Vorwort
Herzlichen Dank an die Interviewpartner folgender Organisationen und Institutionen, ohne die diese Arbeit so nicht mögliche gewesen wäre: Generalsekretariat der Europäischen Kommission, Bundestagsverwaltung, Bundesratsverwaltung, ein großer europäischer Branchenverband, ein deutscher Branchenverband und ein weltweit agierendes Unternehmen.
Dank gebührt auch meiner Familie für die Unterstützung meiner akademischen Ausbildung, dem Lehrstuhl für die Betreuung und Herrn Laitenberger vom Studienzentrum Schwäbisch Gmünd, der mich im ersten Semester in die Geheimnisse der Gutachtentechnik eingeweiht hat.
Schorndorf, im Dezember 2010
Fabian Gwosdz
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- XV -
Gliederung
Literaturverzeichnis III
Gliederung XVI
Einleitung. 1
A. Die Ausgangssituation 1
B. Ziel der Arbeit. 2
C. Grundsätzliche Vorgehensweise. 3
Erstes Kapitel - Die Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente im
europ äischen Kontext 5
A. Europarechtliche Regelungen 5
I. Meilensteine für die Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente bis zum
Vertrag von Lissabon 5
1. Bis Juni 1979 - Erste Direktwahl des Europäischen Parlaments. 5
2. November 1993 - Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht. 5
3. Juni 1997 - Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam 6
4. Fazit zum Stand vor dem Vertrag von Lissabon 7
II. Regelungen nach dem Vertrag von Lissabon 7
1. Deklaratorische Hervorhebung der nationalen Parlamente Art. 10 EUV 7
2. Abgrenzung der Unionskompetenz Art. 5 EUV 8
3. Aktive Partizipation der nationalen Parlamente Art. 12 EUV 8
III. Regelungen in den Protokollen zum Vertrag von Lissabon 9
1. Protokoll „Über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen
Union “ 9
2. Protokoll „Über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der
Verhältnismäßigkeit“ 9
a) Subsidiaritätsrüge. 10
aa) „Gelbe Karte“ 10
bb) „Orangefarbene Karte“ 10
b) Subsidiaritätsklage 11
aa) Verfahren 11
bb) Justiziabilität 11
- XVI -
IV. Stellungnahme 12
B. Nationale Regelungen vor dem Lissabon-Urteil des BVerfG 13
I. Verfassungsrechtliche Randbedingungen 13
II. Anpassungen des Grundgesetzes durch den Vertrag von Lissabon 14
III. Das geplante Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des
Bundestags und Bundesrats 16
C. Einflussmöglichkeiten von Bundestag und Bundesrat nach dem Lissabon-Urteil
des BVerfG 16
I. Kernsätze des BVerfG-Urteils vom 30.6.2009 im Bezug auf das
Ausweitungsgesetz 16
II. Gesetzliche Auswirkungen des BVerfG Urteils - aktuelle Beteiligungsrechte
von Bundestag und Bundesrat 18
1. Das Integrationsverantwortungsgesetz IntVG 18
a) Beteiligungsrechte von Bundestag und Bundesrat für den „Sonntag“ 18
b) Subsidiaritätsrüge, Subsidiaritätsklage und Unterrichtung 19
2. Die „Alltagsgesetze“ zu den Beteiligungsrechten von Bundestag und
Bundesrat. 19
a) EUZBBG - Zusammenarbeit zwischen Bundesregierung und
Bundestag. 19
b) EUZBLG - Zusammenarbeit zwischen Bund und Länder 20
III. Stellungnahme 20
D. Zusammenfassung erstes Kapitel 21
Zweites Kapitel - Empirische Untersuchung wesentlicher Interessengruppen. 23
A. Ziel der Befragung. 23
B. Gang der Untersuchung 23
I. Grundlagen 23
II. Entwicklung des Interviewleitfadens 24
1. Randbedingung. 24
2. Das Thesenpapier als Grundlage für das Experteninterview 25
3. Identifikation wesentlicher Interessengruppen und ihrer Repräsentanten 25
a) Kommission 26
b) Nationale Parlamente - Bundestag und Bundesrat 27
- XVII -
c) Verbände 28
aa) Speziell: Europäische Verbände 29
bb) Speziell: Nationale Verbände 29
d) Unternehmen 30
4. Struktur und Inhalt des Interviewleitfadens 31
a) Erster Block - Aufgaben/Tätigkeit/Funktion. 31
b) Zweiter Block - Kompetenzordnung 31
c) Dritter Block - Integrationsverantwortung von Bundestag und
Bundesrat. 32
d) Vierter Block - Ausblick 32
III. Durchführung der Befragung 33
1. Anfragen und Reaktionen. 33
2. Befragung und Dokumentation 34
3. Auswertung 35
C. Ergebnisse. 35
I. Erster Block - Aufgaben/Tätigkeit/Funktion 35
II. Zweiter Block - Kompetenzordnung 36
III. Dritter Block - Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesrat 37
IV. Vierter Block - Ausblick. 37
D. Zusammenfassung zweites Kapitel. 38
Drittes Kapitel - Operative und strategische Implikationen. 40
A. Begriffsdefinition - Abgrenzung. 40
I. Was ist Strategie? 40
II. Strategieansätze 42
1. Politische Strategieanalyse 42
2. Market-based view versus resource-based view 43
3. Resource-based view to Strategy 44
a) Ausgangspunkt - Unternehmen, nicht Märkte machen den
Unterschied 44
b) Ressourcen und Fähigkeiten als Quelle für Wettbewerbsvorteile 45
c) Die Strategieentwicklung nach der Ressourcensicht 46
d) Kritik an der Ressourcensicht 46
4. Typen von Wettbewerbsstrategien 47
- XVIII -
a) Umfassende Kostenführerschaft 47
b) Differenzierung 47
c) Konzentration auf Schwerpunkte. 47
III. Stellungnahme 47
B. Strategische Positionierung der Akteure nach Lissabon 48
I. Ausgangssituation. 48
1. Kommission als Motor für Europa. 49
2. Kommission im Fokus der Unternehmen. 49
3. Die Ehe zwischen Verbänden und Gesetzgeber. 50
4. Nationale Parlamente zwischen Aufstand und Resignation? 50
II. Strategieoptionen 50
1. Themenfelder für die Strategieformulierung. 50
a) Werte unabhängig von aktuellen Krisen formulieren und konsequent
anwenden. 51
b) Standards setzen 51
c) Ethische Horizonte festlegen. 51
d) Partnerschaften aufbauen 52
e) Nicht nur Gutes tun, sondern auch darüber reden. 52
2. Nationale Parlamente als integraler Bestandteil neuer Strategien. 52
a) Kommission 52
aa) Nationale Parlamente als Quelle demokratischer Legitimation 52
bb) Nationale Parlamente als Lebensversicherung’ für die
Kommission 53
cc) Nationale Parlamente als Multiplikatoren für die Politik der
Kommission 53
b) Nationale Parlamente 54
aa) Nationale Parlamente als Partner für strategische Allianzen 54
bb) Spezialisierung als Strategie zum Ausbau des Einflusses
nationaler Parlamente. 54
c) Nationale Verbände - Fokussierung auf nationale Institutionen als
Überlebensstrategie 55
d) Europäische Verbände - integriertes Lobbying der europäischen
Institutionen. 56
e) Unternehmen - nationale Parlamente als Strategieoption 56
- XIX -
III. Strategische Positionierung als die Säulen effektiver und effizienter
Gesetzgebung 57
IV. Stellungnahme 58
C. Implikationen für die Weiterentwicklung der EU 59
I. Das Problem der starren Kompetenzverteilung. 59
II. Das Integrierte Subsidiaritätsprinzip’ - eine zukunftsweisende Interpretation
differenzierter europäischer Integration? 60
III. Typologien von Regelungen nach dem Integrierten Subsidiaritätsprinzip’ 62
D. Zusammenfassung drittes Kapitel. 63
Schlussbetrachtung und Ausblick 64
Anhang 67
- XX -
Einleitung
A. Die Ausgangssituation
„Am andern Morgen setzte sich Mose, um dem Volk Recht zu sprechen. Und das Volk stand um Mose her
vom Morgen bis zum Abend. … Sein Schwiegervater sprach zu ihm: Es ist nicht gut, wie du das tust. Du
machst dich zu müde, dazu auch das Volk, das mit dir ist. Das Geschäft ist dir zu schwer; du kannst es allein
nicht ausrichten. … Vertritt du das Volk vor Gott und bringe ihre Anliegen vor Gott und tu ihnen die Satzun-
gen und Weisungen kund, dass du sie lehrest den Weg, auf dem sie wandeln, und die Werke, die sie tun sol-
len. Sieh dich aber unter dem ganzen Volk um nach redlichen Leuten, die Gott fürchten, wahrhaftig sind und
dem ungerechten Gewinn feind. Die setze über sie als Oberste über tausend, über hundert, über fünfzig und
über zehn, dass sie das Volk allezeit richten. Nur wenn es eine größere Sache ist, sollen sie diese vor dich
bringen, alle geringeren Sachen aber sollen sie selber richten.“ 1
Nach Ansicht der Europäischen Kommission wird durch den Vertrag von Lissabon die Rolle der Parlamente der Mitgliedstaaten dadurch anerkannt und gestärkt, dass in dem Vertragswerk die Subsidiaritätskontrolle festgeschrieben ist 2 . Dabei ist der Grundgedanke des Subsidiaritätsprinzips - „die Präferenzentscheidung zugunsten unterer Ebenen“ 3 - nicht neu, wie der oben zitierte Abschnitt aus dem zweiten Buch Mose verdeutlicht 4 . Andere dagegen bezeichnen die nationalen Parlamente als „Gesichter ohne Macht“ 5 oder sprechen von einer schleichenden „Entparlamentarisierung“, da zunehmend politische Macht von den nationalen Parlamenten auf die im Ministerrat vertretenen Regierungen verlagert wird 6 .
Letztlich zeigt sich in der Diskussion die Problematik einer sachgerechten Lösung von Zuständigkeitskontroversen, bei der das Subsidiaritätsprinzip als Organisationsschema für Europa von zentraler Bedeutung ist 7 . Mehr noch als in der Frage der Kompetenzverteilung offenbart sich in der Zwitterfunktion des Subsidiaritätsprinzips - einerseits Schutz und Abwehr für die kleineren Einheiten und andererseits Legitimation für die größeren
1 Verkürzt aus 2. Mose 18, 13-27, Übersetzung Martin Luther, Fassung von 1984, zitiert in: Molsberger, „Das Subsidiaritätsprinzip im Prozess europäischer Konstitutionalisierung“, S. 11.
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3 Molsberger, (Fn. 1), S. 13.
4 Wenngleich es hier um die Organisation der Gerichtsbarkeit geht.
5 Zitiert nach: Stuart/ Knowles/ Pottebohm, „Integration“, S. 11.
6 So Mellein, „Subsidiaritätskontrolle durch nationale Parlamente“, S. 28
7 Vgl. dazu Molsberger, (Fn. 1), S. 12. Böttcher und Krawczynski bezeichnen Subsidiarität als „Schlüssel für eine erfolgreiche europäische Integrationspolitik“, „Subsidiarität für Europa“, S. V.
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Einheiten der EU 8 - die scheinbare Widersprüchlichkeit einer fortschreitenden europäischen Integration.
„Competitive strategy is about being different“ 9
Weitere Fragen sind die nach der optimalen Arbeitsteilung und die nach der strategischen Positionierung der am Gesetzgebungsprozess beteiligten Gruppen. Unter der Annahme eines weltweiten Wettbewerbs um die beste Gesetzgebung müssen alle Beteiligten ein klares Rollenverständnis über ihre spezifische Funktion in diesem Prozess haben. Nur wenn jede Gruppe ihre spezifischen Ressourcen und Fähigkeiten optimal in diesen Prozess einbringt, wird am Ende ein optimales Ergebnis erzielt werden können. Im Rahmen dieser Arbeit sollen darunter möglichst effektive und effiziente 10 rechtliche Rahmenbedingungen verstanden werden. Diese lassen sich anhand der beiden folgenden Leitfragen bewerten:
1. Wie wirksam wird ein politisches Ziel mit einem spezifischen Gesetz erreicht (Effektivität eines Gesetzes) und
2. wie vorteilhaft ist die Kosten-Nutzen-Relation (Effizienz eines Gesetzes)?
Damit wird klar, dass die alleinige Frage nach der Kompetenzverteilung beziehungsweise nach den Machtverhältnissen den tatsächlichen Sachverhalt nur verkürzt darstellt. Ebenso wichtig ist es, wie sich die beteiligten Gruppen strategisch positionieren. Beides muss gesehen werden.
B. Ziel der Arbeit
Ziel dieser Arbeit ist es zunächst, die verschiedenen rechtlichen Dimensionen der Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente - vertieft am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland - darzustellen und zu bewerten. Die rechtlichen Randbedingungen im Sinne des primären Unionsrechts markieren aber nur die Grenzen, innerhalb welchen in Europa in Form von Rechtsakten (Art. 288 Abs. 1 AEUV) sogenanntes „abgeleitetes Recht“ - oder
8 Zur Doppelfunktion des Subsidiaritätsprinzips siehe Koch und Kullas, „Subsidiarität nach Lissabon -Scharfes Schwert oder stumpfe Klinge?“, S. 4.
9 Porter, “Harvard Business Review”, S. 64.
10 Zu einer grundsätzlichen Definition und Abgrenzung von Effektivität und Effizienz siehe Drucker, der Effektivität als die richtigen Dinge tun und Effizienz als die Dinge richtig tun beschreibt, „The Effective Executive“, S. 1f..
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anders: praktische Politik - gemacht wird 11 . Es stellt sich also die Frage, wie die beteiligten Interessengruppen 12 Spielräume und übertragene Kompetenzen vor dem Hintergrund veränderter Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente im Post-Lissabon-Prozess nutzen.
Diese Arbeit soll weiter durch eine empirische Untersuchung zeigen
• wie die Veränderung der Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente aus Sicht verschiedener Interessengruppen einzuordnen ist,
• ob und wie sich diese darauf einstellen und
• was strategischen Folgen daraus sein werden.
Gegenstand der Untersuchung sind damit die Wechselwirkungen zwischen rechtlichen Randbedingungen und praktischer Politik.
C. Grundsätzliche Vorgehensweise
Nach einem historischen Überblick sollen zunächst
• die vertraglichen Regelungen des Vertrags von Lissabon,
• die bestehenden deutschen Regelungen vor und
• die Einflussmöglichkeiten nach dem BVerfG- Urteil zum Lissabon-Vertrag analysiert werden. Die Analyse der rechtlichen Randbedingungen kann aber keinen Aufschluss über die tatsächliche Wirkung der Rechtsnormen beziehungsweise des BVerfG-Urteils geben. Auf diesem Defizit beruht der rechtstatsächliche Untersuchungsansatz dieser Arbeit.
Im zweiten Schritt werden aus der Analyse der rechtlichen Randbedingungen Thesen abgeleitet, die ihrerseits Grundlage für die Entwicklung eines Interviewleitfadens sind. Nach der Identifikation wesentlicher Interessengruppen sollen mit Hilfe von strukturierten Experteninterviews praktische Einschätzungen und Einsichten hinsichtlich der veränderten Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente gewonnen werden. Von besonderem Interesse sind hierbei der Bekanntheitsgrad der geänderten rechtlichen Randbedingungen, die getroffenen operativen Maßnahmen und die Einschätzung der strategischen Neuorientie-
11 Zudem Begriff „abgeleitetes Recht“, Haratsch, Koenig, Pechstein, „Europarecht“, Rn. 367.
12 Hierbei sollen unter Interessengruppen alle am politischen Prozess der Rechtsetzung beteiligten Gruppen verstanden werden, also nicht nur die Organe der EU, sondern auch Verbände, Unternehmen und nationale Parlamente.
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rung der politischen Machtverhältnisse in Europa einschließlich des eigenen Rollenverständnisses.
Schließlich werden daraus operative und strategische Implikationen abgeleitet. Unter der Annahme eines ständigen Ringens um politischen Einfluss sollen dabei die strategische Positionierung der verschiedenen Akteure beleuchtet und Strategieoptionen entwickelt werden. Dabei erfolgt die Behandlung dieses Strategiekomplexes unter anderem entlang des „resource-based view of strategy“-Paradigmas von Robert M. Grant. Dieses geht davon aus, dass einzigartige Ressourcen und Fähigkeiten die zentralen Gesichtspunkte bei der Strategieentwicklung sind 13 .
Die Gesamtbewertung soll die politischen Gestaltungsmöglichkeiten der nationalen Parlamente einordnen, die Reaktion des politischen Umfelds darauf beschreiben und einen Ausblick auf die Weiterentwicklung der EU vor diesem Hintergrund geben.
In der Arbeit kommen Ansätze und Methoden aus drei sich überschneidenden Wissenschaftsbereichen zum Tragen. Die Untersuchung der rechtlichen Randbedingungen ist Ge-genstand der Rechtswissenschaft 14 , die Analyse des Machtgefüges Inhalt der Politikwissenschaft 15 und die Beurteilung des strategischen Managements Forschungsbereich der Wirtschaftswissenschaft 16 . Damit befasst sich diese Arbeit mit einer Schnittmenge von Rechts-, Politik- und Wirtschaftswissenschaft und versucht, mit wissenschaftlichen Methoden eine Brücke zwischen den verschiedenen Wissenschaftsbereichen zu schlagen und so neue Erkenntnisse zu gewinnen. Diese können den betrachteten Interessengruppen helfen, ihre eigene strategische Positionierung zu überdenken und neue Rollenmodelle zu entwickeln.
13 Grant, in: Segal-Horn, „The Strategy Reader”, S. 192. Bei Unternehmen stehen dabei der Erhalt und Ausbau der Wettbewerbsposition im Vordergrund. Im politischen Kontext ist das nicht grundsätzlich anders, da politische Macht als Gut ebenso begrenzt ist wie das Absatzpotential in einem spezifischen Markt.
14 „Kernstück der Rechtswissenschaft ist die Rechtsdogmatik, d.h. die Erkenntnis, Auslegung und Fortbildung des geltenden Rechts.“, Brockhaus, Band 22, S. 636. Kritisch dazu Van Schendelen, nach dem Juristen die EU hauptsächlich anhand des Primärrechts beschreiben, erklären und beurteilen, in: Kleinfeld, Zimmer, Willems (Hrsg.), „Lobbying“, S. 65.
15 Die Politikwissenschaft befasst sich mit der Frage „nach den Bedingungen und Folgen von Machterwerb und Machterhaltungsstreben“, Brockhaus, Band 21, S. 657.
16 Steymann: „Die Wirtschaftswissenschaft untersucht den rationalen Umgang mit Knappheit.“, in der vorliegenden Arbeit verstanden als die Knappheit an Macht im Sinne von Einflussmöglichkeit. http://www.uni-marburg.de/fb02/studium/studgang/studinteressierte/studium_allg/wiwi, zuletzt aufgerufen am 17.10.2010.
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Erstes Kapitel - Die Einflussmöglichkeiten nationaler Parla-mente im europäischen Kontext
A. Europarechtliche Regelungen
I. Meilensteine für die Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente bis
zum Vertrag von Lissabon
Zunächst wird im Folgenden die historische Entwicklung holzschnittartig dargestellt.
1. Bis Juni 1979 - Erste Direktwahl des Europäischen Parlaments
Bis zur ersten Direktwahl des Europäischen Parlaments setzte sich dieses aus nationalen Parlamentsabgeordneten zusammen, die über ein Doppelmandat verfügten 17 . Die Direktwahl 18 des Europäischen Parlaments markiert also den Beginn der Abkopplung der nationalen Parlamente von den politischen Prozessen der EU.
2. November 1993 - Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht
Auf Druck vor allem der Länder der Bundesrepublik Deutschland wurde durch den Vertrag von Maastricht erstmalig expressis verbis das Subsidiaritätsprinzip in Art. 3 lit. b) Abs. 2 EGV (später Art. 5 Abs. 2 EGV) niedergeschrieben 19 :
In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können.
Inhaltlich sind demnach drei Elemente erforderlich 20 :
1. Das Fehlen einer ausschließlichen Kompetenz auf Gemeinschaftsebene 21 ,
17 http://www.euractiv.com/de/eu-wahlen/nationalen-parlamente-eu/article-174743, S. 1, zuletzt aufgerufen am 5.12.2010
18 BGBl. 1977, II, S. 733/734.
19 So Molsberger, (Fn. 1), S. 46.
20 Ebenda, S. 49.
21 Nach dem Vertrag von Lissabon erstmalig geregelt in Art. 3 bis Art. 6 AEUV.
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2. dass Ziele auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können (Insuffizienz- Kriterium)
3. und dass diese auf Gemeinschaftsebene besser erreicht werden können (Effizienz- Kriterium).
Das Subsidiaritätsprinzip ist damit eine Kompetenzausübungsregelung zwischen Europäischer Union und den Mitgliedstaaten im Bereich konkurrierender Zuständigkeiten 22 . Weiter wurde in der 13. Erklärung der Schlussakte zum Vertrag von Maastricht die Absicht festgehalten, eine größere Beteiligung nationaler Parlamente zu fördern 23 .
3. Juni 1997 - Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam
Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde die Kommission in einem Protokoll verpflichtet, den nationaleren Parlamenten alle Konsultationsdokumente unverzüglich zuzuleiten. Weiter erlaubt dieses Protokoll der bereits 1989 gegründeten „Konferenz der Europa-Ausschüsse der Parlamente“, kurz: COSAC 24 , „… jeden ihr zweckmäßig erscheinenden Beitrag für die Organe der Europäischen Union zu leisten…“ 25 . Schließlich wurden in einem weiteren Protokoll Leitlinien zur Anwendung der Subsidiarität niedergeschrieben 26 . Hier ist vor allem das Merkmal der Transnationalität des Regelungsgegenstands zu nennen. Damit wurden sowohl vonseiten der nationalen Parlamente als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten substantielle Fortschritte erreicht 27 . Der Vertrag von Nizza brachte im Bezug auf die Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente keine Änderungen.
22 Hobe, „Europarecht“, S. 34. So auch Molsberger, der eine kompetenzverteilende Funktion des Subsidiaritätsprinzips ablehnt, (Fn. 1), S. 228.
23 Schlussakte zum Vertrag über die Europäische Union vom 7.2.1992, http://eur-lex.europa.eu/de/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html, zuletzt aufgerufen am 24.11.2010.
24 COSAC: “Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union”, http://www.cosac.eu, zuletzt aufgerufen am 9.12.2010.
25 Protokoll über die Rolle der einzelstaatlichen Parlamente in der Europäischen Union zum Vertrag über die europäische Union, Amtsblatt Nr. C 340 vom 10. November 1997, http://eur-lex.europa.eu/de/treaties/dat/11997M/htm/11997M.html#0113010016, zuletzt aufgerufen am 24.11.2010, html-Version ohne Seitenangaben.
26 Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit zum Vertrag über die europäische Union, Amtsblatt Nr. C 340 vom 10. November 1997, http://eur-lex.europa.eu/de/treaties/dat/11997M/htm/11997M.html#0105010010, zuletzt aufgerufen am 24.11.2010, html-Version ohne Seitenangaben.
27 Vgl. dazu auch Chardon, in: Weidenfeld (Hrsg.), „Lissabon in der Analyse“, S. 174, 175.
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4. Fazit zum Stand vor dem Vertrag von Lissabon
Demnach stehen den nationalen Parlamenten auf europäischer Ebene nach Mellein vier Elemente der Einflussnahme zur Verfügung 28 :
• direkte: z.B. im Rahmen von Vertragsänderungen und Beitrittsabkommen,
• indirekte: z.B. Kontrolle der Ratsmitglieder / jeweiligen Minister,
• Unterrichtung: z.B. Mitteilungen durch die Kommission,
• interparlamentarische Koordination und Kooperation: z.B. die COSAC
Insgesamt ergeben diese aber ein „eher schwaches Bild“, wobei im Wesentlichen noch die indirekte Einflussnahme über die parlamentarische Kontrolle der Regierungsvertreter und die - bezüglich ihrer praktischen Auswirkungen eher undurchsichtige - interparlamentarische Zusammenarbeit politische Wirkung erzeugen kann 29 .
Eine andere Frage ist die nach der Justiziabilität des Subsidiaritätsprinzips. Hier stellt Hailbronner fest, dass der EuGH seinen Prüfungsmaßstab nicht zu erkennen gibt und deshalb auch der Spielraum des Gemeinschaftsgesetzgebers nicht klar wird 30 . Im Folgenden soll untersucht werden, ob der Vertag von Lissabon an dieser Situation grundsätzlich etwas verändern wird.
II. Regelungen nach dem Vertrag von Lissabon
Die für die Einflussmöglichkeiten der nationalen Parlamente relevanten Regelungen wurden vom Verfassungskonvent in den beiden Arbeitsgruppen I und IV erarbeitet und als ursprünglich für den „Verfassungsvertrag“ konzipierte Artikel in den „Vertrag von Lissabon“ übertragen 31 . Nachfolgend eine Übersicht zu den wesentlichen Artikeln im EUV.
1. Deklaratorische Hervorhebung der nationalen Parlamente [Art. 10 EUV] Zunächst beschreibt Art. 10 Abs. 2 S.2 EUV die demokratische Legitimationskette von den Bürgern über die nationalen Parlamente zum Europäischen Rat (Staats- und Regierungschefs der EU) beziehungsweise Rat („EU- Ministerrat“) und verweist damit auf die legitimierende Rolle der nationalen Parlamente.
28 Hier stark verkürzt und vereinfacht. Ausführlich dazu Mellein, (Fn. 6), S. 39ff.
29 Ebenda, S. 63, 64.
30 Hailbronner, in: Pernice (Hrsg.), „Der Vertrag von Lissabon: Reform der EU ohne Verfassung?“, S. 139.
31 Eckstein, „Die Rolle der nationalen Parlamente nach dem EU- Reformvertrag“, S. 14-16.
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2. Abgrenzung der Unionskompetenz [Art. 5 EUV]
Nach Art. 5 Abs. 3 S.3 EUV überwachen die nationalen Parlamente die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips (Art. 5 Abs. 3 S.1 EUV 32 ). Dies gilt im Besonderen gemäß Art. 352 Abs. 2 AEUV 33 für Gesetzesvorschläge nach der Flexibilitätsklausel des Art. 352 Abs. 1 AEUV.
