis eines Akteurs als Zivilmacht und dessen Möglichkeit zivile Machtmittel, welche sich aus dessen ökonomischer Stärke ableiten lassen, zu gebrauchen. Ergänzt wird das Spektrum, um die Dimension normativer Macht. Diese Art Macht beziehe sich auf die Möglichkeiten eines Akteurs, die Definition „normalen Handelns“ zu be- einflussen.Normative Macht wird damit in eine Reihe gestellt mit einer Macht über Meinungen bzw. ideologischer Macht. ¹¹ Der möglichen Kritik, es handele sich bei der Fähigkeit, die Wahrnehmung von „normal“ zu eigenen Gunsten zu beeinflussen, um eine bloße Möglichkeit anderen Akteuren eigene Wertvorstellungen aufzuzwängen und Macht mithin instrumentell zu gebrauchen, entgegnet Manners eine zentrale Komponente seines Konzepts. Aufgrund des historischen Kontextes ihrer Entstehung, ihrer Verfasstheit als Zusammenspiel intergouvernementaler und supranationaler Strukturen sowie ihrem Bestehen aufgrund vertraglicher Übereinkunft, stelle die EU ein fundamentales Novum auf der internationalen Bühne dar, deren spezifische Andersartigkeit es a priori dazu veranlasse auf normative Weise zu agieren. ¹² Manners stellt für die EU dahingehend heraus:

„[The concept of normative power] is built on the crucial […] observation that the most important factor ¹³ shaping the international role of the EU is not what it does or what it says, but what it is.”

Anders ausgedrückt, fördert die EU nicht nur die Geltung bestimmter Normen, sondern tut ebendies auch auf normative Art. Damit ist eine Unterscheidung zu anderen Akteuren getroffen, die sich in ihrem Handeln zwar explizit auf ein Wertefundament berufen, deren Außenpolitik aber nicht als „wertgebunden“ oder normativ bezeichnet werden kann. ¹⁴ Will man demzufolge normative Macht nicht nur als Charakterisierung eines Akteurs verstehen, sondern auch als Beziehung zwischen Akteuren, so muss sich diese Macht auch in irgendeiner Form ausdrücken können. Manners umreißt in seinem Artikel dazu sechs Formen der Normdiffusion. ¹⁵ Er spricht von „Contagion“, informationeller und prozeduraler Diffusion sowie von „Transference“ und einem kulturellen Filter. Die Diffusionsmodi werden jeweils nur

¹⁰ Ebd.

¹¹ Ebd.

¹² Ebd., S. 242.

¹³ Ebd., S. 252.

¹⁴ Als denkbares Beispiel kann der panslawistisch begründete Imperialismus des russischen Zarenreiches gelten., Vgl.: Tocci, Nathalie (2008): Profiling Normative Foreign Policy: The European Union and it’s Global Part-

ners.,in: Tocci, Nathalie (Hrsg.): Who is a Normative Foreign Policy Actor? The European Union and it’s Global

Partners, Brüssel: Centre for European Policy Studies, S. 1 - 23, verfügbar unter http://www.ceps.eu/ceps/dow

nload/1490, Zugriff am 07.09.2010, S. 3.

¹⁵ Vgl.: Manners, 2002, S. 244 - 245.

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kurz beschrieben und sind z. T. auch widersprüchlich. ¹⁶ Manners betont später, dass die Normdiffusion in jedem Fall von der Überzeugungskraft der gewählten Instrumente abhängig sei. Normative Macht entstehe also u.a. dadurch, dass man durch Kommunikation und Argumentation von der Attraktivität des Wertes überzeugen kann. ¹⁷ Im Arsenal der Machtmittel einer solchen Macht befänden sich neben der Kraft der besseren Argumente desweiteren 18

x das Aktivieren bereits gegebener normativer Bekenntnisse des Adressaten und das Insistieren auf deren Einhaltung, was nach Manners auch durch blaming und shaming geschehen könne ¹⁹ ,

x die Diskursgestaltung, indem bestimmte Begriffe überhaupt erst als selbstverständlich eingeführt und dargestellt werden sowie

x die überzeugende Wirkung des gelebten Beispiels. Ohne aktives Zutun folgen andere Akteure der EU - die „normativste Form normativer Macht.“ 20

