Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis  5

Abbildungsverzeichnis   8

Danksagung   9

1.  Einleitung  11

2.  Theoretische Grundlagen zum Begriff der Dezentralisierung  

2.1.  Entwicklungspolitische Einordnung des Begriffs Dezentralisierung  17

2.2.  Definitionen und Typologien des Begriffs Dezentralisierung  20

2.3.  Der Dezentralisierungsbegriff in der deutschen Entwicklungspolitik  25

2.4.  Dezentralisierung und “Multi-Level Governance“ - Versuch  

der  Klärung eines begriffsimmanenten Missverständnisses  29

3.  Die Stellung der GTZ in der deutschen Entwicklungspolitik  

3.1.  Kontinuität und Wandel der deutschen Entwicklungspolitik seit 1990  32

3.2.  Institutionelle Grundstrukturen der deutschen Entwicklungspolitik  35

3.3.  Die GTZ als „quasi-staatliches“ Durchführungsorgan Technischer  

Zusammenarbeit   38

4.  Methodische Grundlagen  

4.1.  Grundlegendes zur qualitativen Forschung  42

4.2.  Ethnographische Feldforschung  44

4.3.  Verwendete Erhebungsverfahren der qualitativen Datenanalyse  46

4.3.1.  Das Problemzentrierte Interview  47

4.3.2.  Das Narrative Interview  48

4.3.3.  Teilnehmende Beobachtung  48

4.4.  Dateninterpretationsverfahren  49

4.4.1.  Objektive Hermeneutik  49

4.4.2.  Qualitative Inhaltsanalyse  51

4.5.  Forschungsvorgehen  51

2

5.  Der Dezentralisierungsprozess in Nicaragua  

5.1.  Die Geschichte der Gemeinden in Nicaragua  53

5.1.1.  Die historische Bedeutung der Gemeinden  53

5.1.2.  Die Rolle der Gemeinden während der Somoza - Diktatur  55

5.1.3.  Der revolutionäre Einschnitt der Sandinisten  56

5.1.4.  Das Ende der Sandinisten und die große Reformwelle  

zu  Beginn der 90er Jahre  57

5.2.  Räumliche und sozioökonomische Charakterisierung der Gemeinden  59

5.2.1.  Die aktuelle politisch-administrative Aufteilung Nicaraguas  59

5.2.2.  Geographische Struktur des Landes, der Regionen  

und  der Gemeinden  60

5.2.3.  Sozioökonomische Charakteristika  64

5.3.  Normativer Rahmen der Dezentralisierung  66

5.3.1.  Die Verfassung  66

5.3.2.  Das Gemeindegesetz (“Ley de los municipios )  68

5.3.3.  Die Gemeindeverordnung (“Reglamento a la Ley de Municipios )  70

5.3.4.  Sonstige gesetzliche Regelungen  71

5.4.  Politische Repräsentation und Partizipation  74

5.4.1.  Die territoriale Repräsentation auf der zentralstaatlichen Ebene  74

5.4.2.  Das Kommunalwahlsystem  75

5.4.3.  Formelle Partizipationsmöglichkeiten der Zivilgesellschaft  

auf  lokaler Ebene  76

5.5.  Die Gemeindeautonomie  77

5.6.  Institutioneller Rahmen der Gemeinde-Ebene  79

5.6.1.  Der Bürgermeister und der Vizebürgermeister  79

5.6.2.  Der Gemeinderat („Concejo Municipal“)  80

5.6.3.  Verwaltungsbehörden in den Gemeinden und ihre technische  

Qualifikation   81

5.7.  Das Finanzierungssystem der Gemeinden  84

5.8.  Die Sonderstellung der Atlantikküste  87

5.9.  Der Dezentralisierungsprozess in Nicaragua -  

ein  kritisches Zwischenfazit  89

3

6. Die Strategieentwicklung der GTZ an ausgewählten politischen Prozessmarken

6.1. Kursorischer Überblick über die Arbeit der GTZ in Nicaragua 91

6.2. Normativer Rahmen des Dezentralisierungsprozesses 93

6.2.1. Die Situation der GTZ vor der Verfassungsreform von 1995 93

6.2.2. Von der Verfassungsreform zur Gemeindegesetzreform 98

6.2.3. Die Gemeindegesetzreform und der Einstieg der GTZ in den Dezentralisierungsprozess 100

6.3. Politisch-konzeptioneller Rahmen des Dezentralisierungsprozesses 103

6.3.1. Der prozessinhärente Partikularismus der Dezentralisierung in Nicaragua 103

6.3.2. Erste Programmbildung der GTZ und Erarbeitung der Nationalen Dezentralisierungspolitik 105

6.3.3. Die wahrgenommene Bedeutung der nationalen Dezentralisierungspolitik und ihre problematische Wertschätzung 109 6.4. Fiskaldezentralisierung 113

6.4.1. Ressourcenknappheit der Gemeinden und das lange geforderte Transferzahlungsgesetz 113

6.4.2. Der Einfluss der GTZ auf das Transferzahlungsgesetz und die Initiierung des Programms PRODELFIS 116

6.4.3. Die strategische (Neu-)Ausrichtung der GTZ nach der Neuregelung des Gemeindefinanztransfers 118

7. Die deutschen Beratungsstrategien im Dezentralisierungsprozess in 122 Nicaragua - ein kurzes Fazit

8. Anhang

I. Verzeichnis der Gesprächspartner 127 II. Gesprächsleitfaden 130

131 10. Literatur

4

Abkürzungsverzeichnis

Asociación de Municipios de Nicaragua AMUNIC Alianza por la República APRE

Entwicklungspolitischer Auftragsrahmen AURA Auftragsverantwortliche(r) AV

Bundesstelle für Entwicklungshilfe BfE

Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit BMWi

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und BMZ Entwicklung Christlich Demokratische Union CDU

Comité Ejecutivo para la Reforma de la Administración Pública CERAP

Contraloría General de la República CGR

Constitución Política de Nicaragua (2001) Cn

Conferencia Centroamericana por la Descentralización del CONFEDELCA Estado y el Desarrollo Local Consejo Nacional de Planificación Económica Social CONPES

Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE

Comisión Sectorial para la Descentralización CSD Consejo Supremo Electoral CSE Christlich Soziale Union CSU

Development Assistance Commitee DAC Deutscher Entwicklungsdienst DED

Dirección General de Ingresos DGI Entwicklungspolitik EP

Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de ERCERP Pobreza Europäische Union EU Entwicklungszusammenarbeit EZ

Fomento de la Autonomía Municipal FAMU Friedrich-Ebert-Stiftung FES

Fondo de Inversión Social de Emergencia FISE

Frente Nacional de Trabajadores FNT

Fortalecimiento del Proceso de Descentralización en Nicaragua FODES

5

Frente Sandinista de la Liberación Nacional FSLN Finanzielle Zusammenarbeit FZ

Garantie Abwicklungsgesellschaft GAWI

Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GTZ Human Development Index HDI

Highly Indepted Poor Countries HIPC Instituto de Desarrollo Rural IDR

Inistituto Nicaragüense de Estadísticas y Censos INEC

Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales INETER

Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal INIFOM

Internationale Weiterbildung und Entwicklungs GmbH InWEnt Internationaler Währungsfond IWF

Kreditanstalt für Wiederaufbau KfW Konrad-Adenauer-Stiftung KAS Ley Electoral LE Ley de Municipios LM

Method for Impact Assessment of Programs and Projects MAPP

El Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales MARENA

Manejo Sostenible de los Recursos Naturales y Competencias MASRENACE Economicas

Ministerio de Hacienda y Crédito Público MHCP Millenium Development Goals MDG

Nicht-Regierungs-Organisation NRO

Organisation for Economic Co-Operation and Development OECD Parlamento Centroamericano PARLACEN

Proyecto de Apoyo al Seguimiento y Evaluación de la ERCERP PASE Reale Kaufkraft PPP Project Cycle Management PCM

Partido Liberal Constitucionalista PLC

Programa para el Desarrollo Local y Transparencia Fiscal PRODELFIS

Programa de Fortalecimiento del Proceso de Descentralización y PROFODEM de Desarrollo Municipal Planung und Entwicklung PuE Personelle Zusammenarbeit PZ

6

Región Autónoma del Atlántico Norte RAAN

Región Autónoma del Atlántico Sur RAAS

Reglamento a la Ley de Municipios RLM

Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia SECEP

Sozialdemokratische Partei Deutschlands SPD Technische Zusammenarbeit TZ Universidad Centroamericana UCA United Nations UN

United Nations Population Fund UNFPA

United Nations Development Prgramme UNDP

United Nations Research Institute for Social Development UNRISD Unión Nicaragüense Opositora UNO

Zielorientierte Projektplanung ZOPP

7

Abbildungsverzeichnis   

Abbildungen   

Abb.  1 Dezentralisierungsmatrix nach Rondinelli et al.  

