Inhaltsverzeichnis:

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1.  Die Rechtsentwicklung vor dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen  

Akte  (EEA)  

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2.  Die umweltpolitischen Ziele und Prinzipien der Gemeinschaft nach Inkrafttreten  

der  Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) und des Vertrags zur Gründung der  

Europ  äischen Union (EUV)  

2.1.  Ziele der gemeinschaftlichen Umweltpolitik aus Art. 130r Abs. 1  EWGV

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2.2.  Gestaltungsprinzipien der gemeinschaftlichen Umweltpolitik und die  

Querschnittsklausel  aus Art. 130r Abs. 2  EWGV

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2.3.  „Berücksichtigungsgebot gemeinschaftlicher Umweltpolitik aus Art. 130r Abs.  

3   EWGV

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2.4.  Grenze der gemeinschaftlichen Umweltpolitik und Finanzierung und  

Durchf  ührung der gemeinschaftlichen Umweltmaßnahmen aus Art. 130r Abs.  4

   EWGV

2.5.  Umweltrechtliche Neuerungen des Art. 130r EWGV nach dem Vertrag von  

Maastricht   

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3.  Kompetenzverteilung in der europäischen Umweltpolitik  

3.1.  Gemeinschaftliche Kompetenzgrundlagen für die Umweltpolitik  

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3.2.  Mitgliedstaatliche Kompetenzen  

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3.3.  Verteilung der umweltrechtlichen Kompetenzen im Sinne des  

Subsidiarit  ätsprinzips  

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3.4.  Subsidiarität als Kompetenzausübungsprinzip  

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4.  Effiziente Verteilung der umweltpolitischen Kompetenzen zwischen der  

Gemeinschaft  und ihren Mitgliedstaaten im Lichte des Subsidiaritätsprinzips  

- V -

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4.1. Naturraumspezifische Charakteristika 4.2. Internationale Zusammenarbeit

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5. Umsetzungsdefizite der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft

ab Seite 20 6. Schlußfolgerung

Umweltpolitik in der Europäischen Union (EU)

Im folgenden soll der Frage nachgegangen werden, inwieweit das Subsidiaritätsprinzip geeignet ist, um die umweltpolitischen Kompetenzen zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten effizient zuzuordnen.

Dabei ist zunächst zu bemerken, daß die Entwicklung der europäischen Integration grundsätzlich darauf ausgerichtet ist, eine handlungsfähige politische Einheit zur gemeinsamen Erfüllung von Aufgaben zu schaffen, die die Mitgliedstaaten allein nicht mehr bewältigen können. Deshalb gründeten sie die Europäische Union, in der vor allem der gemeinsame Umweltschutz von erheblicher Relevanz ist. Heute ist die Gemeinschaftspolitik ohne die Einbeziehung umweltpolitischer Belange überhaupt nicht mehr denkbar.

1. Die Rechtsentwicklung vor dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA)

Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) vom 25. März 1957 ¹ enthielt in seiner ursprünglichen Form weder in der Präambel noch in den Artt. 2 und 3 EWGV eine ausdrückliche Erwähnung des Umweltschutzes, wobei Artt. 2 und 3 EWGV die Grundsätze waren, in denen die Aufgaben und Tätigkeiten der Gemeinschaft normiert wurden. Somit war zu dieser Zeit der Schutz der Umwelt noch kein allgemein anerkanntes Problemfeld. Die vorrangigen Ziele der Gemeinschaft lagen in anderen Bereichen, wie z.B. dem Wirtschaftswachstum.

In der Folgezeit rückte jedoch die steigende Umweltgefährdung in das Bewußtsein und Umweltschäden infolge des Wirtschaftswachstums wurden immer offensichtlicher. Zunächst reagierten die Mitgliedstaaten mit einzelstaatlichen Maßnahmen. Schon bald wuchs jedoch die Erkenntnis der stetig steigenden Umweltverschmutzung als eine zunehmend grenzüberschreitende Problematik, die Lösungsansätze allein auf nationalstaatlicher Ebene fraglich erscheinen lassen mußte. Außerdem bestand die Gefahr, daß mit der Ergreifung einzelstaatlicher Maßnahmen die wirtschaftspolitischen Ziele der Gemeinschaft hinsichtlich des Gemeinsamen Marktes und des freien Warenverkehrs gehemmt würden. Zwangsläufig stieg der Bedarf einer gemeinsamen Umweltpolitik.

