Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  1

2.  Einordnung der Hochschulpolitik  2

3.  Hochschulsteuerung durch New Public Management  3

3.1.  Die Governance-Mechanismen  4

3.2.  Governance vor der Reform  5

3.3.  Hochschulsteuerung durch New Public Management  6

4.  Zielvereinbarungen als Herzstück des NPM  9

4.1.  Zielverhandlungen nach der hierarchischen Logik  10

4.2.  Zielverhandlungen nach der kooperativen Logik  11

5.  Umsetzung von NPM in Bayern  12

6.  Zielvereinbarungen zwischen der Universität Passau und dem Freistaat Bayern  15

6.1.  Innovationsbündnis Hochschule  16

6.2.  Zielvereinbarung der Universität Passau mit dem StMWFK  18

7.  Schlussbetrachtung  20

Literaturverzeichnis   22

1. Einleitung

„Neben Bologna ist die Reform der Hochschulsteuerungssysteme bzw. der Governance die zweite große Reformbaustelle im Hochschulsystem Deutschlands“ (Winter 2010, S. 46), konstatiert der Hochschulforscher Martin Winter 2010 in einer Untersuchung von Beiträgen der empirischen Hochschulforschung zur Debatte um die Bologna-Reform in Deutschland. Während die im Zuge der Bologna-Reform vollzogene Umstellung der Studiengänge auf Bachelor- und Masterabschlüsse eine breite Öffentlichkeit gefunden hat, und auch die Auswirkungen der Reformen auf Forschung und Lehre diskutiert werden, findet die Veränderung der Hochschulsteuerung außerhalb von Fachkreisen relativ wenig Beachtung. Dennoch stellt gerade der Übergang von der staatlichen Detailsteuerung zum Neuen Steuerungsmodell, oder New Public Management (NPM) einen gravierenden Einschnitt in den Hochschulbetrieb dar: die „zweite große Reformbaustelle“. Die im Bologna-Prozess bekräftigte Gewährleistung der „Unabhängigkeit und Autonomie der Universitäten“ (Bologna 1999, S. 2) soll durch New Public Management gefördert werden. Mit Hilfe dieses Konzepts soll sich der Staat aus der Detailsteuerung der Hochschulen zurückziehen und den Hochschulen durch die Einführung von Globalhaushalten und Zielvereinbarungen mehr Eigensteuerung zugestehen. Zu untersuchen ist jedoch, ob der Staat diesem Ziel in Deutschland gerecht wird. Zieht sich der Staat durch die Einführung von New Public Management und dem Abschluss von Zielvereinbarungen tatsächlich aus der Hochschulsteuerung zurück, oder verschiebt sich nur die staatliche Detailsteuerung in die Zielvereinbarungen? Da sich in Deutschland die Hochschulsteuerung in den Kompetenzen der Länder befindet, kann sich eine derartige Untersuchung nur auf ein Bundesland beziehen. Im Folgenden wird der Frage, ob sich der Staat tatsächlich aus der Hochschulsteuerung herauszieht, am Beispiel der Beziehung zwischen dem Freistaat Bayern und der Universität Passau nachgegangen.

Die Fallstudie beginnt mit einer kurzen rechtlichen Einordnung der Hochschulpolitik in Deutschland, um darzustellen, welche Kompetenzen die Länder besitzen und was der Freistaat Bayern selbst gestalten kann. Darauffolgend wird das Konzept des New Public Management im Allgemeinen vorgestellt, sowie die Änderungen, die dieses Konzept verursacht. In einem weiteren Kapitel werden Zielvereinbarungen als Herzstück des New Public Managements dargelegt. Dabei wird im Besonderen auf die verschiedenen Aus-handlungsmechanismen eingegangen, da diese einen großen Einfluss auf die Wirkung von Zielvereinbarungen besitzen. Um herauszufinden, wie genau der Freistaat Bayern das neue Konzept der Hochschulsteuerung umgesetzt hat, werden die rechtlichen Regelungen untersucht. Dafür wird das Bayrische Hochschulgesetz (BayHSchG) aus dem Jahr 1998, also vor Einführung von NPM, mit den aktuell gültigen Regelungen in dem BayHSchG von 2006 verglichen. Nach der Untersuchung der allgemeinen gesetzlichen

Lage wird die Beziehung der Universität Passau zum Freistaat Bayern aufgezeigt. Dabei müssen sowohl der Hochschulpakt aller bayrischen Hochschulen, als auch die spezifischen Zielvereinbarungen der Universität Passau untersucht werden. In einem Fazit werden die Ergebnisse der Untersuchungen zusammengefasst und die Frage, inwieweit sich der Staat in den letzten Jahren aus der Hochschulsteuerung zurückgezogen hat, beant-wortet.