Abb.  2 Institutionen der Entwicklungszusammenarbeit in Deutschland  

Abb.  3 Das Drei-Ebenen-Modell  

Abb.  4 Politisch-Administrative Aufteilung Nicaraguas  

Abb.  5 Bevölkerungsverteilung der Gemeinden  

Abb.  6 Entwicklungsindikatoren der Bezirke  

Abb.  7 Einkommensverteilung in den Gemeindeverwaltungen  

Abb.  8 Die autonomen Regionen RAAN und RAAS  

Abb.  9 „El Círculo Virtuoso de la Descentralización  

Tabellen   

Tab.  1 Bevölkerungsziffern der Regionen und Bezirke  

Tab.  2 BIP nach Wirtschaftssektoren und Bezirke  

8

Danksagung

Diese Arbeit wäre ohne die freundliche und aufopferungsvolle Hilfe vieler Menschen sowohl in Nicaragua wie auch in Deutschland nicht in der vorliegenden Form gelungen. Leider reicht der Platz nicht aus um alle hier namentlich zu erwähnen. Daher möchte ich mich stellvertretend für viele auf die folgenden Personen beschränken:

An erster Stelle möchte ich diese Arbeit meiner lieben Freundin Zhuo widmen, die mich in all den Monaten begleitete und mir durch ihre herzliche und liebevolle Art in schwierigen Momenten Mut machte, sowie durch ihre selbstlose Unterstützung alles Menschenmögliche getan hat, damit diese Arbeit zustande kommen konnte. Ich bin so glücklich, dass ich Dich gefunden habe!

Ein besonderer Dank geht natürlich an meine Eltern Heinz und Rita Stumpf, die ebenfalls immer für mich da waren und die mich während meines ganzen Studiums unterstützten. Außerdem waren sie bei meinen nicht immer ganz normal verlaufenden Reisen stets eine verlässliche Basisstation. Ohne sie wäre diese Arbeit niemals zustande gekommen. Danke für alles!

Weiterhin möchte ich mich bei ganz herzlich bei Josef Ising, dem Leiter des GTZ-Programms PRODELFIS bedanken, der mir den Aufenthalt im Programm in Managua erst ermöglichte. Ich habe mich bei Euch immer herzlich aufgenommen gefühlt und denke gerne an die Zeit zurück.

Ein besonderes Dankeschön selbstverständlich auch an Eduardo Buller, der immer ein offenes Ohr für meine Fragen hatte und meine Arbeit inhaltlich betreute. Ha sido siempre una alegría enorme conversar contigo!

Dann geht natürlich auch ein fettes Dankeschön an Florian Welzel und Annette Pensel, die unter teilweise abenteuerlichen Umständen meine Arbeit inhaltlich und formell korrigiert haben. Ihr seid die besten!

Por fin no voy a olvidar a decir gracias por el apoyo logístico de la mejor secretaria de todo Nicaragua Claudia Oviedo y también un gran agradecimiento al conductor más intrépido de Managua Juan Alvarado que me ha llevado siempre con tanta alegría por toda Managua!

Por supuesto muchas gracias también a todos los entrevistados que han sido todos muy amables, pacientes y abiertos!

Muchas gracias a todo el equipo de PRODELFIS y MASRENACE en Managua. Ustedes son todos muy buenas personas!

9

Namentlich möchte ich noch Anke Urbina erwähnen, die mir im Büro gegenüber saß und mir in vielen langen Gesprächen so vieles über die GTZ und die deutsche Entwicklungspolitik verständlich machte!

Nicht zu vergessen auch Catherine-Isabel Froehling für den methodischen und fachlichen Support! Das war echt super!

“Last but not least” ein großes Dankeschön an alle, die mir geholfen haben und die hier nicht mehr namentlich erwähnt werden können. Ich denke, ihr wisst schon wer gemeint ist, ohne dass ich Eure Namen hier aufzähle!

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1. Einleitung

In der im Jahr 2000 in New York verabschiedeten Milleniumserklärung, wie auch in dem damit verbundenen Aktionsprogramm 2015 der Bundesregierung, wird ausdrücklich die Bedeutung einer verantwortungsvollen und effizienten Regierungsführung („good governance“) als Voraussetzung für nachhaltige Entwicklung und damit zur Erreichung des globalen Entwicklungsziels der Armutsbekämpfung hervorgehoben. Daher richtet die Bundesrepublik Deutschland die Schwerpunkte ihrer bilateralen Zusammenarbeit daraufhin aus. In diesem Bereich nehmen Vorhaben zu den Themen Dezentralisierung und Kommunalentwicklung eine wichtige Position ein.

Der Begriff „good governance“ wurde von der Weltbank bereits gegen Ende der 80er Jahre in Folge der Strukturanpassungsstrategien in die entwicklungspolitische Diskussion eingeführt. Er entstand aus der Erfahrung, dass entwicklungspolitische Maßnahmen keinen Erfolg haben können, wenn nicht gewisse Mindeststandards an politisch-gesellschaftlichen Rahmenbedingungen vorhanden sind. Unmittelbar danach haben auch in Deutschland die Bemühungen, Einfluss auf die gesellschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen der Partnerländer zu nehmen, stark an Bedeutung gewonnen. „Good governance“ ist daher nicht nur ein entwicklungspolitisches Rahmenkonzept, sondern auch ein wichtiges

Förderkriterium, welches die Vergabe deutscher bilateraler Hilfe konditioniert. Diese Kriterien sind somit Voraussetzung und Inhalt deutscher Entwicklungspolitik. Zur Erreichung dieses Ziels bilden Dezentralisierungsvorhaben ein wichtiges Handlungsfeld und sind integraler Bestandteil von „good governance“-Strategien, da sie direkt Einfluss auf den allgemeinen politisch-gesellschaftlichen Rahmen eines Landes zu nehmen versuchen. Die deutsche Entwicklungspolitik beabsichtigt daher durch Dezentralisierung die demokratische Ausrichtung eines Staates zu fördern. Der Arbeit liegt ein breites Verständnis von Dezentralisierung zu Grunde, welches nicht zwangsläufig von einem richtungsgebundenen Kompetenztransfer von der Zentralebene zur mittleren (Provinzen, Distrikte) oder lokalen Ebene (Gemeinden, Städte) ausgeht, sondern vor allem auf eine effiziente Kompetenzaufteilung und Kompetenzwahrnehmung zwischen und innerhalb der vertikalen

Verwaltungshierarchie abzielt. Das zugrunde liegende Dezentralisierungsverständnis

11

kn  üpft daher deutlich an den Begriff „Multi-Level Governance“ 1 an, womit auch der  

inhaltliche Bezug zu „good governance“ verdeutlicht werden soll.

Obwohl  die Unterstützung von Dezentralisierungsprozessen in den Partnerländern  

kein  neues Thema ist, haben Dezentralisierungsstrategien aufgrund der veränderten  

politischen  und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, sowie des sich damit  

verändernden  internationalen „agenda setting“ in der Entwicklungspolitik in den  

letzten  15 Jahren offensichtlich an Bedeutung gewonnen. So sind in Folge dieser  

zunehmenden  Popularität von Dezentralisierungsvorhaben nach Meinung  

verschiedener  Autoren auch die Hoffnungen in den Erfolg dieser Maßnahmen  

gestiegen.  In Lateinamerika liegt die Akzentuierung der Erwartungen an den  

Dezentralisierungsprozesses  auf einer Erhöhung der makroökonomischen Stabilität,  

verbunden  mit einer effizienteren Ressourcenallokation.  

Das  entwicklungspolitische Engagement Deutschlands im Bereich der  

Dezentralisierung  findet in einem gesamtgesellschaftlichen Umfeld statt, dessen  

politische  Rahmenbedingungen oft sehr instabil und wechselhaft sind.  

