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VORWORT

Städte, Regionen und Länder sehen sich in ihren Bemühungen, möglichst ideale Lebensbedingungen für ihre Bewohner zu schaffen, zunehmend in einen internationalen Konkurrenzkampf verwickelt.

Die Deregulierung und Globalisierung der Märkte, das Vordringen neuer Anbieter aus nichteuropäischen Ländern, die wirtschaftlichen Entwicklungen innerhalb der europäischen Gemeinschaft und nicht zuletzt der technische Fortschritt führen zusätzlich zu einer rasanten Veränderung der Wettbewerbsverhältnisse in Europa.

Von dieser Entwicklung des Weltmarktes bleiben europäische Regionen nicht unbeeinflußt. Sie können sich diesen Prozessen nicht entziehen, ohne Gefahr zu laufen, an den Rand des Geschehens gedrängt zu werden. Um auch in Zukunft zu den Gewinnern auf dem Weltmarkt zu Gehören, müssen sich Gemeinden, Städte und Regionen als attraktive Wirtschafts-standorte und Lebensräume immer wieder neu profilieren und qualifizieren. Nicht zuletzt deswegen steht die rolle und Leistungsfähigkeit des Staates auf dem Prüfstand mit der Folge, daß zunehmend klassische Aufgabenbereiche der öffentlichen Hand ausgegliedert und privatisiert werden.

Tradierte Handlungsmuster, gewohnte Entwicklungsstrategien beziehungsweise „bewährte“ städtebauliche Instrumentarien allein scheinen unserer Zeit nicht mehr zu entsprechen. Sie sind auch in der Regel viel zu schwerfällig.

Waren Städtebau und Raumplanung bisher eher passiv, verwaltungsorientiert und bestrebt, bereits stattfindende, gesellschaftliche Vorgänge im Nachgang zu regeln und zu harmonisieren, so ist Stadt- und Raumplanung heute mehr und mehr ein aktiv gestaltendes, ein unternehmungsorientiertes Instrument zum Initiieren und Entwickeln von gewünschten gesellschaftlichen Prozessen.

In diesem Sinne präsentiert die Untersuchung Die schlanke Stadt von Herrn Mag. Reinhard Steinlechner nicht nur beeindruckend klare Daten und Fakten zum Thema. Sondern vor allem liefert sie strategische Argumente und Instrumentarien für die Steuerung einer nachhaltigen

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Entwicklung von Regionen und Städten. Eine nachhaltige Siedlungsentwicklung ist offensichtlich möglich, sofern sie von der Politik und Gesellschaft tatsächlich gewollt wird.

Mit anderen Worten: Diese Untersuchung ist eine verblüffend eindeutige Bestätigung der Ausgangsthese: Würde „Kostenwahrheit“ herrschen, würden unsere Städte und Dörfer anders aussehen, sie wären schlanker.

Ich bin Herrn Mag. Steinlechner außerordentlich dankbar, daß er sich des Themas angenommen hat. Er hat seine Aufgabe mit Bravour bewältigt und ich hoffe sehr, daß die Ergebnisse seiner Arbeit auf fruchtbaren Boden fallen.

Ich wünsche Ihnen eine anregendes Studium der vorliegenden Arbeit.

o. Univ. Prof. Christoph Langhof Architekt BDA

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  Vorwort: o Univ Prof DI Christoph Langhof  I