Im Zuge der Änderung der Hochschulsteuerung entstand eine Bandbreite von wissenschaftlichen Untersuchungen zu den Effekten und Auswirkungen der Hochschulsteue-rungsreform, sowie zu den länderspezifischen Unterschieden. Zu den theoretischen Prinzipien des New Public Managements ist Uwe Schimanks Artikel Governance-Reformen nationaler Hochschulsysteme. Deutschland in internationaler Perspektive (Schimank 2009) hervorzuheben, der das Modell sehr prägnant erklärt. Ländervergleichende Studien für die Einführung von NPM hat vor allem Karsten König durchgeführt und somit wichtige Erkenntnisse zum Umsetzungsstand und den länderspezifischen Eigenarten und Dynamiken herausgearbeitet.

2. Einordnung der Hochschulpolitik

In den 1950er Jahren war den Ländern dank ihrer Kulturhoheit das gesamte Bildungssystem und damit auch die Hochschulen übertragen worden. Wegen der sprunghaft ansteigenden Nachfrage nach Studienplätzen in den 1960er Jahren und dem damit verbundenen Ausbau des Hochschulwesens überstieg die Finanzierung der Hochschulen schnell die Möglichkeiten der Hochschulen. Außerdem wurde erkannt, dass die wachsenden Unterschiede zwischen den Ländern gesamtstaatlich entwicklungshemmend wirken. 1969 wurde daher das Grundgesetz dahingehend geändert, dass dem Bund eine Rahmengesetzgebungskompetenz eingeräumt wurde (vgl. Lanzendorf/Pasternack 2009, S. 13). Im Zuge der Föderalismusreform I der großen Koalition wurde die Verflechtung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern im Hochschulbereich wieder teilweise aufgelöst: Seit Inkrafttreten der Reform am 1. September 2006 sind die Länder wieder fast ausschließlich alleine für die Hochschulen zuständig (vgl. Hillebrand 2009, S. 95-96). Am 1. Oktober 2008 trat somit das Hochschulrahmengesetz außer Kraft (vgl. Lanzendorf/Pasternack 2009, S. 14). Der Bund behält jedoch die Möglichkeit nach Art. 72, Abs. 3 GG bundesweite Regelungen für die Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse zu treffen, die Länder haben jedoch ein Recht auf Abweichungsgesetzgebung (GG Art. 73,3). Zudem können Bund und Länder nach Art. 91b GG „in Fällen überregionaler Bedeutung“ (GG Art. 91b, 1,1) zusammenarbeiten, was vor allem die Förderung der wissenschaftlichen Forschung beinhaltet. Auf dieser Grundlage entstand beispielsweise die Exzellenzinitiative

von Bund und Ländern, im Zuge derer Investitionen von 1,9 Mrd. Euro in drei Förderlinien auf Hochschulen verteilt werden. Der Bund trägt dabei 75% der Investitionen (vgl. Hilleb-rand 2009, S. 96). Die letzte dem Bund verbliebene Kompetenz sind die Ausbildungsbeihilfen wie beispielsweise durch das Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG). Ziel des Bildungsföderalismus im Hochschulbereich ist es, dass „Länder […] in konstruktiver Konkurrenz untereinander nach innovativen Lösungen für bundesweite hochschulpolitische Herausforderungen suchen“ (Lanzendorf/Pasternack 2009, S. 14). Inwieweit dies der Realität entspricht, oder inwieweit der Bildungsföderalismus neue Probleme schafft, bleibt umstritten.

