II

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   II

1.  Einleitung  1

2.  Begriffsbestimmungen  2

2.1  Change Management  2

2.2  Öffentliche Kommunalverwaltung  3

3.  Wandel und Reform der öffentlichen Kommunalverwaltung  4

3.1  Definitionen und Tendenzen  4

3.2  Ursachen des Wandels  5

3.3  Ziele des Wandels: das Neue Steuerungsmodell (NSM)  7

3.4  Aktueller Implementierungsstand des NSM  9

4.  Widerstände  9

4.1  Ursachen Merkmale von Widerständen  9

4.2  Arten von Widerständen  10

4.3  Überwindung von Widerständen  11

4.3.1  Information und Kommunikation  12

4.3.2  Partizipation  13

5.  Strategien und Techniken des kommunalen Change Managements  14

5.1  Veränderungsstrategien  14

5.2  Modell des Change Managements  16

5.3  Konzept und Ablauf von Veränderungsprozessen  16

5.4  Projektmanagement und -organisation  17

5.5  Personalentwicklung und Anreizsystem  19

6.  Fazit  20

Quellenverzeichnis   III

Literaturverzeichnis   III

Publikationen   V

1. Einleitung

In einer modernen und sich rasant entwickelnden Gesellschaft werden Unternehmen und öffentliche Verwaltungen durch komplexe, weitreichende und bereichsübergreifende Veränderungen in der Organisationsinnen- und außenwelt permanent vor neue Her-ausforderungen gestellt.

Die öffentliche Verwaltung, insbesondere auf der kommunalen Ebene, fühlt sich seit Beginn der 90er Jahre verstärkt dem Dienstleistungsgedanken verpflichtet und strebt dabei auf der Grundlage des „Neuen Steuerungsmodells“ (NSM) eine größtmögliche Bürgernähe, Wirtschaftlichkeit und Transparenz ihrer Leistungen an. ¹ Damit dieser Veränderungsprozess durch die öffentliche Kommunalverwaltung bewältigt werden kann, bedarf es ausgeklügelter Strategien und Techniken.

Die vorliegende Hausarbeit mit dem Thema „Change Management in der öffentlichen Kommunalverwaltung“ setzt sich zum Ziel, Strategien und Techniken für die Umsetzung des Change Managements auf kommunaler Ebene aufzuzeigen.

Dazu ist es erforderlich, die notwendigen Begrifflichkeiten abzuklären. Alsdann wird aufgezeigt, welchen Veränderungen die Kommunalverwaltung extern und intern ausgesetzt ist. Nachfolgend werden die zu erwartenden Widerstände bei Veränderungsprozessen erläutert. Anhand all dieser Ausführungen kann schlussendlich auf die Strategien und Techniken für die Umsetzung des Change Managements auf kommunaler Ebene näher eingegangen werden.

Soweit nachfolgend von „Personal“ die Rede ist, sind sämtliche Bedienstete in der jeweiligen öffentlichen Kommunalverwaltung gemeint. Sofern demgegenüber auf die „Verwaltungsspitze“, „Führungskräfte“ oder „Mitarbeiter“ abgestellt wird, soll die jeweilige Hierarchieebene zum Ausdruck kommen.

¹ Vgl. Blanke, 2005, S. 171

2. Begriffsbestimmungen

2.1 Change Management

Allgemein lässt sich feststellen, dass die Entwicklung von Veränderungskonzepten bzw. Soll-Zuständen weniger schwierig ist, als deren Umsetzung, weil dabei erfahrungsgemäß erhebliche Implementationsschwierigkeiten auftreten. ² Zu deren Überwindung bedarf es einer aktiven Gestaltung des Wandels im Sinne eines ganzheitlichen Veränderungsmanagements, das auf Ergebnisorientierung, Umsetzungscontrolling und Nachhaltigkeit fokussiert ist. 3

Unter Change Management wird also die systematische Steuerung eines Veränderungsprozesses in einer Organisation verstanden. ⁴ Dies umfasst die bewusste Planung und Durchführung und Kontrolle aller Konzepte, Methoden und Maßnahmen, die ergriffen werden müssen, damit neue Strategien, Strukturen, Systeme und Verhaltensweisen erfolgreich eingeführt und am Ende auch umgesetzt werden.