II. 1 Rechtsstaatlichkeit in der Wertebasis europäischer Außenpolitik

Der historische Entstehungskontext der EU, ihr hybrider Aufbau sowie deren vertragliche Bekenntnisse zu einem Wertekanon, sei der Grund für die normative Andersartigkeit europäischer Außenpolitik. ²¹ Im Konzept der normative power sind die außenpolitischen Werte der EU eng verknüpft mit den Normen, die als konstitutiv für den europäischen Einigungsprozess angesehen werden. In seinem Artikel identifiziert Manners fünf universale „Kernnormen“ der EU: Frieden, Freiheit, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Menschenrechte. ²² Der Vertrag über die Europäische Union (VEU) bemerkt hierzu:

„Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte 23 der Personen, die Minderheiten angehören.“

¹⁶ So könne „Transference“ auch im Rahmen von Konditionalität stattfinden, was dann aber real einem ökonomischen Machtmittel entsprechen würde., Vgl.: Ebd., S. 245.

¹⁷ Manners, Ian (2009): The Concept of Normative Power in World Politics., DIIS Brief Mai 2009, Danish Institute for International Studies, verfügbar unter http://www.diis.dk/graphics/Publications/Briefs2009/B09_maj__Concept

_Normative_Power_World_Politics.pdf, Zugriff am 07.09.2010,S. 3.

¹⁸ Vgl.: Forsberg, Tuomas (2009): Normative Power Europe (Once More): A Conceptual Clarification and Empirical Analysis, Paper eingereicht zur Annual Convention of the International Studies Association, New York, Fe-

bruar 2009, verfügbar unter http://www.uta.fi/laitokset/politiikka/opiskelu/EU_Normative_Power_Forsbe rg.pdf,

Zugriff am 07.09.2010, S. 16.

¹⁹ Manners, 2009, S. 3.

²⁰ Forsberg, 2009, S. 18.

²¹ Manners, 2002, S. 252.

²² Ebd., S. 242.

²³ Art. 2 VEU, verfügbar unter http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:FULL:DE: PDF, Zugriff am 07.09.2010.

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Auf diese Werte wird sich zudem auch in den Bestimmungen über das auswärtige Handeln explizit bezogen:

„Die Union lässt sich bei ihrem Handeln auf internationaler Ebene von den Grundsätzen leiten, die für ihre eigene Entstehung, Entwicklung und Erweiterung maßgebend waren und denen sie auch weltweit zu stärkerer Geltung verhelfen will: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde, der Grundsatz der Gleichheit und der Grundsatz der Solidarität sowie die Achtung der Grundsätze der Charta 24 der Vereinten Nationen und des Völkerrechts.“

Das Primärrecht der EU bestätigt somit eine Verbindung zwischen den Prinzipien auf denen die europäische Integration beruht sowie deren Förderung auf internationaler Ebene. Die angeführten Werte dürfen hierbei nicht als voneinander unabhängig begriffen werden. Vielmehr herrscht eine starke Interdependenz zwischen den einzelnen Normen, was eine Separierung nur schwer vornehmen lässt. Der zentrale Wert der Freiheit kann aus europäischer Sicht nicht ohne Demokratie verwirklicht werden. Diese sei für Stabilität und somit dauerhaften Frieden unerlässlich. ²⁵ Demokratie wiederum könne nur dort Bestand haben, wo Recht herrscht. Kommissionspräsident José Barroso stellt hierfür eine Verbindung von Freiheit und Rechtsstaatlichkeit her:

“[…] what the European Union stands for: freedom. Our political union represents the victory of law ²⁶ over arms […] and justice over all forms of oppression. Europe must never forget its origins.”

An anderer Stelle wird weiter verdeutlicht:

“[The European Union] is a system rooted in shared values and goals. By building on law, we ²⁷ achieved peace. Through peace we gained freedom and democracy.“

Bezug genommen wird auf den Prozess der europäischen Integration als Garant von Frieden und Freiheit in Europa. Dies sei erreicht worden durch die Verbreitung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Wenn Letztere grundlegend verstanden werden kann als

“[…] rule of rights contrasted by the lack of checks and balances in the constitutional, legal and judicial ²⁸ framework.” ,

²⁴ Art. 21 (I) VEU.

²⁵ Vgl.: Rat der Europäischen Union (2003): Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Europäische Sicherheitsstrategie, verfügbar unter http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESS IIDE.pdf, Zugriff am 07.09.2010.