Wesentlich für die Abgrenzung der Unionskompetenzen von den verbleibenden Kompetenzen der Mitgliedstaaten ist zudem das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 Abs. 2 EUV. Demnach benötigen die Europäische Union und ihre Organe für jeden Rechtsakt eine Rechtsgrundlage im EU- oder AEU- Vertrag 34 . Alle nicht übertragenen Kompetenzen verbleiben bei den Mitgliedstaaten. Damit haben die EU und Ihre Organe ausdrücklich keine Kompetenz-Kompetenz. Dazu stellt auch die Flexibilitätsklausel des Art. 352 Abs. 1 AEUV keine Ausnahme dar.
Für alle Bereiche der Gesetzgebungskompetenz der EU und Ihrer Organe - also auch für die ausschließliche - gilt zusätzlich das Prinzip der Verhältnismäßigkeit nach Art. 5 Abs. 4 EUV. Demnach müssen Maßnahmen erforderlich und geeignet sein, die Ziele der EU- Verträge zu erreichen 35 . Das Verhältnis zwischen Aufwand und Nutzen muss zudem angemessen sein.
Damit müssen für Regelungen auf europäischer Ebene nach Art. 5 EUV drei Voraussetzungen erfüllt sein:
1. Ermächtigung durch eine Rechtsgrundlage im EU- oder AEU- Vertrag,
2. Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit,
3. für die nicht ausschließliche Zuständigkeit: Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips.
3. Aktive Partizipation der nationalen Parlamente [Art. 12 EUV] Gemäß Art. 12 EUV tragen die nationalen Parlamente aktiv zur guten Arbeitsweise der EU bei, indem sie:
• von Gesetzgebungsvorhaben unterreichtet werden (lit. a)),
• die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips überwachen (lit. b)),
• im Rahmen des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts die Unionspolitik mit bewerten und Europol und Eurojus mit kontrollieren (lit. c)),
32 Für eine schematische Darstellung siehe Anhang.
33 „Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union“
34 Haratsch, Koenig, Pechstein, (Fn. 11), Rn. 158.
35 Ebenda, Rn. 200.
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• sich bei Vertragsänderungen beteiligen (lit. d)) 36 ,
• über Beitrittsgesuche unterrichtet werden (lit. e)),
• sich an interparlamentarischer Zusammenarbeit beteiligen (lit. f).
III. Regelungen in den Protokollen zum Vertrag von Lissabon
1. Protokoll „Über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union“
Im ersten Titel 37 wird eine umfassende Informationspflicht gegenüber den nationalen Parlamenten - hier sogar gegenüber beiden Kammern - festgeschrieben, die nunmehr direkt den europäischen Institutionen und nicht mehr den nationalen Regierungen obliegt (Art. 1, 2, 5, 6, 7, 8 des Protokolls).
Art. 4 des Protokolls sieht vor, dass zwischen Übermittlung eines Gesetzesentwurfs und Aufnahme in die Tagesordnung des Rats zur Beratung ein „Stillhaltezeitraum“ von acht - früher sechs - Wochen vergehen muss 38 .
Damit werden die nationalen Parlamente befähigt, ihren politischen Gestaltungsspielraum vor Verabschiedung eines Gesetzes auf europäischer Ebene wahrzunehmen. Inwiefern die zu erwartende Flut an Papier von den nationalen Parlamenten effizient bewältigt werden kann, bleibt abzuwarten.
Der zweite Titel 39 enthält eine Absichtserklärung zur effizienten und regelmäßigen Zusammenarbeit der Parlamente und bindet die COSAC mit ein, die den Informationsaustausch fördern soll.
2. Protokoll „Über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“
Art. 1 SubsProt 40 stellt einleitend klar, dass alle Organe für die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips verantwortlich sind. Zunächst die Gemeinschaftsorgane selbst, dann die natio-
36 Dienationalen Parlamente haben z.B. ein Vetorecht nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV (Brückenklausel) falls von der Einstimmigkeit zur Mehrheitsentscheidung oder vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gewechselt werden soll.
37 „Unterrichtung der nationalen Parlamente“.
38 So Mellein, (Fn. 6), S. 118.
39 „Zusammenarbeit zwischen den Parlamenten“.
40 Subsidiaritätsprotokoll kurz: SubsProt. 2. Protokoll „Über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“.
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nalen Parlamente und schließlich der EuGH 41 . Aus Sicht der nationalen Parlamente bieten sich grundsätzlich zwei mögliche Eskalationsstufen. Erstens die Subsidiaritätsrüge, die in ein Frühwarnsystem eingebettet ist, und zweitens die Subsidiaritätsklage vor dem EuGH.
a) Subsidiaritätsrüge
Das „Frühwarnsystem“ 42 , dessen Ergebnis eine Subsidiaritätsrüge der nationalen Parlamente sein kann, basiert im Wesentlichen auf den umfassenden Informationsrechten der nationalen Parlamente. Der Initiativgesetzgeber hat hier gewissermaßen eine Bringschuld. Diese Rechte werden in Art. 4 SubsProt aufgegriffen. Zusätzlich müssen nach Art. 5 SubsProt die Gesetzesentwürfe bezüglich der Subsidiaritätskriterien - Insuffizienz und Effizienz - nach Art. 5 Abs. III EUV qualitativ und ggf. quantitativ begründet sein. Innerhalb des „Stillhaltezeitraums“ von acht Wochen können die nationalen Parlamente dann darlegen, warum aus ihrer Sicht ein Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip vorliegt (vgl. Art. 6 SubsProt). Dieser Einwand ist auch unter dem Verfahren der „gelben und orangefarbenen Karten“ bekannt 43 :
aa) „Gelbe Karte“
Ist sich ein Drittel der nationalen Parlamente 44 einig, dass ein Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip vorliegt, muss der Entwurf erneut überprüft und das weitere Vorgehen begründet beschlossen werden (Art. 7 Abs. 2). Im Fall des Art. 76 AEUV (Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts) reicht ein Viertel. Bei einer geringeren Beteiligung muss die Stellungnahme lediglich berücksichtigt werden (Art. 7 Abs. 1 SubsProt).
bb) „Orangefarbene Karte“
Lehnt eine einfache Mehrheit der nationalen Parlament im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (Art. 194 AEUV) den Entwurf wegen eines Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip ab, muss dieser ebenfalls überprüft und begründet dem Europäischen Parlament und dem Rat zur Überprüfung der Erfüllung des Subsidiaritätsprinzips vorgelegt werden (Art. 7
41 Hailbronner, (Fn. 30), S. 142.
42 Für eine schematische Darstellung siehe Anhang.
43 (Fn. 17), S. 5.
44 Im Fall eines Zweikammersystems wie in Deutschland hat jede Kammer eine Stimme, sonst zwei Stimmen pro Parlament (Art. 7 Abs. 1 S. 2 SubsProt). Dies ist zum Teil umstritten, da der Bundesrat auf Grund der fehlenden unmittelbaren demokratischen Legitimation kein Parlament im staatsrechtlichen Sinn ist. Die Mehrheit schließt sich einer derart formalen Auslegung aber nicht an. So zum Beispiel Molsberger, (Fn. 1), S. 204.
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Abs. 3 SubsProt). Kommen 55% der Mitglieder des Rats oder eine einfache Mehrheit der abgegebnen Stimmen des Europäischen Parlaments zu dem Schluss, dass dies nicht der Fall ist, ist das Gesetzgebungsverfahren zu Ende (Art. 7 Abs. 3 lit. b)).
Insgesamt erscheint der Ausdruck „Frühwarnsystem“ angebracht, da sichergestellt ist, dass die nationalen Parlamente rechtzeitig strukturierte Information erhalten und in einem ge-ordneten Verfahren Bedenken öffentlich äußern können. Ein echtes Vetorecht, gewissermaßen die „Rote Karte“, steht den nationalen Parlamenten damit allerdings nicht zu 45 .
b) Subsidiaritätsklage
aa) Verfahren
Im Sinn einer „nachlaufenden Subsidiaritätskontrolle“ 46 können die nationalen Parlamente die Einhaltung der Subsidiaritätskriterien vom EuGH überprüfen lassen (Art. 8 SubsProt) 47 . Eine vorgelagerte Subsidiaritätsrüge ist dazu nicht erforderlich. Auch ist ein Auseinanderfallen der politischen Positionen des Mitgliedsstaats im Rat einerseits und des nationalen Parlaments andererseits bezüglich des Rechtsschutzbedürfnisses unschädlich. Die Subsidiaritätsklage steht den nationalen Parlamenten somit als unabhängiges prozedurales Recht zur Verfügung 48 .
bb) Justiziabilität
Fraglich ist schließlich, ob es sich bei der Subsidiarität um ein rechtlich verbindliches und überprüfbares Kriterium oder lediglich um eine politisch zu berücksichtigende Maxime handelt 49 . Sowohl in der Literatur als auch durch den EuGH wurde die Justiziabilität in der Vergangenheit bejaht, spätestens jedoch mit dem Vertrag von Lissabon nach Art. 8 SubsProt i.V.m Art. 263 AEUV als Sonderform der Nichtigkeitsklage festgeschrieben 50 .
45 So Koch und Kullas zutreffend, (Fn. 8), S. 7.
46 So Altmaier, in: Derra, H.-J. (Hrsg.), „Freiheit, Sicherheit und Recht“, S. 314.
47 Zur konkreten Umsetzung in Deutschland weiter unten ausführlich.
48 Koch und Kullas, (Fn. 8), S. 8.
49 Ebenda, S. 5.
50 So eine Einschätzung von Altmaier, (Fn. 46), S. 301, 305. Ebenso der EuGH, EuGH Rs. C-491/01, 6. Leitsatz bzw. Rn. 179-184. Zur Nichtigkeitsklage, Koch und Kullas, (Fn. 8), S. 6.
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IV. Stellungnahme
Ausgehend von sehr beschränkten Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente vor dem Vertrag von Lissabon mit hauptsächlich indirekten Mitteln der Einflussnahme, stellen die Möglichkeiten nach dem Vertrag von Lissabon ohne Zweifel eine deutliche Verbesserung dar 51 . Im historischen Kontext haben die Einflussmöglichkeiten auf die europäische Gesetzgebung zwar ständig zugenommen, allerdings einhergehend mit einem Kompetenzverlust. Man könnte sagen: Mehr Partizipation für weniger Kompetenz. Vor allem die Subsidiaritätsrüge und die Informationsrechte bieten eine Chance für eine engere Zusammenarbeit der nationalen Parlamente mit den Organen der EU und sind deshalb auch auf einer Linie mit den Anstrengungen der „Better Regulation Strategy“ 52 . Allerdings setzen diese eine effiziente Organisation 53 der nationalen Parlamente voraus, die durchaus bezweifelt werden kann 54 . Die relativ kurze Prüfungsfrist von acht Wochen macht die Organisation einer strukturieren Einordnung nicht gerade zu einer leichten Aufgabe. Auch das hohe Quorum von einem Drittel für eine erneute Überprüfung des Gesetz-gebungsvorhabens, beziehungsweise eine einfache Mehrheit für eine Vorlage im Europäischen Parlament und im Rat, stellen eine hohe Hürde dar. Für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung markiert das nun durch das Instrument der Subsidiaritätsklage einklagbare Subsidiaritätsprinzip - jedenfalls theoretischeine scharfe Trennlinie und zwingt dadurch die EU zu einer fokussierten Gesetzgebung. Allerdings bleibt abzuwarten, wie häufig dieses Instrument von den Berechtigten genutzt werden wird. Problematisch ist auch die Formulierung des Art. 5 Abs. III S. 1 EUV. Welche Maßstäbe sind für die Beurteilung der Überforderung der Mitgliedstaaten und des Mehrwerts durch eine europäische Regelung anzuwenden? Unverständlich erscheint diesbezüglich die Tatsache, dass die im SubsProt von Amsterdam definierten Leitlinien für die Beurteilung der Subsidiarität im SubsProt nach dem Vertrag von Lissabon entfernt wur- 51 Nach Lammert werdenvor allem die nationalen Parlamente gestärkt, „Festvortrag zum Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon“, S. 4. So auch Groh, in: Fastenrath und Nowak (Hrsg.), „Der Lissabonner Reformvertrag“ , S. 110. Ebenso Streinz; Ohler; Herrmann, „Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU“, S. 72.
52 Die Kommission stellt die engere Zusammenarbeit mit den Mietgliedsstaaten in den Vordergrund, Europäische Kommission, http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/index_en.htm, zuletzt aufgerufen am 5.12.10.
53 Zur Einordnung der Herausforderung folgender Vergleich für den Zeitraum 1998 bis 2004: EU- Ebene: 18.167 Verordnungen und 750 Richtlinien vs. Bundesebene: 3.055 Rechtsverordnungen und 1.195 Gesetze (BT- Drs. 15/5434, S. 15).
54 So Papier, der das Frühwarnsystem für wenig praktikabel hält, „Das Subsidiaritätsprinzip - Bremse des europäischen Zentralismus?“, S. 701.
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den 55 . Hier wird nur eine wiederholte Rechtsprechung des EuGH die nötige Klarheit bringen.
Insgesamt ändern die begründeten Bedenken aber nichts an der Einschätzung, dass die nationalen Parlamente zu den Gewinnern des Vertrags von Lissabon gehören. Die Bewertung des relativen Niveaus der Einflussmöglichkeiten der nationalen Parlamente im Vergleich zu denen der europäischen Ebene bleibt aber eine politische. Diese ist freilich eher abhängig von der persönlichen Einschätzung der Fähigkeiten verschiedener politischer Kräfte, Herausforderungen einer globalisieren Welt meistern zu können.
B. Nationale Regelungen vor dem Lissabon-Urteil des BVerfG
I. Verfassungsrechtliche Randbedingungen
Grundsätzlich bedürfen Verträge, die die politischen Beziehungen Deutschlands regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, nach Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG eines Zustimmungsgesetzes. Dies gilt auch im Rahmen des EUV und des AEUV. Die Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 24 Abs. 1 GG regeln hierbei speziell die Übertragung von Hoheitsrechten durch ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrats, wobei der „Europa-Artikel“ Art. 23 GG im Fall der EU als spezielle Norm dem Art. 24 GG vorgeht 56 . Damit ist die deutsche Rechtsordnung prinzipiell für die Anwendung des Rechts der EU offen. Allerdings gibt es verfassungsrechtliche Grenzen der Integrationsgewalt. So ermöglicht die „Strukturklausel“ des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG die Mitwirkung bei der Entwicklung der EU nur unter bestimmten Randbedingungen, wie zum Beispiel der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips oder der Gewährleistung einer demokratischen Grundstruktur. Das bedeutet beispielsweise, dass deutsche Ratsvertreter gegen das Subsidiaritätsprinzip verstoßende Rechtsakte schon aus verfassungsrechtlichen Gründen ablehnen müssen 57 . Die Mitwirkungsrechte von Bundestag und Bundesrat sind in Art. 23 Abs. 3 bis 6 GG i.V.m. dem EUZBBG 58 und EUZBLG 59 geregelt. Zudem gibt es bezüglich des § 6 EUZBBG eine Ver-
55 Calliess sprichtvon einer Verschlechterung wegen einer „Entmaterialisierung“ der Subsidiaritätsprüfung, „Integrationsverantwortung und Begleitgesetze nach dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts“, S. 16.
56 Haratsch; Koenig; Pechstein, (Fn. 11), Rn. 121.
57 Huber, „Recht der europäischen Integration“, Rn. 34.
58 Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union, Ausfertigungsdatum: 12.03.1993.
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einbarung zwischen Bundestag und Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der EU 60 .
Weiter stellt die „Verfassungsbestandsklausel“ des Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG sicher, dass einerseits für Änderungen der vertraglichen Grundlage der EU, durch die das GG in seinem Inhalt geändert wird, eine Zweidrittelmehrheit des Bundestags und Bundesrats er-forderlich ist (Art. 79 Abs. 2 GG) und andererseits die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland und die Grundsätze der Artikel 1 und 20 GG unverändert bestehen bleiben müssen (Art. 79 Abs. 3 GG).
Damit müssen nach Art. 79 Abs. 3 GG bezüglich der weiteren Ausweitung der EU vier Aspekte berücksichtigt werden 61 :
1. Erhalt der souveränen Staatlichkeit Deutschlands (Art. 20 Abs. 2 GG) 2. Erhalt des föderalen Prinzips (Art. 20 Abs. 1 GG) 3. Wirksamer Grundrechtsschutz der Bürger (Art. 23 Abs. 1 GG) 4. Beachtung des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 1, Art. 23 Abs. 1 GG)
Nachfolgend sollen die Anpassungen im deutschen Recht an die neuen europarechtlichen Regelungen nach dem Vertrag von Lissabon in Gestalt der zwei Begleitgesetze zum Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon vor dem Urteil des BVerfG dargestellt werden.
II. Anpassungen des Grundgesetzes durch den Vertrag von Lissabon
Nachdem die Bundesrepublik Deutschland am 13. Dezember 2007 den Vertrag von Lissabon unterzeichnet hatte, wurde diesem mit dem Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon 62 vom 8. Oktober 2008 mit Zweidrittelmehrheit von Bundestag und Bundesrat zugestimmt. Durch die neuen Mitwirkungs- und Kontrollrechte der nationalen Parlamente war es in Deutschland erforderlich geworden, Anpassungen im Grundgesetz vorzunehmen. Diese wurden im ersten Begleitgesetz 63 , dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 23, 45 und 93) vom 8. Oktober 2008, beschlossen.
59 Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union, Ausfertigungsdatum: 12.03.1993.
60 BBV; BGBl. I 2006, S. 2177.
61 Haratsch; Koenig; Pechstein, (Fn. 11), Rn. 130.
62 BGBl. 2008, II, 1038.
63 BGBl. 2008, I, 1926.
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Eine wesentliche Neuerung nach dem Vertrag von Lissabon ist die Möglichkeit für nationale Parlamente, nach Art. 8 Abs. 1 SubsProt eine Subsidiaritätsklage vor dem EuGH anzustrengen. Anknüpfungspunkt für die nationale Regelung ist hierbei der Art. 8 Abs. 1 SubsProt, der auf die „jeweilige innerstaatliche Rechtsordnung“ verweist. Diese wurde in Deutschland im neuen Art. 23 Abs. 1 a GG umgesetzt. Art. 23 Abs. 1 a S. 1 GG stellt zunächst klar, dass beide Kammern - Bundestag und Bundesrat - das Recht haben, wegen eines Verstoßes eines europäischen Rechtsakts gegen das Subsidiaritätsprinzip Klage vor dem EuGH zu erheben. Der Bundestag ist nach Satz Zwei dieser Vorschrift auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder dazu verpflichtet. Problematisch ist, dass nach Art. 42 Abs. 2 GG beziehungsweise Art. 52 Abs. 2 GG Bundestag und Bundesrat grundsätzlich Beschlüsse mit mindestens einer Mehrheit der abgegebenen Stimmen treffen. Deshalb stellt Art. 23 Abs. 1 a S. 3 GG klar, dass für europarechtliche Belange davon Ausnahmen zugelassen werden. Damit stellt die Subsidiaritätsklage in Deutschland ein parlamentarisches Minderheitsrecht dar 64 . Dazu wird kritisch angemerkt, dass das SubsProt gegen solch ein Minderheitsrecht spreche und die Gefahr einer politischen Instrumentalisierung bestünde. Im Ergebnis könne nationales Verfassungsrecht kein Klagerecht gewähren, das das Unionsrecht nicht enthalte 65 . In der Praxis wird der EuGH diese Fragestellung im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung zu klären haben und gegebenenfalls auf Minderheitsrechten basierende Subsidiaritätsklagen als unzulässig abweisen.
Neu ist auch der Art. 45 S. 2 GG. Bislang war der Europaauschuss nur ermächtigt, Rechte des Bundestags aus Art. 23 GG wahrzunehmen. Künftig kann dieser auch zur Wahrnehmung weiterer Rechte, die die Verträge der EU einräumen, ermächtigt werden. Analog dem Quorum für die Erhebung der Subsidiaritätsklage wurde das Quorum für Normenkontrollanträge des Bundestags vor dem Bundesverfassungsgericht in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG auf ein Viertel angepasst 66 .
Mit den notwendigen Anpassungen des Grundgesetzes wurden somit die Voraussetzungen für die Schaffung beziehungsweise Anpassung von einfachgesetzlichen Regelungen geschaffen
64 So Uerpmann-Wittzack und Edenharter, „Europarecht“, S. 313.
65 Ebenda, S. 328.
66 Bt-Drs. 16/8488.
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III. Das geplante Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des
Bundestags und Bundesrats
Das zweite Begleitgesetz 67 , das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestags und des Bundesrats in Angelegenheiten der Europäischen Union, sollte die Rechte von Bundestag und Bundesrat konkretisieren und regelte insbesondere die Ausübung der Subsidiaritätsrüge und -klage. Weiter enthielt es die Ausführungsbestimmungen zum Vetorecht aus der allgemeinen Brückenklausel des Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV sowie aus der speziellen Brückenklausel des Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV. Dieses Gesetz hat das BVerfG mit Urteil vom 30.6.2009 wegen Verstoßes gegen die Art. 38 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 23 Abs 1 GG für verfassungswidrig und nichtig erklärt, weil Beteiligungsrechte des Bundestags und des Bundesrats nicht hinreichend gestaltet worden sind 68 .
C. Einflussmöglichkeiten von Bundestag und Bundesrat nach
dem Lissabon-Urteil des BVerfG
I. Kernsätze des BVerfG-Urteils vom 30.6.2009 im Bezug auf das Aus-
weitungsgesetz
Zunächst ist festzustellen, dass das BVerfG weder dem eigentlichen Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon noch den damit einhergehenden Grundgesetzänderungen widersprochen hat. Kritik wurde lediglich am Ausweitungsgesetz geübt. Deshalb sollen im Folgenden die wesentlichen Aspekte des Urteils im Bezug auf dieses Gesetz herausgearbeitet werden.
Nationale Parlamente haben nach den Bestimmungen des Vertrags von Lissabon ein Vetorecht bei geplanten vertragsändernden Rechtsakten über die allgemeine Brückenklausel nach
• Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 EUV (von Einstimmigkeit zu Mehrheitsentscheidung im Rat),
67 Bt-Drs. 16/8489.
68 Zu den Gründen ausführlich Haratsch, „Entscheidungsanmerkung zum BVerfG, Urt. v. 30.6.2009“, S. 122 ff.. Siehe auch die Problembeschreibung in dem Gesetzentwurf zum IntVG, BT- Drs. 16/13923.
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• Art. 48 Abs. 7 UAbs. 2 EUV (von besonderem zu ordentlichem Gesetzgebungsverfahren 69 ),
• sowie über die spezielle Brückenklausel nach Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV (von besonderem zu ordentlichem Gesetzgebungsverfahren) 70 .
Da diese Änderungen keine nationalen Ratifizierungsverfahren mehr erfordern, haben die nationalen Parlamente eine besondere Integrationsverantwortung, die sich in Deutschland nach Art. 23 Abs. 1 GG richtet 71 . Dabei müssen Bundestag und Bundesrat unabhängig voneinander entscheiden können 72 .
Ein nachträgliches Vetorecht, wie ursprünglich in § 4 Abs. 3 Ausweitungsgesetz vorgesehen, reicht hierfür nicht aus. Es bedarf vielmehr eines vorherigen Zustimmungsgesetzes beziehungsweise Beschlusses des zuständigen Verfassungsorgans. Dieser Grundsatz wirkt sich auch noch an anderen Stellen - so zum Beispiel der Flexibilitätsklausel in Art. 352 AEUV - aus, auf die weiter unten eingegangen wird. Dem liegt folgender Kerngedanke des BVerfG-Urteils zu Grunde 73 :
„Das Grundgesetz ermächtigt die deutschen Staatsorgane nicht, Hoheitsrechte derart zu übertragen, dass aus ihrer Ausübung heraus eigenständig weitere Zuständigkeiten für die Europäische Union begründet werden können. Es untersagt die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz.“
Wesentlich ist, dass - in Anlehnung an das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigungnach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG nur bestimmte Hoheitsrechte übertragen werden dürfen 74 , so dass jede Veränderung der textlichen Grundlage des Europäischen Primärrechts vorab von Bundestag beziehungsweise Bundesrat beschlossen werden muss 75 , also einer innerstaatli-
69 Einhergehendmit einem Übergang von Einstimmigkeit zur Mehrheitsentscheidung im Rat.
70 BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, Absatz-Nr. 407,
http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html, zuletzt aufgerufen am 5.12.2010.
71 Ebenda, Absatz-Nr. 409.
72 Ebenda, Absatz-Nr. 415.
73 Ebenda, Absatz-Nr. 233.
74 Vgl. Haratsch; Koenig; Pechstein, (Fn. 11), Rn. 124.
75 Vgl. Dingemann, „Zwischen Integrationsverantwortung und Identitätskontrolle“, S. 518.
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chen ausdrücklichen und formellen Ermächtigung bedarf 76 . Diese darf nicht aufgegeben oder „auf Vorrat“ erteilt werden 77 .
II. Gesetzliche Auswirkungen des BVerfG Urteils - aktuelle Beteiligungs-rechte von Bundestag und Bundesrat
Die Bedenken des BVerfG fanden Eingang in die vier neuen Begleitgesetze 78 zum Vertrag von Lissabon, die am 8. September 2009 verabschiedet wurden. Damit ist vorerst die nationale Umsetzung der Regelungen nach dem Vertrag von Lissabon abgeschlossen.
1. Das Integrationsverantwortungsgesetz [IntVG]
Als Ersatz für das ursprünglich geplante Ausweitungsgesetz konzipiert, setzt das IntVG die Forderungen des BVerfG bezüglich der Beteiligungsrechte von Bundestag und Bundesrat in einfachgesetzliche Regelungen um.
Beteiligungsrechte von Bundestag und Bundesrat für den „Sonntag“ 79 a)
In folgenden Fällen ist ein Zustimmungsgesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG erforderlich:
• Vereinfachtes Vertragsänderungsverfahren nach Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 und 3 EUV (§ 2 IntVG),
• dem nachgebildete vereinfachte Verfahren nach Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 oder Art. 311 Abs. 3 AEUV (§ 3 Abs. 1 IntVG), oder nach Art. 25 Abs. 2, Art. 223 Abs. 1 UAbs. 2, Art. 262 AEUV (§ 3 Abs. 3 IntVG), sowie nach Art.