Die führte zu Beginn der 70er Jahre zu einer Initiative der Kommission mit dem Ziel eines Tätigwerdens der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Umweltschutzes, da die Notwendigkeit gemeinsamen Handelns immer offensichtlicher wurde. In deren Folge formulierte die Pariser Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs in ihrer Schlußerklärung vom 25. Okt. 1971 ² nicht nur eine Bindung wirtschaftlichen Wachstums an eine Verbesserung der Lebensqualität und damit auch an den Schutz der Umwelt, sondern erteilte auch einen Auftrag an die Organe der Gemeinschaft zur Entwicklung eines umweltpolitischen

¹ BGBl. 1957 II S. 766, ber. S. 1678

² Bulletin der Europäischen Gemeinschaft 1972, Nr. 10, S. 9, 21

Aktionsprogrammes ³ . Das umweltbezogene Tätigwerden der Gemeinschaft stützte sich dabei auf den in der Präambel bekräftigten Vorsatz der Vertragsunterzeichner, „die stetige Besserung der Lebens- und Bschäftigungsbedingungen ihrer Völker als wesentliches Ziel anzustreben”. Eine weitere Abstützung fand man auch in den Zielen des Gemeinsamen Marktes, die in Art. 2 EWGV festgeschrieben waren. Darin verpflichtete sich die Gemeinschaft, ...„eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung” ... und ... „eine beschleunigte Hebung der Lebenshaltung” ... „zu fördern”.

Aufgrund dieser Zielsetzung wurde dann durch eine Erklärung vom 22. Nov. 1973 durch den

Rat und durch die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten das 1. Aktionsprogramm ⁴ (1973-1976) der Gemeinschaft für den Umweltschutz verabschiedet. Dieses hatte zum Inhalt, daß eine wirtschaftliche Expansion ohne eine wirksame Bekämpfung der Umweltverschmutzungen und der Vermeidung von Umweltbelastungen nicht möglich sei, und auch die Zielsetzungen der Präambel und des Art. 2 EWGV unter den herrschenden Bedingungen nicht erreichbar seien ⁵ . Seitdem gehören die Verbesserung der Lebensqualität und der vorbeugende Schutz der natürlichen Umwelt zu den wesentlichen Zielen der Gemeinschaft.

Ergänzend wurde auch noch auf Art. 36 EWGV abgestellt, in dem der ...„Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen”... verankert wurde. Weiterhin berief man sich auf Art. 43 EWGV für die Landwirtschaft und auf Artt. 30 ff. EAGV ⁶ für den Schutz gegen die Gefahren der ionisierenden Strahlen, so daß ausgehend von diesen Vorschriften der gemeinschaftliche Umweltschutz als Leitprinzip der Gemeinschaft ins Leben gerufen wurde ⁷ .

Es folgte eine Phase, in der der gemeinschaftliche Umweltschutz konkretisiert wurde. Der Rat verabschiedete das 2. Aktionsprogramm ⁸ (1977-1981), in dem das Verursacherprinzip sowie der Grundsatz der Suche nach der bestgeeigneten Aktionsebene festgehalten wurde. Im nachfolgenden 3. Aktionsprogramm ⁹ (1982-1986) beschränkte man sich auf die Formulierung von Grundsätzen und auf die Betonung der Notwendigkeit, daß umweltschützende Gesichtspunkte jederzeit in andere Gemeinschaftspolitiken einzufließen haben.

