III

Gliederung

A.  Einleitung / Begrifflichkeiten.  1

I.  Begriff des Europäischen Artenschutzrechts.  1

II.  Begriff des Artenschutzes allgemein.  1

1.  Begriffliche Abgrenzungen.  1

2.  Entstehung des Artenschutzes  2

3.  Aufgaben des Artenschutzes  3

B.  Europäischer Artenschutz.  3

I.  Strategie der E.U  3

II.  Völkerrechtliche Grundlagen  4

1.  Washingtoner Artenschutzabkommen.  5

a.)  Inhalt und Ausrichtung  5

b.)  Systematik  6

c.)  Begriff des Exemplars nach WA  6

d.)  Bedeutung des WA.  7

2.  Ramsar-Konvention.  7

3.  Berner Konvention  7

4.  Bonner Konvention  8

a.)  Wandernde Tierarten.  8

b.)  Systematik / Regionalabkommen.  8

c.)  Außenkompetenz der EG.  9

5.  Sonstige Übereinkünfte  9

III.  Überblick über das EU-Umweltrecht  9

1.  Kompetenzen des Europäisches Umweltschutzrechts.  10

a.)  Rechtsgrundlagen für EU-Artenschutzrecht.  10

b.)  Verhältnis von Art. 175 und Art. 95 EGV  11

c.)  Umsetzungsprobleme  11

2.  Einzelne EU-Rechtsakte zum Artenschutz.  12

a.)  Die „alte“ EU-Artenschutzverordnung (VO (EG) Nr. 3626/82)  12

b.)  Die „neue“ EU-Artenschutzverordnung (VO (EG) Nr. 338/97)  13

aa.)  Allgemeines.  13

bb.)  Die Systematik der Regelungsinstrumente  14

  ( 1 ) Anhang A.  14

  ( a. ) Erfaßte Arten.  14

  ( b ) Handel mit Drittländern  14

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  ( c. ) Innergemeinschaftliche Regelungen  15

  ( 2 ) Anhang B.  15

  ( a. ) Erfaßte Arten.  15

  ( b. ) Handel mit Drittländern  15

  ( c. ) Innergemeinschaftliche Regelungen  16

  ( 3 ) Anhang C  16

  ( 4 ) Anhang D.  16

cc.)  Zusammenfassender Überblick über das Genehmigungssystem.  16

  ( 1 ) Einfuhr in die Gemeinschaft  17

  ( 2 ) Ausfuhr und Wiederausfuhr  17

  ( 3 ) Unterschiede beim innergemeinschaftlichen Verkehr  18

dd.)  Änderungen.  18

ee.)  Besonderheiten der neuen Durchführungsverordnung.  18

c.)  Exkurs: Umsetzung der neuen Artenschutzverordnung  19

d.)  Elfenbein-Verordnung.  20

e.)  Walerzeugnis-Verordnung.  20

f.)  Tellereisenverbot in der VO (EG) Nr. 3254/91  20

g.)  Vogelschutz-Richtlinie  21

h.)  FFH-Richtlinie.  22

i.)  Robbenfell- Richtlinie  23

3.  Probleme des EU-Artenschutzrechts  23

a.)  Praktische Probleme  23

b.)  Rechtspolitische Probleme  24

C.  Fazit  25

D  Ausblick  25

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A. Einleitung / Begrifflichkeiten

Zur Einleitung sollen kurz die wesentlichen Begrifflichkeiten zur Ein- und Abgrenzung des Themas dieser Ausarbeitung dargestellt werden. Fraglich ist nämlich, was überhaupt unter dem Begriff „Europäisches Artenschutzrecht“ zu ve rstehen ist.

I. Begriff des Europäischen Artenschutzrechts

Unter Europäischem Artenschutzrecht ist zunächst einmal nicht nur der Artenschutz europarechtlicher Natur sondern das Recht des Artenschutzes in Europa allgemein zu verstehen. Blicke in die artenschutzrechtliche Gesetzgebung der europäischen Nachbarländer oder etwa rechtsvergleichende Aspekte sollen jedoch nicht Thema dieser Untersuchung sein und höchstens am Rande Beachtung finden. Vielmehr soll Gegenstand der Artenschutz im Rahmen des Europarechts sein; der Titel „Europarechtliches Artenschutzrecht“ wäre insofern genauer.

Der Begriff Europarecht beschreibt per definitionem der Lehre pauschal das Recht aller europäisches internationalen Organisationen (also z.B. OSZE, OECD, EU). ¹ Hauptaugenmerk wird im folgenden jedoch auf dem Europarecht „im engeren Sinne“ liegen, das das Recht der Europäischen Gemeinschaften bezeichnet (EAG, EGKS, EU/EG, ehemals EWG).