Regierungshandeln  und interne Entwicklungen des Partnerlandes sind daher für die  

deutschen  Entwicklungsexperten nur schwer prognostizierbar. Diese Tatsache betrifft  

die  Dezentralisierungsvorhaben in besonderem Maße, da diese ja gerade auf eine  

Veränderung  der politischen (aber auch gesellschaftlichen) Rahmenbedingungen  

hinwirken.  Die Bundesrepublik Deutschland nimmt in ihren bilateralen Vorhaben  

  überwiegend eine Finanzierungs- oder Beratungsfunktion ein, da die Ausführung der  

entwickelten  Beratungsansätze traditionell in der Verantwortung einer nationalen  

Partnerinstitution  liegt. Die nationalen Akteure in den Partnerländern (einschließlich  

der  „Counterparts“) als Teil des politischen Systems stehen wiederum in einer  

Wechselwirkung  zu diesem. Das heißt sie reagieren auf veränderte  

Rahmenbedingungen  ebenso wie sie diese auch beeinflussen.  

Die  vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, wie schnell und in welcher  

Form  die deutschen Beratungsstrategien in einem wechselhaften politischen Medium  

auf  Veränderungen des Prozessrahmens reagieren und auf welche Weise sie diese  

Veränderungen  im Vorfeld mit beeinflussen können. Um den Begriff der  

Veränderungen  operabel zu machen, konzentriert sich der Hauptteil der Arbeit auf  

1  Anm.: Der Begriff „Multi-Level Governance“ entstammt der Debatte über den europäischen  

Integrationsprozess.  Die behandelten Ebenen sind in dieser Arbeit aber ausschließlich nationale Ebenen.  

Supranationale  Ebenen oder beispielsweise transnationale Netzwerke können allenfalls am Rande erwähnt  

werden  , da diese in der politischen Praxis des nicaraguanischen Dezentralisierungsprozesses nur eine  

untergeordnete  Rolle spielen.  

12

drei thematische Schwerpunkte, welche jeweils für sich gesehen entscheidende Wendepunkte im Verlauf des nicaraguanischen Dezentralisierungsprozesses darstellen. Es handelt sich dabei um die Themenkomplexe „normativ-legaler Rahmen“, „politisch-konzeptioneller Rahmen“ und „Fiskaldezentralisierung“. An ihnen wird jeweils exemplarisch die Strategieausrichtung und Strategieweiterentwicklung der GTZ vor und nach den jeweils charakteristischen Prozessmarken geprüft. Durch diese methodische Zweiteilung werden im Weiteren zwei untergeordnete Fragestellungen mitbehandelt. Das betrifft im Bereich der ex-ante Analyse die Frage nach den Handlungsspielräumen und Einwirkungsmöglichkeiten der GTZ und im Bereich der ex-post Analyse die Frage nach der Anpassungsfähigkeit und Flexibilität der deutschen Beratungsstrategien.

Als empirisches Fallbeispiel dient - wie bereits erwähnt - die Arbeit der GTZ im Bereich Dezentralisierung in dem zentralamerikanischen Staat Nicaragua. Nicaragua eignet sich insofern als Forschungsobjekt, da es ein Schwerpunktland der deutschen Entwicklungspolitik ist. Daher müssen hier die Wirkungen von

Dezentralisierungsstrategien alleine schon aufgrund des Umfangs der deutschen Bemühungen eine stärkere Beachtung erfahren.

Aus dem Akteursspektrum der deutschen Entwicklungspolitik wurde die GTZ deshalb ausgewählt, da sie naturgemäß im Themenbereich der Dezentralisierungsvorhaben eine wichtige Position einnimmt und den heutigen Dezentralisierungsprozess von Anfang an auf verschiedene Arten und Weisen unterstützt hat. Nach einem Praktikumsaufenthalt bereits im Herbst 2001 verbrachte ich im Rahmen dieser Magisterarbeit im Herbst 2004 erneut 3 Monate zu Forschungszwecken in Managua (Nicaragua), wo ich inhaltlich und logistisch durch das Vorhaben PRODELFIS betreut wurde.

Durch Expertengespräche, teilnehmende Beobachtung und die Auswertung sowohl interner als auch vor Ort veröffentlichter Materialien, konnten wichtige Daten für die Arbeit erhoben werden. Da die GTZ zwar schon vor 1990 in Nicaragua präsent war, aber eine dauerhafte Förderung des aktuellen Dezentralisierungsprozesses aufgrund der politischen Ereignisse erst zu Beginn der 90er Jahre einsetzen konnte, liegt der Analyse der Zeitraum von 1992 - 2004 zugrunde. In diesem Jahr nahm das Gemeindeförderungsprojekt FAMU unter der ersten frei gewählten und formell demokratischen Regierung Nicaraguas durch Violeta Chamorro seine Arbeit auf. Insgesamt konnten eine Vielzahl von aktuellen und ehemals am

13

Dezentralisierungsprozess beteiligten Personen für ein Gespräch gewonnen werden. Dies beinhaltete sowohl Repräsentanten der GTZ als auch vor allem Repräsentanten fast aller für den Dezentralisierungsprozess wichtigen nationalen Institutionen und der Zivilgesellschaft. Dadurch wurde es möglich, sowohl Änderungen in Verfahrensweisen und Umständen der Projektarbeit und des Prozessverlaufs, als auch persönliche Wahrnehmungen zu erfassen, was die Untersuchungen dementsprechend bereichert hat. Von der vielerorts erwähnten Zurückhaltung der GTZ, sowie der staatlichen wie auch nicht-staatlichen Institutionen des Partnerlandes Nicaragua bzgl. der Informationsweitergabe, konnte ich rückblickend im gesamten Verlauf meiner Recherchetätigkeit für die vorliegende Arbeit nur wenig spüren. Im ersten Kapitel soll zunächst einmal ein Überblick über die theoretischen Dezentralisierungskonzepte, sowie über den Stand der aktuellen

Dezentralisierungsdebatte geschaffen werden. Im Anschluss daran werden im zweiten Kapitel die deutsche Entwicklungspolitik und die GTZ thematisiert. Hier wird ein kursorischer Rückblick auf die Hauptstrategien deutscher Entwicklungspolitik seit 1990 gegeben werden, welcher in für die Fragestellung der Arbeit sinnvoller Weise den Wandel derselbigen in den letzten 15 Jahren darstellt. Vor diesem Hintergrund wird dann kurz die GTZ als Durchführungsorganisation für Technische Zusammenarbeit (TZ) innerhalb der deutschen Entwicklungszusammenarbeit charakterisiert.

Der Gegenstand der ersten Hälfte des Hauptteils der Arbeit wird dann der nicaraguanische Dezentralisierungsprozess selbst sein. Hier geht es um eine kurze Charakterisierung der Gemeinden, sowie des politischen-institutionellen Rahmens, der diese umspannt. Auf einer geschichtlichen Retrospektive aufbauend, wird so die sozioökonomische, normative und institutionelle Entwicklung der Gemeinden und damit des Dezentralisierungsprozesses ab der Demokratisierung Nicaraguas seit 1990 abgehandelt. Hier soll zum einen verdeutlicht werden, wo Schwachstellen im regulativen Gefüge der vertikalen Verwaltungshierarchie Nicaraguas lagen und liegen, sowie zum anderen, welche wegweisenden Ereignisse oder Entscheidungen zu den aus heutiger Sicht charakteristischen Wendungen im

Dezentralisierungsprozess führten. Erst ein grundlegendes Prozessverständnis ermöglicht es, die im Bezug auf die Fragestellung wichtigen Strategien der GTZ in Nicaragua zu verstehen.

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Im zweiten Block des Hauptteils werden dann, auf den vorher gewonnenen Erkenntnissen aufbauend, die Beratungsstrategien der GTZ im Vordergrund stehen. Nach einer kurzen Einführung über das Engagement der GTZ in Nicaragua im Allgemeinen, folgen die einzelnen Prozessmarken der Beratungsstrategien. Das erste Beispiel wird der normativ-legale Prozessrahmen sein, wo es im Wesentlichen um die Verfassung, sowie um das Gemeindegesetz („Ley de municipios“) geht. Als zweites Beispiel steht der politisch-konzeptionelle Rahmen der Dezentralisierung im Mittelpunkt, dessen Kern die Ausarbeitung einer nationalen Dezentralisierungspolitik umfasst. Schließlich bildet im Zusammenhang mit der Fiskaldezentralisierung das 2003 in kraft getretene Transferzahlungsgesetz („Ley de Transferencia“) zur Regelung des prozentualen Anteils der Gemeinden am nationalen Haushalt den letzten und aktuellsten Entwicklungspunkt. Diese drei Beispiele teilen den bislang stattfindenden Dezentralisierungsprozess sowohl zeitlich als auch inhaltlich in drei Phasen ein, wobei man aber beachten muss, dass sich diese gleichzeitig zeitlich wie inhaltlich überschneiden.

