Kompetenzabgrenzung  in der Europäischen Gemeinschaft  

mit  Hilfe des Subsidiaritätsprinzips  3

Inhaltsverzeichnis   

Inhaltsverzeichnis   3

Abk  ürzungsverzeichnis  4

I  Einleitung: Zielsetzung und Vorgehensweise  5

II  Grundlagen.  7

II.1  Die Europäische Gemeinschaft, ihre Organe und deren Kompetenzen  7

II.2  Grobe Kompetenzabgrenzung zwischen der Gemeinschaft und ihren  

Mitgliedstaaten   9

II.3  Entwicklung des Subsidiaritätsprinzips und der gesetzlichen Ausgestaltung.  12

III  Subsidiarität in der Europäischen Union.  16

III.1  Die Prüfung auf Subsidiarität.  16

III.1.1  Die Elemente des Subsidiaritätsprinzips im weiteren Sinne.  16

III.1.1.1  Die begrenzte Einzelermächtigung  16

III.1.1.2  Das Verhältnismäßigkeitsprinzip.  18

III.1.2  Beurteilung des Subsidiaritätsprinzips im weiteren Sinne  18

III.1.3  Das Subsidiaritätsprinzip im engeren Sinne  19

III.1.4  Beurteilung des Subsidiaritätsprinzips im engeren Sinne  23

III.2  Die Sichtweise europäischer Institutionen und nationaler Regierungen.  28

III.2.1  Subsidiarität in der Sichtweise des Europäischen Parlaments  28

III.2.2  Subsidiarität in der Sichtweise der Kommission.  29

III.2.3  Subsidiarität in der Sichtweise der Bundesregierung.  31

III.3  Die Sichtweise und Rechtsprechung des EuGH  32

III.3.1  Beispiele  32

III.3.2  Meinungen und Sichtweisen zur Rechtsprechung des EuGH  38

IV  Resümee  39

V  Literaturverzeichnis  42

VI  Anhang  47

Kompetenzabgrenzung in der Europäischen Gemeinschaft

Abkürzungsverzeichnis

Abs. Absatz Art. Artikel EAG Europäische Atomgemeinschaft EG Europäische Gemeinschaft EGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl EGV Vertrag über die Europäische Gemeinschaft EMRK Europäische Menschenrechtskonvention EU Europäische Union EuGH Europäischer Gerichtshof EuGI Europäischer Gerichtshof Erster Instanz GG Grundgesetz S. Seite Slg. Solange UAbs. Unterabsatz vgl. vergleiche

Kompetenzabgrenzung in der Europäischen Gemeinschaft

I Einleitung: Zielsetzung und Vorgehensweise

Die Frage der Kompetenzabgrenzung zwischen EG und Mitgliedstaaten ist gerade in der letzten Zeit durch Diskussionen um eine europäische Verfassung, die EU-Erweiterung und ein iger Urteile des EuGH aktuell geworden. Am 14.07.2000 hat zum Beispiel der französische Staatspräsident Chirac erklärt, eine noch zu schaffende EU-Verfassung habe zum einen die Aufgabe, die Beziehungen zwischen den EU-Staaten und den gemeinschaftlichen Institutionen zu klären und zum anderen die Kompetenzen innerhalb der EU-Institutionen abzugrenzen (vgl. Der T agesspiegel Online 2000 http://195.170.124.152/archiv/2000/07/14/ak-po-eu-12535.html ). Nicht nur der franösiche Staatspräsident ist der Meinung, die Kompetenzen der Gemeinschaft müßten von von denen der Mitgliedstaaten stärker und klarer abgegrenzt werden. Auch die Bundesregierung und die deutschen Parteien beklagen immer wieder Eingriffe der Gemeinschaft in Bereichen, die sie als den Mitgliedstaaten überlassen sehen. Ein Beispiel hierfür ist das Urteil des Europäischen Gerichtshofs zu "Frauen in der Bundeswehr". Nachdem der EuGH am 12. Januar 2000 entschieden hatte, daß das Verbot für den Waffendienst von Frauen gegen die EU-Richtlinie zur beruflichen Gleichstellung verstoße, kam es zu einer anhaltenden Diskussion, ob der EuGH überhaupt die Kompetenz für eine solche Entscheidung habe. Besonders Bayerns Ministerpräsident Edmund Stoiber (CSU) und Renate Schmidt (SPD) stellten die diesbezügliche Kompetenz des EuGH in Frage, da die Bundeswehröffnung eine "zutiefst nationale Frage" sei und europäisches Recht nicht höher bewertet werden könnte als das Grundgesetz (vgl. Krupp 2000, http://www.berlinonline.de/wissen/ berliner_zeitung/archiv/ 2000/0113 /politik/0055).