II. Begriff des Artenschutzes allgemein

Artenschutz bezeichnet allgemein den Schutz und die Pflege der wildlebenden Tier und Pflanzena rten. ² Es soll vor dem menschlichen Zugriff geschützt und eine möglichst unberührte Natur, ein ursprüngliches ausgewogenes Ökosystem erhalten bleiben, in dem keine Art vom Aussterben bedroht ist. Artenschutz gehört neben dem Gebiets- oder Habitatschutz zum klassischen Bereich des Naturschutzes, steht mit den anderen Bereichen aber in engem Zusammenhang. Artenschutz wird auch über das Mittel des Habitatschutzes betrieben. Der Artenschutz im engeren Sinne ist vom Habitatschutz aber auch von anderen verwandten Gebieten wie dem Tier- und dem Pflanzenschutz abzugrenzen.

1. Begriffliche Abgrenzungen

Eine Abgrenzung zum allgemeinen Tier- und Pflanzenschutz kann über das Charakteristikum des „Wild- oder Freilebens“ und das der „Art“ vorgenommen werden. ³ Im Gegensatz zum Artenschutz regelt der Tierschutz den Schutz des einzelnen Tieres um seiner selbst willen. ⁴ Auf die Problematik

¹ Streinz, Rn. 1.

² Bender/Sparwasser, Rn. 1330.

³ Vgl. Hammer, DVBl 97, S. 405.

⁴ HdUR-Bleibaum, S. 2066.

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der Einordnung freilebender gezüchteter Arten und die der Hybriden wird an späterer Stelle noch einzugehen sein.

Pflanzenschutz bezeichnet den Schutz von Kulturpflanzen in Land- und Forstwirtschaft vor tierischen Schädlingen, Krankheiten und Unkräutern. ⁵ Beim Artenschutz geht es gerade um den Schutz gefährdeter Pflanzenarten vor schädigenden Einwirkungen des Menschen. Unter Habitatschutz versteht man den Schutz der Lebensräume von Pflanzen und Tieren. ⁶ Artenschutz und Habitatschutz gehen oft einher, sind sie doch letztendlich auf ein gemeinsames Ziel ausgerichtet. Eine exakte Trennung läßt sich v.a. mit Hinblick auf die teilweise gemeinsamen gesetzlichen Regelungen kaum ziehen. ⁷ Habitatschutz ist mittelbar auch immer Artenschutz. Der Ansatzpunkt ist aber spezifischer. Der Artenschutz i.e.S. schützt die Arten direkt. ⁸ Der Habitatschutz ist zunächst auf den Schutz der Habitate ausgerichtet und erst mittelbar durch den Schutz von Lebensräumen auch auf die Erhaltung der Arten.

2. Entstehung des Artenschutzes

Die Bestrebungen hinsichtlich des Artenschutzes setzten ein, als spektakuläre Arten wildlebender Pflanzen und Tiere nach und nach verschwanden, wie in Deutschland z.B. Edelweiß, Schwertlilie, Trollblume oder See- und Steinadler, Störche und Kraniche. ⁹ Die sog. Roten Listen (nach dem Vorbild der IUCN), in denen eine Bestandsaufnahme nach dem Grad der Bedrohtheit vorgenommen wurde, wurden eingeführt (in Deutschland 1978 erstmals veröffentlicht). ¹⁰ Anläßlich der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro wurde 1992 das „Übereinkommen über die biologische Vielfalt“ (Bio Diversity Convention) von 153 Staaten (u.a. der Bundesrepublik Deutschland) und der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet (Konvention von Rio). ¹¹ Ziel der Konvention ist, den weltweiten Schutz von Tier- und Pflanzenarten sowie ihrer Lebensräume zu gewährleisten und den darin geborgenen Reichtum zu erha lten. ¹² Die Ursachen des Artensterbens liegen im wesentlichen in der fortschreitenden Zerstörung und der Verschlechterung der natürlichen Lebensräume von Tieren und Pflanzen. ¹³ Viele Tier- und Pflanzenarten sind heute weltweit als Folge von Handelsinteressen in ihrem Bestand gefährdet oder sogar von der Ausrottung bedroht. Besonders betroffen sind dabei die artenreichen Regionen, v.a. die tropischen Regenwaldgebiete Mittel- und Südamerikas, Afrikas und Asiens durch die Brandrodun-

⁵ HdUR-Preusker,S. 1611.

⁶ Gellermann, in: Rengeling II, Rn. 19.