  Inhaltsverzeichnis  4

  Abkürzungsverzeichnis  8

  KAP 1 EINLEITUNG UND PROBLEMSTELLUNG  11

1.1.  Problemlage  11

1.2.  Gang der Untersuchung  14

  KAP 2 BEGRIFFSBESTIMMUNGEN  16

2.1.  Allgemeines  16

2.2.  Abgaben  16

2.3.  Gebühren  17

2.4.  Beiträge Abgrenzung zu Gebühren  18

2.5.  Der Preis  19

2.6.  Zersiedelung  20

2.7.  Kostenwahrheit Kostengerechtigkeit  23

2.8.  Raumplanung und Raumordnung  31

  KAP 3 ÜBERBLICK ÜBER DIE GESCHICHTLICHE ENTWICKLUNG VON  32

  INFRASTRUKTURABGABEN  

3.1.  Gemeindegebühren im F-VG 1922  32

3.2.  Gemeindegebühren im F-VG 1925  33

3.3.  Gemeindegebühren im F VG 1931 F-VG 1934 ATG 1934  35

3.4.  Gemeindegebühren im F-VG 1948  35

  KAP 4 RECHTLICHE GRUNDLAGEN VON GEBÜHREN UND BEITRÄGEN DER  37

  GEMEINDEN  

4.1.  Kompetenzverteilung  37

1)  Kompetenz-Kompetenz  37

2)  Weitere Kompetenzen des einfachen Bundesgesetzgebers  39

3)  Kompetenzen des Landesgesetzgebers  39

4)  Abgabenkompetenz der Gemeinden  39

4.2.  Gemeindegebühren und Abgaben  40

1)  Allgemeines  40

2)  Gemeindegebühren und Abgaben aufgrund bundesgesetzlicher Ermächtigung  41

  A) Festlegung der ausschließlichen Gemeindeabgaben  41

  B) Ermächtigung zur Schaffung materiellen Steuerrechts  41

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  )C Unterschiede  42

  D) Einfluss der Landesgesetzgebung auf die Gemeindeabgaben aufgrund § 7  43

  Abs 5 F-VG  

  E) Konkrete Verordnungen aufgrund bundesgesetzlicher Ermächtigung im  44

  Zusammenhang mit technischer Infrastruktur  

  a) Allgemeines  44

  b) Kanalgebührenordnungen  44

  ba) Kanalanschlussgebühren  44

  bb) Laufende Kanalgebühren  45

  c) Wassergebührenordnungen  45

  ca) Wasseranschlussgebühren  45

  cb) Laufende Wassergebühren  46

  F) Grafischer Überblick  47

3)  Gemeindegebühren und Abgaben aufgrund landesgesetzlicher Ermächtigung  47

  A) Weitere verfassungsrechtliche Möglichkeiten  47

  B) Ermächtigung zur Schaffung materiellen Steuerrechts  48

  a) Ausgleichsabgabe  48

  b) Erschließungsbeitrag und Gehsteigbeitrag  48

  )C Grafischer Überblick  49

4)  Einfluss der Förderungsverwaltung auf die Gebührengestaltung  50

4.3  Strafbestimmungen  50

  KAP 5 UNTERSUCHUNG DES VERHÄLTNISSES VON ERRICHTUNGSKOSTEN  52

  UND ANSCHLUSSGEBÜHREN IN ABHÄNGIGKEIT DER BEBAUUNGS  

  DICHTE AM BEISPIEL VON INNSBRUCK  

5.1.  Methode  52

1)  Welche Einrichtungen der technischen Infrastruktur sind zu untersuchen  52

2)  Welche Kosten sind zu untersuchen  53

3)  Gebietskriterien  53

5.2.  Die Untersuchungsgebiete  54

5.3.  Analysegrundlagen Analysedurchführung  55

5.4.  Die Ergebnisse im Detail  57

1)  Die wesentlichen Kennzahlen der Untersuchungsgebiete  57

  A) Absolute Flächenbilanzen  58

  B) Relative Flächenbilanzen  59

2)  Erschließung mit Straßen  60

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3)  Abwasserentsorgung  63