42 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 EUV (§ 3 Abs. 3 IntVG),
• Nutzung der Brückenklauseln nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 7 S.1 oder UAbs. 2 EUV (§ 4 Abs. 1 IntVG), oder nach Art. 41 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV (§ 4 Abs. 2 IntVG),
• Nutzung der Kompetenzerweiterungklausel nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV oder Art. 86 Abs. 4 AEUV (§ 7 Abs. 1 IntVG), sowie nach Art. 308 Abs. 3 AEUV (§ 7 Abs. 2 IntVG)
• Nutzung der Flexibilitätsklausel nach Art. 352 AEUV (§ 8 IntVG).
In den folgenden Fällen ist lediglich ein Beschluss des Bundestags beziehungsweise Bundesrats notwendig:
• Nutzung der besonderen Brückenklauseln nach Art. 31 Abs. 3 EUV oder Art. 312 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV (§ 5 IntVG) oder nach Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4, Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV oder Art. 333 Abs. 1 oder Abs. 2
AEUV (§ 6 IntVG),
76 So zusammenfassend Streinz; Ohler; Herrmann, (Fn. 51), S. 34.
77 So das BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, Absatz-Nr. 413,
http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html, zuletzt aufgerufen am 5.12.2010.
78 Bt- Drs. 16/11923 bis 16/13926.
79 So Calliess zu dem IntVG, das wohl bezüglich der Beteiligungsrechte bei der dynamischen Vertragsentwicklung in der Praxis keine große Rolle spielen wird, (Fn. 55), S. 30.
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• Erforderlichkeit des Notbremsemechanismus nach Art. 48 Abs. 2 S. 1, Art. 82 Abs. 3 UAbs. 1 S. 1, Art. 83 Abs. 3 UAbs. 1 S.1 AEUV (§ 9 IntVG)
Grundsätzlich gilt, dass nur im Fall der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes der Bundestag alleine diese Beteiligungsrechte wahrnehmen muss, sonst Bundestag und Bundesrat 80 .
Offen bleibt allerdings durchgängig, ob die Gesetze mit einfacher oder Zweidrittelmehrheit nach Art. 23 Abs. 1 S. 3 i.V.m. Art. 79 Abs. 2 GG beschlossen werden müssen 81 .
b) Subsidiaritätsrüge, Subsidiaritätsklage und Unterrichtung
Die §§ 11 und 12 IntVG konkretisieren die Instrumente der Subsidiaritätsrüge und -klage nach den Artikeln 6 und 8 SubsProt. Demnach übermittelt die Bundesregierung die Klage im Namen des klagenden Organs an den EuGH. Nach § 13 IntVG ist die Bundesregierung verpflichtet, Bundestag und Bundesrat frühestmöglich zu unterrichten. Näheres regeln das EUZBBG und EUZBLG, siehe dazu auch die Ausführungen weiter unten.
2. Die „Alltagsgesetze“ zu den Beteiligungsrechten von Bundestag und Bundesrat
Nachfolgend sollen die eher praxisrelevanten Beteiligungsrechte von Bundestag und Bundesrat im Bezug auf die Verhandlungen des deutschen Regierungsvertreters im Rat dargestellt werden.
a) EUZBBG - Zusammenarbeit zwischen Bundesregierung und Bundestag Ausgehend von Art. 23 Abs. 3 S. 3 GG regelt dieses Gesetz die Einbeziehung des Bundestags durch die Bundesregierung bei Vorhaben im Rahmen der EU und integriert in seiner neuen Fassung die Regelungen der BBV 82 . Umstritten ist der § 9 Abs. 2 S. 1 EUZBBG, der festlegt, dass die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundestags bei ihren Verhandlungen im Rat zugrunde legt, obwohl Art. 23 Abs. 3 S. 2 GG lediglich von einer Berücksichtigung spricht. Nach anderer Ansicht gehe die „Berücksichtigung“ des Grundgesetztes weiter als das „Zugrundelegen“, da berücksichtigen den gesamten Willensbildungsprozess
80 Vgl. § 10 IntVG, bzw. § 9 Abs. 2, § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 IntVG.
81 Hillgruber, „Stellungnahme zur gemeinsamen Anhörung von Bundestag und Bundesrat zur Begleitgesetzgebung II zum Vertrag von Lissabon am 26./27. August 2009“, S. 2, http://www.bundestag.de/bundestag/ ausschuesse/a21/anhoerungen/90_sitzung/stellungnahmen/hillgruber.pdf, zuletzt aufgerufen am: 21.10.2010.
82 BGBl. I, 2006, S. 2177.
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einschließe, während zugrunde legen sich nur auf den Anfang beziehe, so dass hier keine Verfassungswidrigkeit vorliege 83 .
Im gleichen Kontext ist § 9 Abs. 4 S. 4 EUZBBG, wonach sich die Bundesregierung vor der Entscheidung im Rat bemüht, Einvernehmen mit dem Bundestag herzustellen, ebenfalls problematisch. Vorstellbar wäre, darin eine Bindungswirkung der Stellungnahme des Bundestags zu sehen. Dagegen spricht allerdings der Wortlaut des Grundgesetzes, so dass es bei dem Bemühen der Regierung um Einvernehmen bleibt 84 .
b) EUZBLG - Zusammenarbeit zwischen Bund und Länder
Die Beteiligungsrechte der Länder sind grundsätzlich abhängig von ihrer Gesetzgebungskompetenz im Einzelfall. In Umsetzung der Art. 4 bis 6 GG gelten folgende Eskalationsstufen:
• bei ausschließlicher Zuständigkeit des Bundes: lediglich Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrats (§ 5 Abs. 1 EUZBGL),
• bei Betroffenheit der Gesetzgebungsbefugnisse der Länder im Schwerpunkt: maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates (§ 5 Abs. 2 EUZBGL) 85 ,
• bei ausschließlicher Zuständigkeit der Länder: Übertragung der Verhandlungsführung auf einen Vertreter der Länder (§ 6 Abs. 2 EUZBGL).
Neu hinzugekommen ist die Anlage 9, die weitere Einzelheiten zur Beteiligung der Länder nach dem EUZBGL und dem IntVG regelt.
III. Stellungnahme
Zunächst ist festzustellen, dass die im Vertrag von Lissabon vorgesehenen Instrumente zur Stärkung der nationalen Parlamente - auch vom BVerfG nicht weiter kritisiert - in das Grundgesetz übernommen und in einfachgesetzliche Regelungen umgesetzt wurden. Strittig war lediglich die Frage, wie die Integrationsverantwortung der Parlamente ausgestaltet werden soll: als vorherige Ermächtigung oder als nachträgliches Vetorecht. Bei der Beantwortung dieser Frage zeigt sich die Rolle des BVerfG als eigentlicher Wächter über die Integrationsverantwortung der Bundesrepublik Deutschland eindrücklich daran, dass das ursprünglich in Form eines Vetorechts vorgesehene Beteiligungsrecht nun auf
83 So Mellein, (Fn. 6), S. 290.
84 So auch Calliess, (Fn. 55), S. 29.
85 Die Auffassung des Bundesrats ist jedenfalls bei einer Zweidrittelmehrheit maßgebend.
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Druck des BVerfG zu einer Beteiligungspflicht der Verfassungsorgane geworden ist. Nehmen diese die Ihnen übertragenen Pflichten nicht wahr, scheitern Vertragsanpassungen nach den auf europäischer Ebene politisch gewollten dynamischen Vertragsvorschriften -Schweigen wird eben nicht als Zustimmung gewertet. Darin offenbart sich die vergrößerte Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesrat, deren politische Einflussmöglichkeiten im Zuge dessen gestärkt wurden. Dies war letztlich aber keine politische Entscheidung, sondern eine des BVerfG.
Ein Verlust der Handlungsfähigkeit der Organe der EU 86 oder der Bundesregierung in europäischen Angelegenheiten ist dennoch nicht zu befürchten 87 . Die Weiterentwicklung der EU ist deshalb nicht gefährdet, wenngleich die Sorge um den Verlust von Flexibilität nicht ganz unberechtigt ist 88 . Positive Nebeneffekte der Entschleunigung sind allerdings ein gehobenes europäisches Legitimationsniveau und die Chance, die Sorgen der Bürger in einem intensivierten Diskurs in den Parlamenten zu bündeln, um so das Rechtsvertrauen in die EU weiter zu stärken 89 .
So bleibt zwischen harscher Kritik 90 und dem Vorschlag dem zweiten Senat den Karlspreis der Stadt Aachen zu verleihen 91 , nach einer differenzieren Betrachtung nur der Schluss, dass Deutschland mit einem gestärkten Bundestag und Bundesrat als „offener Verfassungsstaat“ in die EU integriert bleibt 92 . Dem ist nichts hinzuzufügen.
D. Zusammenfassung erstes Kapitel
Ziel dieses Teils Arbeit ist es, die aktuellen Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente darzustellen und einzuordnen. Die Analyse der historischen Entwicklung hat gezeigt, dass die Einflussmöglichkeiten in Form von Mitwirkungsrechten ständig zugenommen haben,
86 So das CEP, „Das Integrationsverantwortungsgesetz“, S.4,
http://www.cep.eu/fileadmin/user_upload/Deutschland_in_der_EU/Papier_zum_Integrationsverantwortungsg esetz.pdf, zuletzt aufgerufen am: 5.12.2010.
87 So Hillgruber, (Fn. 81), S. 2.
88 Terhechte spricht von Ausbremspotential, „Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht“, Abschnitt VIII S. 731.
89 So Isensee, der die Verdienste in den Vordergrund stellt, „Zeitschrift für Rechtspolitik“, S. 37.
90 So Neukirch und Pfister, die den Richtern in Karlsruhe vorwerfen sie, würden gerne Politik machen, „Der Spiegel“, S. 29.
91 So Isensee, (Fn. 89), S. 37.
92 So Streinz; Ohler; Herrmann, (Fn. 51), S. 36.
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allerdings einhergehend mit einem Kompetenzverlust. Vorstöße der Kommission - wie zum Beispiel die sogenannte „Barroso Initiative“ 93 - zeigen, dass der Dialog mit den nationalen Parlamenten mittlerweile politische Praxis ist und sind Ausdruck für den Willen, die europäische Ebene stärker mit der nationalen zu vernetzen. Wesentliche Instrumente der nationalen Parlamente dabei sind: umfassende Informationsrechte, die Subsidiaritätsrüge als Ausdruck der aktiven Beteiligungsmöglichkeiten und die Subsidiaritätsklage als ultima ratio, um nachträglich die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips vom EuGH überprüfen zu lassen. Für die Bundesrepublik Deutschland hat das BVerfG entschieden, dass die Ausgestaltung der Beteiligungsrechte nationaler Parlamente für Fälle der dynamischen Vertragsanpassung als Vetorecht der besonderen Integrations-verantwortung von Bundestag und Bundesrat nicht gerecht wird. Deshalb ist nach dem IntVG in diesen Fällen nun ein Zustimmungsgesetz im Sinne einer Ermächtigung des Bundestags beziehungsweise Bundesrats erforderlich.
Trotz der grundsätzlich begrüßenswerten neuen Möglichkeiten für die nationalen Parlamente sind diese nicht unproblematisch. Es droht eine Überforderung der Parlamente durch die Menge an Informationen, die eine effiziente Organisation und schlanke Entscheidungsprozesse erfordern. Auch sind den Einflussmöglichkeiten Grenzen gesetzt. Die Subsidiaritätsrüge ist letztlich eine Rüge und stellt kein Vetorecht dar. Es bleibt dann nur die Möglichkeit der Subsidiaritätsklage vor dem EuGH. Diese wiederum birgt die Gefahr des Missbrauchs durch europakritische Minderheiten, den der EuGH durch klare Rechtsprechung unterbinden muss. In ähnlicher Weise könnten Stellungnahmen nationaler Parlamente im Rahmen der Subsidiaritätsrüge zu einer gewissen Verzögerung von Gesetzge-bungsvorhaben führen, wobei auf Grund der kurzen Frist von acht Wochen und dem relativ hohen Quorum von mindestens einem Drittel für eine Pflicht zur Überprüfung die praktischen Auswirkungen eher gering sein werden.
93 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, KOM(2006) 211 endgültig, Brüssel, 10.5.2006, S. 9-10, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0211:FIN:DE:PDF, zuletzt aufgerufen am 24.11.2010.
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Zweites Kapitel - Empirische Untersuchung wesentlicher Inte-ressengruppen
A. Ziel der Befragung
Die Untersuchungen des ersten Kapitels zeigen, dass sich die rechtlichen Rahmenbedingungen im Bezug auf die Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente nach Lissabon erheblich verändert haben. Offen bleibt jedoch, wie diese praktisch genutzt werden und wie sich verschiedene Interessengruppen darauf eingestellt haben. Dies soll im folgenden Kapitel untersucht werden.
Dazu wurden Vertreter relevanter Interessengruppen in strukturierten Interviews befragt 94 . Ziel dieser Befragung ist es, eine Standortbestimmung im Bezug auf die strategische Positionierung der befragten Gruppen durchführen zu können. Dazu wurde erhoben, inwiefern die Änderungen bekannt sind und angewandt beziehungsweise bewertet werden. Zudem sollten die Befragten einschätzen, was die langfristigen Implikationen im Bezug auf eine weiter voranschreitende europäische Integration sein werden.
B. Gang der Untersuchung
I. Grundlagen
Zunächst muss im Bereich der Sozialforschung zwischen quantitativer und qualitativer empirischer Sozialforschung differenziert werden. Nach Schnell ist empirische Sozialforschung „eine Sammlung von Techniken und Methoden zur korrekten Durchführung der wissenschaftlichen Untersuchung menschlichen Verhaltens und gesellschaftlicher Phänomene.“ 95 . Empirische Forschung impliziert im Allgemeinen, dass die Wahrnehmung über die Realität als Maßstab für die Beurteilung des Wahrheitsgehalts einer Aussage akzeptiert wird. Dabei wird - im Gegensatz zur qualitativen Vorgehensweise - bei der quantitativen versucht, Gesetzmäßigkeiten durch Messung zu erfassen, wobei im Regelfall korrelative
94 Nach Raschke und Tils ist das wichtigste Ziel politischer Strategieanalyse die realitätsnahe Empirie strategischen Handelns, in: Raschke und Tils (Hrsg.), „Strategie in der Politikwissenschaft: Konturen eines neuen Forschungsfelds“, S. 383.
95 So Schnell; Hill; Esser, „Methoden der empirischen Sozialforschung“, S. 5.
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Aussagen 96 Gegenstand der Untersuchung sind 97 . Dagegen ist der Forschungsauftrag bei der qualitativen Forschung das Verstehen, das gerade nicht über das Messen erfasst werden kann 98 .
Die qualitative Forschung ist durch einen offenen Zugang zu der Erfahrungswelt der Befragten gekennzeichnet, während bei dem quantitativen Forschungsansatz auf Grund der erforderlichen Standardisierung die Gefahr besteht, dass Informationen verloren gehen 99 . Das ist darauf zurückzuführen, dass die quantitative Forschung darauf abzielt, eigene Hypothesen bestätigt zu finden, während die qualitative Forschung zunächst Informationen erhebt, diese später interpretiert und dann versucht, Erkenntnisse abzuleiten. Dabei geht qualitative Forschung davon aus, dass „durch die Einzeläußerung hindurch das zugrundeliegende Muster oder Konzept“ 100 identifiziert werden kann. Allen Ansätzen gemein ist aber das „Motiv der Aufklärung des Menschen über Prozesse, die außerhalb und innerhalb seiner jeweiligen Sozialorganisation ablaufen, und deren Unkenntnis ihn an der Befreiung von Zwängen und Entbehrungen hindert“ 101 .
II. Entwicklung des Interviewleitfadens
1. Randbedingung
Bei der Entwicklung des Interviewleitfadens stand nicht die Erforschung von Gesetzmäßigkeiten im Sinne der quantitativen empirischen Forschung im Vordergrund; vielmehr geht es darum, mit Hilfe offener Fragen in einem Austausch mit dem Befragten Hinter-grundinformationen und Wertungen aus Expertensicht zu bekommen und daraus Theorien zu entwickeln - „… aus den beobachteten Einzelfällen wird induktiv auf eine allgemeingültige Theorie geschlossen.“ 102 .
96 Zum Beispiel: Wenn X Mitglied in einer Gewerkschaft ist, dann wählt er zu p Prozent Y bei der nächsten Bundestagswahl.
97 Vgl. dazu Schumann, „Repräsentative Umfrage“, S. 1-2.
98 So Helfferich, „Die Qualität qualitativer Daten“, S. 21.
99 Vgl. dazu Mayer, „Interview und schriftliche Befragung“, S. 25.
100 So Helfferich, (Fn. 98), S. 22.
101 Esser; Klenovits; Zehnpfennig, zitiert bei: Schnell; Hill; Esser, (Fn. 95), S. 6.
102 Vgl. dazu Mayer, nach dem die qualitative Forschung, im Gegensatz zur quantitativen, Theorien aus der empirischen Untersuchung ableitet, statt die Wirklichkeit mit aus Theorien deduktiv abgeleiteten Hypothesen abzugleichen, (Fn. 99), S. 24.
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2. Das Thesenpapier als Grundlage für das Experteninterview
Aus der Analyse der rechtlichen Rahmenbedingungen im ersten Kapitel wurden Thesen abgeleitet, die die Grundlage für die einzelnen Fragen sind 103 . Diese Thesen sind dabei keine abgeschlossenen Modelle, sondern vorläufige Annahmen, die die Struktur für die Befragungen darstellen und eine Steuerungsfunktion haben 104 . Mit dieser Vorgehensweise soll sichergestellt werden, dass an die wesentlichen Grundzüge der Analyse der rechtlichen Rahmenbedingungen angeknüpft werden kann und so ein Abgleich zwischen der objektiven Wirklichkeit und der subjektiven Wahrnehmung - oder anders: der sozialen Wirklichkeit 105 - möglich wird.
Die Befragung wurde als Experteninterview als Sonderform des Leitfadeninterviews angelegt 106 . Dabei wird der Befragte als Repräsentant betrachtet, dessen Aussagen für eine bestimmte Gruppe verallgemeinerbar sein sollen, weshalb der Auswahl der Interviewpartner eine besondere Bedeutung zukommt.
Nach Meuser und Nagel gilt als Experte,
Zunächst müssen also im Rahmen des Untersuchungsgegenstandes dieser Arbeit relevante Interessengruppen und Repräsentanten definiert werden.
3. Identifikation wesentlicher Interessengruppen und ihrer Repräsentanten
In dieser Arbeit wird wiederholt der Begriff der Interessengruppe verwendet. Das bedeutet zunächst nicht mehr, als eine abgrenzbare Gruppe von Menschen oder Organisationen, die ihre oder die Interessen anderer vertritt. Im Rahmen dieser Untersuchung geht es im Wesentlichen um die unterstellten Eigeninteressen der betrachteten Gruppen. Zur Unterschei- 103 DasThesenpapier ist im Anhang aufgeführt.
104 So auch Lehmann, der die Vorteile des strukturierten Interviews einerseits darin sieht, dass eine bestimmte Mindestinformation gewährleistet ist, und andererseits genügend Flexibilität für neue Aspekte erhalten bleibt, „Das Interview“, S. 7.
105 Helfferich spricht von der „Welt im Kopf von Menschen“, (Fn. 98), S. 29.
106 Vgl. dazu Mayer, (Fn. 99), S. 38.
107 Meuser und Nagel, in: Garz und Kraimer (Hrsg.), „Qualitativ-empirische Sozialforschung“, S. 443.
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dung folgendes Beispiel: Verbände vertreten üblicherweise die Interessen Ihrer Mitglieder. Allerdings haben Verbände als Institutionen immer auch Eigeninteressen, wie zum Beispiel die Maximierung ihres eigenen Einflusses. Letztere sind in dieser Arbeit entscheidend, da das veränderte Machtgefüge unter den beteiligten Gruppen untersucht werden soll.
Nachfolgend wird die Funktion der verschiedenen Interessengruppen und ihrer Bedeutung im Zusammenhang mit den veränderten Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamenteumfassende Informationsrechte, Subsidiaritätsrüge und Subsidiaritätsklage - erläutert. Auf andere wesentliche Änderungen aus dem Vertrag von Lissabon, die zum Beispiel im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu einem erheblichen Kompetenzzuwachs des EU-Parlaments geführt haben, kann hier auf Grund der Themenstellung nicht weiter eingegangen werden 108 . Deshalb sind das EU-Parlament und der Rat der EU in diesem Zusammenhang eher von untergeordneter Bedeutung und werden nicht weiter betrachtet. Grundsätzlich lassen sich die Interessenvertreter bezüglich des Frühwarnsystems in zwei Gruppen gliedern: Einerseits solche mit direkter Beteiligung - Kommission und nationale Parlamente - und andererseits solche mit indirekter Beteiligung - Verbände und Unternehmen -, die zum Beispiel im Rahmen von Vorstudien oder der allgemeinen Stakeholder Consultation Einfluss nehmen.
Gruppen mit direkter Beteiligung:
a) Kommission
Aus Art. 17 Abs. 2 EUV leitet sich die im Rahmen dieser Arbeit wesentliche Kompetenz der Kommission, nämlich das sogenannten Initiativmonopol ab 109 . Demnach darf regelmäßig ein Gesetzgebungsakt der Union nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden. Dies bedeutet, dass die Kommission im Rahmen von Sekundärrechtsetzung Gesetzesvorschläge mit dem Ziel 110 der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Integration der Mitgliedstaaten erarbeitet und damit wesentlich zur Weiterentwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen in der EU beiträgt. In Anbetracht dieser Aufgabe verfügt die Kommission über relativ eingeschränkte fachliche Ressourcen und administrative Mittel verglichen
108 Zu der Aufwertung des EU-Parlaments im institutionellen Gleichgewicht, Haratsch; Koenig; Pechstein, (Fn. 11), Rn. 223 ff.
109 Vgl. dazu Haratsch; Koenig; Pechstein, (Fn. 11), Rn. 282.
110 Vgl. zu der Zielsetzung Matyja, in: Kleinfeld; Zimmer; Willems (Hrsg.), „Lobbying“, S. 148.
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mit den übrigen Bürokratien in den Mitgliedstatten 111 , die zum Teil auf große Fachabteilungen in den Ministerien zurückgreifen können, und sie kann deshalb nur eingebettet in ein Gesamtsystem operieren.
Im Rahmen des Frühwarnsystems nach dem SubsProt leitet die Kommission alle Gesetzgebungsentwürfe mit einer Begründung bezüglich Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit an die nationalen Parlamente, überprüft Stellungnahmen und nimmt gegebenenfalls Änderungen vor 112 . Damit ist die Kommission die Schlüsselstelle, die in Wechselwirkung mit den nationalen Parlamenten zentraler Untersuchungsgegenstand ist.
Der Interviewpartner ist Mitarbeiter des Generalsekretariats der Kommission in Brüssel.
b) Nationale Parlamente - Bundestag und Bundesrat 113
Nationale Parlamente nehmen direkt über das Frühwarnsystem beziehungsweise über die Möglichkeit der Subsidiaritätsklage und indirekt über die Kontroll- und Steuerungsfunktion nationaler Regierungsvertreter Einfluss auf europäische Gesetzgebung. Zwar rücken durch die Aufwertung des Europäischen Parlaments nach Lissabon die Mitglieder des Europäischen Parlaments zunehmend in den Fokus für Lobbyaktivitäten und sind - mindestens für Themen, die auf europäischer Ebene geregelt werden - wichtiger als nationale Abgeordnete geworden 114 . Andererseits sind auch die nationalen Parlamente für Fälle konkurrierender Gesetzgebungskompetenz im Rahmen des Frühwarnsystems aufgewertet worden - so spricht Calliess von der neuen „Rolle der nationalen Parlamente als Hüter der Subsidiarität 115 “. Zudem haben sie unverändert erheblichen, unmittelbaren Einfluss auf die Regierungen der Mitgliedstaaten und sind auf Grund der fehlenden Staatsqualität der EU „Herren der Verträge“ 116 .
Thema dieser Arbeit sind die Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente nach Lissabon. Für die empirische Untersuchung von erheblicher Bedeutung ist dabei die Frage, wie die nationalen Parlamente diese formellen, neuen Einflussmöglichkeiten praktisch nut-
111 So Matyja, (Fn.110), S. 158.
112 Schematisch dazu die Darstellung im Anhang.
113 Siehe zu den formellen Einflussmöglichkeiten dieser Gruppe die Ausführungen im ersten Kapitel.
114 So Strohmeier, in: Dagger und Kambeck (Hrsg.), „Politikberatung und Lobbying in Brüssel“, S. 65.
115 Calliess, „Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon“, S. 182
116 Vgl. dazu Wohland, „Bundestag, Bundesrat und Landesparlamente im europäischen Integrationsprozess“, S. 238.
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zen 117 . Abhängig davon werden sich langfristig die übrigen Interessengruppen positionieren.
Der Interviewpartner für die Gruppe Bundestag ist Mitarbeiter der Bundestagsverwaltung, der für die Gruppe Bundesrat Mitarbeiter der Bundesratsverwaltung - beide mit Sitz in Berlin.
Gruppen mit indirekter Beteiligung:
c) Verbände
Verbände als interessenspezifische Zusammenschlüsse tragen zur Funktionsfähigkeit des politischen Systems bei, indem sie heterogene Forderungen bündeln und damit eine effiziente politische Willensbildung befördern. Neben dieser Filterfunktion wirken sie aber auch als Multiplikatoren für politische Grundausrichtungen und kommunizieren Veränderungen in den rechtlichen Rahmenbedingungen an Ihre Mitglieder 118 . Zudem machen sie spezifische Interessen einer breiten Öffentlichkeit zugänglich und sind damit wesentlich an der Schaffung von Legitimität des politischen Handelns beteiligt 119 . Aus Sicht der Politik kommt der Konsensbildungsfunktion besondere Bedeutung zu, da der Ausgleich von Interessen innerhalb einer oft nicht homogenen Gruppe im Prozess der politischen Willensbildung eine wertschöpfende Tätigkeit ist. Gleichzeitig stellt diese Funktion für die Verbände aber auch ein Risiko dar, vor allem wenn die Interessenspreizung zu groß ist und deshalb ein Konsens nicht gefunden werden kann. Für diese Fälle droht stets ein Auseinanderbrechen verbunden mit dann eigenständig agierenden Ver-bandsmitgliedern.