⁷ Vgl. z.B. FFH-Richtlinie, B.II.2.h.

⁸ Gellermann, in: Rengeling II, Rn. 3.

⁹ Bender/Sparwasser, Rn. 1214.

¹⁰ HdUR-Ress, S. 149.

¹¹ Hobe, JA 97, S. 163; vgl.: http://www.bfn.de/presse.htm.

¹² Schmidt/Müller, § 7, Rn. 5ff.

¹³ Gellermann, in: Rengeling II, Rn. 2.

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gen, Kahlschläge, Gewinnung von Bodenschätzen etc., aber - wenngleich verhältnismäßig schwächer - auch Gebiete in Europa. Andere Ursachen sind die unterschiedlichen Formen von Naturentnahme und der internationale Handel mit Exemplaren bedrohter Arten, der durch offene Grenzen in Europa zusätzlich begünstigt wurde. ¹⁴ In Europa fallen ferner als Ursachen die moderne Landwirtschaft mit ihren Produktionsmethoden ins Gewicht; daneben aber auch die Forstwirtschaft, Tourismus und Besiedelung, Industrie und Gewerbe. Zuweilen werden auch unsachgemäße Jagd und Fischerei zu den Ursachen des Artensterbens gezählt.

3. Aufgaben des Artenschutzes

Aufgaben des Artenschutzes im Rahmen des Naturschutzes sind der Schutz von Flora und Fauna in ihren Lebensräumen vor Beeinträchtigungen durch den Menschen, insbesondere vor dem menschlichen Zugriff, ferner der Schutz, die Pflege, die Entwicklung und die Wiederherstellung der Biotope wildlebender Tier- und Pflanzenarten sowie die Gewährleistung ihrer sonstigen Lebensbedingungen und die Ansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängter wildlebender Arten in geeigneten Biotopen innerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets. 15

Artenschutz dient aber nicht nur der Erhaltung dieser bedrohten Arten, sondern zugleich auch der Sicherung der Lebensgrundlagen des Menschen. Das gilt sowohl für die dem Menschen unmittelbar zur Befriedigung seiner Grundbedürfnisse dienlichen Tier- und Pflanzenarten, insbesondere aber auch für unzählige sonstige Arten, die nach den Ergebnissen ökologischer Forschung für die Erha ltung der Leistungs-, d.h. Funktionsfähigkeit von Ökosystemen schlechthin unverzichtbar sind. 16

B. Euro päischer Artenschutz

Ein Großteil der Umweltprobleme ist grenzüberschreitender Natur, so auch insbesondere der Natur-und der Artenschutz. Allerdings hinkt die Praxis dieser Erkenntnis von der Notwendigkeit der Zusammenarbeit hinterher. ¹⁷ Multilaterale Übereinkünfte und internationale Organisationen befassen sich mittlerweile mit dem Naturschutz und dem Artenschutz. Im Zuge der Europäischen Einigung hat das Gemeinschaftsrecht der EU dabei (sowohl nach innen als auch nach außen) immer mehr an Bedeutung gewonnen.

I. Strategie der EU

Die Europäische Gemeinschaft hat in ihrem 5. Umweltaktionsprogramm eine umfassende Strategie für den Natur- und Artenschutz entwickelt, mit der dem Artenschwund entgegengetreten werden

¹⁴ Vgl. auch Statistik im Anhang.

¹⁵ HdUR-Stich, S. 147f.

¹⁶ Bender/Sparwasser, Rn. 1331.

¹⁷ Schmidt/Müller, § 7, Rn. 1f.

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soll. Diese Strategie beruht im wesentlichen auf zwei Säulen. ¹⁸ Dabei wurde der Erkenntnis Rechnung getragen, daß die Zerstörung der Lebensräume auch Hauptursache für das Artensterben ist. Daher wird versucht, die Erhaltung der Artenvielfalt in Europa in erster Linie durch eine umweltgerechte Flächenbewirtschaftung zu gewährleisten (1. Säule). Daneben steht der eigentliche Artenschutz, der den Zugriff auf Tier- und Pflanzenarten in umweltverträgliche Bahnen lenken soll (2. Säule).

Im Bereich des Artenschutzes verfolgt die Gemeinschaft ebenso eine Doppelstrategie. ¹⁹ Zum einen betreffen naturschutzrechtliche Regelungen der Naturentnahme, des Handels und der Vermarktung den Schutz besonders gefährdeter Arten. Zum anderen werden nutzbare Arten geschützt, indem eine umweltgerechte Nutzung sichergestellt wird.