Im abschließenden Verlauf der Arbeit soll dann noch ein kurzer Ausblick auf die weitere strategische Ausrichtung der GTZ im erwarteten Verlauf des Dezentralisierungsprozesses erstellt werden. Durch die Zusammenfassung der Ergebnisse, kann auf ihrer Grundlage eine Bilanz der Tätigkeit der GTZ im Bereich der Dezentralisierung in Nicaragua erstellt werden. Damit soll eine Annäherung an die Fragestellung, wie groß war der Einfluss der GTZ auf politische Veränderungen in Nicaragua war und wie gut konnte man sich an diese anpassen konnte, erarbeitet werden.

In der Literatur stehen die erwähnten Hoffnungen und Erwartungen an die Dezentralisierungsmaßnahmen einer zwar größer werdenden, aber noch immer begrenzten empirischen Evidenz im Sinne einer systematischen Auswertung der bereits zahlreich vorhandenen Erfahrungen gegenüber (vgl. Thomi 2001). Eine sehr kleine Anzahl wissenschaftlicher Fallstudien steht im Gegensatz zu einer sehr großen Anzahl verschiedener theoretischer Abhandlungen (meist aber unter rekursorischer Einbeziehung von Fallbeispielen) über die Dezentralisierung (vgl. z.B. Thomi 2001, Pinto 1999, Steinich 1997, Simon 1993 oder Rondinelli 1983). Immer wieder wird der Mangel an einer empirischen Basis zur entwicklungspolitischen Beurteilung beklagt (vgl. Simon 1993 und Thomi 2001). Dies ist umso verwunderlicher, wenn man bedenkt, dass die Bedeutung von Dezentralisierung als

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Teil einer sozialen Entwicklungsstrategie schon zu Beginn der deutschen Entwicklungspolitik in den 60ern beschrieben und in ihrer Problematik erkannt wurde (so z.B. Behrendt 1965). Es besteht also seit jeher genau dort eine Forschungslücke, wo durch die Zusammenarbeit von Wissenschaft und Praxis neue Erkenntnisse gefördert werden können. Deshalb ist die Fragestellung nach der Anpassungsfähigkeit der deutschen Beratungsstrategien in einem konkreten Entwicklungsland nicht nur eine Brücke zwischen dem nationalen Politikprozess und der internationalen Entwicklungszusammenarbeit, sondern auch und vor allem zwischen politikwissenschaftlicher Theorie und entwicklungspolitischer Praxis. Der Versuch der systematischen und wissenschaftlichen Aufarbeitung des entwicklungspolitischen Engagements Deutschlands in Nicaragua anhand der Tätigkeit der GTZ vor dem Hintergrund einer Fragestellung, die sowohl eine theoretische Auseinandersetzung mit dem Thema Dezentralisierung, als auch deren Anwendung auf einen empirischen Fall erfordert, stellt einen wichtigen Beitrag zur aktuellen Dezentralisierungsdebatte dar.

Letztendlich dient diese Arbeit zur Erforschung eines Teilbereichs der entwicklungspolitischen Praxis Deutschlands und steht damit perspektivisch in einem größeren Zusammenhang. Der gewählte Ansatz soll dazu beitragen, weitere Erkenntnisse über die Technische Zusammenarbeit zu erlangen, um einen grundlegenden Bezug zwischen theoretischen Konzepten der Dezentralisierung und den konkreten praktischen Erfahrungen in einem bestimmten Entwicklungsland herzustellen. Es ist mir durchaus bewusst, dass durch die Beschränkung auf die GTZ und lediglich eines Landes als empirische Evidenz, die sich ergebenden Schlussfolgerungen nur bedingt Anspruch auf Allgemeingültigkeit stellen können. Doch hoffe ich, dass ich mit meiner Arbeit einen Beitrag sowohl zur Forschung als auch zur in der Praxis stattfindenden Diskussion im Bereich der Dezentralisierungsstrategien liefern kann. Die Ergebnisse sollen zu einer weiteren Beschäftigung mit diesem sicherlich wichtigen Themenbereich anregen.

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2. Theoretische Grundlagen zum Begriff der Dezentralisierung

2.1 Entwicklungspolitische Einordnung des Dezentralisierungsbegriffs Wie das obige Zitat beweist, ist die Debatte um die Dezentralisierung nicht im Mindesten eine Erscheinung der der Nachkriegsgeschichte. Das Zitat Tocquevilles aus dem 19. Jhd. über Dezentralisierung ist dabei so modern, dass es genauso gut aus dem Jahr 2005 stammen könnte. ² Bevor aber der Begriff „Dezentralisierung“ näher erläutert wird, soll geklärt werden, wie er sich in die entwicklungspolitische Agenda einfügt. Dabei ist vor dem Hintergrund der Fragestellung besonders seine Positionierung innerhalb der deutschen Entwicklungspolitik von Interesse (siehe Kap. 2.3).

Zum ersten ist zu sagen, dass Dezentralisierung sowohl im Bereich der bilateralen, als auch im Bereich der multilateralen Entwicklungspolitik Priorität genießt (GTZ 2001, S. 2). Da Dezentralisierung ein zentrales Element des international verbreiteten Paradigmas „good governance“ ³ ist (vgl. Pitschas 2001, UNDP 1998, Ribot 2001), bedarf es einer näheren Betrachtung des selbigen. ⁴ Der Begriff „good governance“ tauchte erstmalig (zumindest in Form einer Publikation) in einer Weltbank-Studie im Jahr 1989 auf (vgl. Hammel 2001, Weltbank 1989). So heißt es dort:

„Even more fundamental in many countries is the deteriorating quality of government, epitomized by bureaucratic obstruction, pervasive rent-seeking, weak judicial systems, and arbitrary decision-making. All of this adds heavily to the cost of doing business and discourages investors” (Weltbank 1989, S. 3) Dieses Zitat thematisiert einen Zusammenhang zwischen politischen

Rahmenbedingungen und Entwicklung und ist dabei Ausdruck seiner Zeit,

² Anm.: Auf eine historische Betrachtung der Dezentralisierungsdebatte muss im Rahmen dieser Arbeit

allerdings aus Platzgründen verzichtet werden. Einen guten Überblick über die geschichtliche Entwicklung des

Dezentralisierungsbegriffs bietet Thomi 2001.

³ Anm.: „Good governance“ hat keine allgemein akzeptierte Entsprechung im Deutschen. Gelegentlich wird

versucht den Ausdruck mit „verantwortungsvoller Regierungsführung“ zu übersetzen, was meiner Meinung nach

nicht dem eigentlichen Verständnis von „good governance“ gerecht wird. Deshalb soll im Folgenden

ausschließlich der englischsprachige Begriff verwendet werden.

⁴ Allerdings besteht dieser Zusammenhang auch in der anderen Richtung, in dem Dezentralisierung gerade auf

lokaler Ebene auch Voraussetzung für „good governance“ sein kann. Vgl. Cheema 1998.

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insbesondere der nur bedingt erfolgreichen Strukturanpassungsprogramme, sowie einer einseitig auf ökonomischen Erfolg ausgerichtete Programmplanung in der Entwicklungspolitik (vgl. Winter 2005).