Ein weiterer aktueller Fall, bei dem es um umstrittene Kompetenzen ging, ist die „Richtlinie zu Werbung und Sponsering zugunsten von Tabakerzeugnissen“, gegen die die Bundesregi erung klagte. Diesmal entschied der EuGH jedoch zugunsten der vorrangigen Regelungskompetenz der Mitgliedstaaten.

Die Frage der Kompetenzabgrenzung zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Mi tgliedstaaten stellt sich also immer wieder. Im Mittelpunkt der Auseinandersetzung steht dabei das Subsidiaritätsprinzip, das in die Europäischen Verträge eingeführt wurde, um zu regeln, daß eine Maßnahme, die von den Mitgliedstaaten durchgeführt werden kann, auch von ihnen durchgeführt werden sollte.

Kompetenzabgrenzung in der Europäischen Gemeinschaft

Im Rahmen die ser Seminararbeit soll daher untersucht werden, wie Kompetenzen in der EG geregelt sind, ob und inwiefern das Subsidiaritätsprinzip ein taugliches Mittel der Kompetenzabgrenzung zwischen Mitgliedstaaten und Gemeinschaft ist. Uns interessiert im folgenden weniger die Beachtung des Prinzips, als vielmehr seine Tragkraft überhaupt: ob es hält, was es verspricht - siehe den Slogan der Bürgernähe -, ob Rechtssicherheit durch Kompetenzabgrenzung mit ihm möglich ist. Auch insofern ein Prinzip hinreichend genau definiert und damit nur in einem gewissen Rahmen auslegbar ist, kann es überhaupt nur auf seine Beachtung überprüft werden. Unser Verdacht lautet, daß das europarechtliche Subsidiaritätsprinzip an seiner unpräzisen Formulierung, seiner komplexen Einbettung in einschränkende und ausweitende ergänzende Regelungen und den dadurch entstehenden unterschie dlichen Verständnisweisen krankt. Das Europäische Parlament sieht das Subsidiaritätsprinzip zum Beispiel aus einer anderen Perspektive als die Kommission, während sich die Auffassung der Kommission wieder von der der Mitgliedstaaten unterscheidet. Hinzu kommt als weiteres Problem die Umsetzung dieses Prinzips, die durch die ungenaue und komplexe Regelung in den Gemeinschaftsverträgen nicht einfacher wird. Ein Nebenaspekt ist dabei, daß der schillernde Begriff der Subsidiarität im europarechtlichen Sinne keineswegs mit dem identisch ist, was man im allgemeinen Sinne unter Subsidiarität versteht.

Im ersten Teil der Arbeit werden daher als erstes der institutionelle Aufbau der europäischen Organe und deren Kompetenzen sowie die Kompetenzabgrenzung zwischen der Gemei nschaft und den Mitgliedstaaten dargestellt. Danach wird auf die Entwicklung des Begriffs der Subsidiarität und die gesetzliche Ausgestaltung dieses Prinzips in den europäischen Verträgen eingegangen. In einem zweiten Schritt erörtern wir, in welcher Weise ein Vorschlag der Kommission auf Subsidiarität geprüft wird, welche Probleme sich hierbei ergeben und wie das Subsidiaritätsprinzip als Mittel zur Kompetenzabgrenzung zu bewerten ist. Schließlich wird betrachtet, wie die verschiedenen europäischen Organe und die Bundesregierung das Subsidiaritätsprinzip und dessen Umsetzung beurteilen und wie das Prinzip in der Rechtsprechung des EuGH berücksichtigt wird. In unserem Resümee werden wir versuchen, unsere These einer weitreichenden Unzulänglichkeit des Prinzips anhand der bis dahin gemachten Ausführungen zu belegen.

Kompetenzabgrenzung in der Europäischen Gemeinschaft

II Grundlagen

II.1 Die Europäische Gemeinschaft, ihre Organe und deren Kompetenzen

Die Europäische Gemeinschaft ist eine supranationale Organisation, die durch den EG-Vertrag (früheren EWG-Vertrag) gegründet wurde und mit der EGKS und der EAG zu den Europäischen Gemeinschaften zählt ¹ . Sie ist zugleich eine der Säulen der Europäischen Union, die durch den Maastrichter Vertrag geschaffen und durch den Amsterdamer Vertrag we iterentwickelt wurde. Diese ist lediglich eine nicht rechtsfähige Verklammerung, die als Dachkonstruktion die drei Europäischen Gemeinschaften sowie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) umfaßt.

