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Gliederung

1.  Einleitung  

2.  Grundlagen des Staatseingriffs im Politikfeld Umweltschutz  

3.  Untersuchungsgegenstand Mehrwegquote  

a)  Die politische Geschichte der Mehrwegquote  

b)  Steuerungsziele, relative und absolute Wirksamkeit des Steuerungsmittels  

4.  Analyse I: Problemstrukturen, Steuerungsbedarf und  

Steuerungsinstrumente   

a)  „Politikverflechtung“: Theorie, Typologie und Übertragbarkeit  

b)  Problemstrukturen  

c)  Steuerungsbedarf und Steuerungsinstrumente  

d)  Verflechtungsarten  

5.  Analyse II: Randbedingungen erfolgreicher Steuerung  

a)  Einleitung  

b)  Kontinuität der Drohung (vs. Konsensoffenheit)  

c)  Perzipierte Kosten-Nutzen-Relation der untergeordneten Akteure: Prisoners Dilemma  

6.  Resümee: Schlussfolgerungen aus dem „Scheitern“ der  

Mehrwegquotenregelung   

7.  Bibliographie  

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Plakat  einer Kampagne des Naturschutzbundes  

f  ür Mehrwegverpackungen aus dem Jahr 2002  1

1  http://home.landtag.nrw.de/mdl/peter.eichenseher/o87.htm, 7. Juli 2004.  

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1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit entstand als Seminararbeit im Rahmen des im Sommersemester 2004 von Herrn Dr. Michael Gerth am Institut für Politikwissenschaft der Universität Leipzig gehaltenen Hauptseminars „Politikfeldanalyse“, in dessen Rahmen auf der Basis einer Einführung in grundlegende Paradigmen der Steuerungstheorien und Methoden der Politikfeldanalyse Beispielanalysen aus verschiedenen Politikfeldern diskutiert und hinterfragt wurden.

Die Frage nach der Steuerungsfähigkeit des modernen Wohlfahrtsstaates und damit nach der Wahl der optimalen Steuerungsmittel ist dabei zwar schon besonders seit den ersten wirtschaftlichen Krisen der Nachkriegszeit in den 1960er Jahren sowie der sozialdemokratischen Planungseuphorie der 70er in der Bundesrepublik zu einem Thema geworden, das in vielfältiger und fächerübergreifender Weise theoretisch aufgearbeitet und problematisiert wurde ² .

Mit der fortschreitenden Integration und Interdependenz von Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur und Kommunikation über nationalstaatliche Grenzen hinweg, die gemeinhin unter dem Begriff der Globalisierung zusammengefasst werden ³ und besonders seit den 1990er Jahren eine noch nicht gekannte Dynamik erfahren haben und dem damit eng verbundenen Wandel von Staatlichkeit, deren Diagnose von einer „Transformation“ ⁴ , einem „Souveränitätsverlust“ ⁵ bis hin zum „Ende des Nationalstaates“ reicht ⁶ , scheint die Frage effizienter staatlicher Steuerung allerdings noch wesentlich an Bedeutung zuzunehmen:

² Mayntz, Renate: Politische Steuerung: Aufstieg, Niedergang und Transformation einer Theorie. In: Beyme, Klaus von / Offe, Claus (Hrsg.): Politische Theorie in der Ära der Transformation. PVS-Sonderheft. 26/95, S. 147. (Im Folgenden: Mayntz)

³ Diese oftmals unter dem Begriff “Globalisierung” zusammengefasste Entwicklung bezeichnet oftmals in einem engeren Sinne v.a. die zunehmende weltwirtschaftliche Integration, in einem breiteren, eher angemessen Verständnis darüber hinaus „einen Prozess steigender Verbindungen zwischen Gesellschaften und Problembereichen (…), dass Ereignisse in einem Teil der Welt in zunehmendem Maße Gesellschaften und Problembereiche in einem anderen Teil der Welt berühren.“; Müller, Klaus: Globalisierung. Bonn 2002, S. 226. (Im Folgenden: Müller)

⁴ Benz, Arthur: Der moderne Staat. München / Wien 2001, S. 223. (Im Folgenden: Benz)

⁵ Müller, S. 12.