Die Bedeutung von „good governance“ erschließt sich, wenn man den Begriff von „government“ abgrenzt. Unter „government“ versteht man vereinfacht gesagt „die Gesamtheit der institutionalisierten Formen des Regierens“ (Pitschas 2001, S. 129). Der Begriff „governance“ umfasst demnach diese Gesamtheit, schließt aber auch „informelle Regelungen“ und „nicht-institutionalisierte Formen des Regierens“ (ebenda) ein. Theoretisch lässt sich der Begriff „governance“ auch in der Schnittmenge der drei Politikdimensionen (polity, politics und policy) verorten. Er betrifft also den politisch-konstitutionellen Handlungsrahmen, die Ziele und Aufgaben von Politik sowie die Interaktion der am politischen Geschehen beteiligten Akteure. ⁵ So definiert es auch Pitschas, wenn er schreibt: ⁶ „“Governance“ beschreibt in diesem Sinne allgemein und übergreifend die Steuerung, Ordnung und das Management in und zwischen Institutionen bzw. Organisationen des öffentlichen Sektors, des „Dritten Sektors“, der Zivilgesellschaft und privater Initiative.“ (Pitschas 2001, S. 130) Durch das Attribut „good“ wird der Steuerungsdirektive „governance“ noch eine zusätzliche normative Dimension verliehen. ⁷ „Good governance“ ist also dann gegeben, wenn die zielgerichteten Interaktionen zwischen den politischen und gesellschaftlichen Akteuren innerhalb der beschriebenen Schnittmenge unter Berücksichtigung fundamentaler ethischer und moralischer Normen (v.a. der Menschenrechte) möglichst reibungsfrei und effizient verlaufen. Um den Begriff zu operationalisieren, wurde er im Laufe der internationalen Diskussion auch an fünf Kriterien festgemacht, die da wären: Rechenschaftspflicht über die Verwendung öffentlicher Mittel (accountability), Nachvollziehbarkeit von öffentlichen Entscheidungen (transparency), Berechenbarkeit des Verhaltens von

Repräsentanten des öffentlichen Sektors (predictability), ausreichende Informationen für alle Akteure einer Volkswirtschaft (openness) und Verbindlichkeit des bestehenden Rechts für alle (rule of law) (Hammel 2001, S. 190). Vor dem

⁵ Anm.: Vor allem der letzte Punkt impliziert die Einbeziehung der Zivilgesellschaft in das Verständnis von

„governance“, was den Begriff wie beschrieben von „government“ unterscheidet.

⁶ Weitere aktuelle Definitionen des Begriffs „governance“ findet man in aufgelisteter Form bei Peters/ Pierre

2004, S. 77f.

⁷ Zur näheren Erfassung und Operationalisierung des Begriffs „good governance“ grenzt sie diesen auch von

„poor governance“ ab. Vgl.: Weltbank 1992, S. 9.

18

Hintergrund dieser fünf Kriterien kann nun der Bedeutungszusammenhang zwischen „good governance“ und Dezentralisierung hergestellt werden: “Decentralization is the logical application of the core characteristics of good governance at the sub-national and local levels. These characteristics include accountability, transparency, rule of law and responsiveness.” (UNDP 1998, S. 9)

In den 90ern erkannte man in Folge dessen zunehmend an, dass “governance” auf lokaler Ebene beginnt und somit „local governance“ die konzeptuelle Basis für „good governance“ darstellt (vgl. UNDP 1998, S. 6). Diese Erkenntnis erhöhte die Bedeutung von Dezentralisierung. So ist der Begriff „good governance“ heute in der Entwicklungspolitik allgegenwärtig und damit auch die Dezentralisierung. Die acht Millenium Development Goals (MDG), die heute sowohl international als auch national die entwicklungspolitische Agenda beeinflussen, enthalten ein eindeutiges Bekenntnis zu „good governance“ (vgl. UN 2000, S. 4 und S. 6). Weiterhin ist Dezentralisierung ein Gegenpart zur Globalisierung. So heißt es in einem Dokument des UNDP:

„Globalization often removes decisions from the local and national stage to the global sphere of multi-nations or non-national interests. Decentralization on the other hand brings decision-making back to the sub-national and local levels.” (UNDP 1998, S. 8)

Die Entwicklungspolitik Deutschlands reagierte auf die zunehmende Bedeutung von „good governance“ durch die Empfehlung des Wissenschaftlichen Beirats des BMZ „in Zukunft auch dem politischen System unserer Partnerländer mehr Beachtung zu schenken“ (BMZ 1990), und der darauf folgenden Verkündigung von den „neuen politischen Kriterien“ (Spranger 1991) des damaligen BMZ-Ministers Carl-Dieter Spranger (CSU) (siehe dazu auch Kap. 3.1). Die deutsche Interpretation von „good governance“ ist deutlich politischer, da sie großen Wert auf die Beachtung von demokratischen Grundprinzipien und Menschenrechten legt (vgl. Hammel 2001, S. 192) ⁸ . Die fünf Kriterien der deutschen Entwicklungspolitik lauten: Menschenrechte, Partizipation, Rechtsstaatlichkeit, marktorientierte soziale Wirtschaftsordnung und

⁸ Anm.: Allerdings muss hierbei beachtet werden, dass die Bundesrepublik Deutschland auch eher in der Lage ist

ethisch-moralische Normen zu betonen, da die Weltbank gemäß ihrer Statuten von vorneherein nicht in die

inneren Angelegenheiten der Mitgliedsländer eingreifen darf. Siehe: Weltbank 1989, Art. IV, Sec. 10: „Political

Activity prohibited“.

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Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns (vgl. Spranger 1991, S. 893). Sie sind sowohl Voraussetzung als auch Inhalt deutscher Entwicklungspolitik. ⁹ Zur Erreichung dieses Ziels bilden Dezentralisierungsvorhaben eines der wichtigsten Handlungsfelder und sind integraler Bestandteil von „good governance“-Strategien, da sie sich direkt auf die Regulierung der Interaktion zwischen den drei Politikdimensionen auswirken und somit großen Einfluss auf den allgemeinen politisch-gesellschaftlichen Rahmen eines Landes haben. Dies kann sich zum Beispiel darin äußern, dass Dezentralisierungsvorhaben in der Entwicklungspolitik den Demokratieprozess eines Partnerlandes von der lokalen Ebene aus vorantreiben können (BMZ 2002). Bezogen auf die erwähnten politischen Kriterien fördert Dezentralisierung vor allem die Partizipation der Bevölkerung an politischen Entscheidungen sowie die entwicklungspolitische Orientierung staatlichen Handelns, also im Allgemeinen der demokratischen Ausrichtung eines Staates. Bezogen auf die Ziele ¹⁰ aktuellen, vom BMZ vorgegebenen von Entwicklungspolitik

(Armutsminderung, Frieden und Umweltschutz) sollen Dezentralisierungsvorhaben vor allem ihre Wirkung im Bereich Armutsminderung entfalten ¹¹ . Die GTZ untersucht zurzeit den Zusammenhang zwischen

Dezentralisierungspolitiken und Friedenssicherung. Mit Dezentralisierungsstrategien verbindet man gemeinhin auch eine demokratische Stabilisierung (so z.B. Thomi 2001, S. 35), weswegen Dezentralisierung sowohl im Bereich Konfliktprävention, als auch im Bereich der Friedenssicherung in post-konfliktiven Ländern einen stabilisierenden und zivilisierenden Beitrag leisten kann. ¹² Im Folgenden soll nun die Bedeutung des Begriffs Dezentralisierung untersucht werden.

2.2 Begriffsbestimmung und Typologien der Dezentralisierung

Im allgemeinen Sprachgebrauch bezeichnet Dezentralisierung meist einen Prozess, bei dem fiskalische, politische und/ oder administrative Verantwortlichkeiten von einer zentralen Ebene auf niedrigere Regierungs- oder Verwaltungsebenen übertragen

⁹ Nuscheler kritisiert daran, dass „spätestens nach dem Abschluss milliardenschwerer Kooperationsverträge mit

der VR China und Indonesien (…) die Glaubwürdigkeit des (…) Kernstücks der Vergabekriterien von 1991

nachhaltig lädiert“ wurden. Vgl. Nuscheler 2004, S. 391.

¹⁰ Anm.: Im BMZ spricht man seit ein paar Jahren von Wirkungen, statt von Zielen.

¹¹ Dieses Verständnis wurde von einer GTZ-Mitarbeiterin in Gespräch 19 geteilt.

¹² Zu den Grenzen und Risiken der Dezentralisierungsstrategien: Weltbank 2000, S. 9 und Mehler 2001, S. 287f.

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werden (so z.B. Thomi 2001, S. 17, Schmidt 1995, S. 223 oder Behrendt 1968, S. 525). In den 90er Jahren hat sich der Begriff „Dezentralisierung“ zu einem der meistgebrauchten Schlagwörter in der Entwicklungspolitik (aber auch in der Wirtschaftspolitik) entwickelt. Damit er nicht zum „buzzword“ (van der Walle 2005) degeneriert, ist es zwingend notwendig, ihn und seine Derivate möglichst präzise zu definieren.

Grundsätzlich stellt Dezentralisierung kein eigenes Konzept dar, sondern ist als Überbegriff verschiedener Konzepte, die klar voneinander getrennt werden müssen einzuordnen (vgl. Oluwu 2001, S. 2, Weltbank 2005). ¹³ So beschreibt Oluwu die Dezentralisierung als: „a relative, complex and multidimensional process“ (Oluwu 2001, S. 2). 14

In einer ersten Differenzierung muss man unterscheiden zwischen vertikaler Dezentralisierung und horizontaler Dezentralisierung (vgl. Schmidt 1995, S. 223). Während bei einer vertikalen Dezentralisierung Ressourcen von einer zentralen Organisationseinheit auf untergeordnete Instanzen übertragen werden, meint die horizontale Dezentralisierung die Umverteilung von Ressourcen innerhalb einer Organisationseinheit (ebenda).