Nach Artikel 7 Absatz 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft werden die der Gemeinschaft zugewiesenen Aufgaben von ihren Organen wahrgenommen. Diese Organe sind der Rat, die Kommission, das Europäische Parlament, der Gerichtshof und der Rechnungshof. Die Streitigkeiten über die Kompetenzverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten verlaufen vor allem zwischen Rat, Kommission und Europäischem Parlament auf der Seite der Gemeinschaft und den nationalen und regionalen Gesetzgebern auf der Seite der Mitgliedstaaten. Der Europäische Gerichtshof ist dabei die Rechtsprechungsinstanz, die über Streitigkeiten hinsichtlich Kompetenzverteilung und damit über die Vertragsausl egung entscheidet.

Der Rat ist gemeinsam mit dem Europäischen Parlament das Hauptrechtsetzungsorgan der EG. Er erläßt gemäß Art. 202 EGV Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen und stimmt die Tätigkeit der Kommis sion und der Regierungen der Mitgliedstaaten aufeinander ab (Vgl. Koenig und Haratsch 2000, S. 56ff.). Indem er aus den Vertretern jedes Mitgliedstaates auf Ministerebene besteht, verkörpert er die Beteiligung der Mitgliedstaaten an den Rechtsetzungsverfahren der EG ² . Als Legislativorgan entscheidet der Rat letztlich darüber, welche Gesetzesvorlagen geltendes Recht werden und welche nicht, und vereint damit die Stimmen und Meinungen der Fachmin ister der Mitgliedstaaten ³ .

¹ Siehe dazu die Übersicht bei Eiden 2000, http://www.markus-eiden.purespace.de/EU.htm#Definition

² Beschlüsse werden im Rat entweder mit einfacher Mehrheit der Mitglieder (Art. 205 Abs. 1 EGV), qualifizierter Mehrheit oder Einstimmigkeit gefaßt (Art. 205 Abs. 3 EGV).

³ Vgl. Krekelberg, Astrid 2000, http://www.politik-

digital.de/europa/dschungelbuch/eu_organe/ministerrat/kompetenzen.shtml. Abfrage 08.01.01.

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Die Kommission vertritt die Gemeinschaftsinteressen (Art. 213 Abs. 1 Satz 1 EGV) und ist auf vier Gebieten tätig: des Initiativmonopols, der Umsetzung der Gemeinschaftsmaßnahmen, der Haushaltsgestaltung und als "Hüterin der Verträge" ⁴ (Art. 211 EGV). Im Rahmen des Initiativmonopols erarbei tet sie Vorschläge für neue Rechtsakte, so daß der Rat nur auf Basis eines von der Kommission vorgelegten Entwurf beschließen kann. Zwar können Rat und Europäisches Parlament die Kommission auffordern, tätig zu werden, sie können jedoch nicht selbst ohne die Vorschläge der Kommission tätig werden. Im Rahmen der Umsetzung der Maßnahmen obliegt der Kommission die Durchführung der Verträge und als Hüterin der Verträge überwacht sie die Einhaltung des EG-Vertrags und der von den Organen erlassenen Rechtsakte (Koenig und Haratsch 2000, S. 63). Verstößt ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung, kann die Kommission den Europäischen Gerichtshof anrufen (Art. 226 EGV). Weiterhin verwaltet sie den Haushalt der Gemeinschaft, setzt ihn um und erledigt die Rechnungslegung (Art. 275 EGV). Sie ist gegenüber dem Europäischen Parlament rechenschaftspflichtig, nimmt an den Sitzungen des Parlaments teil und muß ihre politischen Maßnahmen auf Verlangen der Mitglieder des Parlaments erläutern und begründen.

Die Befugnisse des Europäischen Parlaments gemäß Art. 189 Abs. 1 EGV umfassen die Gesetzgebung, die Genehmigung des Haushalts und die Kontrolle der Exekutive. Das Parlament kann z. B. die Kommission zur Unterbreitung geeigneter Vorschläge für Rechtsakte auffordern; es wirkt weiterhin an der Verabschiedung eines Rechtsakts mit, entweder durch Anhörung und Stellungnahme des Parlaments oder - soweit erforderlich - durch unmittelbare Zustimmung ⁵ . Es muß der Benennung des Kommissionspräsidenten und der Ernennung der Kommission zustimmen (Art. 214 Abs. 2 UAbs. 1 und 3 EGV) und kontrolliert die Kommission, der sie das Mißtrauen aussprechen kann. Durch das Einsetzen von Untersuchungsausschüssen kann das Europäische Parlament weiterhin Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht prüfen (Art. 193 EGV).