In der Phase des 1. bis 3. Aktionsprogrammes entwickelte der Rat eine umfangreiche Rechtsetzungstätigkeit. So erließ er auf Vorschlag der Kommission Verordnungen Empfehlungen, Entschließungen, Beschlüsse und Akte sui generis (= Akte eigener Art/ Verwaltungsverodnungen) ¹⁰ , überwiegend jedoch Richtlinien, wie z.B. die Richtlinie über

³ vgl. Krämer, in: Rengeling, S. 137 (238); Seidel, DVBl. 1989, 441 (443)

⁴ vgl. ABl.EG 1973, C 112/1

⁵ vgl EuGH 1985, RS 240/83, S. 531ff.

⁶ Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft vom 25. März 1957

⁷ Thiel, S. 11

⁸ vgl. ABl.EG 1977, C 139/1

⁹ vgl. ABl.EG 1983, C 46/1

¹⁰ Grabitz/Zacker, NvwZ 1989, 297 (297)

den Bleigehalt von Benzin (1978), die Chemikalienrichtlinie (1979), die Schwefeldioxidrichtlinie (1980) und die Stickstoffdioxidrichtlinie (1985), die Richtlinie zur Bekämpfung der Luftverunreinigung durch Industrieanlagen (1984) ¹¹ sowie die Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) von 1985 ¹² , die auch erstmals eine umfassende Norm für den gesamten Umweltschutz - noch vor der EEA - darstellte ¹³ . Zur Umsetzung dieser umweltpolitischen Rechtsakte schieden die Aktionsprogramme - da nur poitische Absichtserklärungen ohne rechtliche Außenwirkung - als Rechtgrundlage gemeinschaftlichen Handelns aus, da sie den Organen keine kompetenzielle Rechtsetzungsbefugnis verliehen ¹⁴ , d.h. die ergangenen Rechtsakte konnten rechtlich nicht auf die Umweltprogramme der Gemeinschaft gestützt werden. Da es aber nun an einer ausdrücklichen Kompetenznorm im EWGV mangelte, diente als Handlungsermächtigung für

ein Tätigwerden der Gemeinschaft Art. 100 EWGV ¹⁵ und zwar im Hinblick auf die Beseitigung ungleicher Wettbewerbsbedingungen im Gemeinsamen Markt durch einheitliche Umweltstandards. Zusätzlich wurde hilfsweise auf die Generalklausel des Art. 235 EWGV zurückgegriffen ¹⁶ , die der Gemeinschaft eine Handlungskompetenz für „unvorhersehbare Fälle” zusprach, falls sich dies zur Erreichung ihrer Ziele als erforderlich erweist. Diese weite Auslegung des Art. 235 EWGV war jedoch umstritten, denn es war fraglich, ob der Umweltschutz als Ziel der Gemeinschaft im Sinne des Art. 235 EWGV ahgesehen werden konnte.

Insgesamt war auf diese Weise schon vor dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte ein in seinem Umfang bedeutsames Umweltrecht der Gemeinschaft entstanden, jedoch zeigte sich durch die Heranziehung der beiden genannten Normen schon die Begrenztheit des umweltrechtlichen Handlungsspielraums der Gemeinschaft, weil die Rechtsetzung im Bereich des Umweltschutzes gemäß den Anwendungsvoraussetzungen der genannten Normen stets im Rahmen der Bindung an den Gemeinsamen Markt zu erfolgen hatte. Damit erfuhren die erlassenen Rechtsakte eine Legitimation, die lediglich auf die wirtschaftliche Integration bezogen war ¹⁷ . Damit bleibt festzuhalten, daß dem EWGV vor Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte keine umfassende Kompetenz für den spezifischen Umweltschutz zu entnehmen war und es bestand Anlaß zu zweifeln, ob die Gemeinschaft überhaupt hinreichend befugt war, für einen wirksamen europäischen Umweltschutz zu sorgen ¹⁸ .