Schließlich sammeln Verbände - ebenso wie Unternehmensvertreter - wertvolle In-formationen und steuern diese dem Gesetzgebungsprozess zu 120 .
117 Janowski betont in diesem Zusammenhang die Bedeutung der effektiven Anwendung der Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente für das duale Legitimationsmodell der EU und stellt fest, dass sich der Be-stand der Verfassungstheorie an der Verfassungswirklichkeit bemisst, in: Müller-Graff (Hrsg.), „Deutsch-lands Rolle in der Europäischen Union“, S. 289.
118 Vgl. zu der „Monitoringfunktion“ Buholzer, „Legislatives Lobbying in der Europäischen Union“, S. 44.
119 Vgl. dazu Luft, in: Sell und Krylov (Hrsg.), „Governmental Relations“, S. 38.
120 So zum Beispiel Scholz, der als ehemaliger Kommissionsmitarbeiter Lobbyisten zum Teil als „hilfreiche Geister, die leider nicht die Anerkennung bekommen, die sie verdienen” wertet, „Lobbyismus aus Sicht der europäischen Kommission - Tugend oder notwendiges Übel?“, S. 73.
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Auf Grund dieser Funktionen wurden Verbände als Gruppe mit indirekter Beteiligung als für diese Untersuchung relevante Interessengruppe identifiziert. Sie nehmen auf europäischer wie auf nationaler Ebene im Rahmen von Gesetzgebungsvorhaben Einfluss auf Gruppen mit formellen Einflussmöglichkeiten und damit direkter Beteiligung.
aa) Speziell: Europäische Verbände
Europäische Verbände im Sinne von Dachverbänden auf europäischer Ebene werden auch Eurogruppen genannt 121 . Dabei können zwei Gruppen von europäischen Verbänden unterschieden werden. Einerseits diejenigen mit einer gemischten Mitgliederstruktur, also zum Beispiel sowohl Unternehmen als auch nationale Verbände. Andererseits europäische Verbände ohne Vertreter nationaler Verbände. Während erstere ein höheres Maß an demokratischer Legitimität und Repräsentativität für sich beanspruchen können, sind letztere häufig sehr stark von multinationalen Unternehmen geprägt und operieren mit einem klaren Fokus auf deren Interessen. Dieser enge Fokus ermöglicht eine höhere Effizienz, Arbeitsgeschwindigkeit und Flexibilität.
Der Interviewpartner ist Mitarbeiter eines großen europäischen Branchenverbandes mit Mitgliedern nationaler Verbände in Brüssel.
bb) Speziell: Nationale Verbände
Neben den europäischen Verbänden gibt es auch nationale Verbände mit eigenen Vertretungen in Brüssel. Dies sind regelmäßig große nationale Verbände, die die entsprechenden Ressourcen dafür vorhalten können. Die Lobbyliste 122 der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der Europäischen Union beinhaltet allein in der Gruppe ‚Vertreter deutscher Verbände und Kammern’ über 100 Eintragungen und zeigt damit die Bedeutung dieser Gruppe. Diese nehmen - entweder direkt oder als Mitglieder europäischer Verbände - Einfluss auf europäische Institutionen, aber auch über ihre nationalen Vertretungen unmittelbar auf nationale Regierungen.
Luft stellt fest, dass speziell in Deutschland die Beziehungen zwischen Staat und Verbänden stark institutionalisiert, „korporatistisch“ organisiert sind. Verbände werden in die Politikentwicklung inkorporiert, indem sie sowohl die Interessen ihrer Mitglieder ge-
121 So Michalowitz, „Lobbyingin der EU“, S. 78.
122 Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der Europäischen Union Brüssel, „Deutsche Vertreter politischer und wirtschaftlicher Interessen bei der europäischen Union“, Stand: November 2010, S. 28-46.
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genüber dem Staat als auch die Regierungspolitik gegenüber ihren Mitgliedern zu vertreten haben 123 . Damit kommt ihnen eine Scharnierfunktion zu, die sie in Deutschland traditionell zu mächtigen Partnern im Prozess der politischen Willenbildung macht. Nationale Verbände konkurrieren zunehmend mit europäischen Verbänden und Unternehmen um Einfluss, um dadurch ihre nationale Basis zu sichern. Es gibt also einen gewissen Kampf um Mitgliedschaften. Verdrängung oder Koexistenz - eine der Fragestellungen dieser Untersuchung.
Der Interviewpartner ist Leiter des Büros eines nationalen Branchenverbandes mit einer Dependance in Brüssel.
d) Unternehmen 124
Häufig ist es auf Grund der Komplexität des Regelungsgegenstandes für den Gesetzgeber schwer, die Gesetzesfolgen im Voraus abzuschätzen. In diesem Zusammenhang können Unternehmen mit ihrem Expertenwissen wertvolle Informationen 125 und Einschätzungenzum Beispiel im Rahmen von Folgenabschätzungen - einbringen und so an einer effektiven und effizienten Lösung des politischen Problems mitwirken 126 . Diese wichtige Rolle im politischen Beratungsprozess erkennt zum Beispiel die Kommission ausdrücklich an 127 . Im Unterschied zu Verbänden sind einzelne Unternehmen nicht an konsensuale Absprachen innerhalb eines Verbandes gebunden und können deshalb freier operieren 128 . Kompromisse auf Verbandsebene stellen systematisch häufig den kleinsten gemeinsamen Nenner dar und beschränken sich dann auf die Beibehaltung des status quo 129 . Dagegen
123 Luft, (Fn. 119), S. 38.
124 Als terminus technicus werden für diese Gruppe häufig die Begriffe „in-house-Vertreter“ oder „In-Haus-Lobbyisten“ verwendet, so zum Beispiel von Michalowitz, (Fn. 121), S. 88 oder von der Kommission, Kommission der Europäischen Gemeinschaften, KOM(2006) 194 endgültig, S. 5, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0194:FIN:DE:PDF, zuletzt aufgerufen am 20.11.2010.
125 Luft spricht von „Informationsdienstlern“, die einerseits Informationen an die politische Ebene, gleichzeitig aber auch als Frühwarnung an Verbände geben, (Fn. 119), S. 41.
126 So auch Kampeter, der Lobbying als wichtigen Bestanteil des Parlamentarismus bezeichnet und vor allem die Dienste der Lobbyisten bei der Abschätzung der Gesetzesfolgen betont, in: Rieksmeier (Hrsg.), „Praxisbuch: Politische Interessenvermittlung“, S. 218.
127 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, (Fn. 124), S. 5,
128 Michalowitz spricht von einer Rückfalloption für den Fall des Scheiterns eines Verbandes, (Fn. 121), S. 91.
129 Vgl. dazu Michalowitz, (Fn. 121), S. 79.
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sind einzelne Unternehmen eher in der Lage, bei der Lösung politischer Problem proaktiv in die Zukunft gerichtete Lösungsansätze mitzuentwickeln und diese dann auch aktiv, zum Beispiel gegenüber Mitgliedstaaten, zu unterstützen. Zugespitzt kann man sagen, dass Verbände tendenziell für die Vergangenheit stehen, während einzelne Unternehmen eher zu-kunftsorientiert und schneller agieren.
So wirken Unternehmen formell und informell - regelmäßig in der frühesten Phase, also zum Beispiel im Rahmen von technischen Vorstudien - durch die Übermittlung von Informationen, Einschätzungen zu Machbarkeiten oder eigenen regulativen Lösungsansätzen bei der politischen Willensbildung mit und sind deshalb als Gruppe Gegenstand dieser Untersuchung 130 .
Der Interviewpartner ist Mitarbeiter des Brüsselbüros eines Unternehmens mit 200.000 bis 300.000 Mitarbeitern weltweit.
4. Struktur und Inhalt des Interviewleitfadens
a) Erster Block - Aufgaben/Tätigkeit/Funktion
Der Interviewleitfaden ist in vier Teile gegliedert 131 . Im ersten Block sollen zunächst die Aufgaben, Tätigkeiten und Funktion der befragten Person beziehungsweise Organisation erhoben werden, um die Antworten einordnen zu können. Zusätzlich wird gefragt, wie sich die Aufgaben seit dem Vertrag von Lissabon geändert haben. Mit Hilfe dieser Frage soll implizit ermittelt werden, ob die Veränderungen überhaupt bekannt sind. Durch diese indirekte Frage soll verhindert werden, dass Interviewpartner, denen die Veränderungen nicht bekannt sind, einfach Aussagen aus der Luft greifen, um sich nicht zu exponieren.
b) Zweiter Block - Kompetenzordnung
Der zweite Block befasst sich mit Fragen zu der Kompetenzordnung der EU. Hier soll ermittelt werden, wie die befragten Gruppen die Machtverhältnisse vor und nach dem Vertrag von Lissabon im Kontext der neuen Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente einschätzen. Interessant ist hierbei, ob diese einheitlich gesehen werden, wo Unterschiede
130 Nach Michalowitz wurde diese Gruppe, trotz kontinuierlich zunehmender Bedeutung, bislang in der Forschung vernachlässigt und wurde auch deshalb als Untersuchungsgegenstand in diese Arbeit mit aufgenommen, (Fn. 121), S. 89.
131 Siehe im Anhang exemplarisch den Interviewleitfaden für die Kommission. Die übrigen Leitfäden sind bis auf kleine Anpassungen an die jeweilige Gruppe identisch.
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bestehen und wie diese Einschätzungen im Verhältnis zu den rechtlich begründeten neuen Machtverhältnissen stehen.
Hier wird erstmalig die strategische Komponente der Befragung eingeführt, indem nach den künftigen Kernkompetenzen der nationalen und europäischen Ebene gefragt wird. Diese Einschätzungen können zum Beispiel denen des BVerfG, das in dem Zusammenhang von den die Staatlichkeit begründenden Kernaufgaben 132 Polizei, Militär, Steuern, Finanzen und Strafrecht spricht, gegenübergestellt werden. Diese Frage dient auch dazu, verdeckt nach den eigenen Interessen der verschiedenen Gruppen zu fragen und Positionen aufzudecken.
Weiter wird abgefragt, wie die verschiedenen Gruppen die Praktikabilität der neuen Kompetenzen für die nationalen Parlamente sehen. Durch die Befragung sowohl der Gruppe ‚nationale Parlamente’ als Beteiligte als auch der aussenstehenden Gruppen als Beobachter erhält man einen guten Eindruck über die Eigen- und Fremdsicht. Hier sollen zudem Erkenntnisse zum praktischen Ablauf des Frühwarnsystems bei den beiden beteiligten Gruppen ‚Kommission’ und ‚nationale Parlamente’ gewonnen werden. Schließlich wird nach der praktischen Relevanz der Subsidiaritätsrüge und Subsidiaritätsklage gefragt. Insbesondere zur kurzen Rügefrist und dem relativ hohen Quorum 133 für eine formale Rüge sollen Einschätzungen gewonnen werden.
c) Dritter Block - Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesrat Der dritte Block befasst sich mit der speziellen Situation in Deutschland und hier besonders mit dem Urteil des BVefG zum Vertrag von Lissabon. Auf Grund der Einschätzung in Teilen der Literatur, dieses Urteil sei sehr europakritisch und verhindere das weitere Fortschreiten der europäischen Integration 134 , ist von besonderem Interesse, wie die Interessenlage der einzelnen Gruppen ist und wie diese die praktische Relevanz des Urteils sehen.
d) Vierter Block - Ausblick
Im letzten Block sollen die Befragten einen Ausblick und eine Einschätzung zur künftigen Arbeits- und Rollenverteilung der Interessengruppen geben. Dazu wird zunächst abgefragt, inwiefern sich die Anbindung der nationalen Parlamente an die EU verbessert hat.
132 So die Interpretation des Lissabon-Urteils von Van Ooyen, „Die Staatstheorie des Bundesverfassungsgerichts und Europa“, S. 87.
133 Vgl. dazu die Ausführungen im ersten Kapitel, A, III, 2.
134 Exemplarisch Van Ooyen, der feststellt: „Selten hat ein höchstes Gericht so offen zum Bruch des EG-Rechts aufgerufen;“ und weiter: „Europafreundlichkeit mag man daher dem Grundgesetz unterstellen; dem BVerfG in dieser Hinsicht mit der Lissabon-Entscheidung wohl kaum.“, (Fn. 132), S. 88.
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Unabhängig von den Auswirkungen auf die Interessengruppen mit direkter Beteiligung - Kommission und nationale Parlamente - hat dies Implikationen für die Gruppen mit indirekter Beteiligung. Für diese wurde abgefragt, wie sie sich auf das mutmaßliche Erstarken der nationalen Parlamente einstellen, wo Chancen und Risiken liegen. Darauf aufbauend werden für alle Gruppen Handlungsfelder im Bezug auf erforderliche Ressourcen und Fähigkeiten abgefragt. Dem liegt die Begrifflichkeit und Systematik der Ressourcensicht zu Grunde, die ausführlich im dritten Kapitel behandelt wird. Schließlich wird versucht, die Basis für die nachfolgende Ableitung des Leitbilds der ‚optimalen Arbeitsteilung’ für europäische Gesetzgebungsprozesse zu ermitteln. Dazu werden die Gruppen sowohl nach den Wettbewerbsvorteilen der nationalen Parlamente als auch denen der europäischen Ebene befragt.
Zum besseren Verständnis an dieser Stelle exemplarisch eine vorläufige Annahme, die diesem Fragenkomplex konzeptionell zu Grunde liegt: Wenn die nationalen Parlamente mehr Informationsrechte und Einflussmöglichkeiten gewinnen, müssen sie entsprechende Ressourcen und Fähigkeiten entwickeln, um diese optimal nutzen zu können. Dies vorausgesetzt, gewinnen sie einen Wettbewerbsvorteil gegenüber den anderen politischen Ebenen für Fälle, in denen das Subsidiaritätsprinzip zum Tragen kommt. Darauf wiederum können sich nationale Verbände einstellen und ihre Aktivitäten in Richtung der nationalen Parlamente intensivieren, um sich eine Option für solche Fälle zu erarbeiten.
III. Durchführung der Befragung
1. Anfragen und Reaktionen
Nach Festlegung der relevanten Interessengruppen wurden einzelne Personen als mögliche Ansprechpartner identifiziert und persönlich kontaktiert. Dabei wurde der Untersuchungs-gegenstand beschrieben und zur besseren Einordnung des Themas die dieser Arbeit zu Grunde liegende Seminararbeit übersandt.
Bei allen hier betrachteten Interessengruppen erhielt ich zeitnah eine positive Rück-antwort, was zum Teil auf persönliche Empfehlungen oder Kontakte zurückzuführen ist. Trotzdem scheinen speziell die öffentlichen Verwaltungen, inklusive der Kommission, sehr offen und kooperativ mit solchen Anfragen umzugehen, was nicht meiner Erwartungshaltung entsprach. Im Gegensatz dazu blieben Anfragen bei verschiedenen Unternehmen und Politikern erfolglos. Obwohl nicht repräsentativ belegt, könnte dies entweder auf mangelndes Wissen zu dem Themenkomplex oder darauf zurückzuführen sein, Öffentlichkeit bewusst zu vermeiden.
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Vorgespräche zu der Befragung zeigten zudem, dass kleinere Unternehmen (< 10.000 Mitarbeiter) typischerweise nur sehr eingeschränkt Einblick in die sich veränderten europarechtlichen Rahmenbedingungen haben, weshalb diese Gruppe insgesamt nicht betrachtet wurde. Wenn im Rahmen dieser Arbeit von ‚Unternehmen’ die Rede ist, muss also davon ausgegangen werden, dass damit multinationale Konzerne mit deutlich mehr als 10.000 Mitarbeitern gemeint sind. Dies soll nicht heißen, dass kleine und mittelständische Unternehmen keine Einflussmöglichkeiten im Rahmen europäischer Gesetzgebung haben; aber im Bezug auf den Untersuchungsgegenstand des sich verändernden Machtgefüges im Rahmen der neuen Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente spielen diese praktisch wohl eher keine Rolle - mindestens nicht unmittelbar.
2. Befragung und Dokumentation
Alle Befragungen wurden im persönlichen Vieraugengespräch unter Zugrundelegung des Interviewleitfadens durchgeführt. Die Befragten erhielten diesen zur Vorbereitung vorab. Während der Befragung wurden die Antworten schriftlich protokolliert, wesentliche Aussagen als wörtliche Zitate festgehalten. Auf Tonaufzeichnungen wurde zur Ermöglichung einer ungezwungenen Interviewatmosphäre bewusst verzichtet. Die Dauer eines Interviews betrug zwischen drei und fünf Stunden.
Der Interviewleitfaden wurde während der Befragung flexibel gehandhabt, um das Interview nicht auf einen Frage-Antwort-Dialog zu verkürzen. Dabei sollte das gezielte Einbringen von Gegenthesen oder Einschätzungen anderer Gruppen die kritische Reflexion der Interviewpartner und die Ableitung von in die Zukunft gerichteten Einschätzungen stimulieren 135 .
Eine digitale Version des ausgefüllten Interviewleitfadens wurde den Befragten mit der Bitte um Korrekturen übersandt, so dass davon ausgegangen werden kann, dass es zu keinen Verzerrungen durch Verständnisprobleme gekommen ist. Auf ausdrücklichen Wunsch aller Befragten werden die Aussagen anonymisiert, wobei die oben genannten Bezeichnungen der Experten mit den Interviewpartnern abgestimmt wurden und einen Ausgleich zwischen hinreichender Anonymisierung einerseits und Zuordenbarkeit der Aussagen andererseits darstellen.
135 Nach Helfferich können diese Teile des Interviews als „problemzentriertes Interview“, das durch ein dialogisches Rederecht, eine aufdeckende Arbeitstechnik und starkes Engagement des Interviewenden charakterisiert ist, bezeichnet werden, (Fn. 98), S. 45.
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3. Auswertung
Bei der Auswertung der Fragebögen geht es darum Gemeinsamkeiten, Unterschiede und Analogien zu finden und daraus Muster zu konstruieren 136 . Dazu wurden die Antworten der verschiedenen Befragten nach Themengebieten beziehungsweise Fragestellungen ge-ordnet und tabellarisch gegenübergestellt. Gemeinsamkeiten und Unterschiede wurden gruppiert, wesentliche Aspekte hervorgehoben.
C. Ergebnisse
Nachfolgend werden die Kernaussagen vorgestellt, die aus der Analyse der Befragung abgeleitet wurden 137 . Diese Aussagen stellen Hypothesen dar, die unter der Annahme der Repräsentativität der Antworten der befragten Vertreter einer Gruppe gültig sind. Sie enthalten Interpolationen und Projektionen, die sich aus dem Gesamtzusammenhang der Einzelaussagen und im Kontext mit den Ergebnissen der Befragung der jeweils anderen Gruppen ergeben.
I. Erster Block - Aufgaben/Tätigkeit/Funktion
1. Die betrachteten Gruppen mit indirekter Beteiligung - europäische und nationale Verbände, sowie Unternehmensvertreter - üben eine Doppelfunktion aus: Einerseits die In-formation zugewiesener Stellen und andererseits die Interessenvertretung gegenüber den EU-Institutionen. Die operative Arbeit hat sich seit Lissabon nicht wesentlich verändert, allerdings findet ein Bewusstseinswandel statt, der dazu führt, dass der Aspekt ‚nationale Parlamente’ stärker berücksichtigt wird.
2. Der Austausch zwischen Bundestag und Bundesrat mit der europäischen Ebene hat seit Lissabon deutlich zugenommen. Die Verwaltung ist in hohem Maß professionalisiert. Durch gezielte Vorauswahl und Priorisierung der Zuleitungen in den Verwaltungen werden die Fachausschüsse befähigt, sich inhaltlich mit den relevanten Fragestellungen zu befassen und Stellungnahmen zu erarbeiten
3. Die Kommission intensiviert den politischen Austausch mit den nationalen Parlamenten, um dadurch eine breitere Unterstützung für Ihre Politik zu bekommen. Mit formalen Sub-
136 Vgl.dazu Mayer, (Fn. 99), S. 48.
137 Die Zusammenfassung der Experteninterviews befindet sich, nach Themenblöcken und Fragen geordnet, im Anhang.
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sidiaritätsrügen rechnet sie mittelfristig nicht, da die nationalen Parlamente unkoordiniert agieren. Das Vertragselement Subsidiaritätsrüge fügt sich in etwas ein, das bereits mit der Barroso-Initiative begonnen hat und ist insofern als Fortsetzung einer übergeordneten Strategie zu werten.
II. Zweiter Block - Kompetenzordnung
1. Ein Machtkampf zwischen den nationalen Parlamenten und der Kommission findet nicht statt. Der Kompetenzverlust der nationalen Parlamente wird langfristig zu einer anderen Arbeitsweise der nationalen Parlament führen, da diese nicht mehr so viel entscheiden, dafür aber mehr mitwirken können. Dies erfordert eine weniger defensive und mehr proaktive Einstellung der nationalen Parlamentarier.
2. Die Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente vor Lissabon sind gering. Künftig ist vor allem bei öffentlichkeitswirksamen Themen mit Einflussnahme der nationalen Parlamente zu rechnen. Die Kontrolle der nationalen Regierungen bleibt eine Kernaufgabe nationaler Parlamente.
3. Bezüglich der künftigen Kernkompetenzen der europäischen und nationalen Ebene ergibt sich ein ambivalentes Bild: Eine Gruppe sieht den heutigen status quo als Projektion für die Zukunft, während eine andere eine Matrixstruktur prognostiziert, in der alle Politikbereiche zugleich europäische und nationale Regelungen beinhalten.
4. Die nationalen Parlamente gehen gestärkt aus dem Lissabonprozess hervor. Eine stärkere internationale Koordination der nationalen Parlamente und eine zunehmende Verschränkung mit dem EU Parlament könnte diese zu einem echten Machtpol im europäischen Gefüge machen. Deshalb wird die Kommission schon im Vorfeld stärker deren Belange berücksichtigen.
5. Die praktische Relevanz der Subsidiaritätsrüge und Subsidiaritätsklage ist (noch) gering. Allerdings wird das Thema Subsidiarität und die sich daraus ergebenden politischen Implikationen von den Parlamentarien bewusster wahrgenommen. Mit zunehmender Aktivität der nationalen Parlamente werden diese in den Fokus der Verbände und Unternehmen rücken, wobei eine erfolgreiche Subsidiaritätsklage diesen Prozess beschleunigen würde.
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III. Dritter Block - Integrationsverantwortung von Bundestag und Bun-desrat
1. Das Urteil des BVerfG zum Vertrag von Lissabon wird eine weiter voranschreitende europäische Integration nicht aufhalten, die praktische Relevanz ist gering. Allerdings trägt es zur Emanzipation der nationalen Parlamente bei. Diese werden bei Europathemen künftig eine aktivere Rolle einnehmen und Wächter über die europäische Integration seinmehr noch als nationale Regierungen, die häufig die Treibenden bei der europäischen Integration waren.
2. Mindestens bei den hier betrachteten Vertretern der Industrie gibt es ein großes Interesse an einheitlichen europäischen Regelungen, statt eines nationalen Flickenteppichs. Allerdings kann aus Sicht dieser Gruppe in bestimmten Bereichen - z.B. im Steuerrecht - eine Wettbewerbssituation zwischen den Mitgliedstaaten erstrebenswert sein, so dass diese uneinheitlich agieren werden.
IV. Vierter Block - Ausblick
1. Die Anbindung der nationalen Parlamente hat sich durch den Vertrag von Lissabon verbessert. Die Parlamente sind besser informiert, allerdings ist für eine effektive Einflussnahme eine bessere Vernetzung der nationalen Parlamente erforderlich. Datenbanken wie zum Beispiel IPEX 138 werden die Arbeit weiter professionalisieren.
2. Nationale Parlamente werden künftig dazu beitragen, die demokratische Legitimation der EU durch Einbindung der nationalen Ebene zu stärken. Dabei werden sie durch Ihre Öffentlichkeits- und Transparenzfunktion 139 Multiplikatoren und Botschafter für europäische Themen sein. Dies wird zu einer Neuausrichtung der Lobbyingaktivitäten von Verbänden und Unternehmen führen.
3. Die veränderte Rolle nationaler Parlamente erfordert neue Ressourcenbündel und Fähigkeiten. Die wichtigste Fähigkeit wird sein, Interesse für europäische Themen wecken und schnell politische Positionen abstimmen zu können. Dabei wird eine stärkere Vernetzung
138 Hier werden neben den Kommissionsdokumenten auch die Stellungnahmen der nationalen Parlamente geführt und es gibt eine Kalenderfunktion, http://www.ipex.eu/ipex/, zuletzt aufgerufen am 27.11.2010.
139 Vgl. zur Transparenzfunktion Schoo, in: Schwarze, Jürgen und Hatje, Armin (Hrsg.), „Der Reformvertrag von Lissabon“, S. 57.
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auf allen Ebenen und zwischen allen Beteiligten die wichtigste Ressource sein. Die Entwicklung dieser Ressourcen und Fähigkeiten wird nicht ohne zusätzliche Investitionen in Personal, Prozesse und Strukturen möglich sein.
4. Der wesentliche Wettbewerbsvorteil nationaler Parlamente innerhalb des Gefüges der EU ist die Nähe zu den EU-Bürgern. Zudem verfügen einige Länderparlamente über wertvolles Fachwissen und praktische Erfahrung zu bestimmten Politikbereichen und werden diese in den europäischen Gesetzgebungsprozess einbringen.