⁶ In Anlehnung an Benz, S. 226 erscheint mir der Begriff der „Transformation“ allerdings als am angemessendsten: Sicherlich verliert der Nationalstaat in bestimmten Bereichen an souveränen Entscheidungsmöglichkeiten, letztendlich bleibt er aber „die einzige Institution, die [bestimmte] Regulierungsleistungen erbringen kann“, die auch für die transnationalen wirtschaftlichen Akteure nicht nur bestimmend bleiben, sondern zum Teil ihre Aktivitäten erst ermöglichen.“

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• Während auf der Seite der Ansprüche an den Staat zu den klassischen (zwar durch die Politik der bürgerlich-konservativen Regierungen der 1980er qualitativ veränderten, aber im wesentlichen nicht reduzierten ⁷ ) Aufgaben neue Regulierungsanforderungen (z.B. der Umweltschutz ⁸ ) getreten sind und sich andere angesichts der äußeren Bedingungen ausgeweitet haben (z.B. Verbraucherschutz), deren Erfüllung zudem oftmals nicht mehr im nationalstaatlichen Rahmen zu bewältigen ist ⁹ ,

• ist auf der Seite der Steuerungskapazitäten des Staates eine Tendenz zur Determinierung staatlicher Eingriffsmöglichkeiten und - mittel durch äußere Faktoren im Zuge der rasant zunehmenden, besonders weltwirtschaftlichen Integration in unterschiedlichem Maße erkennbar, indem v.a. nationale Volkswirtschaften einerseits immer mehr von den Entwicklungen der internationalen Wirtschaft und Finanzmärkte tangiert werden, andererseits f ür die nationalen Regierungen ein Druck zu Deregulierung, Reduzierung von Steueraufkommen und Staatsquote und damit ein Wettbewerb zwischen Nationalstaaten um investorenfreundliche Bedingungen als Voraussetzung volkswirtschaftlicher Prosperität entsteht ¹⁰ . Letztlich werden dem Staat somit auch in beschränktem Maße die finanziellen Grundlagen seines Handelns durch die „Steuerkonkurrenz“ zwischen Wirtschaftsstandorten entzogen („Erosion der Steuerhoheit“) ¹¹ .

Die Wahl effizienter Steuerungsformen im Sinne eine rseits kostengünstiger, andererseits wirksamer Instrumente scheint damit für den Erfolg moderner Staatlichkeit unter den Bedingungen der Globalisierung noch stärker als bisher zu einem wichtigen Erfolgs- und Überlebensfaktor zu werden:

⁷ Daten zur Entwicklung der Staatstätigkeit: Benz, S. 192ff.; Mayntz, S. 151: „Sowieso hatte in den westlichen Industriestaaten ein tatsächlicher Rückzug des Staates nicht stattgefunden, zwar hat sich das Wachstum der Staatsquote abgeschwächt, aber die Staatstätigkeiten haben sich eher qualitativ verändert als tatsächlich verringert.“

⁸ Kaufmann bezeichnet diese neuen Staatsaufgaben mit dem stärker übergreifenden Begriff der „Risikovorsorge“: Franz-Xaver Kaufmann: Diskurse über Staatsaufgaben. In: Grimm, Dieter: Staatsaufgaben. Frankfurt / Main 1996, S. 31f.

⁹ Scharpf et al. beschreiben das Problem der gestiegenen Ansprüche vs. begrenzten Mittel unter den Bedingungen von Konkurrenzdemokratie und Spätkapitalismus ausführlich: „Unter dem hohen Problemdruck und den Handlungsrestriktionen (…) übersteigen die ökonomischen und politischen Anforderungen charakteristischerweise die ökonomisch und politisch restringierte Leistungsfähigkeit des Staates.“; Scharpf / Reissert / Schnabel: Politikverflechtung. Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik. Kronberg / Taunus 1976, S. 13-17 (Zitat S. 17). (Im Folgenden: Scharpf et al.)

¹⁰ Benz, S. 223ff.; Müller, S. 43f.

¹¹ Müller spricht hier von der „Erosion der Steuerhoheit“, die nicht nur durch die Konkurrenz zwischen den Industrie- und Wohlfahrtsstaaten, sondern auch gegenüber sog. „Steueroasen“ entsteht; Müller, S. 48f.

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„Die (…) Internationalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft erzeugt nicht nur neue

Staatsaufgaben, die den Kompetenzbereich der bestehenden Territorialstaaten überschreiten, sie beeinflusst auch die Wirksamkeit der Mittel, die Staaten für ihre Aufgaben zur Verfügung

stehen. (…) In der Tendenz werden finanzielle Anreize und Leistungen reduziert, während Verhaltensregulierungen durch Recht zunehmen. Information und Kooperation werden in wachsender Intensität genutzt.“ 12

Die vorliegende Arbeit möchte sich deshalb mit einem konkreten und aktuellen Problem staatlicher Steuerung im politischen System der Bundesrepublik befassen, wobei das Fallbeispiel der Mehrwegquote als Teil der Verpackungsverordnung ¹³ dabei aus verschiedenen Gründen gewählt wurde:

• Zum ersten stellt das Fallbeispiel hinsichtlich der Komplexität im Gegensatz zu Steuerungsproblemen aus anderen Politikfeldern einen für den Rahmen einer Seminararbeit in geeignetem Maße abzugrenzenden Untersuchungsgegenstand dar: Die Arbeit will sich dementsprechend nur der „ersten Stufe“ des politischen Prozesses zwischen der Einführung einer Mehrwegquote unter Bundesumweltminister Töpfer 1991 und ihrem Scheitern durch ihre Überschreitung und Einführung des Pflichtpfandes, nicht aber den Problemen bei der Einführung selbst widmen - beiden Prozessen liegen sehr unterschiedliche Voraussetzungen, Prozesse und schließlich auch Ergebnisse staatlicher Steuerung und privatwirtschaftlicher Kooperation zu Grunde, die zusammengenommen den Rahmen einer Seminararbeit sprengen würden.

• Zum zweiten erscheint das Fallbeispiel insgesamt angesichts seiner Öffentlichkeitswirkung und den damit verbundenen politischen Kosten für die Bundesregierung und (zu vermutenden) realen Kosten für den Standort ¹⁴ als ein interessanter Gegenstand der Untersuchung, indem es in der Öffentlichkeit - neben den Problemen bei der Einführung der LKW-Maut oder der Praxisgebühr - als eines der großen Politik- und „Image“-Desaster der bundesrepublikanischen Politik in den letzten Jahren gesehen wird ¹⁵ .

¹² Benz, S. 235.

^{13 Gemeint ist §9 der im Juni 1991 verabschiedeten und im August 1998 novellierten „Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen“; im Folgenden werden der Kürze wegen die Begriffe „Mehrwegquote“ und „Zwangspfand“ gebraucht. Leider ist nur die Novellierung aus dem Jahr 1998 online verfügbar:} http://www.verpackung.org/expertwiss/vvo2_3.php3, 21. Juni 2004. (Im Folgenden: VerpackV 1998)

¹⁴ Christiansen et al. denken hier an Fehlinvestitionen, Arbeitsplatzverluste etc.: S. 106f.

¹⁵ Während die Bundesbürger das Dosenpfand als viertgrößtes „politisches Ärgernis“ des Jahres 2003 empfanden (http://www.ftd.de/pw/de/1072525179626.html?nv=lnen, 13. August 2004), die Opposition es zusammen mit dem Mautprojekt in der politischen Debatte zur negativen Bilanzierung der Regierungsarbeit nutzt

^{(http://www.faz.net/s/Rub117C535CDF414415BB243B181B8B60AE/Doc~E1169EE3240AB4B7AB92C9AE9} C006D9E4~ATpl~Ecommon~Scontent.html , 13. August 2004), kann auch ein außenwirtschaftlichen

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• Weiterhin betrachten wir mit dem Politikfeld Umweltschutz ein noch relativ junges Gebiet staatlicher Steuerung ¹⁶ , dass sich nicht nur durch eine oftmals angesichts einer oft grenzüberschreitenden ökologischen Problemlage beschränkte

Problemlösungsfähigkeit des territorialen Nationa lstaates auszeichnet ¹⁷ , sondern zu dessen politischer Bearbeitung im Spannungsfeld mit ökonomischen Zielen und angesichts des „öffentlichen Charakters“ von Umweltgütern ¹⁸ eine besondere Problematik und damit verbundene Tendenz zum Einsatz „innovativer“ Steuerungsmittel im Sinne von Kontextsteuerung, „Vergeltlichung“ oder komplexen Anreiz-, Drohungs- und Konsensprozessen besteht ¹⁹ .

• Schließlich handelt es sich beim konkreten Fall der Mehrwegquote nach Ansicht des Autors zwar nicht um ein Steuerungsmittel im Sinne systemtheoretischer „Kontextsteuerung“ ²⁰ ; wie wir sehen werden, muss der Fall der Mehrwegquote durchaus als ein Beispiel hierarchischer Steuerung eingeordnet werden. Dennoch erscheint die Steuerung durch „Regulierungsandrohung bei Niveauproblemen“ ²¹ insofern als ein innovatives Element, als dass die konkrete Umsetzung der Regulierungsziele den gesellschaftlichen Akteuren - im Sinne privatwirtschaftlicher Selbstorganisation - überlassen bleibt und dem Staat deshalb - natürlich vorausgesetzt, die Regulierungsandrohung zeigt ihre Wirkung - nur geringe Kosten (Kontrolle durch „Messung“ der Niveauveränderungen) gegenüber anderen Steuerungsformen wie unmittelbarer Rechtsetzung („deterministischer Steuerung“ mit entsprechenden Kosten hinsichtlich der Rechtsdurchsetzung) oder positiven Anreizen (mit entsprechenden unmittelbaren fiskalischen Kosten) entstehen ²² .