Als weitere Akteure im Bildungsbereich sind jedoch die Europäische Kommission und zwischenstaatliche Initiativen wie der Bologna-Prozess nicht zu vernachlässigen. Die Hochschulsteuerung und damit deren Reform hin zu New Public Management liegen also rein in der Hand der Länder und wird von diesen selbstständig gestaltet (Lanzen-dorf/Pasternack 2009, S. 14). So ist auch die sehr unterschiedliche Gestaltung der Re-form in den unterschiedlichen Bundesländern zu erklären. Da in dieser Arbeit die Beziehung des Freistaates Bayern zur Universität Passau untersucht wird, beschränken sich die Ausführungen weitgehend auf die Reformen des Freistaates Bayern.

3. Hochschulsteuerung durch New Public Management

Mit der Umsetzung des Bologna-Prozesses veränderten sich auch die Steuerungs- und Governance-Strukturen der Länder gegenüber ihren Hochschulen. So wurde in den letzten zehn Jahren in allen Bundesländern New Public Management als Mittel der Steuerung gewählt. Zielsetzung der Änderung ist es, die bislang bürokratische staatliche Detailsteuerung durch ein output- und leistungsorientiertes Modell abzulösen (vgl. Lanzen-dorf/Pasternack 2009, S. 17). New Public Management ist ein Prinzip, das ursprünglich aus der Privatwirtschaft stammt und zur Modernisierung der Verwaltung, vor allem der Kommunalverwaltung, in den öffentlichen Sektor übertragen wurde. (vgl. Stock 2009, S. 18). Dieses Managementprinzip wurde auch auf den Hochschulsektor übertragen.

Um darlegen zu können, was sich in der Steuerung durch NPM verändert hat, muss zunächst aufgeschlüsselt werden, wie Steuerung erfolgt, und welche Mechanismen verändert werden können. Der Begriff der Steuerung wird in dieser Arbeit unter akteurtheoretischem Hintergrund begriffen. Demnach gehören zur Steuerung immer ein Steuerungssubjekt, das handelt und die Steuerungsziele festsetzt, und ein Steuerungsobjekt. Durch den Einsatz bestimmter Mittel soll ein System von einem Zustand in einen

bestimmten anderen überführt werden (Stock 2009, S. 10). Im Fall der Hochschulsteuerung ist der Staat das Steuerungssubjekt, die Hochschulen sind die Steuerungsobjekte. Staatliche Detailsteuerung oder New Public Management sind bestimmte Mittel, wie gesteuert wird. Allerdings ist bei dieser Definition zu beachten, dass in der Hochschulsteuerung nicht immer klar zwischen Steuerungssubjekt und -objekt unterschieden werden kann. Zwar ist der Staat der hierarchisch Höherstehende, er steht jedoch im Spannungsfeld vielfältiger unterschiedlicher Akteure wie Vertretern von Studierenden und Forschung, supranationalen Einrichtungen wie der OECD und der EU und zwischenstaatlichen Vereinbarungen wie dem Bologna-Prozess. Zudem versuchen die Hochschulen, möglichst selbst die Steuerungsmechanismen betätigen zu können. Hierdurch entsteht ein komplexes Interdependenzgefüge unterschiedlicher individueller, kollektiver und korporativer Akteure (vgl. Schimank 2009, S. 126).

Die Literatur unterscheidet fünf Governance-Mechanismen, die gemeinsam eine spezifische Konfiguration von Steuerung ergeben (vgl. Schimank 2009, S. 125). Bei der Umstellung auf ein anderes Steuerungsmodell, das heißt der Wahl eines anderen Steuerungsmittels, kann an diesen Mechanismen geschraubt werden.