D. Zusammenfassung zweites Kapitel
Inhalt dieses Kapitel ist die empirische Untersuchung der Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente nach dem Vertrag von Lissabon. Dazu wurden als relevante Interessengruppen die Kommission, nationale Parlamente - vertreten durch den deutschen Bundestag und Bundesrat -, europäische und nationale Verbände und Unternehmen identifiziert. Während die Kommission und die nationalen Parlamente Gruppen mit direkter Beteiligung im sogenannten Frühwarnsystem sind, wirken die übrigen Gruppen indirekt formell oder informell auf die beiden anderen Gruppen ein und sind deshalb auch Gegenstand der Untersuchung. Ausgehend von einem Thesenpapier wurde der Interviewleitfaden entwickelt und strukturierte Experteninterviews mit Vertretern der Gruppen durchgeführt. Wesentliche Erkenntnis der Untersuchung ist, dass die stärkere Beteiligung nationaler Parlamente auf eine bewusste Neuausrichtung der Kommission zurückgeht und sich die Vertragsinstrumente Subsidiaritätsrüge und Subsidiaritätsklage in etwas einfügen, das schon zuvor angestoßen worden war. Wenngleich es Unterschiede zwischen den nationalen Parlamenten gibt, kann davon ausgegangen werden, dass mindestens die großen professionell mit den neuen Instrumenten umgehen und diese auch aktiv nutzen 140 . Mit dem intensivierten Austausch zwischen Kommission und nationalen Parlamenten geht ein Bewusstseinswandel bei den Parlamentariern einher, der dazu führen wird, dass nationale Parlamente künftig eine aktivere Rolle bei Europathemen spielen werden. Dies erfordert eine andere Arbeitsweise der nationalen Parlamente, die stärker international orientiert und proaktiver sein muss. Generell wird der Vernetzungsgrad - nicht nur zwi-
140 Vlg.dazu den Jahresbericht 2009 der Kommission über die Beziehungen zwischen der Kommission und den nationalen Parlamenten, KOM(2010) 291, S. 2, Europäische Kommission, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0291:FIN:DE:PDF, zuletzt aufgerufen am 27.11.2010.
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schen den nationalen Parlamenten, sondern zum Beispiel auch mit dem Europäischen Parlament - höher werden. Für Gruppen mit indirekter Beteiligung, wie zum Beispiel Verbände und Unternehmen, bedeutet dies eine Neuorientierung hin zu den nationalen Parlamenten.
Insgesamt steigt der Aufwand für die Koordination innerhalb und zwischen den verschiedenen Eben, aber dafür erhöht die engere Einbindung der nationalen Parlamente durch ihre Öffentlichkeits- und Transparenzfunktion die demokratische Legitimation der Europäischen Union und bringt diese den EU-Bürgern näher. Die Untersuchung zeigt dass die Vertragsinstrumente Subsidiaritätsrüge und Subsidiaritätsklage keine Alibifunktion haben, sondern Teil einer übergeordneten Strategie der Neuausrichtung hin zu einer stärkeren Parlamentarisierung der Europäischen Union sind. In diesem Sinn gehen die nationalen Parlamente nicht nur gestärkt aus dem Lissabonprozess hervor, sondern sie haben Ihre neue Rolle in Europa angenommen beziehungsweise sind gerade dabei, diese aktiv zu strukturieren und zu gestalten. Dabei wird die Konzentration aller Beteiligten auf Ihre wesentlichen Kernkompetenzen der Schlüsselfaktor für eine effektive und effiziente europäische Gesetzgebung sein.
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Drittes Kapitel - Operative und strategische Implikationen
Ausgehend von den Ergebnissen der empirischen Untersuchung im zweiten Kapitel, sollen nachfolgend operative und strategische Implikationen abgeleitet werden. Dafür ist zunächst eine Begriffsdefinition und Abgrenzung zu erarbeiten. Danach soll - basierend auf den Erkenntnissen des zweiten Kapitels - die heutige strategische Positionierung der betrachteten Interessengruppen abgeleitet werden, um schließlich einen Ausblick geben zu können.
A. Begriffsdefinition - Abgrenzung
I. Was ist Strategie?
Chandler definierte 1962 Strategie als
„… the determination of the basic long-term goals and objectives of an enterprise, and the adoption of courses of action
and the allocation of resources necessary for those goals.” 141 . Damit wird Strategie als Ergebnis formaler, rationaler Planung beschrieben und verkörpert das klassische Verständnis des Begriffs. Während die Forderung nach dem Formulieren von Zielen und das Ableiten von erforderlichen Ressourcen aus heutiger Sicht nahezu banal anmuten, bleibt im Dunkeln, welche „courses of action“ unternommen werden sollen. Kurz gesagt: das spezifisch Strategische wird nicht definiert. Nach Raschke und Tils handelt es sich bei Strategien im politischen Kontext um „… erfolgsorientierte Konstrukte, die auf situationsübergreifenden Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen beruhen.“ 142 . Diese etwas hölzerne und sehr weit gefasste Definition zeigt die Komplexität der Materie. Wesentlich erscheint dabei das Merkmal der „situationsübergreifenden Kalkulationen“, das den langfristigen Charakter von Strategie andeutet. Wenig hilfreich, weil zu allgemein und abstrakt sind allerdings - vergleichbar mit der Definition von Chandler - die angesprochenen „erfolgsorientierten Konstrukte“. Porter stellt dagegen konkret die Differenzierung in den Vordergrund und schreibt: „Competitive strategy is about being different.“ 143 . Ähnlich argumentiert Grant: „Whereas segmentation is a feature of market structure, differentiation is a strategic choice by a
141 Chandler, „Strategy and structure“, S. 23.
142 Raschke und Tils, „Politische Strategie - Eine Grundlegung”, S. 127.
143 Porter, (Fn. 9), S. 64.
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firm.“ 144 .Bei diesen beiden Autoren impliziert der Begriff ‚Strategie’ die bewusste Abgrenzung vom Handeln anderer Organisationen, um die daraus resultierenden Unterschiede als Wettbewerbsvorteile gewinnbringend umzusetzen. Es geht also darum, bewusst andere Wege zu gehen und das Anderssein als Chance zu begreifen 145 . Darin liegt freilich auch das Risiko begründet; denn die für den Erfolg einer Strategie entscheidende Frage bleibt, ob das Umfeld das Anderssein auch entsprechend würdigt. Erfolgversprechende Strategie in diesem Verständnis beinhaltet also zwei wesentliche Elemente: Erstens die bewusste Differenzierung als internes Element und zweitens die Würdigung des Andersseins durch das Umfeld als externes Element. Nur anders zu sein reicht eben nicht aus. Kritisch lässt sich hinterfragen, ob erfolgreiche Strategie wirklich das Ergebnis eines bewussten, rationalen Prozesses oder nicht vielmehr von Zufällen geprägt ist. Die Schlussfolgerung aus Letzterem wäre, dass ausdrückliche Anstrengungen, um Strategien zu entwickeln, nicht zielführend sind, sondern diese vielmehr zugelassen, gefördert und genutzt werden müssen 146 . Mintzberg unterscheidet in diesem Zusammenhang zwischen kalkulierter Strategie und intuitiver Strategie und stellt fest, dass nur wenige Strategien entweder vollkommen kalkuliert oder völlig intuitiv entstehen 147 .
Zusammenfassend soll für den Zweck dieser Untersuchung Strategie als bewusste Differenzierung hin zu einer von den Umfeldfaktoren begünstigten Nische verstanden werden; dies ist letztlich nur eine weitere Blickrichtung auf dieselbe Medaille 148 . Neben dem Willen zur Differenzierung 149 wirft diese Definition die Problematik der „begünstigten Nische“ auf. Diese impliziert, dass Organisationen vor der strategischen Positionierung zunächst ihr Umfeld analysieren, kritische Umfeldfaktoren ermitteln und hinsichtlich der Vorteilhaftigkeit für die ihnen zur Verfügung stehenden Strategieoptionen auswerten müs-
144 Grant, „Contemporarystrategy analysis”, S. 275.
145 Noch pointierter Porter: „Strategy renders choices about what not to do as important as choices about what to do.“, (Fn. 9), S. 77.
146 Nagel und Wimmer, „Systemische Strategieentwicklung“, S. 58.
147 Mintzberg, „Die strategische Planung“, S. 31.
148 Diese eigene Definition für Strategie basiert wesentlich auf dem Strategieverständnis von Porter, erweitert dieses aber um das kontextbezogene Element und gibt damit eine Richtung beziehungsweise ein Ziel für die Tätigkeit „bewusste Differenzierung“ vor.
149 Porter stellt klar, dass Unternehmen, die „zwischen den Stühlen sitzen“ (orig. engl.: „stuck in the middle“) in einer sehr schlechten strategischen Position sind und deshalb fundamentale strategische Entscheidungen treffen müssen, „Wettbewerbsstrategie“, S. 79.
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sen. Dies erfordert praktisch einen iterativen Prozess, auf den hier aber nicht näher eingegangen werden kann.
Eine weitere Frage ist die nach der Abgrenzung des spezifisch Operativen vom Strategischen. Im Zusammenhang mit militärischer Führung wird zwischen Taktik als operativem Element und Strategie unterschieden. Dabei wird Taktik verwendet, um strategische Ziele zu erreichen, wobei erfolgreiche Taktik durch Strategie vorbestimmt wird, andererseits aber strategische Chancen auch taktisch-operativ vertan werden können 150 . Für Unternehmen sind nach anderer Ansicht Produkte und Märkte betreffende Entscheidungen spezifisch Gegenstand der strategischen Führung, während Umsetzung und Effizienz betreffende Entscheidungen solche der operativen Führung sind 151 . Praktisch dürfte die Unterscheidung zwischen operativen und strategischen Aspekten nicht immer klar nachzuvollziehen sein, da Wechselwirkungen und Überschneidungen bestehen - eine Tatsache, die aber unproblematisch erscheint, solange die richtigen Entscheidungen getroffen werden. Unter Zugrundelegung meiner Definition für Strategie ist das spezifisch Operative das, was nicht strategisch ist, - also mathematisch: die Restmenge. Oder anders gesagt: Ist etwas strategisch, ist es nicht operativ, beziehungsweise ist etwas nicht strategisch, ist es operativ.
Nachfolgend sollen verschiedene Strategieansätze zu Beurteilung und Weiterentwicklung der strategischen Positionierung der betrachteten Interessengruppen vorgestellt werden.
II. Strategieansätze
1. Politische Strategieanalyse
Raschke und Tils umreißen in Ihrer Grundlegung „Politische Strategie“ das noch relativ junge Forschungsgebiet der politischen Strategieanalyse und identifizieren einen wachsenden Strategiebedarf 152 in der Politik. Sie begründen dies mit steigender Komplexität und
150 Eschenbach und Kunesch geben hierzu einen umfassenden historischen Überblick und ordnen beispielsweise Erzherzog Karl von Habsburg (1771-1847) als einen der Vertreter dieser Differenzierung ein, „Strategische Konzepte“, S. 37-40.
151 So die Ansicht von Gälweiler. Von Eschenbach und Kunesch holzschnittartig dargestellt, (Fn. 150), S. 108. Ähnlich Porter, der zwischen operativer Effektivität und strategischer Positionierung unterscheidet, (Fn. 9), S. 62.
152 Raschke und Tils bezeichnen zum Beispiel die deutsche Innenpolitik als strategiearmen Raum, der reich an Taktik und arm an Strategie sei, „Zeitschrift für Politikberatung“, S. 300. An anderer Stelle fordern sie gar
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Unsicherheit 153 . Aber nicht nur steigende Komplexität und Unsicherheit, die zu einem Versagen der klassischen Planungsinstrumente führen, sind Grund für den objektiven Strategiebedarf in der Politik. Eine angemessene Strategie zu haben, ist schlicht ein Gebot der Effektivität und Effizienz. Den Wettbewerb um die beste Gesetzgebung weltweit vor Augen, ist es essentiell, dass die verschiedenen politischen Interessengruppen ein klares Verständnis für die eigene Rolle und Funktion haben und so das Verhältnis aus Nutzen und Aufwand für die Bürger im Rahmen europäischer Gesetzgebung insgesamt möglichst groß wird 154 .
Das Ziel in der europäischen Politik muss dabei sein, durch gesetzliche Rahmenbedingungen politische Ziele mit vertretbarem Aufwand möglichst optimal zu erreichen. Dieses Ziel wird ohne eine klare strategische Positionierung der Interessengruppen nicht erreichbar sein 155 . Raschke und Tils definieren dabei strategische Politik als „… eine an strategischen Bezügen orientierte und strategisch angelegte Politik.“ 156 Dies freilich hilft so unmittelbar nicht weiter, gibt aber den Hinweis auf strategische Bezüge, die weiter zu definieren sind. Solche strategischen Bezüge sind beispielsweise die „market-based view“ 157 und die „resource-based view“ 158 .
2. Market-based view versus resource-based view
Grundsätzlich lassen sich systematisch zwei Strategieansätze unterscheiden. Einerseits die market-based view und andererseits die resource-based view. Dabei sind beide Ansätze komplementär, da der Fokus der market-based view auf den externen Einflussfaktoren (market drivers) liegt, während die resource-based view die internen Einflussfaktoren in den Vordergrund stellt 159 . Bei beiden Konzepten geht es aber darum, nachhaltige Wettbe-werbsvorteile für Unternehmen zu erreichen und damit Alleinstellungsmerkmale am Markt
eine eigenständige politologische Strategieforschung, in: Raschke und Tils (Hrsg.), „Strategie in der Politikwissenschaft: Konturen eines neuen Forschungsfelds“, S. 11.
153 Raschke und Tils, (Fn. 142), S. 11.
154 Schmidt beschreibt dies als Lücke zwischen Angebot und Nachfrage in der demokratischen Politik als Folge eines weiter zunehmenden Anspruchsniveaus der Wähler, in: Raschke und Tils (Hrsg.), „Strategie in der Politikwissenschaft: Konturen eines neuen Forschungsfelds“, S. 113.
155 Dagegen spricht allerdings die sogenannte Nullhypothese zur Strategiefähigkeit und zur strategischen Steuerung in der Demokratie. Näher erläutert von Schmidt, (Fn. 154), S. 105.
156 Raschke und Tils, (Fn. 142), S. 127.
157 Grundlegend dazu Porter, (Fn. 149), S. 33-85.
158 Dazu Grant, (Fn. 13), S. 177f..
159 So auch Angehrn, „Die Ermittlung von Anforderungen für Top-Führungskräfte“, S. 265.
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darzustellen, die dann zu stabilen Renten führen. Kerngedanke der Ressourcensicht ist, dass das Wertgenerierungspotential der Unternehmen aus den eigenen Ressourcen heraus und weniger aus der Attraktivität 160 eines Marktes erwächst 161 . Im Zusammenhang mit politischer Strategie können Märkte als die Gesamtheit von formellen und informellen Spielregeln und Machtkonstellationen im Rahmen von Gesetzgebungsprozessen verstanden werden. Oder anders ausgedrückt: Der Markt ist das Forum für die Entstehung von rechtlichen Rahmenbedingungen. Innerhalb dieser Foren laufen komplexe, vernetzte Austauschprozesse zwischen den Interessengruppen ab, wobei anstelle eines Tauschs von Kapital gegen Ware oder Dienstleistung ein Tausch von Information gegen Einfluss stattfindet 162 . Diese Märkte stehen für Interessengruppen regelmäßig nicht zur Disposition. So gibt es bei der Durchsetzung politischer Ziele im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren nur eingeschränkt Ausweichmöglichkeiten auf andere Märkte (hier: i.S.v. Rechtsräumen), die einer Gruppe attraktiver erscheinen mögen. Deshalb kann die Marktsicht, übertragen auf politische Strategie, nur wenig überzeugende Erklärungsansätze liefern. Wohlgemerkt, bei der Analyse eines Marktes zur Einschätzung der eigenen Ausgangsposition verhält es sich genau umgekehrt. Eine Fragestellung könnte hierbei zum Beispiel sein, wie attraktiv aus Sicht mittelständischer Unternehmen der europäische Gesetzgebungsprozess im Vergleich zum chinesischen ist. Dies ist aber nicht Gegenstand dieser Arbeit.
3. Resource-based view to Strategy
a) Ausgangspunkt - Unternehmen, nicht Märkte machen den Unterschied
Ausgehend von der Annahme, die Attraktivität eines Marktes sei die Quelle für Profitabilität, zeigt eine Untersuchung von Rumelt (1991), dass der Unterschied des Erfolgs verschiedener Unternehmen innerhalb einer Industrie größer ist, als der Unterschied zwischen Unternehmen verschiedener Industrien 163 . Dieses Ergebnis verdeutlicht, dass die Charakteristika einer Industrie nicht alleine die Ergebnisunterschiede von Unternehmen erklären können.
Gleichzeitig proklamierten Prahalad und Hamel (1990), dass die Wettbewerbsfähigkeit eines Unternehmens kurzfristig zwar vom Preis-Leistungs-Verhältnis seiner beste- 160 Siehezur Attraktivitätsanalyse das Konzept der ‚five forces’, Porter, (Fn. 149), S. 34.
161 Angehrn bezeichnet diesen Zusammenhang als das Herz der Ressourcensicht, (Fn. 159), S. 291.
162 Buholzer spricht in dem Zusammenhang im Allgemeinen von „Lobbying als Tausch“ und von „Information als Tauschgut“ im Speziellen, (Fn. 118), S. 97-103.
163 Rumelt, in: Segal-Horn (Hrsg.), „The Strategy Reader”, S. 83.
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henden Produkte, langfristig aber von der Fähigkeit zur kostengünstigen, schnellen Entwicklung von Kernkompetenzen für die Entwicklung neuer Produkte abhängt 164 . Damit lag der Schluss nahe, dass Unternehmensheterogenitäten die eigentliche Quelle für Wettbewerbsvorteile sind. Deren Zustandekommen und die Wechselwirkungen mit der Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen vermag die Ressourcensicht zu erklären.
b) Ressourcen und Fähigkeiten als Quelle für Wettbewerbsvorteile Grant geht dabei von zwei Annahmen aus:
1. Die unternehmensspezifischen Ressourcen und Fähigkeiten, die daraus entwickelt werden, geben die grundsätzliche Richtung für die Strategie des Unternehmens vor;
2. diese sind die primäre Quelle für Profitabilität 165 .
Darauf aufbauend entwickelte er ein Modell, das die Zusammenhänge verdeutlicht 166 . Zunächst müssen die eigenen Ressourcen identifiziert und relativ zu Wettbewerbern bewertet werden. Dabei ist der Ressourcenbegriff sehr weit gefasst und schließt zum Beispiel Schutzrechte, Marken, finanzielle Ressourcen, Produktionstechnologie, aber auch strukturelle Größen wie Marktanteil mit ein. Bei der Bewertung liegt der Fokus auf Kriterien wie Nachahmbarkeit, Seltenheit und Ersetzbarkeit. Aus diesen sogenannten wertvollen Ressourcen entstehen Fähigkeiten 167 eines Unternehmens, die dazu führen, dass dieses einen bestimmten Wertschöpfungsprozess besser ausführen kann als Wettbewerber. Diese Fähigkeiten müssen identifiziert und weiterentwickelt werden. Für viele Unternehmen dürfte beispielsweise die Fähigkeit, eigene Produktvorteile verständlich kommunizieren zu können und für den Kunden erlebbar zu machen, strategisch relevant sein. Schließlich müssen die wertvollen Fähigkeiten hinsichtlich ihres Ertragspotentials bewertetet werden. Das Ergebnis dieser Bewertung und Auswahl sind diejenigen Fähigkeiten, die einen bestimmten Wettbewerbsvorteil eines Unternehmens gegenüber anderen Marktteilnehmern begründen.
Aus Ressourcensicht sind letztlich als interne Faktoren Knappheit, Immobilität, Inimitierbarkeit und Nicht-Substituierbarkeit bestimmter Ressourcen und Fähigkeiten - im Sinne
164 Vgl. dazu Prahalad und Hamel, „Harvard Business Review”, S. 81.
165 So Grant, (Fn. 13), S. 177f..
166 Siehe dazu die schematische Darstellung im Anhang.
167 Prahalad und Hamel bezeichnen zentrale, strategische Fähigkeiten als Kernkompetenzen, (Fn. 164), S. 84.
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von Ressourcenbündeln - und als externer Faktor deren Ertragspotential die Quelle für Wettbewerbsvorteile einzelner Unternehmen 168 .
c) Die Strategieentwicklung nach der Ressourcensicht
Ausgehend von den internen Ressourcen und Fähigkeiten, die die Quelle für Wettbewerbs-vorteil sind 169 , muss nun eine Strategie abgeleitet werden, die diese im Verhältnis zu den externen Markgegebenheiten optimal nutzt. Dies kann beispielsweise bedeuten, sich auf ein bestimmtes Kernsortiment, eine Kundengruppen, einen Vertriebsweg oder einen Teil der Wertschöpfungskette zu fokussieren, Kooperationen im Sinne von Symbiosen einzugehen, oder die Innovationsgeschwindigkeit zu erhöhen. In diesem Verständnis ist Strate-gieformulierung lediglich eine naheliegende Konsequenz aus den vorangegangenen Schritten. Die eigentliche Schwierigkeit ist jedoch, im Umfeld dynamischer Marktentwicklung in die Zukunft gerichtet die für die jeweilige Strategie erforderlichen Ressourcen und Fähigkeiten aufzubauen und weiterzuentwickeln. Damit wird der Prozess der Strategieformulierung selbst zu einer Kernkompetenz.
d) Kritik an der Ressourcensicht
Neben dem Hauptvorteil der Ressourcensicht, den Fokus weg von der marktorientierten Betrachtung der Marktökonomik - die im Rahmen dieser Untersuchung ohnehin nicht anwendbar ist - auf die unternehmensinternen Charakteristika zu richten, gibt es aber auch Kritikpunkte 170 . Die starke Innenzentrierung unterschlägt Marktgegebenheiten und kann so trotz eines internen ‚fits’ dazu führen, dass die Strategie am Markt vorbeigeht. Dies kann allerdings vermieden werden, indem schon bei der Beurteilung der internen Ressourcen und Fähigkeiten gezielt Marktgegebenheiten als Maßstab anlegt werden. Weiter kann der statische Charakter der Ressourcensicht kritisiert werden, da diese keine konkreten Aussagen über künftig erforderliche Ressourcen und Fähigkeiten macht. Deshalb muss die Strategieformulierung nach der Ressourcensicht als kontinuierlicher, iterativer Prozess verstanden werden.
168 Vgl. dazu ausführlich Seifert, in: Bartmann (Hrsg.), „Die Wettbewerbpotenziale von Bankmergern“, S. 119-126.
169 Grant bezeichnet diese als „core resources and capabilities“ bzw. als „crown jewels“, (Fn. 13), S. 189.
170 Vgl. dazu Seifert, (Fn. 168), S. 126-129.
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4. Typen von Wettbewerbsstrategien
Abschließend soll auf die von Porter beschriebenen drei grundsätzlichen Typen von Wettbewerbsstrategien eingegangen werden 171 .
a) Umfassende Kostenführerschaft
Kerngedanke ist, - hauptsächlich durch Skaleneffekte - einen Kostenvorsprung gegenüber Wettbewerbern zu haben und diese dadurch zu übertreffen. Dieser Ansatz lässt sich nicht direkt auf die Fragestellungen dieser Arbeit übertragen. Trotzdem kann er beispielsweise erklären, warum große nationale Parlamente einen strukturellen Vorteil gegenüber kleineren haben: Bei gleicher Anzahl zu bearbeitender Dokumenten können große Parlamentsverwaltungen diese schneller und mit höherer Qualität verwalten und gewinnen daraus einen Wettbewerbsvorteil.
b) Differenzierung
Dieser Ansatz besteht darin „… die Dienstleistung des Unternehmens zu differenzieren und damit etwas zu schaffen, das in der ganzen Branche als einzigartig angesehen wird. 172 “ Ein Beispiel für solch eine einzigartige Dienstleistung sind Brancheninformationen, die von einem Verband gesammelt und aggregiert werden. Diese wiederum sind im Rahmen der Ausarbeitung von Gesetzesentwürfen wertvoll und ermöglichen Verbänden gezielte Einflussnahme.
c) Konzentration auf Schwerpunkte
Während umfassende Kostenführerschaft und Differenzierung einen sehr breiten Fokus haben, besteht dieser Strategietyp auf der Konzentration auf Nischen im Sinne von eng begrenzten strategischen Zielen, die wirkungsvoller und effizienter verfolgt werden können. So könnten sich beispielsweise kleinere nationale Parlamente oder europäische Verbände auf bestimmte Teile der Gesetzgebung fokussieren und dort dann wertvolles Expertenwissen erarbeiten. Nationale Verbände könnten sich auf die Interessenvertretung in dem jeweiligen Mitgliedstaat konzentrieren.
III. Stellungnahme
Ausgehend von der Analyse existierender - entweder zu weit oder zu abstrakt gefasster -Definition für Strategie wurde im Rahmen dieser Untersuchung eine eigene Definition entwickelt, die sich an dem Grundkonzept der bewussten Differenzierung orientiert. Dieses
171 Vgl. dazu Porter, (Fn. 149), S. 70 f..
172 Ebenda, S. 73.
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muss aber um die Analyse der Umfeldfaktoren ergänzt werden, um erfolgreiche Strategie nicht Gegenstand des Zufalls werden zu lassen. Während die Marktsicht das Umfeld lediglich auf Marktcharakteristika verkürzt, richtet die Ressourcensicht ihr Augenmerk auf die internen Faktoren - Ressourcen und Fähigkeiten. Beide Konzepte sind komplementär zu verstehen.
Die hier vorgestellten drei Grundtypen von Wettbewerbsstrategien können als Muster für bewusste Differenzierung im weitesten Sinn verstanden werden und ergänzen die beiden Konzepte Markt- und Ressourcensicht.
Im Rahmen der nachfolgenden Analyse politischer Strategien beziehungsweise der Erarbeitung neuer politischer Strategieoptionen werden auf Grund der Unausweichlichkeit eines bestimmten Forums (hier: Europäischer Rechtsraum) im Wesentlichen die Ressourcensicht als Leitkonzept und die Grundtypen von Wettbewerbsstrategien angewandt. Natürlich können diese Ansätze nicht ohne Modifikationen auf die politische Strategieanalyse und das politische strategische Management angewandt werden, sie können aber dennoch Orientierung geben. Der Grundgedanke, dass einzigartige Ressourcen und Fähigkeiten die Grundlage von Strategieansätzen sein sollten und dass diese wiederum in einem Bezug zu den entsprechenden Umfeldfaktoren stehen, kann aber als allgemeingültig angesehen werden.