Verschiedene Autoren betrachten Change Management deshalb als eine komplexe Verknüpfung, Abstimmung und Weiterentwicklung verschiedener Teilbereiche der Organisationslehre. Demnach verlaufen die Grenzen zwischen Change Management, Organisationsentwicklung, Konzepten einer lernenden Organisation, Wissensmanagement, Projektmanagement und Entwicklung von Organisationskultur fließend. 5

Da jede Organisation aufgrund spezifischer Ausgangssituationen ihren individuellen Changeprozess entwickeln muss, und jeder Changeprozess dabei auch seine eigene Dynamik entfaltet, bietet das Change Management prinzipiell keine Patentrezepte an, sondern eine Vielzahl unterschiedlicher Theoriebausteine. 6

Ziel des Change Managements ist schlussendlich nicht nur, den geplanten Wandel zu initiieren und erfolgreich umzusetzen, sondern vor allem auch, die Anpassungsfähigkeit der Organisation dauerhaft zu sichern und prinzipiell für Veränderungen offen zu halten (lernende Organisation). 7

^{2 Vgl. Blanke, 2005, S. 216; vgl. Scherm, 2007, S. 337; vgl. Speier-Werner, 2006, S. 18; vgl. Bogumil / Schmid, 2001, S. 111 3 Vgl. Doppler, 2008, S. 97 4 Vgl. Gattermayer, 2001, S.14 5 Vgl. Blanke, 2005, S. 216; vgl. Scherm, 2007, S. 6 Vgl. Schäfer, 2011, S. VI, vgl. Blanke, 2005, S. 217 7} Vgl. Staehle, 1999, S. 898

2.2 Öffentliche Kommunalverwaltung

Kommunen bzw. Gemeinden sind bei betriebswirtschaftlicher Betrachtungsweise Organisationen, nämlich soziale, zeitlich relativ stabile Systeme, die aus Individuen bestehen, welche gemeinsame Ziele verfolgen. ⁸ Organisationsform von Kommunen ist das auf Max Weber zurückzuführende Bürokratiemodell. ⁹ Es stellt eine angemessene Form der Herrschaftsausübung von Großorganisationen dar, deren zentrale Merkmale unter anderem die Regelgebundenheit der Amtsführung, abgegrenzte Kompetenzbereiche, eine ausgeprägte Amtshierarchie und Ablehnung von Willkürherrschaft sind. ¹⁰ Ihre besonderen Strukturen, Verfahren und die Sozialisation des Personals sind Ausdruck der gewachsenen Binnenkultur (Bürokratiemodell). ¹¹ An der Spitze der streng hierarchischen Organisationsstruktur befindet sich eine oftmals demokratisch legitimierte Führung. ¹² Die innerhalb dieser Organisationen tätigen Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes werden durch charakteristische, unflexible, staatliche Ausbildungs-, Besoldungs- und Belohnungsmuster rekrutiert. ¹³ Folgen sind begrenzte Mobilität und eine weitgehend lebenslängliche Bindung an den Dienstherren. 14

Rechtlich sind sie (Gebiets-) Körperschaften des öffentlichen Rechts mit eigener Organisations-, Personal-, Finanz-, Planungs-, Satzungs-, Gebiets- und Aufgabenhoheit. ¹⁵ Öffentliche Kommunalverwaltungen gehören der Exekutive an; ihre Existenz ergibt sich aus der Notwendigkeit, politische Entscheidungen sowie Gesetze und Verordnungen vorzubereiten, umzusetzen und zu kontrollieren. ¹⁶ In ihrem Gebiet sind sie Träger von öffentlichen Aufgaben, vorwiegend im Bereich der örtlichen Daseinsvorsorge, beispielsweise Bildung, Infrastruktur, Kultur, Gesundheitswesen und soziale Angelegenheiten. 17

Die Aufgabenwahrnehmung erfolgt dabei überwiegend nicht in Konkurrenz zu privaten Unternehmen. ¹⁸ Vielmehr verfügt die Kommunalverwaltung über eine Monopolstellung,

⁸ Vgl. Schreyögg, 2008, S. 8, vgl. Sühlo, 2008, S. 7

⁹ Vgl. Voigt, 2006, S. 60

^{10 Vgl. Blanke, 2005, S. 45; vgl. Wimmer, 2004, S. 161 11} Vgl. Blanke, 2005, S. 45

^{12 Vgl. Schedler, 2000, S. 15; Vgl. Maurer, 2009, S. 577 13 Vgl. Schedler, 2000, S. 15; Vgl. Voigt, 2006, S. 60 14 Vgl. Bogumil / Jann, 2009, S. 111 15 Vgl. Bogumil / Jann, 2009, S. 104 16 Vgl. Schedler, 2000, S. 16 17 Vgl. Maurer, 2009, S. 586 18} Vgl. Wörpel, 2011, S. 9

die keinen Marktprozessen unterliegt, sondern im Wesentlichen politisch determiniert ist. ¹⁹ Das gilt auch für die Preisbildung. ²⁰ Im Gegensatz zum privaten Sektor stellt die Gewinnmaximierung nicht das Ziel kommunalen Handelns dar, sondern die Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Für die Kommunalverwaltung kommt es maßgeblich darauf an, gesellschaftliche Konflikte effektiv zu lösen („die richtigen Dinge tun“), die hier nicht von Marktteilnehmern durchgeführt werden können oder dürfen. ²¹ Demgegenüber dominiert im privaten Sektor der Effizienzgedanke (Verhältnis von eingesetztem Kapital zum Gewinn).