Der Europäische Gerichtshof hat die Aufgabe, das Recht bei der Auslegung und Anwendung des EG-Vertrags zu wahren (Art. 220 EGV). Er entscheidet über Rechtsstreitigkeiten zwischen Mitgliedstaaten, Organen der Gemeinschaft, Unternehmen und Privatpersonen (Koenig und

⁴ Vgl. Jung 2000, http://www.politik-

digital.de/europa/dschungelbuch/eu_organe/kommission/kompetenzen.shtml. Abfrage 08.01.01

⁵ Mit dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages ist das Europäische Parlament bei ca. 75% der Gesetzgebungen gleichberechtigter Partner des Rats. Bei der Gesetzgebung ist er entweder über

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Haratsch 2000, S. 70f.). Neben der Auslegung und Anwendung der Verträge entwickelt er somit das Gemeinschaftsrecht fort, schließt Lücken und garantiert eine einheitliche europäische Rechtsordnung ⁶ . In diesem Zuge besitzt er zum einen verfassungsgerichtliche Kompetenzen, indem er das Gemeinschaftsrecht auslegt und seine Anwendung klärt und die Rechtsakte der Gemeinschaft auf die Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht überprüft. Zum anderen besitzt er verwaltungsrechtliche Kompetenzen, da er für Klagen von natürlichen und juristischen Personen offensteht. Im Rahmen von Vorabentscheidungen klärt er zudem Anfragen nationaler Gerichte und erstellt Rechtsgutachten für Rat und Kommission. Bereits auf der Ebene der Organe zeichnet sich ein Konflikt um Kompetenzen und Zuständigkeiten ab, da nationale Gerichte - in Deutschland bis hin zum Verfassungsgericht - einen schleichenden Kompetenzverlust befürchten.

II.2 Grobe Kompetenzabgrenzung zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten

Die grobe Kompetenzabgrenzung zwischen der EG und ihren Mitgliedstaaten, insbesondere Deutschland, kann man unter zwei Gesichtspunkten betrachten: Der erste betrifft das Verhältnis des Gemeinschaftsrechts zum Recht der Mitgliedstaaten, der zweite die Aufteilung der Kompetenzen zwischen der EG und ihren Mitgliedstaaten in den verschiedenen Bereichen der Politik.

Das Europäische Gemeinschaftsrecht ist für die Europäische Gemeinschaft, ihre Mitgliedstaaten, deren Individuen und Körperschaften unmittelbar verbindlich und anwendbar, es ist autonom und gilt in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen, d. h. es handelt sich um nationalem Recht vorrangiges supranationales Recht. Dieses ergibt sich aus den Gründungsverträgen (primäres Gemeinschaftsrecht) und dem von den Gemeinschaftsorganen erzeugten Recht, dem sekundären Gemeinschaftsrecht (Vgl. Koenig und Haratsch 2000, S. 9f). Artikel 10 EGV verpflichtet so z. B. die Mitgliedstaaten zur Gemeinschaftstreue. Dementsprechend dürfen die Mitgliedstaaten nach Art. 10 EGV keine Regelung auf einem Gebiet treffen, für das bereits eine Gemeinschaftsregelung vorliegt; andernfalls genießt die Gemeinschaftsregelung Priorität. Zudem müssen die Mitgliedstaaten beim Ergreifen einer verwandten Maßnahme nach Art. 10 EGV sicherstellen, daß diese nicht in Widerspruch zu den Vertragsverpflichtun-

Anhörung,Zustimmung, Zusammenarbeit oder Mitentscheidung eingebunden. Vgl. dazu Heyer 2000, http://www.politik-digital.de/europa/dschungelbuch/eu_organe/parlament/kompetenzen.shtml.

⁶ Wittrock 2000, http://www.politik-

digital.de/europa/dschungelbuch/eu_organe/gerichtshof/kompetenzen.shtml

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gen steht. Umgekehrt legt Art. 6 III EUV fest, daß die Union die nationale Identität ihrer Mi tgliedstaaten achtet und setzt damit der Kompetenzausweitung der Gemeinschaft Grenzen. Ob dies auch für die Aus weitung des europäischen Gemeinschaftsrecht auf nationale Verfassungen gilt, ist eine der Fragen, die im folgenden diskutiert werden sollen.