4)  Wasserversorgung  66

5)  Gesamtvergleich  69

  KAP 6 DIE DETERMINIERUNG DER GEMEINDEABGABEN HINSICHTLICH DER  71

  HÖHE  

6.1.  Darstellung der Entwicklung der Rechtsprechung zum Äquivalenzprinzip  72

1)  Einführung des Äquivalenzprinzips in der zweiten Republik  72

2)  Merkmale einer dem Äquivalenzprinzip unterliegenden Gemeindegebühr  72

3)  Möglichkeiten der Gebührenbemessung  73

4)  Interessentenbeiträge  73

5)  Benützungsgebühren weitere Erkenntnisse  74

6)  Toleranzgrenze  75

7)  Ableitung des Äquivalenzprinzips aus dem Gleichheitsgrundsatz  76

8)  Begründung des Äquivalenzprinzips und Verteilungsmaßstab  77

9)  Differenzierungsgrenze  80

10)  Die Gebührenhöhe nach § 15 Abs 3 Z 5 FAG 1997  81

11)  Die Untersuchungsergebnisse (KAP 5) und das Prinzip der Sachlichkeit  83

12)  Die Grenze der Verwaltungseffizienz  84

6.2.  Schlussfolgerungen und Grundsätze  85

6.3.  Subsumtion der Untersuchungsergebnisse unter die Grundsätze des  87

  Äquivalenzprinzips  

1)  Erschließungskosten  88

  A) Die Fakten  88

  B) Rechtliche Beurteilung  88

2)  Kanalisation  90

  A) Die Fakten  90

  B) Rechtliche Beurteilung  90

3)  Wasserverteilungskosten  92

  A) Die Fakten  92

  B) Rechtliche Beurteilung  92

4)  Inkongruenz zwischen fiskalischer Realität und finaler Raumplanungs  93

  determinierung  

  KAP 7 DIE KALKULATION VON GEMEINDEGEBÜHREN  96

7.1.  Allgemeines  95

7.2.  Kalkulation der Gesamtkosten  97

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7.3.  Die Kalkulation der Bebauungsart  99

  KAP 8 FAZIT UND AUSBLICK  100

8.1.  Allgemeines  100

1)  Grundsätzliche Möglichkeiten der Gebührengestaltung  101

8.2.  Vorschläge für kostengerechte Gebührenordnungen  102

1)  Erschließungskostenbeitrag  102

2)  Kanalanschlussgebühren  104

3)  Wasseranschlussgebühren  105

8.3.  Zersiedelung und Suburbanisierung  106

1)  Über die Bedeutung von Raumplanung insgesamt  106

2)  Funktionstrennung und Nutzungsmischung  107

  Exkurs: Agenda 21  108

3)  Baulandmobilisierung  110

8.4.  Neueste Entwicklungen  111

1)  Entwicklung der Infrastrukturunternehmen  111

2)  Von der Gebühr zum Tarif  112

  A) Juristische Beurteilung  113

  B) Wirtschaftliche und politische Überlegungen  115

  )C Alternative Möglichkeiten  116

  D) Zusammenfassung  116

8.5.  Schlussbemerkungen  117

  KAP 9 ZUSAMMENFASSUNG  118

  VERZEICHNIS DER ABBILDUNGEN TABELLEN UND GRAFEN  120

  LITERATURVERZEICHNIS  122

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  aA andere Ansicht  

  Abs. Absatz  

  Arge Alp Arbeitsgemeinschaft der Alpenländer  

  ATG 1934 Abgabenteilungsgesetz 1934  

  AW Anschlusswert  

  BBR Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BRD, Bonn)  

  BG Bundesgesetz, Bundesgesetze  

  BGBl. Bundesgesetzblatt  

  Bgld. Burgenland  

  BL Berechnungslänge  

  BM Baumasse  

  BM Baumasse [m³]  

  BP Bauplatzgröße [m²]  

