Artikel 20a GG: Umweltschutz als Staatsziel

Inhaltsverzeichnis

  Abkürzungsverzeichnis  3

1.  Einleitung  4

2.  Kommentierung  6

2.1  Systematik  6

2.1.1  Änderung der Rechtslage im Grundgesetz  6

2.1.2  Staatszielbestimmung  6

2.1.3  Zur Platzierung des Umweltstaatsziels im Grundgesetz  7

2.1.4  Im Verhältnis zu den anderen Grundgesetznormen  8

2.1.5  Im Verhältnis zu den Grundrechten  9

2.2  Schutzbereich  10

2.2.1  Die natürlichen Lebensgrundlagen  10

2.2.2  Tierschutz  11

2.2.3  Die künftigen Generationen  13

2.2.4  Anthropozentrik vs. Ökozentrik  13

2.3  Adressaten des Umweltstaatsziels  16

2.3.1  Allgemeine Bestimmungen  16

2.3.2  Schutzniveau  17

2.3.3  Schutzmaßnahmen  20

2.3.4  Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes  21

3.  Nachwort  23

  Literatur  25

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Abkürzungsverzeichnis

BK Bonner Kommentar DR Dreier JP

MDH MKS MüK von Münch, Kunig SA Sachs 3

1. Einleitung

Der Umweltschutz wurde 1994 als Staatszielbestimmung im Grundgesetz verankert. Der zu diesem Zweck neu eingeführte Artikel 20a GG lautet in seiner heutigen Fassung: Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.

Bereits in der Weimarer Reichsverfassung war ein gewisser Umweltschutz vorgesehen; ¹ dennoch führten in der Bundes-republik erst die zunehmenden Umweltbelastungen wieder zur Diskussion über die Aufnahme des Umweltschutzes in die Verfassung. ² Nachdem die Idee, aus den bestehenden umwelt-relevanten Grundgesetznormen einen umfassenden Umweltschutz abzuleiten, verworfen wurde, ³ gingen Überlegungen auch in Richtung eines neu zu schaffenden Umweltgrundrechts als Erweiterung des Art. 2 GG. ⁴ Da jedoch das Niveau einer grundrechtlich geschützten Umwelt unmöglich zu bestimmen ist, zudem unklar ist, wie die staatliche Gewährleistung insbesondere dem einzelnen Grundrechtsträger gegenüber aussehen soll, wurde davon Abstand genommen. 5

¹ „Die Denkmäler der Kunst, der Geschichte und der Natur sowie der Landschaft genießen den Schutz und die Pflege des Staates.“ Art. 150 I WRV.

² Vgl. Kloepfer Umweltrecht S.9f.

³ Vgl. Kloepfer BK Rn.3 (Angaben von Randnummern beziehen sich auf die Kommentierung des Art. 20a GG sofern nicht anders angegeben); Umwelt-schutz als Interpretation der Menschenwürde, der freien Persönlichkeits-entfaltung , des Sozial- und Bundesstaats (Artt. 1 I, 2 I, 20 I, 28 I GG) sowie als Teil der Kompetenzbestimmungen in Art. 74 GG. Zudem impliziert Art 2 II Satz 1 i.V.m. Art 1 I GG ein „ökologisches Existenzminimum“ (Kloepfer ebd., Scholz MDH Rn.5ff und Schulze-Fielitz DR Rn.4), allerdings nur bei Umweltschäden existenzbedrohenden Ausmaßes. Da sich aus den Grundrechten diesbezüglich keine weiteren subjektiven Ansprüche ableiten lassen, und zudem das Problem besteht, dass Grundrechte primär als Abwehrrechte gegen den Staat zu verstehen sind, die Umweltschäden aber großteils von Dritten verursacht werden, kann hieraus kein umfassender Umweltschutzbegriff abgeleitet werden.

⁴ Vgl. Kloepfer BK Rn.2.

⁵ Vgl. Scholz MDH Rn.12.

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Eine Staatszielbestimmung Umweltschutz wurde erstmals 1983 zur Aufnahme in das Grundgesetz vorgeschlagen. ⁶ Dennoch gab erst die Gemeinsame Verfassungskommission, die infolge der deutschen Wiedervereinigung Empfehlungen für eine umfassende Verfassungsreform aussprechen sollte, den ausschlaggebenden Impuls. Ohne einen unmittelbaren Bezug zur Wiedervereinigung zu haben, wurde daraufhin am 27.10.1994 Art. 20a ins Grund-gesetz eingeführt. ⁷ Sein Wortlaut muss als parteipolitischer Kompromiss eingestuft werden (s.u.). Der Tierschutz fand zunächst keine Berücksichtigung im Grundgesetz, wurde jedoch als „kleine Lösung“ nachträglich in Art. 20a GG eingefügt. 8

Das Umweltstaatsziel ist mittlerweile in allen Landesverfassungen verankert ⁹ und Bestandteil internationalen Rechts, ¹⁰ insbesondere in Hinblick auf das Konzept der Nachhaltigkeit. ¹¹ Auch wenn der völkerrechtliche Aspekt eine wichtige Rolle spielt, zumal sich Umweltbelastungen global auswirken, soll sich diese Hausarbeit auf den Gehalt des Art. 20a GG und seine Stellung im Grundgesetz beschränken.