Nach Artikel 23 GG kann der Bund an der Europäischen Union teilnehmen und der Gemei nschaft nach Art. 24 Abs. I GG Hoheitsrechte übertragen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beinhaltet dies jedoch nicht, durch die Übertragung von Hoheitsrechten die Identität der deutschen Verfassungsordnung oder die sie konstituierenden Prinzipien aufzugeben (BverfGE 73, 339, 375 ff. - Slg. II). Demnach müssen bei inhaltlichen Abwe ichungen der Gemeinschaftsverträge vom Grundgesetz die Grundstrukturen der deutschen Verfassung gewahrt bleiben. Auf keinen Fall dürfen jedoch absolut geschützte Staatsstrukturprinzipien nach Art. 20 GG und Art. 1 Abs. 1 GG, die Gliederung des Bundes in Länder und die Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung durch eine Änderung des Grundgesetzes berührt werden (Art. 79 Abs. 3 GG).

Die Festlegung auch nur einer groben Aufteilung von Kompetenzen oder Kompetenzverm utungen wird schon dadurch erschwert, daß keine Liste von Kompetenzen in den EG-Vertrag aufgenommen wurde. Die bekannte Folge ist, daß die Aufteilung von Kompetenzen bis heute entweder von den europäischen Organen in einem politis chen Prozeß oder unmittelbar vor dem EuGH entschieden wird (vgl. de Búrca 1999b, http://www.law.harvard.edu/programs/ JeanMonnet/papers/99/990703.html ).

Aus den Verträgen lassen sich jedoch Gebiete abgrenzen, die hauptsächlich entweder der Gemeinschaft oder den Mitgliedstaaten zugeordnet werden, oder bei denen konkurrierende Kompetenzen vorherrschen:

So besitzt die Gemeinschaft ausschließliche (vorrangige) Kompetenzen in den Bereichen • Landwirtschafts- und Fischereipolitik (Art. 3 Abs. 1 lit. e und 3. Teil, Titel II EGV • Visa, Asyl und Einwanderung und andere Bereiche, die den freien Personenverkehr betreffen (3. Teil, Titel IV EGV)

• Verkehrspolitik (Art. 3 Abs. 1 lit. f. und 3. Teil, Titel V EGV) • Wettbewerbsregeln (Art. 3 Abs. 1 lit. g und 3. Teil, Titel VI EGV) • Gemeinsame Handelspolitik gegenüber Drittstaaten, nach einheitlichen Grundsätzen (Art. 3 Abs. 1 lit. b und 3. Teil, Titel IX EGV)

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• der Rechtsangleichung bezüglich der Einrichtung und des Funktionierens des Gemeinsamen Marktes (Binnenmarkt) (Art. 3 Abs. 1 lit. h, Art. 94 und Art. 3 Abs. 1 lit. c, Art. 14 EGV).

Bereiche, in denen die Gemeinschaft die Tätigkeit der Mitgliedstaaten nur fördernd unterstützen soll sind z. B.:

• Förderung der Koordinierung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten (Art. 2 und Art. 3 Abs. 1 lit. i EGV). Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Beschäftigungspolitik bleibt jedoch erhalten (3. Teil, Titel VIII EGV). • Sozialpolitik (Art. 3 Abs. 1 lit. j und 3. Teil, Titel XI EGV) • Bildungs- und Kulturpolitik (3. Teil, Titel XII und XIII EGV)

• Wirtschafts- und Währungspolitik (3. Teil, Titel VII EGV): Die Mitgliedstaaten richten ihre Wirtschaftspolitik so aus, daß sie im Rahmen der vom Rat beschlossenen Grundzüge der Wirtschaftspolitik (Art. 99 Abs. 2 EGV) zur Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft beitragen (Art. 98 Satz 1 EGV). Der EGV schafft hier nur den Rahmen für die Koordini erung der Tätigkeit der Mitgliedstaaten

• Umweltpolitik (Art. 3 Abs. 1 lit. l, 3. Teil, Titel XIV EGV): In der Umweltpolitik zielt die Gemeinschaft auf ein hohes Schutzniveau ab, die Mitgliedstaaten dürfen aber verstärkte Schutzmaßnahmen ergreifen (Art. 176 EGV).

Während sich im Fall der ausschließlichen Kompetenz der Gemeinschaft auf der Grundlage des Gemeinschaftsvertrags bestimmte Bereiche eingrenzen lassen, bleibt der Bereich konkurrierender Kompetenzen weitgehend unbestimmt und wird in praxi hauptsächlich durch die Rechtsprechung des EuGH festgelegt. Als rechtliche Grundlage der Gemeinschaftskompetenz greift hier Artikel 5 EGV, der die Tätigkeit der Gemeinschaft durch die Formulierung der begrenzten Einzelermächtigung, des Subsidiaritätsprinzips und des Verhältnismäßigkeitsprinzips begrenzt.