3.1. Die Governance-Mechanismen

Uwe Schimank fasst in seinem Artikel Governance-Reformen nationaler Hochschulsysteme. Deutschland in internationaler Perspektive aus dem Jahr 2009 die fünf Governance-Mechanismen sehr prägnant zusammen. Er vergleicht dabei die Regulierungsmöglichkeiten mit „Schiebereglern“ (Schimank 2009, S. 126), die vom Steuerungssubjekt nach oben oder unten gefahren werden können. Im Einzelnen sind die Mechanismen der Hochschulsteuerung staatliche Regulierung, externe Steuerung, akademische Selbstorganisation, hierarchische Selbststeuerung und Konkurrenzdruck (vgl. Schimank 2009, S. 125). Bei staatlicher Regulierung schreibt der Staat der Hochschule im Detail genau vor, was die Hochschule wann und wie zu tun hat. Dies geschieht durch Gesetze und Verordnungen, aber auch durch Einzelgenehmigungen. Die Hochschule selbst ist dabei nur Ausführende und hat keinen Einfluss auf bestimmte Entscheidungen. Unter externer Steuerung wird die Zweckprogrammierung der Hochschulen hinsichtlich genereller Zielsetzungen verstanden. Der Staat selbst, oder von ihm beauftragte Stakeholder, geben die Ziele der Steuerung vor. Wie genau diese Ziele jedoch erfüllt werden und welche Maßnahmen für die Erreichung eingesetzt werden, bleibt der Hochschule überlassen. Sie hat damit mehr eigenen Gestaltungsspielraum und kann eigene Schwerpunkte und Profilierungen bilden. Ein vom Staat beauftragter Stakeholder kann beispiels-

weise der jeweilige Hochschulrat sein, der in Bayern aus den acht Mitgliedern des Senats und acht externen Mitgliedern aus Wissenschaft, Kultur und Wirtschaft besteht (vgl. Lan-zendorf/Pasternack 2009, S. 19).

Die akademische Selbstorganisation der Hochschulen basiert auf der kollegialen Selbstverwaltung der Hochschulen durch ihre inneruniversitären, gewählten Gremien wie Senate. Doch auch außerhalb der Universität gibt es akademische Selbstorganisation, wie zum Beispiel bei Entscheidungen von Forschungsförderungsorganisationen. Die Wissenschaft wird bei der akademischen Selbstorganisation als Gemeinschaft mit einem allgemeinen Interesse an autonomer Wissenschaft verstanden.

Während bei der akademischen Selbstorganisation gewählte Gremien entscheiden, stellt die hierarchische Selbststeuerung der Hochschulen auf Anweisungen von oben nach unten ab. Die Leitung der Hochschule wird auf zentraler Ebene von Rektoren beziehungsweise von Präsidenten durchgeführt, auf Ebene der Fakultäten von dem jeweiligen Dekan. Die Hochschule erscheint bei diesem Governance-Mechanismus als kollektiv handlungsfähige Organisation, nicht als Zusammenspiel verschiedener Gruppen. Als letzter Governance-Mechanismus wird der Konkurrenzdruck innerhalb einer Hochschule und zwischen verschiedenen Hochschulen aufgeführt. Da im Hochschulbereich keine echte Marktsituation vorherrscht, werden künstliche „Quasi-Märkte“ (Schimank 2009, S. 125) geschaffen, um einen Konkurrenzkampf der Hochschulen anzureizen. Durch vergleichende Evaluationen wird ein Markt um Studierende, finanzielle Ressourcen, Wissenschaftler und Reputation aufgebaut.

In der Realität entsteht so durch das Zusammenspiel der verschiedenen Mechanismen ein komplexes Gefüge, innerhalb dessen Hochschulsteuerung geschieht. Zudem versuchen tendenziell alle beteiligten Akteure, ihren Einfluss geltend zu machen und die „Schieberegler“ der Governance-Mechanismen zu ihren Gunsten zu verstellen (vgl. Schimank, S.126). Um die Verschiebung der Governance-Mechanismen von der staatlichen Detailsteuerung hin zum New Public Management aufzeigen zu können, wir im Folgenden zuerst die Konfiguration der Governance-Mechanismen vor, in einem weiteren Kapitel die Veränderungen durch die Reform der Hochschulsteuerung dargelegt.

3.2. Governance vor der Reform

Die Steuerung der traditionellen Gruppenuniversität geht historisch auf einen Kompromiss zwischen Staat und Professorenschaft Preußens im 19. Jahrhundert zurück. Daraus ent-stand „eine kuriose Mischung aus den Governance-Mechanismen Gemeinschaft und Hierarchie“ (Schimank 2009, S. 127): Eine starke akademische Selbstorganisation verband sich mit einer starken staatlichen Regulierung. Auf der einen Seite standen die einzelnen