Bezüglich der Abgrenzung des Strategischen vom Operativen abschließend folgendes fiktives Beispiel:
Wenn ein Unternehmen auf Grund der Erkenntnis einer zunehmenden armen, hungrigen Bevölkerungsschicht entscheidet, künftig im normalen Geschäftsverkehr nicht marktfähige Lebensmittel konkurrenzlos günstig anzubieten, dann ist das eine strategische Entscheidung, beziehungsweise eine Strategie. Die Entscheidung - zur Umsetzung dieser Strategie - üblicherweise schwerverkäufliche Hähnchenteile (sogenannte B-Ware) günstig einzukaufen, mit würzigem Backteig aufzuwerten, zu frittieren und schließlich tütenweise in großem Stil zu verkaufen, ist eine operative Entscheidung, beziehungsweise eine Operation im Rahmen der vorab definierten Strategie.
B. Strategische Positionierung der Akteure nach Lissabon
I. Ausgangssituation
Wie im ersten Kapitel dieser Arbeit dargestellt, kann die Kommission nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Gesetzesvorschläge nur für Bereiche, für die sie eine
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Zuständigkeit nach EUV oder AEUV hat, erlassen. Die nicht übertragenen Kompetenzen verbleiben bei den Mitgliedstaaten. Innerhalb konkurrierender Gesetzgebung kommt das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzausübungsregel zur Anwendung. Wie haben sich vor diesem Hintergrund die hier betrachteten Interessengruppen bis heute strategisch positioniert?
1. Kommission als Motor für Europa
Die Kommission hat sich, basierend auf ihrem Initiativmonopol, als Motor für Europa positioniert. Dieses Monopol ist die zentrale Ressource auf der sie ihre Fähigkeit zur Entwicklung von Gesetzesinitiativen aufgebaut hat. Dies kann als Differenzierungsstrategie interpretiert werden, da sie ihr Handeln darauf ausrichtet, durch Gesetzesvorschläge - die nur sie einbringen kann - aktiv die Richtung der Entwicklung der EU zu beeinflussen. Weil sie aber zunehmend auf breitere politische Zustimmung angewiesen ist, muss sie ihre Strategie überdenken, da sie sonst politischen Stillstand durch ins Leere gehende Initiativen befürchten muss. Auch vor diesem Hintergrund ist die Einbindung nationaler Parlamente ein konsequenter Schritt.
2. Kommission im Fokus der Unternehmen
Auf Grund ihres Initiativmonopols ist die Kommission Hauptadressat von Lobbyaktivitäten 173 . Vor allem Unternehmen haben sich darauf konzentriert, im Rahmen von technischen Vorstudien ihre Interessen zu platzieren. Trotzdem kann auf Grund des hohen Formalisierungsgrades, der zahlreichen internen Kontrollen und des hohen Ausbildungsniveaus der Mitarbeiter der Kommission davon ausgegangen werden, dass sie in der Lage ist, Lobbyismus zur besseren Ausgewogenheit und Effizienzsteigerung im Sinne des Gemeinwohls zu nutzen 174 .
Die Fokussierung multinationaler Unternehmen auf die europäische Ebene - hier vor allem auf die Kommission - wurde durch die europäische Zentralisierung begünstigt und öffnet gleichzeitig über Brüssel viele Einflusskanäle in die nationalen Regierungen 175 . In diesem Sinn verfolgen die Unternehmen eine Fokussierungsstrategie und erreichen so mit vergleichsweise geringem Einsatz zufriedenstellende Ergebnisse. Diese Strategie baut auf der Ressource ‚Expertenwissen’ auf, das Unternehmen im Rahmen von Gesetzgebungsprozessen zu wichtigen Partnern der Kommission macht.
173 So auch Strohmeier, (Fn. 114), S. 61.
174 Vgl. Scholz, (Fn. 120), S. 77.
175 Vgl. Rieksmeier, in: Rieksmeier (Hrsg.), „Praxisbuch: Politische Interessenvermittlung“, S. 10.
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3. Die Ehe zwischen Verbänden und Gesetzgeber
Ebenso wie Unternehmen haben sich Verbände auf nationale Regierungen beziehungsweise die Kommission konzentriert, um die Interessen ihrer Mitglieder durchzusetzen. Wesentliche Ressource der Verbände ist ihr Informationsvorsprung, den sie gegenüber ihren Mitgliedern einerseits und gegenüber dem Gesetzgeber andererseits hat. Ihre Kernkompetenz ist das Bündeln von Interessen und die Kommunikation von kommenden gesetzlichen Anforderungen. Sie nehmen dabei in mehrerlei Hinsicht eine Vermittlerposition ein 176 .
4. Nationale Parlamente zwischen Aufstand und Resignation 177 ?
Die Untersuchung hat gezeigt, dass die nationalen Parlamente weder den Machtkampf mit der europäischen Ebene suchen, noch vor dem Hintergrund des stetigen Kompetenzverlusts resigniert haben. Während sie in der Vergangenheit hauptsächlich nationale Politik mitgestaltet haben (Fokussierung), verfügen sie nach Lissabon über wirksame Instrumente der Einflussnahme auf europäischer Ebene. Dabei ist ihre wertvollste Ressource die Nähe zu den EU-Bürgern und damit verbunden die Fähigkeit, Öffentlichkeit herzustellen. Auf Grund dieser Veränderungen der externen Rahmenbedingungen für nationale Parlamente hat sich ihr Ressourcenbündel verändert, neue Fähigkeiten müssen entwickelt und eine veränderte Strategie formuliert werden. Diese Neuausrichtung der nationalen Parlamente wiederum hat Implikationen für die anderen Gruppen; als Folge daraus werden diese sich ebenfalls neu strategisch positionieren müssen. Nachfolgend sollen einige Strategieoptionen erörtert werden.
II. Strategieoptionen
1. Themenfelder für die Strategieformulierung
Strategie, wenngleich nach der Ressourcensicht basierend auf internen Ressourcen und Fähigkeiten, muss immer auch einen aktuellen Kontextbezug haben. Sich verändernde Wertevorstellungen in der Gesellschaft haben signifikanten Einfluss auf die Reaktion des Umfelds auf eine bestimmte strategische Positionierung. So kann beispielsweise die Fähigkeit, die leistungsfähigsten Sportwagen bauen zu können, verbunden mit einer daraus entsprechend abgeleiteten strategischen Positionierung in Zeiten eines allgemeinen Trends
176 Siehe dazu auch die Ausführungen im zweiten Kapitel, B, II, 3, c.
177 So bezweifelt zum Beispiel Eilmansberger die Motivation und Bereitschaft nationaler Parlamente zur Inanspruchnahme des Kontrollmechanismus, obwohl sie die „Hauptopfer der Kompetenzanmaßung der Union“ seien, in: Hummer und Obwexer (Hrsg.), „Der Vertrag von Lissabon“, S. 204.
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hin zu verbrauchsarmen Produkten dazu führen, dass potentielle Käufer zwar immer noch gerne dieses Produkt kaufen würden, es sich aber auf Grund des schlechten Images selbst verbieten. Verkürzt schlägt der Neid des Nachbarn in für den potentiellen Käufer wenig erstrebenswerte Anfeindungen um. Darauf muss sich Strategie einstellen. Kluge beschreibt fünf Themenfelder, die bei der Erarbeitung neuer Strategien adressiert werden sollten. Diese werden nachfolgend vorgestellt und jeweils exemplarisch anhand einer möglichen Strategieoption für eine bestimmte Interessengruppe erläutert 178 .
a) Werte unabhängig von aktuellen Krisen formulieren und konsequent anwenden Die Finanzmarktkrise und die nachfolgende Debatte über geeignete Maßnahmen gegen sogenannte Defizitsünder zeigt, wie schwer es ist, systematische Probleme durch schnell gefasste Beschlüsse lösen zu wollen. Statt ständig neue operative Kriterien zu definieren, die dann später nicht konsequent durchgesetzt werden, könnte beispielsweise die Stabilität des und das Vertrauen in den Euro als gemeinsame Währung als Wert noch klarer von der Kommission kommuniziert und dann als Leitlinie für operatives Handeln angewandt werden. Das macht politisches Handeln nachvollziehbar und führt zu Akzeptanz bei den Partnern - weltweit.
b) Standards setzen
Es gibt nur wenige Politikbereiche, in denen die globale Vernetzung offensichtlicher wird als in der Umweltpolitik: Nur wenn möglichst viele Rechtsräume wirksame rechtliche Rahmenbedingungen setzen, können nachhaltige Erfolge erzielt werden. Dieser globale Konsens ist aber auf Grund einzelstaatlicher Interessen oft nur sehr schwer zu erreichen. Hier können Standards, zum Beispiel im Bereich Energieeffizienz, Leuchttürme mit Vorbildcharakter sein und außerhalb gesetzlicher Rahmenbedingungen Fortschritte bewirken. In diesem Sinn sind Standards tragfähige Strategieoptionen für Unternehmen und Verbände.
c) Ethische Horizonte festlegen
Strategie ist auf langfristige Erfolge ausgerichtet. Aus diesem Grunde müssen Planungshorizonte festgelegt werden. Ethische Horizonte sind dabei Meilensteine, die Orientierung geben können und wichtig für den Erfolg von Strategien sind. Sie markieren konkrete Zwischenziele in einer auf lange Frist angelegten Entwicklung. So sind zum Beispiel abge- 178 Nach Kluge, mitgeringen Modifikationen, in: Hungenberg und Meffert (Hrsg.), „Handbuch Strategisches Management“, S. 932 f..
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stimmte und anerkannte Ziele bei der Reduzierung von CO 2 -Emissionen ein wichtiges Element für Unternehmen im Rahmen proaktiver Interessenvertretung.
d) Partnerschaften aufbauen
Demokratie lebt von Mehrheiten. Deshalb ist es bei der Strategieformulierung zwingend, Partnerschaften gezielt mit einzubeziehen. Wie im ersten Kapitel dieser Arbeit beschrieben, ist die Hürde für die nationalen Parlamente zur Erreichung der Überprüfungspflicht im Rahmen der Subsidiaritätsrüge relativ hoch, nämlich ein Drittel der zugewiesenen Stimmen. Die Strategie der nationalen Parlamente muss deshalb darauf ausgerichtet sein, strategische Partnerschaften mit anderen Parlamenten zu erreichen.
e) Nicht nur Gutes tun, sondern auch darüber reden
Grundsätzlich besteht bei großen organisatorischen Einheiten immer die Gefahr, den Kontakt zur untersten Ebene zu verlieren. Deshalb muss die Politik der EU erklärbar und für den Bürger verständlich sein. Dies muss integraler Bestandteil der Strategie der Europäischen Kommission sein und mündet in der einfachen Frage: Was wird dieses Gesetz für Dich erreichen? Es reicht also nicht, nur gute Gesetze zu machen, wichtiger noch ist die Kommunikation der Vorteile für den einzelnen Bürger.
2. Nationale Parlamente als integraler Bestandteil neuer Strategien
Speziell im Zusammenhang mit den neuen Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente nach Lissabon zeigen die Ergebnisse der Befragung der betrachteten Interessengruppen, dass diese zwar einerseits zunehmend zum integralen Bestandteil neuer Strategien werden, andererseits aber als Objekt für die Strategieformulierung noch nicht hinreichend erkannt werden. Nachfolgend werden einige Strategieoptionen vorgestellt, die bereits im Ansatz zu erkennen sind, aber noch stärker konturiert werden sollten.
a) Kommission
aa) Nationale Parlamente als Quelle demokratischer Legitimation
Die Untersuchung hat gezeigt, dass in der Politik der EU die Möglichkeit der parlamentarischen Rückkopplung mit nationalen Parlamenten in der Vergangenheit nicht ausreichend genutzt wurde 179 . Dieses Defizit wurde erkannt, und sowohl die Kommission als auch die nationalen Parlamente bemühen sich darum, enger zu kooperieren. Die nationalen Parla- 179 Vgl.auch Classen, der von einem „Rationalitätsgewinn“ durch eine intensive parlamentarische Rückkopplung spricht, „Demokratische Legitimation im offenen Rechtsstaat“, S. 131.
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mente stellen dabei ein wichtiges Potential für handwerkliche Verbesserungen dar, sind jedoch noch wichtiger als Quelle für die demokratische Legitimation der Vorhaben der Kommission 180 . Da die Legitimationskette über den Ministerrat hin zu den Mitgliedstaaten mit deren demokratischen Strukturen (Art. 49 EUV) nicht ohne Unterbrechung verläuft 181 , verstärkt die Kommission den direkten Kontakt zu den Parlamenten der Mitgliedstaaten. In diesem Sinn kann das Bemühen der Kommission als ‚Strategie der integrierten - weil grundsätzlich angelegten - Verwurzelung’ (Integrated Rootage) der Politik der EU ver-standen werden.
bb) Nationale Parlamente als ‚Lebensversicherung’ für die Kommission Der Rat ist mit dem Europäischen Parlament eines der beiden Hauptrechtsetzungsorgane der EU (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 EUV) 182 und damit eine wichtige Größe für den Erfolg der Arbeit der Kommission. Für den Fall einer relevanten Anzahl europakritischer Regierungen, die im Rat die Politik der Kommission blockieren könnten, gewinnt die Kommission durch die Einbindung der nationalen Parlamente eine zusätzliche Möglichkeit, für ihr Vorhaben Unterstützung zu bekommen. In diesem Sinn sind die nationalen Parlamente Teil einer Absicherungsstrategie, mit der sich die Kommission eine ‚Lebensversicherung’ erarbeitet, deren wahrer Wert sich besonders in Zeiten großer Unsicherheit als stabilisierendes Element zeigen wird.
cc) Nationale Parlamente als Multiplikatoren für die Politik der Kommission Ein Ergebnis der Untersuchung ist, dass der wesentliche Wettbewerbsvorteil nationaler Parlamente die Nähe zu den EU-Bürgern ist. Dieses Alleinstellungsmerkmal befähigt sie, eine große Zahl an EU-Bürgern zu erreichen und dadurch Öffentlichkeit und Transparenz für europäische Themen herzustellen. Aus Sicht der Kommission ist das Chance und Risiko zugleich. So besteht latent die Gefahr, dass nationale Abgeordnete „Stimmung gegen die EU machen“, um dadurch von nationalen Versäumnissen abzulenken und sich bei ihren Wählern zu profilieren. Andererseits können diese aber auch positiv für die Politik der Kommission werben und als Multiplikatoren wirken. Damit sind nationale Parlamente auch Teil der Kommunikationsstrategie der Kommission.
180 Dazu kritisch Janowski, der das duale Legitimationsmodell als „theoretisches Konstrukt ohne einen breiten Effekt auf die politische Praxis“ bezeichnet, (Fn. 117), S. 321.
181 Dazu insbesondere Classen, (Fn. 179), S. 106.
182 Vgl. Haratsch; Koenig; Pechstein, (Fn. 11), Rn. 249.
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b) Nationale Parlamente
aa) Nationale Parlamente als Partner für strategische Allianzen
Die Erwartungshaltung der meisten im Rahmen dieser Untersuchung Befragten zeigt, dass mittelfristig nicht damit zu rechnen ist, dass die nationalen Parlamente die formellen An-forderungen für eine wirksame Subsidiaritätsrüge erfüllen werden, da sie zu unkoordiniert agieren. Gleichzeitig betrachtet die Kommission den Subsidiaritätskontrollmechanismus jedoch als ein politisches Instrument 183 für den Austausch zwischen Kommission und nationalen Parlamenten. Vor dem Hintergrund dieser beiden Feststellungen ist es zwingend erforderlich, dass nationale Parlamente untereinander strategische Allianzen eingehen und so gestärkt als Partner für ihre Interessen eintreten - nicht nur im Rahmen des formellen Subsidiaritätskontrollmechanismus, vielmehr noch auf der politischen Ebene. Damit sind strategische Allianzen eine wichtige Strategieoption 184 für nationale Parlamente und ein hoher Vernetzungsgrad ist hierfür zwingende Voraussetzung.
bb) Spezialisierung als Strategie zum Ausbau des Einflusses nationaler Parlamente In Anbetracht der Fülle an Themen 185 auf europäischer Ebene und der relativ kurzen Bearbeitungsfrist von acht Wochen einerseits und des zum Teil ausgeprägten Expertenwissens in einigen nationalen Parlamenten andererseits, kann eine Spezialisierungsstrategie nationaler Parlamente zu einem Ausbau ihres Einflusses insgesamt führen. Dabei müssten sich diese auf Schwerpunkte verständigen, so dass dann einzelne Themenkomplexe unter der Führung eines bestimmten Parlaments bearbeitet werden. So könnte sich beispielsweise der Bundestag als Vertreter eines starken Industriestandorts innerhalb der EU auf Industriepolitik, der Bundesrat auf Grund der Erfahrungen im föderalen System in Deutschland auf Binnenmarktpolitik konzentrieren 186 . Eine Alternative wäre die Einführung einer Projektstruktur zu einzelnen Themen, was letztlich aber auch eine Spezialisierung beziehungsweise Fokussierung bedeutete.
183 Vlg. dazu den Jahresbericht 2009 der Kommission über die Beziehungen zwischen der Kommission und den nationalen Parlamenten, (Fn. 140), S. 9.
184 Janowski bezeichnet die Strategie des Bundestags-EU-Ausschusses das Einvernehmen aller nationalen Parlamente im Zusammenhang mit der geplanten EU- Verfassung herzustellen als taktisch klugen Schritt, (Fn. 117), S. 315.
185 Für den Bundestag gibt es aktuell cirka 1.200 Zuleitungen in EU- Angelegenheiten und insgesamt cirka 22.000 EU-Dokumente, die pro Jahr bearbeitet werden. Vgl. Interviewprotokoll im Anhang, erster Block.
186 So sind die Bundesländer regelmäßig für die Marktüberwachung im Rahmen europäischer Binnenmarktrichtlinien zuständig und haben ausgeprägte praktische Erfahrung damit. Vgl. auch Art. 83 GG.
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c) Nationale Verbände - Fokussierung auf nationale Institutionen als Überlebensstrategie
Wesentlicher Wettbewerbsvorteil nationaler Verbände ist die starke Verwurzelung in den Institutionen des jeweiligen Mitgliedstaats 187 . Hier finden sie Gehör und können Öffentlichkeit für Themen erzeugen. Zudem sind sie verglichen mit der europäischen Ebene national eine relativ starke Lobbygruppe. Statt zu versuchen, mit den gegebenen Mitteln gleichzeitig Lobbyismus auf nationaler und europäischer Ebene zu betreiben - verbunden mit der Gefahr, sich in der Mittelmäßigkeit 188 zu verlieren - sollten sich nationale Verbände auf nationale Institutionen fokussieren. Dabei werden die nationalen Parlamente bei Europathemen zunehmend an Bedeutung gewinnen und müssen deshalb von diesem Fokus mit erfasst werden. Diese Strategie der Fokussierung bedeutet dabei keinesfalls, dass sich nationale Verbände lediglich auf nationale Themen konzentrieren sollen, ganz im Gegenteil; Teil dieser Strategie ist es gerade, die Interessen der Mitglieder im Bezug auf Europathemen dadurch wahrzunehmen, dass diese gezielt in nationalen Institutionen vertreten werden. Dies kann nur in enger Zusammenarbeit mit den europäischen Verbänden und Mitgliedern erfolgen, mit dem Ziel, abgestimmte Positionen arbeitsteilig und koordiniert auf den verschiedenen politischen Ebenen einzubringen. Voraussetzung dafür ist eine bessere Vernetzung der nationalen Verbände nicht nur mit Regierungsvertretern in den Ministerien, sondern auch mit nationalen Abgeordneten in den Parlamenten. Eine Sondersituation ergibt sich für große nationale Verbände, die Dependancen auf europäischer Ebene haben. Diese Ableger können zur Koordination mit anderen europäischen Verbänden und der Informationsbeschaffung nützlich sein. Letztlich lautet hier aber die Frage, ob diese Funktionen nicht besser von der nationalen Hauptniederlassung ausgeführt oder günstiger eingekauft werden können und sind damit Gegenstand einer operativen make-or-buy Entscheidung 189 .
Im Verdrängungswettbewerb zwischen Unternehmensvertretern, europäischen und nationalen Verbänden werden letztere langfristig nur überleben können, wenn sie sich klar fokussieren. Andernfalls werden sie auf Grund von fehlenden Skaleneffekten, Informationsdefiziten und politischer Bedeutungslosigkeit von ihren Mitgliedern fallengelassen.
187 Im Sinne einer „vom den Umfeldfaktoren begünstigten Nische“. Vgl. dazu die Ausführungen im dritten Kapitel, A, I.
188 Vgl. zu der Problematik des „stuck in the middle“ die Ausführungen im dritten Kapitel, A, I.
189 Vgl. zum optimalen Kosten-Nutzen Verhältnis des Lobbying, Buholzer, (Fn. 118), S. 104.
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d) Europäische Verbände - integriertes Lobbying der europäischen Institutionen Analog zu den nationalen Verbänden sollten sich europäische Verbände auf das Lobbying europäischer Institutionen fokussieren. Dies muss allerdings in einem abgestimmten Prozess mit den nationalen Verbänden erfolgen, um die maximale Wirkung - auf europäischer und nationaler Ebene - zu erzielen. Dabei sind die europäischen Verbände in einer Bringschuld gegenüber den nationalen Verbänden, egal ob diese selbst Mitglieder sind oder nicht. Die Strategie des ‚integrierten Lobbying’ sollte dabei die folgenden drei wesentlichen Schritte beinhalten:
1. Information der nationalen Verbände über mögliche Änderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen;
2. Abstimmung einer gemeinsamen Position unter Berücksichtigung der Interessen aller Mitglieder;
3. Zeitliches und bezüglich der Zuständigkeiten koordiniertes Einbringen der Position auf den verschiedenen politischen Ebenen 190 .
Wegen des zunehmenden Regelungsumfangs auf europäischer Ebene sind europäische Verbände in einer begünstigten Ausgangssituation. Ein Erstarken der nationalen Parlamente wirkt dabei als Korrektiv und bedroht diese Position. Deshalb können europäische Verbände, ebenso wie die nationalen, nicht in ihrer heutigen strategischen Position verharren, sondern müssen sich, als Folge dieser Veränderung der Umfeldfaktoren, neu fokussieren und miteinander vernetzen, um ihre eigene Wettbewerbsposition nicht zum Beispiel an lockere, zeitlich befristete und flexible ‚Zweckgemeinschaften’ zu verlieren.
e) Unternehmen - nationale Parlamente als Strategieoption
Wie bereits an anderer Stelle festgestellt, können sich nur große, multinationale Unternehmen ein aktives Lobbying mit eigenen Mitarbeitern leisten 191 . Diese verfügen regelmäßig über gute Kontakte zu europäischen und nationalen Institutionen. Die Untersuchung zeigt, dass diese Unternehmen im Bezug auf europapolitische Themen künftig den Fokus erweitern und dabei, ähnlich wie die Verbände, den Austausch zwischen den Organisationseinheiten auf europäischer und nationaler Ebene intensivieren müssen. Dies ist also eine Fokuserweiterungsstrategie. Dabei können nationale Parlamente insbesondere bei Fällen, in denen das Subsidiaritätsprinzip betroffen sein könnte, eine wichtige neue Strategieoption sein. Wenngleich Unternehmen, mindestens im Bereich des Binnenmarkts, grundsätzlich
190 Vgl. zu der sogenannten „Mehrebenenstrategie“, Pfeifer, „Eurolobbyismus“, S. 74.
191 Vgl. zweites Kapitel, B, III, 1.
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ein Interesse an europäischen Regelungen haben, könnte das Argument ‚Subsidiarität’ dazu genutzt werden, unvorteilhafte europäische Regelungen zu blockieren beziehungsweise zu verzögern. Im Gegensatz dazu - und mit deutlich höheren Erfolgschancen verbundenkönnen Unternehmen das Subsidiaritätsprinzip als Leitlinie für neue, konstruktive Regelungsansätze heranziehen und in den Gesetzgebungsprozess einbringen. Dabei stellt sich für Unternehmen im Besonderen die Frage der Legitimität ihres Handelns, da sie zunächst nur Eigeninteressen vertreten. Dieses kann soweit als legitime Betätigung gesehen werden, als es auf wirksame Weise dem Gemeinwohl und der Entwicklung effektiver Lösungen dient 192 . Kritisch lässt sich anmerken, dass die ungleiche Verteilung der Mittel zu Gunsten großer, multinationaler Unternehmen und die mangelnde Transparenz dem Gleichwohlprinzip entgegenstehen können 193 . Letztlich ist dies aber kein prinzipielles Legitimitätsproblem, sondern eines der konkreten Umsetzung.
Für Fälle, in denen ein Unternehmen allein nicht durchsetzungs- und finanzstark genug ist, oder sich keine Mehrheiten in dem jeweiligen Branchenverband finden lassen, schlägt Tydecks strategische Allianzen zum Beispiel mit Medien, anderen Verbänden, Märkten, Think Tanks und der akademischen Welt vor 194 . Diese Strategie des Suchens und Entwickelns von Allianzen im Sinne von lockeren, zeitlich befristeten und flexiblen ‚Zweckgemeinschaften’ ist dabei auch eine Strategieoption für kleinere Unternehmen.
III. Strategische Positionierung als die Säulen effektiver und effizienter
Gesetzgebung
Abschließend sollen die gefundenen Erkenntnisse in einem Modell - ‚Säulen effektiver und effizienter Gesetzgebung’ - zusammengefasst werden 195 . Ausgehend vom Primärziel oder Zweck der EU, den Frieden, ihre Werte und das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern (Art. 3 Abs. 1 EUV), kommen als Sekundärziele beziehungsweise als Mittel 196 nur effektive und effiziente gesetzliche Rahmenbedingungen in Betracht. Die Kernhypothese dieser Arbeit ist, dass dies nur durch eine angepasste strategische Positionierung aller beteiligten Interessengruppen möglich ist. Dies setzt ein tiefgehendes Rollenverständnis für sich und die anderen Gruppen voraus. Bei der Entwicklung der eige-
192 Vgl. Bentele, in:Rieksmeier (Hrsg.), „Praxisbuch: Politische Interessenvermittlung“, S. 16f..
193 Ebenda, S. 14.
194 Vgl. Tydecks, in: Rieksmeier (Hrsg.), „Praxisbuch: Politische Interessenvermittlung“, S. 115-117.
195 Siehe dazu die schematische Darstellung im Anhang.
196 Vgl. Art. 6 EUV.
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nen Rolle kann die Analyse der spezifischen wertvollen Ressourcen und Fähigkeiten, die sich daraus entwickeln lassen und zu einem auf Alleinstellungsmerkmalen gründenden Wettbewerbsvorteil führen, helfen. Dabei wird der Wettbewerb um politische MachtÖffentlichkeit und Transparenz vorausgesetzt - nicht dazu führen, dass sich ungerechtfertige Machtmonopole ergeben; denn solche würden sofort von den anderen Gruppen aus der Erkenntnis dieses für sie unvorteilhaften Umfeldfaktors heraus - zum Beispiel durch strategische Allianzen - angegriffen und aufgezehrt. Damit sind Öffentlichkeit, Transparenz und der Wille der Interessengruppen, sich konstruktiv an der europäischen Idee zu beteiligen, die wesentlichen Bedingungen für die Gültigkeit dieser Hypothese.