Imageschaden (http://www.spiegel.de/sptv/magazin/0,1518,286626,00.html, 13. August 2004) unterstellt werden. Ähnlich kommentieren auch Christiansen et al., S. 5 / 6.

¹⁶ Zwar reichen die Ursachen des überwiegenden Teils der durch die heutige Umweltpolitik bearbeiteten ökologischen Probleme bis zur industriellen Revolution zurück, als Staatsaufgabe wurde Umweltschutz in den westlichen Industriestaaten allerdings erst seit den späten 1970er Jahren gesehen, wie die Einrichtung von eigenständigen Umweltministerien 1978 in Frankreich und in Deutschland 1986 zeigen. Dazu auch: Murswiek, Dietrich: Umweltschutz als Staatszweck. Bonn 1995, S. 46-48. (Im Folgenden: Murswiek)

¹⁷ Benz, S. 233.

¹⁸ Murswiek, S. 54.

¹⁹ Scharpf et al., S. 24.

²⁰ Benz, S. 216.

²¹ Der vom Autor verwandte Begriff der „Regulierungsandrohung“ soll im Rahmen der Darstellung der Kategorien von Scharpf et al. noch einmal näher eingeordnet werden.

²² Steuerung über Regulierungsandrohung ist insofern ähnlich charakterisiert wie Kooperation: „Auch mit dem Mittel der Kooperation entzieht sich der Staat dem Dilemma des Macht-Ressourcen-Kreislaufs. Er verzichtet in diesem Fall auf seine Mittel der Zwangsanwendung, sofern eine Einigung mit den Adressaten möglich ist.“ (Benz, S. 212). Die enge Definition von Mayntz bezieht sich sogar nur auf diese Fälle von Steuerung: „Steuerung bedeutet die bewusste und zielgerichtete Änderung der autonomen Dynamiken eines „Steuerungsobjektes“ (das ist in der Regel ein Akteur, eine Gruppe von Akteuren, eine Institution oder ein Gesellschaftsbereich), durch die entweder eine Struktur gegen bestehende Beeinträchtigungen bewahrt, ein

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Die vorliegende Arbeit will dementsprechend

• die Grundlagen des staatlichen Eingriffs im Umweltbereich aus juristischer, politikwissenschaftlicher und ökonomischer Sicht aufzeigen (2),

• den Untersuchungsgegenstand definieren, indem die Geschichte der Mehrwegquote dargestellt (3a.), ihre Steuerungsziele herausgearbeitet und ihre relative wie absolute Wirksamkeit analysiert wird (3b.),

• auf einer ersten Analyseebene das in unserem Fall eingesetzte Mittel der „Regulierungsandrohung“ in das von Scharpf vorgestellte Kategoriensystem zur Politikverflechtung im föderalen System der Bundesrepublik einordnen (4),

• auf einer zweiten Analyseebene die Randbedingungen für eine erfolgreiche Anwendung des Mittels allgemein und am Beispiel herausarbeiten (5),

• um abschließend Schlussfolgerungen für das Fallbeispiel sowie

Regulierungsandrohung als staatliches Steuerungsmittel im Allgemeinen zu ziehen (6).

Neben einigen größeren rechtswissenschaftlichen Studien, v.a. zur Konformität der bundesdeutschen Regelung mit europäischem Recht zeichnet vor allem die am Institut für Strategieentwicklung der Universität Witten-Herdecke entstandene Studie von Christiansen et al. ²³ die politischen Prozesse um die Mehrwegquote sehr ausführlich nach und ist deshalb maßgebliche Grundlage der folgenden Analyse gewesen.

eigendynamisch ablaufender Veränderungsprozess umgelenkt oder eine stabilde Struktur geändert wird.“ (Benz, S. 213)

^{23 Christiansen / Dolderer / Schulz / Wöbken: Der Streit um die Pfandpflicht. Studie der Universität Witten / Herdecke. Institut für Strategieplanung. Witten 2003. Online:} http://www.ifse.de/studien/Der_Streit_um_die_Pfandpflicht_-

_Studie_des_Instituts_fuer_Strategieentwicklung.pdf. (Im folgenden: Chris tiansen et al.)

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