Im Rahmen dieser Untersuchung kann und soll jedoch nur auf den eigentlichen Artenschutz eingegangen werden. Alle einzelnen Bereiche, die sich mittelbar auf den Artenschutz auswirken, einzubeziehen, würde den Ra hmen dieser Untersuchung sprengen. Die Komplexität der Regelungen zum eigentlichen Artenschutz allein ist bereits problematisch genug. Daher soll eine Darstellung dieser auch den Schwerpunkt der Untersuchung bilden.

Mehrere gemeinschaftliche Rechtsakte haben den Schutz der natürlichen Umwelt zum Gegenstand. Dabei geht es, wie bereits oben aufgezeigt, eben gerade nicht primär um den Umweltschutz im alleinigen Interesse des Menschen (anthroprozentrischer Umweltschutz). Gegenstand der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Regelungen sind vielmehr die erfaßten Arten und Lebensräume als solche. Die Vorschriften stehen allerdings in einem komplexen und verwirrenden systematischen Zusammenhang mit internationalen Übereinkommen und nationalen Regelungen. Es besteht damit (bisher) kein allgemeines Regelungsnetz. Vielmehr sind punktuell einzelne Bereiche mit gemeinschaftsrechtlicher Normierung hinsichtlich des Artenschutzes versehen worden, die sich gegenseitig ergänzen und auf einander verweisen, ²⁰ was wohl auch auf das Subsidiaritätsprinzip aus Art. 5 EGV zurückzuführen ist, nach dem allgemein der Umweltschutz immer in die andere Gemeinschaftspolitik einzubeziehen ist. 21

II. Völkerrechtliche Grundlagen

Der gemeinschaftlichen Umwelt- und Naturschutzpolitik der EG und EU gingen jedoch andere multilaterale Übereinkünfte voraus. Die Grundlagen für die Entstehung des gemeinschaftlichen Artenschutzrechts der EU liegen im Völkerrecht. Es handelt sich um multilaterale völkerrechtliche Verträge, denen einzelne Staaten, aber auch völkerrechtsfähige zwischenstaatliche Organisationen wie

¹⁸ Gellermann, in: Rengeling II, Rn. 3.

¹⁹ Gellermann, in: Rengeling II, Rn. 5.

²⁰ Schmidt/Müller, § 7, Rn. 3.

²¹ Reneling-Schröder, Rn. 24.

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die EG beigetreten sind. ²² Derartige Übereinkommen sind nicht „self executing“, d.h., sie bewirken für den einzelnen Bürger keine unmittelbaren Rechte und Pflichten, sondern ein Regelungsprogramm, das die betreffenden Vertragsstaaten und zwischenstaatlichen Organisationen in ihrem Zuständigkeitsbereich umsetzen. Gem. Art. 26 WVRK verpflichten sich die Parteien völkerrechtlicher Verträge, diese auch nach Treu und Glauben umzusetzen, doch erwächst eine „echte“ Verbindlichkeit daraus nicht. ²³ Diese Problematik zieht sich durch das gesamte Völkerrecht. Nennenswerte Vorläufer des EU-Artenschutzrechts sind die folgenden multilateralen Übereinkommen, die zuweilen auch europäisches Artenschutzrecht im weiteren Sinne darstellen. Teilweise ist die EU, teilweise ihre einzelnen Mitgliedstaaten beigetreten.

1. Washingtoner Artenschutzabkommen

Am 13. März 1973 wurde in Washington D.C. mit dem Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen - internationa l als Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) bekannt - der artenschutzrechtlich gesehen wohl bedeutendste völkerrechtliche Vertrag geschlossen. Zuweilen wurde das Washingtoner Artenschutzabkommen (WA) auch als „Magna Carta for Wildlife“ betitelt. 24

a.) Inhalt und Ausrichtung

In diesem WA führten die unterzeichnenden Parteien einen Genehmigungszwang für den Handel mit gefährdeten Arten ein, die sog. CITES-Bescheinigung. ²⁵ Der weltweite Handel mit wildlebenden Arten und Exemplaren i.S.d. WA hat ein jährliches Volumen von bis zu ca. 50 Mrd. USD. ²⁶ Das WA sieht ein umfassendes Kontrollsystem für den grenzüberschreitenden Handel mit geschüt zten Tier- und Pflanzenarten vor, um den Gefährdungen durch Handelsinteressen zu begegnen. ²⁷ Die Hauptursache für das Aussterben von Tieren und Pflanzen liegt unstreitig in der Veränd erung, Schädigung oder Zerstörung ihrer Biotope. Ein gravierender zusätzlicher Faktor ist aber auch die Naturentnahme für den Handel, der ein endgültiges Aussterben beschleunigen oder erst bewirken kann. Betrachtet man z.B. den Spix-Ara (Cyanopsitta spixii), so wird dies deutlich. Seine geschrumpfte Restpopulation in Brasilien ist durch den Fang für den Handel faktisch ausgelöscht wo rden. 28

²² Schmidt-Räntsch,A./Schmidt-Räntsch,J., Artenschutzrecht, S. 13.