IV. Stellungnahme
Auf die Frage, wie Europa eigentlich funktioniert, kommt Kambeck zu der grundlegenden These, dass Politikberatung eine Brüssler Notwendigkeit sei 197 . Wenn aber schon die Beratung eine Notwendigkeit für ein funktionierendes Europa ist, dann ist die strategische Positionierung der Beteiligten eine zwingende Voraussetzung dafür. Nur die bewusste strategische Positionierung schafft die Grundlage für ein Ineinandergreifen der verschiedenen Ressourcen und Fähigkeiten und setzt damit den Rahmen für Beratung, oder besser gesagt: wechselseitige Konsultation.
Die Untersuchung hat gezeigt, dass ausgehend von der heutigen strategischen Positionierung der hier betrachteten Interessengruppen das Erstarken der nationalen Parlamente auf der europäischen Ebene eine Neuausrichtung aller Beteiligten erforderlich macht. Diese ist als Prozess zu verstehen, der getragen von dem politischen Willen der Kommission zur engeren Zusammenarbeit mit den nationalen Parlamenten, vor allem Chancen durch ein höheres demokratisches Legitimationsniveau der Politik der EU und eine bessere Gesetzgebung bietet. Generell wird dazu auf allen Ebenen eine engere Vernetzung und intensivere Zusammenarbeit erforderlich sein. Zudem ist auf Grund der gestiegenen Komplexität und zum Teil sehr schnellen Gesetzgebungsprozesse 198 in manchen Politikbereichen eine effizientere und differenziertere Arbeitsweise aller Beteiligten erforderlich 199 . Die stärkere Fokussierung und Spezialisierung der Interessengruppen kann dabei die Geschwindigkeit erhöhen und die Qualität der Gesetzgebung verbessern.
197 Kambeck, in: Dagger und Kambeck (Hrsg.), „Politikberatung und Lobbying in Brüssel“, S. 255.
198 So zum Beispiel bei „delegierten Rechtsakten“ nach Art. 290 AEUV und „Durchführungsrechtsakten“ nach Art. 291 AEUV. Vgl. dazu Haratsch; Koenig; Pechstein, (Fn. 11), Rn. 344-358.
199 So auch Matyja, der diese Aussage allerdings spezifisch auf Lobbyisten bezieht, (Fn. 110), S. 166.
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Politische Strategie 200 ist machbar und steht nicht im Widerspruch zur Demokratie 201 . Sie ist in Anbetracht steigender Ansprüche der Wähler und stetig zunehmender Dynamik und Komplexität geradezu zwingend, um durch steigende Qualität der Politik eine Entdemokratisierung zu verhindern. Verstanden als Konzept der Problemlösung und Konfliktregelung, eingebettet in ein System ausgewogener Machtverhältnisse der Interessengruppen im Gesetzgebungsprozess, ist sie die Voraussetzung für effektive und effiziente rechtliche Rahmenbedingungen 202 .
C. Implikationen für die Weiterentwicklung der EU
I. Das Problem der starren Kompetenzverteilung
Zu Recht stellt Molsberger die Frage, ob denn das Subsidiaritätsprinzip geeignet sei, in einer sich immer weiter ausdehnenden Union die Belange der unteren Ebenen vertreten zu können und spricht gar von der Gefahr einer „schrankenlosen Hochzonung von Zuständigkeiten“, die durch das Subsidiaritätsprinzip nicht unterbunden werden kann 203 . Wie die Untersuchung gezeigt hat, sollte dies weniger dogmatisch und mehr strategisch diskutiert werden. Nüchtern betrachtet geht es für Europa als Rechtsraum im globalen Wettbewerb darum, das Wohlergehen für seine Bürger zu sichern und ausbauen zu können. Dabei wird man eine klare dogmatische Trennlinie zwischen den Kompetenzen der verschiedenen vertikalen Ebenen nicht finden können, beziehungsweise der Komplexität und Dynamik ständig hinterher eilen. Stattdessen legt die Untersuchung nahe, im konkreten Einzelfall in allen Politikbereichen nach der optimalen Arbeitsteilung zu suchen 204 . Statt bestimmte Politikbereiche einer Ebene zuzuordnen, sollte die Kompetenzverteilung optimal an die verschiedenen Ebenen angepasst sein. So können zum Beispiel Rahmenrichtlinien für das Inverkehrbringen von Produkten europäisch geregelt sein, während Bestimmungen für die
200 Hier verstanden als strategische Positionierung im politischen Kontext.
201 Nach Raschke und Tils sprechen historische und systematische Evidenz für die Vereinbarkeit von Demokratie und Strategie, (Fn. 94), S. 380.
202 Ebenso Saretzki, in: Raschke und Tils (Hrsg.), „Strategie in der Politikwissenschaft: Konturen eines neuen Forschungsfelds“, S. 148.
203 Molsberger, (Fn. 1), S. 237.
204 Vgl. Cromme, der sich in seinem Entwurf eines Verfassungsvertrags für die Zeit nach Lissabon gegen einen ausdrücklichen Kompetenzkatalog für die gesamte Gesetzgebung ausspricht, sondern für eine Regelung im fachlichen Zusammenhang - nicht jedoch für den konkreten Einzelfall - plädiert, „Die Zukunft des Lissabon-Vertrages“, S. 209.
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Verwendung dieser Produkte auf nationaler Ebene angelegt sind und daran anschließen. Nach diesem Verständnis einer Arbeitsteilung würde die europäische Ebene allgemeine Voraussetzungen definieren, an die dann die untergeordneten Ebenen anknüpfen können. Um es mit Molsberger zu sagen, würde nur der allgemeine Teil „hochgezont“ - beschränkt auf das absolut erforderliche Maß. Die Untersuchung hat gezeigt, dass dieses Grundverständnis einer modernen Interpretation des Subsidiaritätsprinzips schon heute in den Köpfen der Beteiligten angelegt ist.
Ob das Leitbild des ‚Föderalismus’ hier eine sinnvolle Alternative ist, mag bezweifelt werden, denn auch hier werden pauschal ganze Politikbereiche starr an eine Ebene gebunden 205 . Stattdessen legt die Untersuchung nahe, das Subsidiaritätsprinzip im Sinne eines neuen Leitbilds - dem ‚Integrierten Subsidiaritätsprinzip - zu verstehen. Dies darf nicht mit anderen Strategien differenzierter Integration verwechselt werden, die zum Beispiel vorsehen, dass eine Gruppe von Staaten sich an bestimmten Regelungen nicht beteiligt 206 .
Wie könnte dieses neue Leitbild aussehen?
II. Das ‚Integrierte Subsidiaritätsprinzip’ - eine zukunftsweisende Inter-pretation differenzierter europäischer Integration?
In seiner radikalsten Form bedingte das ‚Integrierte Subsidiaritätsprinzip’ zunächst die Aufgabe jeglicher ausschließlicher Gesetzgebungskompetenz zu Gunsten einer Ebene 207 . Damit wäre kein Politikbereich mehr unter den Vorbehalt einer Ermächtigung für die europäische Ebene gestellt, was letztlich die Aufgabe des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und damit verbunden das Erstarken des Subsidiaritätsprinzips von der Kompetenzsausübungsregel innerhalb übertragener Kompetenzen zur Kompetenzverteilungsregel
205 Vgl. Hrbek, der zwei Ebenen der Machtausübung mit jeweils exklusiven legislativen und exekutiven Kompetenzen als charakteristisch für föderale Staatsorganisationen im Sinne nicht-unitarischer Formen politischer Organisation beschreibt,
in: Müller-Graff (Hrsg.), „Deutschlands Rolle in der Europäischen Union“, S. 332.
206 Vgl. dazu Hrbek, (Fn. 205), S. 349. Nach Weidenfeld wird „die Differenzierung Europas den Weg in die Zukunft markieren“, „Die Europäische Union“, S. 30.
207 Anders Cromme, der konzeptionell an den drei Gesetzgebungs-Kategorien ausschließliche Gesetzgebung der Union, konkurrierende und ausschließliche der Staaten festhält, (Fn. 204), S. 207. Dagegen beschreibt Weidenfeld in seinem Szenario 5: „Supermacht Europa’“ eine weitgehende Kompetenzübertragung an die Union, (Fn. 206), S. 206.
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bedeutete 208 . Allerdings mit der grundsätzlichen Präferenz mitgliedstaatlicher Regelungen. Auf die verfassungsrechtlichen und europarechtlichen Konsequenzen kann hier nicht weiter eingegangen werden, jedenfalls wäre ein fundamentaler Eingriff in die heutigen europarechtlichen Randbedingungen, verbunden mit einem Ratifizierungsprozess in allen 27 Mitgliedstaaten, erforderlich 209 .
Grundgedanke des ‚Integrierten Subsidiaritätsprinzips’ ist die Erkenntnis, dass eine statische Kompetenzzuweisung bestimmter Politikbereiche zwar zu sachgerechten, aber nicht zu optimalen Regelungen führen kann 210 . Denn genau betrachtet beinhaltet nahezu jedes politische Problem zu einem bestimmten Teil grenzüberschreitende und nationale Bezüge. Ohne hier näher darauf eingehen zu können, verdeutlicht die Klimapolitik der EU dies eindrücklich 211 : Während die Erreichung der europäischen Klimaschutzziele den grenzüberschreitenden Bezug begründet, ist es Sache der Mitgliedstaaten zu entscheiden, wie und in welchen Bereichen sie ihre nationalen Ziele erreichen wollen. Die logische Schlussfolgerung aus dieser Erkenntnis ist, dass Regelungen nicht wie bisher aus einer vordefinierten Gesetzgebungskompetenz heraus entstehen, sondern die Gesetzgebungskompetenz im konkreten Einzelfall aus den Erfordernissen des tatsächlichen politischen Problems erwächst, und zwar nur für den dafür relevanten Teil. Die Gesetzgebungskompetenz wird damit letztlich in einen subsidiären und nicht-subsidiären Teil aufgeteilt.
Schematisch wird durch diese Vorgehensweise das Subsidiaritätsprinzip auf die erste - die kompetenzverteilende - Stufe gehoben und die „Wofür“-Frage 212 lautet stets:
208 Anders dagegen Cromme, der an der Rollenverteilung über die begrenzte Einzelzuständigkeit („Die Ausübung der staatlichen Befugnisse … ist Sache der Staaten, soweit dieser Verfassungsvertrag im einzelnen keine andere Regelung trifft oder zulässt.“ (Art. 2 II VV)) und dem Subsidiaritätsprinzip (Art. 3 VV) festhält und die Lösung für Kompetenzfragen in der fachspezifischen Konkretisierung in den jeweiligen Abschnitten des Verfassungsvertrags sieht, (Fn. 204), S. 205.
209 Vgl. zum Prinzip der Kompetenz-Kompetenz der Mitgliedstaaten und dem Normenbegriff Verfassungsvertrag, Cromme, (Fn. 204), S. 107.
210 So auch Hrbek, der zwar Vielfalt und Differenz als Quelle für eine dynamische Entwicklung des Gesamtsystems erkennt und deshalb die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips betont, aber trotzdem an einer klaren Kompetenzaufteilung festhält, (Fn. 205), S. 348.
211 Vgl. dazu den Fall der Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden bei dem die Niederlande die Verletzung des Subsidiaritätsprinzips rügten, „Bericht der Kommission über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“, KOM(2010) 547, S. 8, Europäische Kommission, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0547:FIN:DE:PDF, zuletzt aufgerufen am 17.11.2010.
212 Siehe dazu auch die schematische Darstellung im Anhang.
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Wofür darf die EU von ihrer grundsätzlich vorhandenen Gesetzgebungskompetenz Gebrauch machen? Das heißt, für welche Teile der Regelung darf die EU tätig werden?
Systematisch kann dies zu drei Ergebnissen in jedem Einzelfall führen: Die tatsächlichen Erfordernisse des politischen Problems begründen
1. eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz auf europäischer Ebene für den gesamten Teil der Regelung, oder
2. eine ‚komplementäre Gesetzgebungskompetenz’ (Teile werden auf der EU-Ebene, der Rest national geregelt), oder
3. eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz auf nationaler Ebene.
Dabei darf die ‚komplementäre Gesetzgebungskompetenz’ nicht mit der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz verwechselt werden, denn nach Art. 5 Abs. 3 EUV kommt heute das Subsidiaritätsprinzip gerade als Entscheidungsmaßstab für eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz innerhalb der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zur Anwendung 213 .
III. Typologien von Regelungen nach dem ‚Integrierten Subsidiaritäts-prinzip’
Unter Anwendung des ‚Integrierten Subsidiaritätsprinzips’ lassen sich vier Typologien von gesetzlichen Regelungen unterscheiden, die als Muster für die Klassifizierung von Gesetzen herangezogen werden können 214 . Dabei dienen die beiden Dimensionen ‚nationaler und grenzüberschreitender Bezug des politischen Problems’ als Unterscheidungskriterium und stehen nicht in einem sich gegenseitig ausschließenden Verhältnis. Bei diesem prob-lemorientierten Ansatz steht das politische Problem im Vordergrund. Dieses begründet den Regelungsbedarf und damit die Regelungskompetenz.
Beispielhaft soll der Typus ‚Europäische Rahmenregelung mit nationaler Ergänzung’ erläutert werden, um die grundsätzliche Herangehensweise zu verdeutlichen. Bei diesem Fall handelt es sich um ein politisches Problem mit sowohl nationalen als auch grenzüberschreitenden Bezügen. Folgerichtig wird nur der grenzüberschreitende Teil der
213 Siehe zur Unterscheidung die schematische Darstellung ‚Integriertes Subsidiaritätsprinzip’ im Anhang.
214 Siehe dazu die schematische Darstellung im Anhang.
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Regelung auf die europäische Ebene „hochgezont“, der übrige verbleibt auf der nationalen Ebene.
Vorteil dieses Ansatzes ist, dass es ohne ein hinreichend begründetes politisches Problem schon formell zu gar keinem Gesetzgebungsprozess kommen kann und damit eine Überregulierung verhindert wird. Zudem ermöglicht die Clusterung standardisierte Regelungsmodule, die, einmal gründlich ausgearbeitet, auf verschiedene Regelungsbereiche angewandt werden können. Dies erhöht Effizienz und Nachvollziehbarkeit, da die Standardisierung und Modularisierung die Komplexität verringert und gleichzeitig Raum für angepasste, spezifische (‚tailor-made’) Lösungen lässt.
D. Zusammenfassung drittes Kapitel
Inhalt dieses Kapitels ist die Ableitung operativer und strategischer Implikationen aus der Analyse der Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente im ersten Kapitel und den Ergebnissen der empirischen Untersuchung im zweiten Kapitel. Dazu wurde zunächst Strategie im politischen Kontext als bewusste Differenzierung hin zu einer von den Umfeldfaktoren begünstigten Nische definiert.
Unter Zugrundelegung der Ressourcensicht und dreier Grundtypen von Wettbewerbsstrategien wurden die strategische Positionierung der betrachteten Interessengruppen nach Lissabon analysiert und Strategieoptionen für die Zukunft entwickelt. Es zeigt sich, dass die neuen Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente eine Spezialisierung, eine verbesserte Koordinierung und eine strategische Neuausrichtung aller Beteiligten erforderlich machen. Operativ werden dazu der Ausbau digitaler Informations- und Koordinationsplatt-formen, ein erhöhter Personaleinsatz und ein Bewusstseinswandel der beteiligten Interessenvertreter unverzichtbar sein.
Ausgehend von der Darstellung der Problematik einer starren Kompetenzverteilung in der EU wurde als mögliches Leitbild für die Weiterentwicklung der europäischen Integration das ‚Integrierte Subsidiaritätsprinzip’ entwickelt. Demnach könnte die europäische Ebene von ihrer grundsätzlich vorhandenen Gesetzgebungskompetenz nur für den Teil der Regelung Gebrauch machen, dem ein grenzüberschreitender Bezug des regelungsbedürftigen politischen Problems zu Grunde liegt. Da solche Probleme häufig weder einen reinen grenzüberschreitenden noch einen rein nationalen Bezug haben, wäre der Regelfall eine ‚komplementäre Gesetzgebungskompetenz’, nach der Teile auf europäischer Ebene und der Rest national geregelt würde. Kritisch sei angemerkt, dass dies eine Abkehr vom Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und damit einen fundamentalen Eingriff in das heutige europäische Primärrecht bedeutete.
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Schlussbetrachtung und Ausblick
Die Analyse der rechtlichen Randbedingungen nach dem Vertrag von Lissabon zeigt, dass die Einflussmöglichkeiten der nationalen Parlamente in Form von Mitwirkungsrechten zugenommen haben. Ausgehend von umfassenden Informationsrechten können diese in einem frühen Stadium des Gesetzgebungsprozesses die Nichtbeachtung des Subsidiaritätsprinzips rügen beziehungsweise im Sinne einer nachlaufenden Subsidiaritätskontrolle vom EuGH mittels einer Subsidiaritätsklage überprüfen lassen. Damit sind nationale Parlamente nach Lissabon die zentralen „Hüter der Subsidiarität 215 “ und für diese Rolle mit wirksamen Instrumenten ausgestattet.
Die empirische Untersuchung relevanter Interessengruppen mittels strukturierter Experteninterviews belegt, dass die stärkere Einbindung nationaler Parlamente auf eine bewusste strategische Neuorientierung der Kommission zurückzuführen ist und die nationalen Parlamente ihre neue Rolle in Europa zunehmend - auch außerhalb der engen Grenzen des formellen Subsidiaritätsprinzips - wahrnehmen. Darauf müssen sich alle Interessengruppen einstellen, wobei der Vernetzungsgrad erhöht und die Koordination verbessert werden muss. Ergebnis dieser Investitionen wird auf Grund der Öffentlichkeits- und Transparenzfunktion der nationalen Parlamente ein Zugewinn an demokratischer Legitimation der Europäischen Union und insgesamt eine bessere Gesetzgebung sein. Ausgehend von der Kernhypothese dieser Arbeit, dass effektive und effiziente rechtliche Rahmenbedingungen nur durch eine angepasste strategische Positionierungbasierend auf wertvollen Ressourcen und Fähigkeiten - aller beteiligten Interessengruppen möglich sind, wurden Themenfelder für die Strategieformulierung aufgezeigt und Strategieoptionen entwickelt. Diesen ist gemein, dass nationale Parlamente künftig integraler Bestandteil neuer Strategien sein müssen. Auf Grund weiter steigender Komplexität und Dynamik der Regelungsgegenstände werden tendenziell Fokussierungsstrategien und strategische Allianzen an Bedeutung gewinnen.
Der Versuch des Brückenschlags zwischen verschiedenen Wissenschaftsbereichen scheint gelungen. So konnten Methoden der empirischen Sozialforschung zur Analyse der politischen Machtverhältnisse und zur Gegenüberstellung mit den zuvor gefundenen Erkenntnissen zu den primärrechtlichen europäischen Randbedingungen verwendet werden. An-
215 Vgl. Calliess, (Fn.115), S. 182
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sätze des strategischen Managements wurden zur Entwicklung neuer Rollenmodelle für politische Interessengruppen angewandt. Die Analyse der Wechselwirkungen zwischen geltendem Recht und praktischer Politik ist so möglich und kann die Weiterentwicklung rechtlicher Randbedingungen unterstützen.
Europa steht vor großen Herausforderungen:
• Begrenzung Europas und Differenzierung der Integration,
• Harmonisierung von wirtschaftlicher und sozialer Integration und
• Erhöhung von Akzeptanz und demokratischer Legitimation der EU, um nur einige zu nennen 216 .
Letztlich geht es aber darum, den Frieden, die Werte und das Wohlergehen der europäischen Völker zu fördern 217 . Abgesehen von den politischen Lösungsansätzen dazu im Einzelnen, ist die Kernfrage die nach der sachgerechten Lösung von Zuständigkeitskontroversen innerhalb Europas. Das in dieser Arbeit beschriebene ‚Integrierte Subsidiaritätsprinzip’ als Leitbild für die Weiterentwicklung der europäischen Integration verdeutlicht die Wechselwirkungen zwischen dem den Handlungsbedarf begründenden politischen Problem und der gleichfalls daraus erwachsenden Regelungskompetenz. Es stellt das Subsidiaritätsprinzip als zentrales Gestaltungsprinzip für Europa auf die höchste, nämlich die kompetenzverteilende Stufe. Die Begründung der Kompetenz erwächst aus dem konkreten politischen Problem. Schlüssel für das Verständnis dieses Leitbilds ist der Ansatz, dass jeweils nur der Teil der Regelung mit grenzüberschreitenden Bezügen auf die europäische Ebene gehoben und damit ein Durchgriff auf innerstaatliche Machtgefüge 218 minimiert und die vertraglich geschützte „nationale Identität 219 “ geachtet wird. Ergebnis der Anwendung des ‚Integrierten Subsidiaritätsprinzips’ ist eine hochdynamische, flexible und strategische Kompetenz-ordnung, die sich am Regelungsbedarf des konkreten Einzelfalls orientiert und ein differenziertes Voranschreiten der europäischen Integration ermöglicht. Problematisch dürfte sein, dass das auf funktionaler Differenzierung und Diversifizierung beruhende Subsidiaritätsprinzip zwar historische Wurzeln im Liberalismus und Konservatismus, aber nicht im - zur zentralen Reglementierung neigenden - Sozialismus
216 Vgl. Weidenfeld, (Fn. 206), S. 213-209.
217 Art. 3 Abs. 1 EUV.
218 Kritisch dazu Döring, „Fundamente für Europa“, S. 115.
219 Vgl. Art. 4 Abs. 2 EUV.
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hat 220 . Deshalb ist mit nachhaltigem politischem Widerstand einiger Gruppen gegen den Ausbau des Subsidiaritätsprinzips als zentrales Organisationsschema zu rechnen. Trotzdem kann die Antwort auf politische Krisen und den weltweiten Wettbewerb um die beste Gesetzgebung nur eine noch stärkere europäische Gemeinschaft sowie eine Vertiefung der Integration und Koordination zwischen EU-Mitgliedstaaten und europäischen Institutionen sein 221 . Starke nationale Parlamente, eng vernetzt mit der europäischen Ebene, sind hierfür eine wichtige Voraussetzung.
Das Subsidiaritätsprinzip als Gestaltungsprinzip bietet in allen Politikbereichen Chancen für effektive und effiziente rechtliche Rahmenbedingungen, da es eine optimale Arbeitsteilung der beteiligten Ebenen ermöglicht und verhindert, dass eine Ebene „sich und das Volk müde macht“, weil „das Geschäft zu schwer ist“ und sie es „alleine nicht ausrichten kann“ 222 . Gleichzeitig erhöht es die Bürgernähe, da die untere Ebene („redliche Leute aus ganz Israel 223 “) hinreichend Kompetenz für angepasste nationale beziehungsweise regionale Lösungen bekommt.
Dafür lohnt es sich jedenfalls zu werben und gegebenenfalls zu streiten.
220 Vgl. dazu Moersch, „Leistungsfähigkeit und Grenzen des Subsidiaritätsprinzips“, S. 388.
221 So Tusk im Zusammenhang mit der Bewältigung der aktuelle Finanz- und Wirtschaftskrise, „Handelsblatt“, S. 56.
222 Vgl. dazu das Eingangszitat am Beginn der Arbeit.
223 Ebenda.
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Anhang
Das Frühwarnsystem nach dem Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der
Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit im Vertrag von Lissabon 224
224 Nach Calliess, (Fn. 55), S. 13
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225 Nach Calliess, (Fn. 55), S. 17
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Thesenpapier
„Die Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente nach dem Vertrag von
Lissabon und nach dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts“
Es gibt einen Machtkampf um Gesetzgebungskompetenz zwischen nationalen Parlamenten und der europäischen Ebene.
Die Einflussmöglichkeiten der nationalen Parlamente ergeben bis zu dem Vertrag von Lissabon ein schwaches Bild.
Das Subsidiaritätsprinzip ist eine Kompetenzausübungsregel zwischen europäischer Ebene und Mitgliedstaaten für den Fall konkurrierender Gesetzgebungskompetenz (seit 1992). Vorrang haben für diesen Fall die Mitgliedstaaten.
Der Vertrag von Lissabon stärkt die nationalen Parlamente als Wächter über das Subsidiaritätsprinzip und räumt ihnen umfassende Informationsrechte ein. Kernelemente der Einflussnahme sind die Subsidiaritätsrüge als „Frühwarnsystem“ und die Subsidiaritätsklage als nachlaufende Kontrolle durch den EuGH.
Grundsätzlich ist die deutsche Rechtsordnung über Art. 23 GG offen für die Anwendung des Rechts der EU.
Weder das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon, noch die damit verbundene Grundgesetzänderung wurde vom BVerfG kritisiert. Allerdings wurde das Ausweitungsgesetz, das Bundestag und Bundesrat ein Vetorecht für vertragsändernde Rechtsakte über die Brückenklauseln einräumt, für verfassungswidrig und nichtig erklärt.
Das Vetorecht wird nach Ansicht des BVerfG der Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesrat nicht gerecht. Das Grundgesetz untersagt die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz.
Das Urteil wurde im Integrationsverantwortungsgesetz umgesetzt. Dieses fordert nun grundsätzlich ein Zustimmungsgesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG für die Fälle der sogenannten dynamischen Vertragsanpassung.