⁶ Vgl. Murswiek SA Rn.2. Sachverständigenkommission „Staatszielbestim-mungen/Gesetzgebungsaufträge“ der Bundesministerien für Inneres und Justiz.

⁷ Vgl. Scholz MDH Rn.1. Art. 20a GG ist am 15.11.1994 in Kraft getreten.

⁸ Kloepfer BK Rn.14. Zum 1.8.2002 wurde der Schutzbereich der natürlichen Lebensgrundlagen um den Tierschutz („und die Tiere“) erweitert.

⁹ Vgl. Murswiek SA Rn.4.

¹⁰ Bspw. Art. 2 EGV.

¹¹ Vgl. Epiney MKS Rn.97.

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2. Kommentierung

2.1 Systematik

2.1.1 Änderung der Rechtslage im Grundgesetz

Mit der Verankerung des Umweltstaatsziels wurde eine „neue Verfassungsrechtslage geschaffen“. ¹² Da Umweltbelange zuvor hauptsächlich im grundrechtlichen Zusammenhang in Erscheinung getreten sind, durch diese aber nicht hinreichend abgedeckt wurden (s.o.), konnten mit Art. 20a GG „Schutzlücken beseitigt“ ¹³ werden, d.h. dieser Artikel schafft eine Handlungsbasis für umfassende Umweltmaßnahmen, die über den direkten Schutz der Bürger hinaus gehen. Der Staat wandelt sich damit zum „sozialen und ökologischen Rechtsstaat“. 14

2.1.2 Staatszielbestimmung

Art. 20a GG ist als Staatszielbestimmung ausgestaltet, somit eine „Verfassungsnorm[...] mit rechtlich bindender Wirkung, die der Staatstätigkeit die fortdauernde Beachtung oder Erfüllung bestimmter Aufgaben [...] vorschreib[t]“. ¹⁵ Einerseits wird hierin „unmittelbar geltendes verbindliches Verfassungsrecht“ gesehen ¹⁶ ; demgegenüber besteht die Position, Art. 20a GG enthalte „keinen unmittelbar-verbindlichen Verfassungsauftrag.“ ¹⁷ Die unterschiedliche Einschätzung dessen ist m.E. darauf zurückzuführen, dass einerseits hervorgehoben wird, das Umweltstaatsziel binde den Staat in allen Aktivitäten, andererseits die Auffassung besteht, Art. 20a GG entfalte seine Wirkung erst durch die gesetz-geberische Ausgestaltung. Das Umweltstaatsziel ist zwar als ziel-führende Richtlinie zu sehen, ¹⁸ die erst noch der Konkretisierung seitens des Gesetzgebers bezüglich des Niveaus und der Mittel bedarf. 19

¹² Schulze-Fielitz DR Rn.4.

¹³ Schulze-Fielitz ebd.

¹⁴ Sommermann MüK Rn.6.

¹⁵ laut Bericht der Sachverständigenkommission „Staatszielbestimmungen/Ge-setzgebungsaufträge“ , vgl. hierzu Murswiek SA Rn.13, Kloepfer BK Rn.20.

¹⁶ Schulze-Fielitz DR Rn.21.

¹⁷ Scholz MDH Rn.18.

¹⁸ Vgl. Epiney MKS Rn.33

¹⁹ Vgl. Schulze-Fielitz DR Rn.24.

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Jedoch muss letzterem Standpunkt schon in Hinblick auf die unmittelbare Geltung für die Rechtsprechung und vollziehende Gewalt widersprochen werden (vgl. Abschnitt 2.3.1).

Gegenüber den anderen Staatszielen (s.u.) liegt die Besonderheit des Umweltstaatsziels in der Funktion des Bewahrens ²⁰ anstelle des Hinführens zu einem Ziel und wäre daher geeigneter als „Staatsaufgabenbestimmung“ ²¹ zu bezeichnen. Darüber hinaus ist der Umweltschutz als Staatszweck zu verstehen, d.h. in ihm begründet sich die Legitimation des Staates, ²² ebenso als Rechtsprinzip, das ein Optimierungsgebot beinhaltet, ²³ d.h. das Rechtsprinzip verpflichtet den Staat nicht zu absolutem Umweltschutz, sondern erfordert eine ständige Abwägung zwischen den einzelnen Grundgesetzgütern, die gegenläufige Interessen beinhalten können und in Einklang mit einander zu bringen sind (vgl. Abschnitt 2.3.2).