So gibt es im Weiteren eine Vielzahl von Definitionen und Typologien von Dezentralisierung. Sie differenzieren entweder nach der Art des Empfängers der dezentralisierten Leistungen (staatlich, halbstaatlich, privat), nach der Qualität der übertragenen Kompetenzen (einfache Verwaltungsbefugnisse oder echte Entscheidungskompetenzen) oder nach dem Anwendungsbereich (Politische Legitimation, Administration, Fiskaldezentralisierung). Je nachdem, ob die beabsichtigten Wirkungen von Dezentralisierung beispielsweise eher ökonomischer oder eher politischer Natur sind, ändert sich auch das benutzte Vokabular (vgl. Oluwu 2001, S. 2). In diesem Zusammenhang entstand logischerweise auch eine Fülle von Begriffen, deren Zusammenstellung aber den Umfang dieser Arbeit sprengen würde.

¹³ Anm.: Diese scheinbar banale Erkenntnis ist für das der Arbeit zugrunde liegende

Dezentralisierungsverständnis von großer Bedeutung, da hinter zwei Dezentralisierungsstrategien zwei völlig

verschiedene Konzepte liegen können. Die folgenden Varianten der „Dezentralisierungsfamilie“ sollen darüber

Klarheit schaffen.

¹⁴ Anm.: Es ist weder Ziel dieses Kapitels einen Überblick über bestehende Dezentralisierungstypologien, noch

über die unterschiedliche Verwendung der Begrifflichkeiten zu liefern. Vielmehr soll hier ein schlüssiges

Begriffskonzept dargelegt werden, durch welches die Bedeutung der verwendeten Begrifflichkeiten in dieser

Arbeit geklärt werden kann. Als Orientierung dient das Begriffsverständnis der Weltbank.

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Rondinelli, Cheema und Nellis ¹⁵ leisteten einen wichtigen Beitrag zum heutigen Dezentralisierungsverständnis. Sie erschufen 1983 im Auftrag der Weltbank eine Klassifizierung von Dezentralisierung, deren Vokabular - obgleich schon oft kritisiert und ergänzt (siehe Thomi 2001) - noch heute die Dezentralisierungsdebatte prägt. Ihre Einteilung ist vierdimensional und unterscheidet zwischen der Art des Empfängers der transferierten Ressourcen, sowie nach der Qualität der übertragenen Kompetenzen (siehe Abb. 1). Die so entstehende 2x2-Matrix ¹⁶ besteht aus den Begriffen Dekonzentration, Delegation, Devolution und Privatisierung. 17

Die Übertragung von Verantwortlichkeiten und Kompetenzen im Falle einer Dekonzentration spielen sich dabei stets innerhalb der zentralstaatlichen Verwaltungsstruktur ab und können wie folgt charakterisiert werden: „It is a shifting of the workload from centrally located officials to staff or offices outside of the national capital.” (Rondinelli et al. 1983, S. 14) Sie ist damit die schwächste Form von Dezentralisierung, da es sich lediglich um eine Umschichtung von Verwaltungskompetenzen innerhalb der zentralstaatlichen Verwaltungsstruktur handelt (vgl. Weltbank 2005). Allerdings schafft sie räumliche Nähe zwischen den zentralen Institutionen und den untergeordneten

¹⁵ Ihre Studie ist Teil einer Serie von Weltbank-Dokumenten, die sich mit Fragen des

„Entwicklungsmanagements“ beschäftigen. Sie diente dadurch der Vorbereitung des Weltentwicklungsberichts

1983. Vgl.: Rondinelli et al. 1983. Später hat Rondinelli et al. seine Typologie noch um die Begriffe

„Deregulation“ und „debureaucratization“ erweitert. Vgl. Rondinelli 1989, zitiert in: Burchardt 2001, S. 2.

¹⁶ Dezentralisierung wird daher an manchen Stellen in der Literatur auch als 4-dimensionaler Begriff bezeichnet.

So z.B. UNDP 1998, S. V.

¹⁷ Allerdings ist die Dezentralisierungsdebatte auch in der Entwicklungspolitik schon so alt wie diese selbst.

Auch vor dem Entwurf von Rondinelli et al. gab es schon Kategorisierungsversuche. So z.B. Behrendt 1968, S.

526.

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Verwaltungsebenen. Dadurch können nationale Politiken besser an die Konditionen vor Ort angepasst werden (vgl. Rondinelli et al. 1983, S. 15). Im Unterschied dazu können bei der Delegation Verwaltungskompetenzen und spezifische Funktionen auch auf nicht- oder halb-staatliche Träger aus dem zivilgesellschaftlichen Bereich übertragen werden (vgl. Thomi et al. 2001, S. 17). Die Trägereinheit genießen dabei weitgehende Unabhängigkeit in der Art und Weise wie sie ihre Aufgaben wahrnimmt und unterliegt nur einer indirekten Kontrolle durch den Staat, dem gegenüber sie aber letztlich verantwortlich ist (Rondinelli et al. 1983, S. 19, Weltbank 2005). In Deutschland wäre die Schaffung der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) als GmbH ein Beispiel für Delegation. Als extensivste Form der Dezentralisierung gilt gemeinhin die Devolution. Hier besteht eine „tatsächliche Übertragung von legislativen und exekutiven Funktionen auf selbstständige lokale Gebietskörperschaften“ (Thomi et al. 2001, S. 18). Somit werden so also nicht nur Kompetenzen, sondern auch autonome Funktionen auf die Gebietskörperschaften übertragen. Deren Ausübung entzieht sich im Folgenden der Kontrolle des Zentralstaats. Hierzu die Weltbank: “In a devolved system, local governments have clear and legally recognized geographical boundaries over which they exercise authority and within which they perform public functions. It is this type of administrative decentralization that underlies most political decentralization.” (Weltbank 2005) Rondinelli et al. unterscheidet weiterhin die Privatisierung als eine Form der Dezentralisierung. Darunter versteht man ähnlich wie bei der Delegation eine Übertragung staatlicher Aufgaben auf den privaten Sektor mit dem Unterschied, dass hier eine staatliche Kontrollfunktion nicht mehr fortbesteht (Thomi et al. 2001, S. 18, Rondinelli et al. 1983, S. 28).

Die Begrifflichkeiten von Rondinelli et al. liefern ein gutes Verständnis von Dezentralisierung. Sie sind allerdings eher theoretischer Natur. In der Praxis hingegen unterscheidet man oft nach dem Medium, in dem Dezentralisierung stattfindet. Dies geschieht durch die Bezeichnungen politische Dezentralisierung, administrative Dezentralisierung und Fiskaldezentralisierung (vgl. Ribot 2001, Weltbank 2005) ¹⁸ . Ein Dezentralisierungsprozess ist jedoch in der Realität nicht

¹⁸ Die politische Dezentralisierung wird manchmal auch als demokratische Dezentralisierung bezeichnet. Vgl.

Ribot 2001, S. V.