²⁶ Barroso, José (2009): European values in the new global governance., Rede gehalten in Brüssel am 14.10.2010, verfügbar unter http://europa.eu/rapid/pressReleases Action.do?reference=SPEECH /08/264&f

ormat=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en, Zugriff am 07.09.2010.

²⁷ Barroso, José (2008): The future mission of the EU - without justice and solidarity no peace., Rede gehalten in Osnabrück am 23.05.2008, verfügbar unter

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/08/264&format =HTML&aged=0&language

=EN&guiLanguage=en, Zugriff am 07.09.2010.

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so findet sie laut Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) ihren Ausdruck in einer unabhängigen Gerichtsbarkeit, der gesetzlichen Bindung der Staatsorgane sowie einer Achtung der Rechte des Individuums und der Bereitstellung einer wirksamen Möglichkeit zu deren Durchsetzung. ²⁹ Damit meint Rechtsstaatlichkeit nicht einen Standard von legalem Formalismus oder blanken Rechtspositivismus. Vielmehr handelt es sich um ein qualitatives normatives Konzept, in welchem der Einzelne seine fundamentalen Rechte durch ein Rechtssystem geschützt sieht, welches Rahmen und Mittel zu deren Verwirklichung bereitstellt. 30

Deutlich wird das enge Verhältnis der einzelnen Normen, die sich gegenseitig verstärken und stabilisieren. Die EU baut auf diesen Werten nicht nur ein nach innen gerichtetes Selbstverständnis auf, sondern nutzt sie auch für die Etablierung einer Identität in den internationalen Beziehungen, indem sie ihr auswärtiges Handeln an der Förderung universeller Werte orientiert und dadurch mithin Legitimation beansprucht.

III. Bedingungsfaktoren für die Entfaltung normativer Macht

Für eine Analyse normativer europäischer Außenpolitik, gilt es im Weiteren herauszuarbeiten, welche Faktoren das Erreichen eines Politikziels bedingen, bzw. welche Umstände Einfluss auf den Erfolg einer Maßnahme haben. Dieser Erfolg sei für die als Entrepreneur auftretende EU („norm-maker“) dahingehend definiert, dass der außenpolitische Adressat („norm-taker“), infolge einer Änderung dessen Wahrnehmung von „normal“, den zu vermittelnden Wert übernimmt. Empirisch drücke sich die Verwirklichung eines solchen „normativen Ziels“ in der Kodifizierung zukünftigen Verhaltens des Adressaten aus, welches denvon EU-Seite bestimmten und nunmehr geteilten - Wert reflektiert („norm-reception“). ³¹ Was nun das wirksame Auftreten als normative power und damit ggf. das Ausmaß einer solchen intendierten Änderung im Verhalten des Adressaten beeinflusst, wird von Tocci in drei Kate-gorien gefasst. ³² Während sich die ersten beiden Faktoren auf interne Prozesse und Möglichkeiten des Entrepreneurs beziehen, stellt ein dritter Faktor auf die beträchtliche Wirkung externer, also nicht unmittelbar von ihm beeinflussbarer, Umstände ab.

Der interne politische Kontext stellt hier eine erste Variable für die Normativität von Außenpo-

²⁸ Staberock,Gerald (2005): A Rule of Law Agenda for Central Asia., in: Essex Human Rights Review, Vol. 2, Nr. 1, verfügbar unter: http://projects.essex.ac.uk/ehrr/V2N1/Staberock.pdf, Zugriff am 07.09.2010, S. 1.

²⁹ Vgl.: Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (1990): Dokument des Kopenhagener Treffens der Konferenz über die menschliche Dimension der KSZE., verfügbar unter: http://www.osce.org/documents/odihr

/1990/06/13992_de.pdf, Zugriff am 07.09.2010.

³⁰ Staberock, 2005, S. 4.

³¹ Marino, Valentina (2010): ^{Is the concept of “Normative Power Europe” sufficient to explain the European Union} international campaign against the death penalty? Rethinking the NPE through the campaign., Paper eingereicht

zur ECPR Graduate Conference Dublin 2010, verfügbar unter http://www.ecprnet.eu/databases/conferences/pa

pers/489.pdf, Zugriff am 07.09.2010, S. 9.

³² Tocci, 2008, S. 17.

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