Als Staatsziel hat der Umweltschutz einen „objektiv-rechtlichen Charakter“, ²⁴ betrifft insofern eher die gesamte Gesellschaft als Individuen. Es lassen sich hieraus keine „subjektivrechtlichen Positionen“ ²⁵ ableiten, d.h. Personen oder Privatgesellschaften sind nicht wie bei den Grundrechten klagebefugt. ²⁶ Art. 20a GG beinhaltet kein Grundrecht, auch nicht für seine Schutzgüter, kann aber Grundrechtsansprüche stärken (vgl. Abschnitt 2.1.5), somit eine „bestehende Klagebefugnis“ erweitern ²⁷ und gilt demzufolge als ein zum Grundrechtsschutz „akzessorisches Prinzip“ (s.u.). 28

2.1.3 Zur Platzierung des Umweltstaatsziels im Grundgesetz

Zur Disposition standen zunächst zwei Vorschläge, an welcher Stelle das Umweltstaatsziel im Grundgesetz eingefügt werden soll. Die Mehrheit der Sachverständigenkommission „Staatszielbestim-mungen/Gesetzgebungsaufträge“ favorisierte die Erweiterung der Artt. 20 I

²⁰ Vgl. Murswiek SA Rn.19.

²¹ Kloepfer BK Rn.25.

²² Vgl. Murswiek SA Rn.14.

²³ Murswiek SA Rn.53 bzw. Schulze-Fielitz DR Rn.23.

²⁴ Sommermann MüK Rn.10.

²⁵ Epiney MKS Rn.35.

²⁶ Vgl. Scholz MDH Rn.33.

²⁷ Murswiek SA Rn.74.

²⁸ Sommermann MüK Rn.5.

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und 28 I GG um den Umweltschutz, auch um diesen unmittelbar in die Nähe der anderen Staatsziele Demokratie, Rechts-, Sozial- und Bundesstaat zu stellen und damit ihre Gleichrangigkeit zu betonen. Artikel 20 I GG fällt jedoch unter die Ewigkeitsklausel des Art. 79 III GG, darf demnach nicht nur nicht abgeschafft, sondern auch nicht im Wesensgehalt verändert werden. ²⁹ Zudem würden hierdurch die Artt. 79 III und 20 IV GG als solche in ihrem Gehalt geändert. Da jedoch beabsichtigt wurde, das Grundgesetz um den Umweltschutz zu erweitern, ohne die bestehenden Normen einer Neubewertung zu unterziehen, fand dieser Vorschlag nicht die erforderliche Zustimmung. Die Kommissionsminderheit wollte einen neu zu schaffenden Art. 37a, so dass der Umweltschutz im größtmöglichen Abstand zu den Staatszielen innerhalb des zweiten Grundgesetzabschnitts gestand-en hätte, insbesondere um seine Nachrangigkeit gegenüber den anderen Staatszielen zu betonen.

Da der Umweltschutz als gleichrangiges Staatsziel vorgesehen war, der Verfassungssystematik jedoch Rechnung getragen werden musste, gab die Gemeinsame Verfassungskommission die Empfeh-lung zur Einrichtung des Art. 20a, wodurch die Nähe zu Art. 20 I GG geschaffen wurde, ohne das die genannten Rechtsnormen geändert werden mussten. Das Umweltstaatsziel ermöglicht kein ökologisches Widerstandsrecht durch Art. 20 IV GG und fällt nicht unter die Ewigkeitsklausel aus Art. 79 III GG. ³⁰ Allerdings wird die Auffassung vertreten, dass das Umweltstaatsziel als „Verfassungsprinzip [...] nicht zur Disposition“ steht. 31

2.1.4 Im Verhältnis zu den anderen Grundgesetznormen

Im Falle grundgesetzlicher Kollisionslagen ist u.a. die Normen-hierarchie maßgeblich für die Abwägung zwischen den gegenläufigen Interessen. Art. 20a GG muss bei allen umweltrelevanten Fragen berücksichtigt werden. ³² Darüber hinaus gibt es unterschiedliche Bewertungen zur Normenhierarchie. Zum einen wird die Meinung vertreten, das Umweltstaatsziel sei zwar gleichrangig zu den übrigen Grundgesetznormen, aber nachrangig

²⁹ Vgl. Lücke SA Art.79 III GG Rn.24.

³⁰ Zu diesem Abschnitt vgl. Scholz MDH Rn.27ff.

³¹ Murswiek SA Rn.15.

³² Vgl. Kloepfer BK Rn.27.

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