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Die Einflussmöglichkeiten von Bundestag und Bundesrat lassen sich in vier Ebenen gliedern:
1. Umfassende Informationsrechte
2. Die Subsidiaritätsrüge
3. Die Subsidiaritätsklage
4. Das Erfordernis eines Zustimmungsgesetzes für Fälle der dynamischen Vertragsanpassung
Zwar verlieren die nationalen Parlamente historisch gesehen stetig an Gesetzgebungskompetenz, gewinnen dafür aber an Einflussmöglichkeiten auf europäischer Ebene. Die Anbindung hat sich durch den Vertrag von Lissabon verbessert, allerdings bleibt offen, wie gut die nationalen Parlamente diese nutzen werden.
Nationale Parlamente bleiben wichtige Elemente für die demokratische Legitimation der EU und wirken als stabilisierendes Moment.
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Interviewleitfaden 226
„Die Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente nach dem Vertrag von Lissabon - operative und strategische Implikationen“
Gesprächspartner:
Vertraulich: Ja / nein?
1. Aufgabe / Tätigkeit / Funktion
- Was sind Ihre Aufgaben bzw. die Aufgaben der Kommission im Bezug auf nationale Parlamente und das Frühwarnsystem?
- Wie haben sich Ihre Aufgaben seit dem Vertrag von Lissabon geändert?
2. Kompetenzordnung
These: Es gibt einen Machtkampf um Gesetzgebungskompetenz zwischen nationalen Parlamenten und der europäischen Ebene.
- Wie schätzen Sie den unterstellten Machtkampf zwischen den Parlamenten bzw. der EU-Kommission ein?
These: Die Einflussmöglichkeiten der nationalen Parlamente ergeben bis zum Vertrag von Lissabon ein schwaches Bild.
- Teilen Sie diese Einschätzung? Was sind konkrete Beispiele für Einflussnahme nationaler Parlamente im Rahmen eines europäischen Gesetzgebungsvorhabens?
These: Das Subsidiaritätsprinzip ist eine Kompetenzausübungsregel zwischen europäischer Ebene und Mitgliedstaaten für den Fall konkurrierender Gesetzgebungskompetenz (seit 1992). Vorrang haben für diesen Fall die Mitgliedstaaten.
- Wo sehen Sie künftig die Kernkompetenzen der europäischen und nationalen Ebene? Wie sieht die Arbeitsteilung heute aus?
These: Der Vertrag von Lissabon stärkt die nationalen Parlamente als Wächter über das Subsidiaritätsprinzip und räumt ihnen umfassende Informationsrechte ein. Kernelemente der Einflussnahme sind die Subsidiaritätsrüge als „Frühwarnsystem“ und die Subsidiaritätsklage als nachlaufende Kontrolle durch den EuGH.
- Inwiefern gehen die nationalen Parlamente bzw. die Kommission gestärkt aus dem Lissabonprozess hervor?
226 Exemplarisch für die Gruppe ‚Kommission’. Die Fragen wurden mit kleinen, adressatenspezifischen Modifikationen auch so für die anderen befragten Gruppen angewandt.
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- Wie bewerten Sie die Informationsrechte im Zusammenhang mit den Subsidiaritätsinstrumenten praktisch? Wie gehen die nationalen Parlamente mit der „Flut an Papier“ um? Wie kommuniziert die Kommission mit den nationalen Parlamenten?
- Wie schätzen Sie die praktische Relevanz der Subsidiaritätsrüge und Klage für die Zukunft ein?
3. Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesrat
These: Grundsätzlich ist die deutsche Rechtsordnung über Art. 23 GG offen für die Anwendung des Rechts der EU. Weder das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon, noch die damit verbundene Grundgesetzänderung wurde vom BVerfG kritisiert. Allerdings wurde das Ausweitungsgesetz, das Bundestag und Bundesrat ein Vetorecht für vertragsändernde Rechtsakte über die Brückenklauseln einräumt, für verfassungswidrig und nichtig erklärt. Das Vetorecht wird nach Ansicht des BVerfG der Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesrat nicht gerecht. Das Grundgesetz untersagt die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz.
- Wo sehen Sie im Lichte des BverfG Urteils Grenzen der europäischen Integration? Welche Rolle werden der Bundesrat / Bundesrat und die Kommission hierbei einnehmen?
These: Das Urteil wurde im Integrationsverantwortungsgesetz umgesetzt. Dieses fordert nun grundsätzlich ein Zustimmungsgesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG für die Fälle der sogenannten dynamischen Vertragsanpassung.
- Wie schätzen Sie die praktische Relevanz des Urteils (bzw. des IntVG) für die europ. Gesetzgebungsverfahren ein?
4. Ausblick
These: Die Einflussmöglichkeiten von Bundestag und Bundesrat lassen sich in vier Ebenen gliedern:
1. Umfassende Informationsrechte
2. Die Subsidiaritätsrüge
3. Die Subsidiaritätsklage
4. Das Erfordernis eines Zustimmungsgesetzes für Fälle der dynamischen Vertragsanpassung
Zwar verlieren die nationalen Parlamente historisch gesehen stetig an Gesetzgebungskompetenz, gewinnen dafür aber an Einflussmöglichkeiten auf europäischer Ebene. Die Anbindung hat sich durch den Vertrag von Lissabon verbessert, allerdings bleibt offen, wie gut die nationalen Parlamente diese nutzen werden.
- Inwiefern hat sich die Anbindung an die EU durch Lissabon verbessert und wie nützen die nationalen Parlamente diese Instrumente künftig?
- Wie läuft der Prozess ab? (Kommission verschickt einen Gesetzesentwurf an wen? Was passiert dann? Wer bewertet die Dokumente? Wie läuft die Willensbildung ab?)
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- Wie muss man sich die Kooperation der Kommission mit nationalen Parlamenten vorstellen? Stichwort Barroso Initiative
These: Nationale Parlamente bleiben wichtige Elemente für die demokratische Legitimation der EU und wirken als stabilisierendes Moment.
- Wie schätzen Sie abschließend die künftige Rolle nationaler Parlamente ein?
- Welche Ressourcen und Fähigkeiten sind dazu erforderlich und müssen ggf. entwickelt werden?
- Wo sehen Sie den „Wettbewerbsvorteil“ der nationalen Parlamente im Vergleich zu den nationalen Regierungen bzw. der europäischen Ebene in dem kommenden politischen Prozess der Weiterentwicklung der EU?
VIELEN DANK
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Zusammenfassung der Mitschriften zu den Experteninterviews 227
Erster Block - Aufgaben/Tätigkeiten/Funktion
Zu den Kernaufgaben sowohl der Verbände als auch der Unternehmensvertreter in Brüssel gehört einerseits die Information nachrangiger Stellen und andererseits die Interessenvertretung gegenüber den Institutionen der EU. Nach Lissabon ist nach Einschätzung dieser Gruppen vor allem das Europäische Parlament gestärkt worden. Änderungen in der täglichen Arbeit bezüglich der neuen Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente sind noch gering, aber es findet ein Bewusstseinswandel statt, der sich zum Beispiel dadurch äußert, dass die Brüssel-Büros der Unternehmen und europäischen Verbände mit nationalen Kontaktbüros beziehungsweise nationalen Verbänden enger zusammenarbeiten („Doppelpassfunktion“).
Aufgabe der Bundestags- und Bundesratsverwaltung ist es, die Zuleitungen zu Europathemen vorzufiltern, zu priorisieren und den Fachausschüssen zur Beratung vorzulegen. Für den Bundesrat liegt der Umfang bei cirka 500 Gesetzgebungsvorhaben pro Jahr, die auf cirka 170 verdichtet werden. Diese nehmen cirka ein Drittel der Tagesordnung des Bundesrats ein. Maßstab für die Vorauswahl ist die Betroffenheit der Länder. Für den Bundestag gibt es cirka 1.200 Zuleitungen in EU-Angelegenheiten von denen cirka 60% als nicht beratungsrelevant eingestuft werden. Insgesamt werden pro Jahr cirka 22.000 EU-Dokumente bearbeitet. Seit Lissabon ist der Kontakt mit der Kommission bei beiden Kammern enger geworden, und die Mitwirkungsmöglichkeiten sind breiter geworden. Zudem zeichnet sich ein größeres Interesse des EU Parlaments an den nationalen Parlamenten und eine engere Abstimmung mit anderen nationalen Parlamenten ab. Die Frist von 8 Wochen stellt operativ kein Problem dar. Teilweise werden Datenbanken zur strukturierten Verwaltung genutzt, beziehungsweise sind im Aufbau. Durch das IntVG hat die Integrati-onsverantwortung beider Kammern zugenommen, und es ergeben sich insgesamt ein größeres Informationsaufkommen, ein höherer Verwaltungsaufwand und mehr Reisetätigkeit. Für den Bundestag gibt es eine Festlegung, dass die Fachausschüsse regelmäßig für Europathemen zuständig sind, ausnahmsweise allerdings der Europaausschuss für Fragen des Primärrechts, übergreifende Themen und im Rahmen der Mitberatung zu Subsidiaritätsfragen.
Die befragte Stelle bei der Kommission ist die Schnittstelle zu den nationalen Parlamenten und hat unter anderem die Aufgabe, die nationalen Parlamente der EU näher zu bringen. Insgesamt soll der Kontakt zu den nationalen Parlamenten verbessert werden („Es
227 Vgl. zu den zugrunde liegenden Fragen den ebenso im Anhang aufgeführten Interviewleitfaden.
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ist wichtig, die nationalen Parlamente früh einzubinden, um sie an Bord zu bekommen.“). Zudem übermittelt sie die Dokumente und verwaltet die Stellungnahmen der nationalen Parlamente. Dabei werden diese nach Eingang an die zuständige Generaldirektion übermittelt, dann werden andere Generaldirektionen konsultiert, das Kollegium der Kommissare gibt einen Auftrag an den Vizepräsidenten, der für die Beziehungen mit den nationalen Parlamenten zuständig ist, und schließlich wird eine Antwort von der zuständigen Generaldirektion erarbeitet. Die Mehrzahl der Stellungnahmen der nationalen Parlamente sind zu Sache selbst, nur wenige betreffen die Subsidiarität im engeren Sinn (2009: Von 250 weniger als 25, vgl. auch KOM(2010) 291 endgültig, vom 2.6.2010). Diese sind überwiegend nicht mit anderen nationalen Parlamenten koordiniert, so dass nicht erwartet wird, dass das für eine Rüge erforderliche Quorum mittelfristig einmal erreicht wird. Damit ist der formelle Einfluss gering. Trotzdem werden die Stellungnahmen innerhalb der Kommission begrüßt, denn das Ziel ist der politische Dialog, und die Stellungnahmen können eine „early warning“ Funktion haben. So zum Beispiel bei Stellungnahmen vor dem eigentlichen Gesetzgebungsverfahren (z.B. zu Grün- und Weißbüchern). Insgesamt ist das Feedback der nationalen Parlamente sehr positiv, und es gibt viel Freiheit zur informellen Zusammenarbeit. Nach Lissabon hat sich praktisch nicht viel geändert, da sich das „Vertragselement Subsidiaritätsrüge in etwas einfügt, das schon da war.“
Zweiter Block - Kompetenzordnung
Der zum Teil in der Literatur unterstellte Machtkampf zwischen nationalen Parlamenten und der Kommission wird von keiner der befragten Gruppen bestätigt. Allerdings mit unterschiedlichen Begründungen. Der Vertreter des europäischen Verbandes argumentiert, dass es für fast alle Bereiche schon europäische Regelungen gibt und sich die Kompetenzfrage damit praktisch nicht mehr stellt. Allerdings gebe es ein Buhlen um die Zustimmung der Bürger, vor allem bei bürgernahen Themen. Nationale Parlamente müssten zunächst ein Netzwerk bilden, um dann den Machtkampf mit der Kommission wagen zu können. Langfristig müsse die Kommission aber früher ausloten, was machbar ist und was nicht. Der Vertreter des nationalen Verbandes meint dagegen, dass das an fehlendem Interesse der nationalen Parlamente an Europathemen liegt. Der Unternehmensvertreter sieht eher einen Machtkampf zwischen EU-Parlament und den nationalen Parlamenten. Die beiden Vertreter der deutschen Kammern sehen zwar den Kompetenzverlust, allerdings als gebilligten und von den nationalen Parlamenten ratifizierten Prozess. Der Kommissionsvertreter meint, die Kompetenzen seien definiert, und die Spielregeln klar. Der Vertreter des Bundestags sieht mit dem Kompetenzverlust einen fundamentalen Wandel der Arbeitsweise
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der nationalen Parlamente einhergehen, der erst gerade begonnen hat („Mitwirkung statt Entscheiden“, „Das Bild des nationalen Abgeordneten wird sich fundamental ändern.“). Die Einflussmöglichkeiten der nationalen Parlamente auf europäischer Ebene vor Lissabon werden von allen Befragten als gering eingeschätzt. Die Befragten von Bundestag und Bundesrat stellen die Einflussmöglichkeiten gegenüber den nationalen Regierungen in den Vordergrund. Der Vertreter des Bundestags sieht in Zukunft eine stärkere Verschränkung mit dem EU-Parlament und weniger direkten Einfluss auf die Kommission („Lissabon ist ein Vertrag der Parlamentarisierung der EU“). Dagegen meint der Kommissionsmitarbeiter pragmatisch, dass Politik oft das Ergebnis vieler Kräfte sei. Im Übrigen weist der Mitarbeiter der Bundesratsverwaltung darauf hin, dass das Mittel der Subsidiaritätsrüge auch ohne Anwendung schon wirke („Drohpotential“). Beide Verbandsmitarbeiter prognostizieren, dass vor allem bei öffentlichkeitswirksamen Themen künftig mit verstärkter Einflussnahme der nationalen Parlamente gerechnet werden müsse (so zum Beispiel im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie geschehen).
Bezüglich der Frage nach den künftigen Kernkompetenzen der europäischen und nationalen Ebene verweist der Kommissionsmitarbeiter - wie auch der Unternehmensvertreter und der Mitarbeiter des nationalen Verbandes - auf das geltende europäische Recht. Darüber hinaus gelte immer der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, nach dem für ein Tätigwerden der EU eine „kritische Masse an EU Bürgern betroffen sein müsse“. Alle anderen Befragten sehen mehr oder weniger stark ausgeprägt eine Matrixstruktur. So zum Beispiel der Vertreter des Bundestags: „Nationale Themen werden durchlässiger werden“ und „europäische Problemlösungen werden zunehmen“. Er spricht darüber hinaus von einer zunehmenden „Verschränkung“ z.B. über Rahmenrichtlinien. Allerdings müssen seiner Meinung nach Freiheit auf regionaler Ebene und passgerechte Lösungen weiterhin möglich sein. In die gleiche Richtung argumentiert der Vertreter des Bundesrats: „Praktisch sind häufig nur Einzelaspekte eines Gesetzgebungsvorhabens subsidiär, insofern ergibt sich eine praktische, sachbezogene Arbeitsteilung.“ Maßstab sei die grenzüberschreitende Betroffenheit und die Wahrnehmung der Bürger (Vermeidung des Bürokratiemonsters EU). Der Vertreter des europäischen Verbands sieht eine klare Tendenz, alles auf europäischer Ebene zu regeln, wobei das Subsidiaritätsprinzip hier korrigierend regeln könne (im Sinne von: „Sowohl europäisch als auch national. Kein entweder … oder.“). Dies sei eine Chance für nationale Verbände.
Alle Befragten sind der Meinung, dass die nationalen Parlamente gestärkt aus dem Lissabonprozess hervorgehen. Allerdings wird darauf hingewiesen, dass lediglich die Kontrollfunktion gestärkt wurde und diese darüber hinaus praktisch sehr stark vom öffentlichen Interesse abhänge. Die Vertreter des Bundesrats erkennt eine verbesserte Wahrnehmung
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des Bundesrats auch im EU Parlament. Zudem könne sich durch den Austausch mit anderen nationalen Parlamenten eine „internationale Länderdynamik“ als Gegenpol zu den nationalen Regierungen ergeben. Der Mitarbeiter der Kommission betont die „neue Rolle“ der nationalen Parlamente und stellt eine Änderung der Einstellung der Kommission bezüglich des Subsidiaritätsgedankens fest. Dies führe dazu, dass schon vorab intern stärker auf das Thema Subsidiarität geachtet werde.
Die Informationsrechte der nationalen Parlamente im Zusammenhang mit dem Frühwarnsystem werden aus Sicht des Mitarbeiters der Kommission sehr unterschiedlichauch abhängig von der Größe der Parlamentsverwaltungen (z.B. Spanien 2 Mitarbeiter vs. Deutschland 20 Mitarbeiter) - genutzt. Im Übrigen seien diese nicht neu, da schon seit 2006 alle Dokumente direkt elektronisch an die nationalen Parlamente geschickt werden. Bezüglich des Umfangs prognostizieren die Befragten des europäischen Verbands und der Bundestagsverwaltung eine Fokussierung und Priorisierung, um die Themen zeitnah aktiv bearbeiten zu können.
Die praktische Relevanz der Subsidiaritätsrüge und Subsidiaritätsklage wird von den Befragten tendenziell als gering eingeschätzt, vor allem weil noch wenige Erfahrungen damit bestehen. Allerdings stellt der Mitarbeiter der Kommission klar, dass alle Stellungnahmen sehr pragmatisch gehandhabt werden und man nicht auf Fristen und Quoren pocht („Die nationalen Parlamente sind keine Beamten, deshalb wird pragmatisch agiert.“). Insofern sehen die beiden Verbandsvertreter und der Unternehmensvertreter gewisse Erfolgschancen für ihre Positionen durch das Lobbying nationaler Parlamente („wenn die nationalen Parlamente aktiver werden, wird das auch für Unternehmen interessant“). Nach Ansicht des Mitarbeiters des europäischen Verbands könnte eine erfolgreiche Subsidiaritätsklage die Macht der nationalen Parlamente weiter stärken. Diesbezüglich weist der Interviewpartner des Bundesrats darauf hin, dass für eine Klage im Bundesrat ein Mehrheitsbeschluss erforderlich ist, während im Bundestag eine Minderheit von ¼ ausreicht. Nach der Analyse des Bundestagsvertreters unterliegt das Thema Subsidiarität gewissen Konjunkturen. Derzeit rücken bei den Abgeordneten die politischen Implikationen in den Vorder-grund („Das ist auch eine Bewusstseinsfrage bei den Abgeordneten, … das Fremdeln lässt nach.“). In dem Sinn sei die Rüge ein politisches Element, die Klage ein juristisches.
Dritter Block - Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesrat Die Einschätzungen zum Urteil des BVerfG zu Lissabon und den Auswirkungen auf eine weiter voranschreitende europäische Integration sind sehr unterschiedlich. Während der Interviewpartner des europäischen Verbandes in dem BVerfG Urteil eine Signalwirkung an andere Mitgliedstaaten sieht, mit der Folge, dass Europa national mehr diskutiert werden
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wird und dadurch die europäische Integration demokratischer weitergeht, versteht der Vertreter des nationalen Verbandes das Urteil als einen „bis hierhin, aber nicht weiter“-Spruch. Einig sind beide Verbandsvertreter und der Unternehmensvertreter, dass grundsätzlich überall geltende europäische Regelungen einem nationalen Flickenteppich vorzuziehen seien. Nach Meinung des Interviewpartners des nationalen Verbandes allerdings solle der Wettbewerb im Steuerrecht bleiben. Der Vertreter des Bundesrats sieht das Parlament als „Wächter über die europäische Integration“ und die Subsidiaritätsrüge und Subsidiaritätsklage als Instrumente im Sinne eines „Beharrens auf Spielregeln“. Das Urteil des BVerfG habe durch das nun erforderliche Zustimmungsgesetz den Bundesrat gestärkt. Der Vertreter des Bundestags meint, dass die europäische Integration weitergehe, aber durch das Urteil die institutionelle Rolle der nationalen Parlamente gestärkt wurde. Insofern finde man in dem Urteil sowohl Skepsis als auch Zustimmung zur europäischen Integration. Diesen Versuch eines Ausgleichs sieht auch der Unternehmensvertreter. Materiell hat sich nach Meinung des Vertreters des Bundestags durch das IntVG nicht viel geändert, denn das Erfordernis eines Zustimmungsgesetztes sei schon zuvor so gesehen worden. Der Bundestag werde bei der weiter voranschreitenden europäischen Integration eine aktive Rolle einnehmen. Nach Auffassung des Kommissionsmitarbeiters war das Urteil unerwartet kritisch, aber das sei Sache der Mitgliedstaaten. Praktisch werde es dadurch aber keine Barrieren bei der Weiterentwicklung der EU geben.
Vierter Block - Ausblick
Bezüglich der Anbindung der nationalen Parlamente und der Nutzung der neuen Instrumente der Einflussnahme ist der Vertreter des europäischen Verbandes der Meinung, dass sich die Einflussnahme noch in einem Anfangsstadium befindet und gegenwärtig einen Lernprozess durchläuft. Das Interesse an technischer Gesetzgebung sei auf Grund der fehlenden Medienwirksamkeit eher gering. So auch der Vertreter des nationalen Verbands der unterstellt, dass die nationalen Parlamentarier gar kein großes Interesse an der Mitwirkung haben, da sie dadurch mitverantwortlich gemacht werden können. Der Unternehmensvertreter stellt ein neues Bewusstsein der nationalen Parlamente fest und meint, dass die deutschen Parlamente speziell über die Vertretungen in Brüssel sehr gut informiert sind. Die Interviewpartner des Bundesrats und Bundestags sehen die nationale Identität innerhalb der EU durch die verbesserte Anbindung gestärkt, fordern aber eine bessere Vernetzung zwischen den nationalen Parlamenten („Internationalisierung der Arbeit“). Der Kommissionsvertreter weist darauf hin, dass die nationalen Parlamente durch die Information der nationalen Regierungen schon informiert waren, dass sich durch die Direktübermittlung aber die
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Anbindung und Zusammenarbeit verbessert hat. Für den Datenaustausch werden auch Datenbanken wie zum Beispiel IPEX (http://www.ipex.eu/ipex/) genutzt. Nationale Parlamente werden nach Auffassung des Vertreters des europäischen Verbands künftig dazu beitragen, die demokratische Legitimation der EU durch Einbindung der nationalen Ebene zu stärken. „Clevere“ nationale Verbände werden dies als Chance nutzen. Der Vertreter des nationalen Verbands sieht dies differenziert nur für europäische Themen, die national öffentlichkeitswirksam sind. Deshalb müssen nationale Verbände künftige verstärkt europäische Themen der nationalen Öffentlichkeit zugänglich machen. So auch der Unternehmensvertreter, der einen „neuen Fokus“ für nationales Lobbying sieht. Der Interviewpartner des Bundestags und der Kommissionsvertreter sehen eine Öffentlichkeits- und Transparenzfunktion der nationalen Parlamente für die EU. Diese können durch Aufklärung, politische Debatten und Regierungserklärungen diese Öffentlichkeit herstellen und sind damit Multiplikatoren und Botschafter für die EU. Die veränderte Rolle nationaler Parlamente erfordert neue Ressourcenbündel und Fähigkeiten aller Beteiligten. So müssen nach Ansicht des Vertreters des europäischen Verbands nationale Verbände ihre Lobbyingbasis in den Parlamenten verbessern, statt nur auf Ministerien einzuwirken. Europäische Verbände müssen Ihre Zusammenarbeit mit nationalen Verbänden verbessern und diese bei Europathemen operativ unterstützen. Der Vertreter des nationalen Verbands wünscht sich die Fähigkeit nationaler Verbände, aus europäischer Sicht auf nationale Politik einwirken zu können. Dazu müssen Niederlassungen in den wichtigen europäischen Hauptstädten weiterentwickelt werden. Der Unternehmensvertreter sieht eine engere Verknüpfung mit nationalen Verbindungsbüros als wichtige Ressource für effektives Lobbying. Aus der Sicht des Bundesratsvertreters müssen Datenbanken und Strukturen weiter ausgebaut und verbessert werden. Zudem müsse die Fähigkeit entwickelt werden, verstärktes Interesse für Europaangelegenheiten wecken zu können. Der Bundestagsvertreter wünscht sich eine stringentere EU-Koordination und „Abnehmerstruktur für Informationen“ in den Fraktionen. Zudem müsse mehr Personal in der Verwaltung zur Verfügung gestellt werden. Wichtige Fähigkeit eines nationalen Parlamentes sei es künftig, schnell nationale Positionen zu europäischen Themen entwickeln und dann Einfluss auf die europäische Ebene nehmen zu können. Zudem sei eine „Verstetigung der Arbeit“ und bessere Vernetzung erforderlich. Der Kommissionsvertreter sieht die Notwendigkeit für mehr Personal in der Verwaltung der EU und meint, dass die Fähigkeit, Interesse und Verständnis für EU-Prozesse wecken zu können, künftig wichtiger werde.
Beide Verbandsvertreter sehen den Wettbewerbsvorteil nationaler Parlamente in der Bürgernähe („Bodenhaftung“). Der Unternehmensvertreter weist darauf hin, dass be-
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sonders der Bundesrat beziehungsweise die Länder sehr viel Fachwissen und eine gute Personalausstattung haben. Dies stellt auch der Vertreter des Bundesrats als Wettbewerbs-vorteil in den Vordergrund. So könne der Bundesrat auf cirka 200 Länderministerien mit kompetenten Verwaltungen zurückgreifen. Diese praktische Erfahrung und Fachkenntnis müsse für die EU genutzt werden. Im Unterschied zum Bundestag sei der Bundesrat weniger politikorientiert und mehr sachorientiert. Diese Sicht findet sich im Wesentlichen beim Vertreter des Bundestags wieder. Zwar sei der Bundesrat „Weltmeister im Schreiben von Stellungnahmen, aber er habe wesentlich geringere Öffentlichkeitswirksamkeit als der Bundestag“. Der Wettbewerbsvorteil des Bundestags sei die hohe Öffentlichkeitswirksamkeit und die starke Einflussmöglichkeit auf die Bundesregierung. Auch der Kommissionsvertreter betont die Nähe der nationalen Parlamente zu den EU- Bürgern als Wettbewerbs-vorteil, die so weder die Kommission, noch das EU- Parlament, noch die nationalen Regierungen haben.
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Resource -based view framework 228
228 Nach Grant, (Fn. 13), S. 178.
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Arbeit zitieren:
Fabian Gwosdz, 2010, Die Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente nach dem Vertrag von Lissabon – operative und strategische Implikationen, München, GRIN Verlag GmbH
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