Aufgrund dieser Zweifel arbeitete das Europäische Parlament einen Vorentwurf für einen Vertrag zur Gründung der Europäischen Union aus, zu dem der Institutionelle Ausschuß eine Stellungnahme abgab ¹⁹ . Darin hieß es (u.a.): „In der Umweltpolitik zeigt sich immer

¹¹ vgl. Abl.EG 1978, L 179/19; 1979, L 259/10; 1980, L 229/30; 1985, L 87/1; 1984, L 188/20

¹² vgl. ABl.EG 1985, L 175/40, Richtlinie 85/337/EWG

¹³ Becker, S. 11

¹⁴ Grabitz/Zacker NVwZ 1989, 297 (298); Thiel, S. 12

¹⁵ EuGH 1980, 1099 (1106) / 1115 (1122); Glaesner, in: Rengeling, S. 6

¹⁶ Grabitz/Zacker NVwZ 1989, 297 (298); Seidel, DVBl. 1989, 441 (445)

¹⁷ Seidel, DVBl. 1989, 441 (446)

¹⁸ J.H. Kaiser, Grenzen der EG-Zuständigkeit, EuR 1980, 97 (107)

¹⁹ Europäisches Parlament Sitzungsdokumente (1983-1984), Bericht im Namen des Institutionellen Ausschusses, 15. Juli 1983 (Dokument 1-575/83/B)

mehr die Notwendigkeit gemeinsamen Handelns auf der Ebenen der Union. Es ist evident, daß ein Problem wie das des sauren Regens und des damit im Zusammenhang stehenden Waldsterbens nicht in sinnvoller Weise innerhalb der Grenzen eines Mitgliedstaates bekämpft oder gar gelöst werden kann ” ²⁰ . Weiter hieß es: „Die Union wird daher eine eigene Umweltpolitik betreiben, die eine verantwortungsbewußte Erhaltung und Wiederherstellung der Natur und der natürlichen Ressourcen zum Ziel hat. Sie wird dabei auf dem Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft fußen” ²¹ und „wenn unionsweite Entscheidungen erforderlich sind, soll die Union zum Zweck des präventiven Umweltschutzes oder der Beseitigung aufgetretener Schäden tätig werden können” ²² . Am 14. Febr. 1984 legte das Europäische Parlament dem Rat den Entwurf eines Vertrages zur Gründung der Europäischen Union vor. Als Reaktion auf diese Initiative setzte der Rat seinen Ausschuß für instititionelle Fragen unter der Leitung des Iren John Dooge ein. Dieser Ausschuß sollte Vorschläge zum besseren Funktionieren der europäischen Integration unterbreiten. Dessen sogenannter „Dooge-Bereicht” wurde 1985 vorgelegt und erwähnte jedoch die Umweltfragen nur allgemein als einen Bereich, in dem zukünftig eine verstärkte Zusammenarbeit notwendig sein würde. Nach etlichen Vorlagen, Debatten und Beratungen legte die Kommission am 18. Okt. 1985 eine überarbeitete Fassung ihrer Vorschläge vor, in der auch erstmals eine Klausel über die Aufgabenverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten vorgesehen war. Nach weiteren Diskussionen und unwesentlichen Änderungen legte die Präsidentschaft der einberufenen Regierungskonferenz den Staats- und Regierungschefs dann für die Sitzungen am 02. und 03. Dez. 1985 einen Text für die Einheitliche Europäische Akte vor. Dabei entsprach dieser Text dem endgültig beschlossenen Text der Artt. 130r - 130t EWGV, die die Umweltpolitik der Gemeinschaft normierten und auf eine eigene Rechtsgrundlage stellten. Am 28. Febr. 1986 wurde die Einheitliche Europäische Akte (EEA) dann verabschiedet ²³ . Die Kommission formulierte in einer Mitteilung an den Rat eine Einschätzung der Perspektive der Einheitlichen Europäischen Akte für Europa ²⁴ . Darin hieß es, daß sich im gesamten gemeinsamen europäischen Wirtschaftsraum die Umweltprobleme stellen, und zwar entweder, weil die durch die Industrie oder die Energiewirtschaft verursachten Schädigungen und Verschmutzungen keine nationalen Grenzen kennen - zu dieser Zeit zeigten Ereignise wie die Katastrophe von Tschernobyl oder die Rheinverschmutzung durch ein Schweizer Chemieunternehmen dies besonders deutlich - , oder weil ein völlig freier Verkehr eine positive gegenseitige Anpassung (Harmonisierung) der nationalstaatlichen Vorschriften über Schadstoffemissionen und gefährliche Abfälle mitenthält. Somit könnten nur koordinierte Aktionen zum Umweltschutz Erfolg haben. Deshalb müsse die europäische Umweltpolitik auf einem System anspruchsvoller Normen basieren. Auch wenn sich die Umweltqualität in keiner Bilanz niederschlägt, stelle sie doch einen Gewinn sowohl in wirtschaftlicher Hinsicht als auch an Lebensqualität dar.