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entweder politisch oder administrativ, sondern ist meistens charakterisiert durch eine funktionale Mischung aus allen drei Bereichen (UNDP 1998, S. 9). ¹⁹ Politische Dezentralisierung zielt darauf ab die Entscheidungskompetenzen der lokalen Bevölkerung und/oder deren gewählter Vertreter zu erhöhen (Weltbank 2005). Damit verbindet man auch das Bemühen, die Partizipation und die Partizipationsmöglichkeiten in den lokalen politischen Prozessen zu erhöhen (Ribot 2001). Ausgehend von der Erkenntnis, dass die lokale Bevölkerung besser über die Situation vor Ort informiert ist, erhofft man sich durch politische Dezentralisierung eine zielgenauere Erarbeitung von Problemlösungen, welche die Interessen der Bevölkerung vor Ort besser berücksichtigt, als dies eine nationale bzw. zentrale Behörde könnte. Somit erhöht sich auch die Legitimität der vor Ort getroffenen Entscheidungen. Ein wichtiger Punkt der politischen Dezentralisierung ist die Direktwahl lokaler Repräsentanten (beispielsweise der Bürgermeister), die eine bedeutende Rolle für die demokratische Konsolidierung eines Staates einnimmt (vgl. Burchardt 2005, S. 3). Strategien in diesem Bereich zielen oft auf eine Änderung des legalen Rahmens (z.B. Wahlgesetz) oder gar der Verfassung ab. Sie betreffen aber auch die Stärkung von Parteien, Parlamenten, politischen Interessengruppen oder allgemein gesagt einer pluralistischen Demokratieform (Weltbank 2005). ²⁰ Administrative Dezentralisierung hingegen meint generell einen Transfer von Entscheidungskompetenzen zu den lokalen Verwaltungseinheiten (vgl. Ribot 2001, S. 3). So heißt es in einer Veröffentlichung der Weltbank: „Administrative decentralization seeks to redistribute authority, responsibility and financial resources for providing public services among different levels of government.” (Weltbank 2005)

Diese Definition entspricht der Beschreibung von Dezentralisierung im Einleitungssatz dieses Unterkapitels und zielt auf die Dezentralisierung der Verwaltung hin. Die administrative Dezentralisierung ist der „klassische Bereich der Reorganisation staatlicher Aufgaben“ (Thomi et al. 2001, S. 18). Hier steht die Übertragung von Kompetenzen im Vordergrund, welche die lokalen Ebenen ganz im Sinne des Subsidiaritätsprinzips darin bestärken sollen, Probleme dort zu lösen, wo sie entstehen.

¹⁹ Anm.: Die drei genannten Bereiche stehen in Nicaragua im Zusammenhang mit einer thematischen Abfolge.

So entspricht Kap. 6.2 im Wesentlichen der politischen Dezentralisierung. Kap. 6.3 betrifft im Kern die

administrative Dezentralisierung und im Mittelpunkt von Kap. 6.4 steht die Fiskaldezentralisierung.

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Als dritte Form wäre die Fiskaldezentralisierung zu nennen. Sie ist eine zentrale Komponente von Dezentralisierung, da die lokalen Entscheidungsträger ihre erweiterten Kompetenzen im Sinne der administrativen Dezentralisierung nur wahrnehmen können, wenn sie auch über entsprechende finanzielle Ressourcen verfügen (vgl. Weltbank 2005). Strategien im Bereich der Fiskaldezentralisierung versuchen beispielsweise durch die Erhöhung von finanzpolitischen Kompetenzen die Kapitalressourcen der lokalen Verwaltungseinheiten zu verbessern (vgl. Krause-Junk/ Müller 1996). In vielen Entwicklungsländern besitzen die lokalen Verwaltungseinheiten die gesetzlichen Befugnisse, Steuern und Gebühren zu erheben. Das Problem besteht aber meistens darin, dass dieses Recht aus verschiedensten Gründen oft nicht oder nur unzureichend ausgeübt wird (vgl. Weltbank 2005 und Kap. 5.7). In der Praxis bedeutet die Fiskaldezentralisierung in der Regel auch eine Querschnittsverbindung zwischen politischer und administrativer Dezentralisierung (vgl. Ribot 2001, S. 3). ²¹ Insgesamt lässt sich Dezentralisierung als ein demokratisierender

Liberalisierungsprozess beschreiben, der gemäß dem Subsidiaritätsprinzip die Verantwortlichkeiten in die Nähe der Betroffenen rücken soll. Es bleibt daher wichtig zu betonen, dass Dezentralisierung über den Bereich einer staatlichen Verwaltungsreform (bzgl. „government“) hinausgeht. Die regulative Wirkung von Dezentralisierung bezieht sich auf die Bereiche Staat, Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft entsprechend dem Begriff „governance“ (vgl. Thomi 2001, S. 19). ²² Auf weitere Begriffskonzeptionen kann hier nicht näher eingegangen werden, jedoch ist es sinnvoll im nächsten Kapitel den Umgang mit dem Begriff Dezentralisierung innerhalb der deutschen Entwicklungspolitik zu erläutern.

2.3 Der Dezentralisierungsbegriff in der deutschen Entwicklungspolitik Die deutsche Entwicklungspolitik ist gekennzeichnet durch ein komplexes Zusammenspiel staatlicher, halbstaatlicher und privater Akteure (siehe Kapitel 3).

²¹ Zwar ist weniger umstritten, was mit den einzelnen Begriffen gemeint ist, jedoch existiert in der Literatur ein

unterschiedliches Verständnis darüber, wie diese Begriffe in Beziehung zueinander stehen. So ist für Ribot

Dekonzentration ein Synonym für administrative Dezentralisierung, während nach einem neueren Text der

Weltbank Dekonzentration, Devolution und Delegation jeweils Subkategorien von administrativer

Dezentralisierung sind. Siehe Ribot 2001, S. V. und Weltbank 2005.

²² Thomi stellt diese Bereiche, bei denen er statt Privatwirtschaft zwischen Markt und Haushalten unterscheidet

in den Zusammenhang einer Regulationsmatrix mit Hilfe derer Dezentralisierungsprozesse für wissenschaftliche

Zwecke vergleichbar gemacht werden können. Vgl. Thomi 2001, S. 37.

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Der konzeptuelle Umgang mit dem Begriff Dezentralisierung soll daher hinsichtlich der Fragestellung lediglich mit Bezug auf das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und auf die GTZ als dessen Auftragsempfänger belichtet werden.

Wie eingangs bereits erwähnt, orientiert sich das Dezentralisierungsverständnis im BMZ an den Vorgaben der Weltbank. So ist der Aufhänger des gültigen Positionspapiers zur Dezentralisierung ein Zitat der Weltbank, welches lautet: „Decentralization, a set of policies that encompasses fiscal, political and administrative changes, can impact virtually all aspects of development.” (Weltbank 2001, zitiert in: BMZ 2002c, S. 5)

Hier wird die multidimensionale Bedeutung des Begriffs Dezentralisierung deutlich, welche regulativ auf die Bereiche Fiskaldezentralisierung, politische

Dezentralisierung und administrative Dezentralisierung einwirken soll. Das BMZ formuliert seine Auffassung von Dezentralisierung daher wie folgt: „Dezentralisierung im Verständnis der deutschen EZ bedeutet die Übertragung von Aufgaben, Ressourcen und politischen Entscheidungsbefugnissen an mittlere (z.B. Provinzen, Distrikte, Regionen) und untere Ebenen (Städte, Gemeinden, Dörfer).“ (BMZ 2002c, S. 8).

Die Begriffe „Aufgaben“, „Ressourcen“ und „politisch“ beziehen sich dabei erneut auf diese drei Bereiche. Allerdings ist im Verständnis des BMZ die administrative Dezentralisierung gleichbedeutend mit Dekonzentration (vgl. BMZ 2002c, S. 8). Zusätzlich wird die Möglichkeit der Übertragung öffentlicher Aufgaben auf Teile der Privatwirtschaft oder der Zivilgesellschaft erwähnt (ebenda). Der Begriff Privatisierung wird aber nicht explizit genannt. Im Verständnis des BMZ ist Dezentralisierung sehr eng mit dem Thema „Lokale Selbstverwaltung“ verknüpft. Das Thema „Lokale Selbstverwaltung“ sieht „räumlich abgegrenzte

Verwaltungseinheiten mit einem nennenswerten eigenen Aufgabenkreis, ausreichenden eigenen Ressourcen und demokratisch legitimen

Vertretungsorganen“ (ebenda) vor. Auch hier findet sich die begriffliche Dreiteilung „Aufgaben“, „Ressourcen“ und „politisch“ wieder, was die inhaltliche Nähe beider Konzepte verdeutlichen soll. Außerdem ist in diesem Satz die implizite Vorstellung enthalten, dass eine wirkungsvolle Dezentralisierung möglichst im Sinne von Devolution verstanden werden soll (siehe Kap. 2.1 zur Definition von Devolution). Bei den zentralen Arbeitsfeldern der deutschen EZ in diesem Bereich unterscheidet das

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BMZ auch nicht mehr zwischen Dezentralisierung und ländlicher Entwicklung. Die zentralen Arbeitsfelder sind daher „Veränderungen des gesetzlichen und institutionellen Rahmens“, der „Aufbau institutioneller Kapazitäten“, die „Neugestaltung der Aufgabenverteilung“ und „Förderung von Partizipation auf lokaler Ebene“ (ebenda). Im übergeordneten Sinne versteht das BMZ

Dezentralisierungsmaßnahmen als elementaren Kern von „good-governance“-Strategien, sowie als Beitrag zu Verwaltungsreformen (ebenda). ²³ Dazu sollte erwähnt werden, dass Dezentralisierung für das BMZ keineswegs als Panazee betrachtet wird, da man sich über deren Risiken durchaus bewusst ist (vgl. BMZ 2002c, S. 7).