Von wesentlicher Bedeutung ist die politische Dimension des kommunalen Verwal-tungshandelns, dessen Art und Umfang in erheblichem Maße der politischen Willensbildung in den Gemeindeparlamenten ausgesetzt ist. ²² Die Verwaltung übt ihrerseits beträchtlichen Einfluss auf die Politik aus, sodass eine Vielzahl von Interaktionen zwischen Verwaltung, Politikern und Bürgern entsteht. ²³ Die Finanzierung der Kommunalverwaltung erfolgt mittels staatlicher Zuweisungen, Steuern, Beiträgen und Gebühren. ²⁴ Im Gegensatz zum privaten Sektor sind kommunale Gebietskörperschaften in rechtlicher Hinsicht allenfalls einem geringem Bestandsrisiko ausgesetzt, da ihre Existenz grundsätzlich in der Verfassung garantiert wird. 25

3. Wandel und Reform der öffentlichen Kommunalverwal-

tung

3.1 Definitionen und Tendenzen

Organisationen verändern sich permanent. ²⁶ Auch die öffentliche Kommunalverwaltung ist somit Wandlungsprozessen und Verwaltungsreformen unterworfen. Wandel meint den Übergang von einem aktuellen in einen zukünftigen Zustand. ²⁷ Geplanter und zielgerichteter Wandel im Rahmen eines Change Managements besitzt größte Bedeutung

¹⁹ Vgl. Koch, 2011, S. 87; vgl. Kirk, 2011, S. 86

^{20 Vgl. Schedler, 2000, S. 15 21 Vgl. Speier-Werner, 2006, S. 57 22 Vgl. Blanke, 2005, S. 44 23 Vgl. Blanke, 2005, S. 73 24} Vgl. Schedler, 2000, S. 15

^{25 Vgl. Kirk, 2011, S. 6; vgl. Speier-Werner, 2006, S. 60; vgl. Wörpel, 2011, s. 9 26 Vgl. Staehle, 1999, S. 898 27} Vgl. Wörpel, 2011, S. 8

für Unternehmen, ebenso für die öffentlichen Kommunalverwaltung. ²⁸ Wandlungstendenzen geben allgemein Auskunft über die etwaige Stabilität und Anpassungsflexibilität der öffentlichen Verwaltung. ²⁹ „Reform“ ist ein Sammelbegriff für organisatorische, personelle, verfahrensmäßige und instrumentelle Anpassungsmaßnahmen öffentlicher Verwaltungen. ³⁰ Von 1806 bis 1980 lassen sich in der öffentlichen Verwaltung insgesamt immerhin 42 Reformbündel und reformmaßnahmen ausmachen. ³¹ Nach VOIGT lässt dies auf eine durchaus vorhandene Reformfreudigkeit öffentlicher Kommunalverwaltungen schließen. Auch sei beispielsweise die Verwaltung von 1949 nicht mehr mit der aktuellen zu vergleichen. ³² Für einen generellen Wandlungs- und Reformbedarf spricht auch die Entwicklung vom liberalen Ordnungsstaat zum sozialen Leistungsstaat in den vergangenen hundert Jahren. ³³ Dem stehen jedoch nach SCHÄFER und KIRK eine ausgesprochene Veränderungsresistenz der öffentlichen Verwaltung gegenüber, aufgrund antrainierter Verhaltensmuster und Unflexibilität sowie fehlender Motivation und Konkurrenz gegenüber. ³⁴ Nach BLANKE besteht in jüngster Zeit auch eine gewisse Reformmüdigkeit. 35

3.2 Ursachen des Wandels

Organisatorischer Wandel kann verschiedene interne und externe Ursachen haben, die als Problemdruck wahrgenommen und als Triebkräfte für veränderungsbedingten Handlungsbedarf identifiziert werden. ³⁶ Während auf privatwirtschaftliche Unternehmen der Druck des Marktes und des Wettbewerbs wirkt, wirkt auf öffentliche Verwaltungen der Druck der Gesellschaft. 37

Eine erste gesellschaftliche Veränderung stellt der demographische Wandel dar. Unter diesem Begriff werden Veränderungen in der Zusammensetzung und/oder in der Altersstruktur der Gesellschaft verstanden, deren Ursachen in sinkenden Geburtenraten, steigender Lebenserwartung und Wanderbewegungen liegen. ³⁸ Dieser externe Druck stellt

²⁸ Vgl. Vahs, 2009, S. 280

²⁹ Vgl. Voigt, 2006, S. XVIII

^{30 Vgl. http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Definition/verwaltungsreform.html, Abruf am 20.08.2011 31 Vgl. Voigt, 2006, S. XVIII 32 Vgl. Voigt, 2006, S. XXI 33 Vgl. Wimmer, 2004, S. 129 34 Vgl. Schäfer, 2005, S. 28; vgl. Kirk, 2011, S. 86 35 Vgl. Blanke, 2005, S. 479 36 Vgl. Vahs, 2009, S. 310 37} Vgl. Vahs, 2009, S. 310

³⁸ Vgl. Stember, 2010, S. 285; vgl. Becker, 2007, S. 9; vgl. Jones, 2008, S. 605