²⁰ Europäisches Parlament (o. Fußn. 13), S. 22, Nr. 85

²¹ Europäisches Parlament (o. Fußn. 13), S. 23, Nr. 86

²² Europäisches Parlament (o. Fußn. 13), S. 23, Nr. 87

²³ vgl. BGBl. 1986 II S. 1104

²⁴ Bulletin der EG, Beilage 1/87, Mitteilung der Kommission (Dok. KOM(87) 100) an den Rat

2. Die umweltpolitischen Ziele und Prinzipien der Gemeinschaft nach Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) und des Vertrags zur Gründung

Am 01. Juli 1987 trat die Einheitliche Europäische Akte dann in Kraft ²⁵ . Darin wurde gemäß Art. 25 EEA in den dritten Teil des EWG-Vertrages der Titel VII „Umwelt” mit den Artt. 130r - 130t eingeführt und den Organen der Gemeinschaft wurde damit eine ausdrückliche Umweltkompetenz und Zuständigkeit für den Umweltschutz eingeräumt, die ihnen bisher solange gefehlt hatte. Die umweltpolitischen Tätigkeiten der Gemeinschaft erhielten damit also eine eigene Rechtsgrundlage und mußten nicht mehr - wie bisher - auf die allgemeinen Rechtsangleichungskompetenzen der Artt. 100 und 235 EWGV gestützt werden. Mit der Einfügung des Umweltkapitels in den EWG-Vertrag war die Umweltpolitik zu einem eigenen Politikbereich geworden und sie verfolgte daher die Intention, gemeinschaftliche Umwelttätigkeiten aus der primär wirtschftlichen Bindung zu lösen und der Gemeinschaft die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Kompetenzen zuzuweisen ²⁶ .

Art. 130r EWGV gab der Gemeinschaft die Ziele ihrer Umweltpolitik vor. Außerdem wurden darin die Prinzipien und Grundsätze bestimmt, denen die Maßnahmen der Gemeinschaft genügen und die bei der Gestaltung ihrer Umweltpolitik berücksichtigt werden müssen.

2.1. Ziele der gemeinschaftlichen Umweltpolitik aus Art. 130r Abs. 1 EWGV

In Art. 130r Abs. 1 EWGV wurden durch die Einheitliche Europäische Akte die drei grundlegenden umweltpolitischen Ziele der Gemeinschaft aufgenommen. Die Ziele waren,

- die Umwelt zu erhalten, zu schützen und ihre Qualität zu verbessern,

- zum Schutz der menschlichen Gesundheit beizutragen und

- eine umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen zu gewährleisten. Bezüglich des ersten Zieles war es zunächst bemerkenswert, daß der Begriff „Umwelt” selbst nicht definiert ist und damit weite Auslegungsspielräume geöffnet wurden ²⁷ . Da also in keiner Norm der Begriff eindeutig definiert wurde, wurde er Laufe der Jahre durch verschiedene Richtlinien ausgestaltet. Eine zusammenfassende Aufzählung von Umweltelementen enthielt die Richtlinie über die „Absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt” vom 19. Aug. 1990 ²⁸ und zwar:

- Mensch

- Flora und Fauna

- natürliche Ressourcen

- Natürlicher Lebensraum

²⁵ vgl. ABl.EG 1987, L 169; BGBl. 1987 II, S. 451

²⁶ Th. C. W. Beyer JuS 1990, 962 (963)

²⁷ Becker, S. 11

²⁸ Richtlinie 90/220/EWG, Abl.EG., 1990 L 117/15