Die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit bezieht sich in ihrem innerbetrieblichen Verständnis von Dezentralisierung auf die Position des BMZ. Sie übernimmt daher die zitierte Definition von Dezentralisierung, fügt ihr allerdings noch hinzu, dass diese Übertragung „im Rahmen möglichst kooperativer Beziehungen zwischen den Verwaltungsebenen“ (GTZ 2001, S. 3) geschehen sollte. Dieser Zusatz impliziert zum einen, dass Dezentralisierung nicht zwangsläufig pfadgebunden von der Zentralebene zu den unteren Ebenen ablaufen sollte, sondern eher im Sinne einer möglichst effizienten und reibungsfreien Regelung der Kompetenzverteilung zwischen den Ebenen verstanden wird („kooperativ“). Zum anderen beinhaltet dies bereits eine Handlungsanleitung, da die GTZ im Auftrag der Bundesregierung Dezentralisierungsvorhaben durchführt (siehe Kap. 3.3). Für Vorhaben im Bereich der Dezentralisierung bedeutet dies, dass sie genau diesen Übertragungsbereich zum Ziel haben, der sich dann auf die gesamte öffentliche Verwaltung bezieht (ebenda). ²⁴ Die GTZ differenziert hier nicht mehr explizit zwischen administrativer Dezentralisierung, politischer Dezentralisierung und Fiskaldezentralisierung. Gleichwohl unterscheidet sie aber zwischen Dekonzentration und Privatisierung im Sinne Rondinellis. Es wird hier noch weniger als beim BMZ ein begrifflich bestimmtes Konzept als Definitionsrahmen aufgeführt, da die GTZ in ihrer fachlichen Leitlinie naturgemäß mehr auf die praktische Durchführung von Dezentralisierungsvorhaben und deren Bedeutung hinzielt. Eine offene Konzeption des

Dezentralisierungsverständnisses der GTZ ermöglicht eben auch eine größere

²³ Anm.: Da „good-governance“-Strategien zentraler Bestandteil der „Millenium Development Goals“ sind,

genießen sie auch innerhalb der deutschen Entwicklungspolitik eine prioritäre Stellung, was sich im

„Aktionsprogramm 2015“ der Bundesregierung ausdrückt.

²⁴ Dabei sollen sich Dezentralisierungsvorhaben explizit nicht auf einzelne Sektoren beschränken. Vgl. GTZ

2001, S. 3.

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Flexibilität in der Praxis. Auf der anderen Seite unterscheidet die GTZ aber deutlicher als das BMZ zwischen Dezentralisierung und Gemeindeförderung, obwohl sie den positiven Beitrag von Dezentralisierung zur Gemeindeförderung (und umgekehrt) hervorhebt (GTZ 2001, S. 3). Interessant ist die GTZ-Position im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip. Genau wie für das BMZ ist dieses Prinzip für die GTZ ein fundamentales Prinzip bei der Durchführung von Dezentralisierungsvorhaben. Während aber das BMZ in seinem Positionspapier davon spricht, was Subsidiarität bedeuten „sollte“ (BMZ 2003c, S. 9), benutzt die GTZ hierbei den Imperativ: „Das Subsidiaritätsprinzip beinhaltet ein Entzugsverbot und ein Beistandsgebot: den übergeordneten Einheiten des Gemeinwesens ist es verboten, Aufgaben zu übernehmen, zu deren Erfüllung die untergeordneten Einheiten (besser) in der Lage sind; die übergeordneten Ebene stehen in der Pflicht, die untergeordneten Ebenen zur Selbstentfaltung zu befähigen.“ (GTZ 2001, S. 2) In einem übergeordneten Sinne subsumiert die GTZ weiter ihre Dezentralisierungsvorhaben direkt unter die Paradigmen deutscher

Entwicklungspolitik. ²⁵ So heißt es in der fachlichen Leitlinie zu Dezentralisierung: „Dezentralisierung ist weiterhin als Positivmaßnahme zu verstehen, die insbesondere die politischen Kriterien der Förderung politischer Beteiligung und der Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns unterstützt.“ (GTZ 2001, S. 2).

Hier nimmt die GTZ direkt Bezug auf die unter Bundesminister Spranger eingeführten politischen Kriterien der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Sie bietet das Thema Dezentralisierung aufgrund seiner Bedeutung zur Schwerpunkt- und Programmbildung in der Technischen Zusammenarbeit an (vgl. GTZ 2001, S. 3). Im Zusammenhang mit anderen Entwicklungszielen stellt die GTZ fest, dass Dezentralisierung zur Armutsbekämpfung und zur Friedenssicherung (bzw. Konfliktprävention) beitragen kann (vgl. GTZ 2001, S. 2).

²⁵ So wurde die fachliche Leitlinie der GTZ zu Dezentralisierung auf der Grundlage einschlägiger

Grundsatzpapiere des BMZ erstellt. Vgl. GTZ 2001.

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2.4 Dezentralisierung und “Multi-Level Governance“ - Annäherung an die Klärung eines begriffsimmanenten Missverständnisses

Wer sich mit dem Thema Dezentralisierung in der Entwicklungspolitik beschäftigt, wird früher oder später auf ein begriffsimmanentes Missverständnis stoßen. ²⁶ Dies rührt von der Semantik des Begriffs Dezentralisierung her. Spaltet man ihn in seine sprachlichen Komponenten auf, dann besteht er aus den Wortfragmenten „De-“, „zentral“ und „…ierung“. Somit impliziert der Begriff „De-zentral-isierung“ vom Wortlaut her das Gegenteil eines Prozesses, der sich auf das Zentrum (zentralstaatliche Ebene) konzentriert, wobei vor allem das Prozessergebnis hervorgehoben werden soll. Dies führt zu zwei verfälschten Vorstellungen über Dezentralisierung. So entsteht erstens der Eindruck, dass Dezentralisierung ein Prozess mit einer Finalität sei bzw. dass die Finalität des

Dezentralisierungsprozesses sogar im Vordergrund stehen sollte. Dem wird allgemein widersprochen (Hinrichs 2001, Burchardt 2001, Ribot 2001, Thomi 2001, BMZ 2002c, GTZ 2001). Hinrichs formuliert dies folgendermaßen: „Dezentralisierung ist also kein Ziel an sich, sondern sie ist ein Instrument, um Entwicklungsziele zu erreichen.“ (Hinrichs 2001, S. 281) Zweitens wäre Dezentralisierung vom Wortlaut her als ein richtungsgebundener Prozess zu verstehen, der prinzipiell und ausschließlich von der zentralen Ebene zu den mittleren und unteren Ebenen verläuft. Verstärkt wird dieser Eindruck durch die Tatsache, dass BMZ und GTZ den Dezentralisierungsprozess auch genau so definieren (siehe Kap. 2.3). ²⁷ Dem wird in der Literatur nicht direkt widersprochen, was auch mit der Tatsache zusammenhängt, dass der „klassische Entwicklungsstaat“ sich durch eine aufgeblähte und ineffektive Verwaltungsstruktur auszeichnet, die einer defizitären Lokalverwaltung gegenüber steht (vgl. Nuscheler 2004 und Andersen 1996). So ist natürlich unbestritten, dass die Richtung von der Zentralebene zu den untergeordneten Ebenen unter diese Voraussetzungen eine entwicklungspolitisch sinnvolle Maßnahme ist. Dies ist aber eine Vereinfachung, welche in der Stringenz des Wortes nicht der Praxis entspricht. Die GTZ in Nicaragua hat sich beispielsweise keineswegs darauf beschränkt, Verantwortlichkeiten von

²⁶ Dieses Missverständnis wird auch in der Praxis in Nicaragua oft beklagt. So z.B. eine Mitarbeiterin des

nicaraguanischen Finanzministeriums in Interview 14 mit L. Castro, MHCP, vom 26.11.2004, S. 10-11, Z. 470 -

515.

²⁷ Anm.: Aus eigener Erfahrung ist es aber in der Praxis keineswegs so, dass man „alles“ dezentralisieren will.

Nach Meinung einiger deutscher Experten in Nicaragua und in der GTZ kann Zentralisierung in bestimmten

Fällen durchaus eine sinnvolle Strategie sein.

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