²³ Schmidt-Räntsch,A./Schmidt-Räntsch,J., Artenschutzrecht, a.a.O.

²⁴ Sand, EJIL 3 (97), S. 30.

²⁵ Heijnsbergen, S. 27f.

²⁶ Sand, EJIL 8 (97), S. 27; ausgenommen sind noch der Holzhandel mit $ 40 Mrd., die Fischerei mit ca. $ 12 Mrd. und

die Dunkelziffer des illegalen Handels, die nach Angaben von Interpol (1994) ca. $ 5 Mrd. betragen.

²⁷ Lyster, S. 37.

²⁸ Blanke, BNA-aktuell 2/98.

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b.) Systematik

Ziel des WA ist, den internationalen Handel - eine der Hauptgefährdungen für den Bestand wildlebender Tiere und Pflanzen - zu überwachen und zu beschränken. ²⁹ Die gefährdeten Arten wurden dazu in drei Anhängen nach Gefährdetheitsstufen katalogisiert, die ständig überprüft und den Erfo rdernissen angeglichen werden. Für sie gelten dadurch im internationalen Handel unterschiedlich starke Beschränkungen.

Die Anhänge I bis III umfassen ca. 8000 Tier- und 40.000 Pfla nzenarten. ³⁰ Anhang I WA erfaßt von der Ausrottung bzw. dem Ausstreben bedrohte Arten wie z.B. alle Meeresschildkröten. Sie sind vom kommerziellen Handel grundsätzlich ausgeschlossen. Ausnahmen für die Einfuhr werden nur zu Forschungszwecken u.ä. gemacht. 31

Anhang II erfaßt Arten, deren Erhaltungssituation zumeist noch eine geordnete wirtschaftliche Nutzung unter wissenschaftlicher Kontrolle zuläßt wie z.B. den Graupapagei. ³² In Anhang III sind Arten aufgeführt, die von einer Vertragspartei in ihrem Hoheitsbereich einer besonderen Regelung unterworfen sind, für die diese Partei jedoch internationale Unterstützung durch Dokumentenpflichten nach dem WA für erforderlich hält, z.B. bestimmte Antilopenarten oder das Flußpferd in Ghana. 33

Bei den Arten der Anhänge II und III obliegt es den Ursprungsländern, ob die Ausfuhr und damit der internationale Handel zugelassen wird, während dies für Arten des Anhangs I in allen Ländern, die Vertragsparteien geworden sind, von vornherein ausgeschlossen ist.

c.) Begriff des Exemplars nach WA

Um möglichst weitgreifende Regelungsmöglichkeiten zu erreichen, wurde der Begriff „Exemplar“ im WA neu definiert. Der Begriff des Exemplars ist für lebende oder tote Tieren und Pflanzen unproblematisch. Abgrenzungsprobleme entstanden aber durch die Miterfassung von Teilen und Produkten der obigen unter dem Begriff des Exemplars, wie zum Beispiel den Stoßzähne von Elefanten, dem sog. Elfenbein. ³⁴ Die Jagd nach dem Elfenbein gefährdet die Art in ihrem Bestand. Nunmehr ist das Elfenbein und Gegenstände aus Elfenbein von dem Begriff „Exemplar“ miterfaßt. Das ermöglichte eine wichtige Vorverlagerung des Artenschutzes im Handel. Dieser Exemplarsbegriff wurde durch völkerrechtliche Resolutionen entwickelt. Anhand der Anhänge des WA soll nun gezeigt werden, wie dieser Begriff zu verstehen ist.

²⁹ Siehe: http://www.cites.org/CITES/eng/index.shtml.

³⁰ Siehe: http://www.cites.org/CITES/eng/index.shtml.

³¹ Siehe: http://www.bfn.de/einfuhr/regel.htm und http://www.cites.org/CITES/eng/index.shtml.

³² Siehe: http://www.bfn.de/einfuhr/regel.htm und http://www.cites.org/CITES/eng/index.shtml.

³³ Siehe: http://www.bfn.de/einfuhr/regel.htm und http://www.cites.org/CITES/eng/index.shtml.

³⁴ Emonds,G./Emonds,S., NuR 97, S. 65; vgl.: http://www.bfn.de/einfuhr/regel.htm.