  B-VG Bundes-Verfassungsgesetz  

  DAB Deutsches Architektenblatt  

  dh das heißt  

  EB erläuternde Bemerkungen  

  ecolex Fachzeitschrift für Wirtschaftsrecht  

  EKB Erschließungskostenbeitrag  

  ES Einheitssatz  

  EUREK Europäisches Raumentwicklungskonzept  

  EvBl Evidenzblatt der Rechtsmittelentscheidungen (in der Österreichischen  

  Juristen-Zeitung)  

  f folgende  

  FAG Finanzausgleichsgesetz  

  ff fortfolgende  

  FN Fußnoten  

  F-VG 1922 Finanz-Verfassungsgesetz 1922  

  F-VG 1931 Finanz-Verfassungsgesetz 1931  

  F-VG 1934 Finanz-Verfassungsgesetz 1934  

  F-VG 1948 Finanz-Verfassungsgesetz 1948  

  GFZ Geschossflächenzahl, Geschossflächendichte  

  ha Hektar  

  idFv in der Fassung vom  

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KAP 1 EINLEITUNG UND PROBLEMSTELLUNG

EINLEITUNG UND PROBLEMSTELLUNG

1.1. Problemlage:

„Wir stehen nach fast 35 Jahren Raumordnungsgesetz und 40 Jahren Baugesetzgebung vor der Tatsache, dass das reale Baugeschehen offensichtlich weniger den Inhalt dieser Gesetze beachtet, in denen neben der Berücksichtigung der Belange des Umweltschutzes und der Landschaftspflege auch die Konzentration der baulichen Entwicklung auf die zentralen Orte und die Pflicht, Planungen benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen, gefordert sind, sondern vielmehr den Gesetzen des Marktes und des regionalen Konkurrenzkampfes gehorcht. Erlaubt ist alles, was nicht direkt verboten ist, Regionalplanung ist da nur Behinderung der Baufreiheit.“ DI Christiane Thalgott, Stadtbaurätin der Landeshauptstadt München 1 Nicht nur in Bayern, sondern in weiten Bereichen zumindest des Alpenraums ist die Zersiedelung ein ständiges Thema der öffentlichen Diskussion. Neben der Zersiedelung ist auch die angespannte Finanzlage der Städte und Gemeinden, die nicht zuletzt durch die Zersiedelung mitverursacht wird, ein „Dauerbrenner“ ² in den Medien. Das Problem der Zersiedelung stellt besonders im Alpenraum mit seinem stark begrenzten Dauersiedlungsraum ein brisantes Thema ³ dar und wird unterschiedlich kommentiert. Zahlreiche Veröffentlichungen und Studien ⁴ befassen sich mit dieser Problematik. Letztlich beklagen Fachleute insbesondere die Suburbanisierung ⁵ , das Ausfransen der Siedlungsränder

¹ Aus „Städtebau und Steuerpolitik“, Thalgott, DAB 2/2000, 123 ² So sieht die Europäische Kommission ua durch „Kosten der Zersiedelung“ eine Bedrohung für die räumliche Wettbewerbsfähigkeit Europas, Europäische Kommission, europa 2000+, Europäische Zusammenarbeit bei der Raumentwicklung, 1995, 16 ³ Vgl. Bauern und Landschaft zwischen Marktöffnung und Schutzbedürfnis, NZZ, 19.8.1999; oder Swarovski, Wohnen im Grünen, 1988 ⁴ z. Bsp.: Hesse / Schmitz: Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, BBR, Heft 7/8, 1998 ⁵ Suburbanisierung beschreibt den Prozess der Dekonzentration von Agglomerationsräumen bzw. Stadtregionen. Verursacht durch den Prozess der Stadt-Rand-Wanderung von Bevölkerung und Wirtschaftsbetrieben, führt die Suburbanisierung zu einem flächenhaften Wachstum größerer Städte und Agglomerationsräumen über die Stadtgrenzen hinaus in den suburbanen Raum, wobei aufgrund gleichzeitiger Entleerungstendenzen der innerstädtischen Betriebe die Gesamtzahl der Einwohner und Arbeitsstätten häufig gar nicht oder nur gering anwächst. Der Prozess der Suburbanisierung wurde zuerst in den USA beobachtet und zeigt sich heute mehr oder weniger stark in allen westlichen Industrieländern. Quelle: Leser, Diercke-Wörterbuch Allgemeine Geographie, 1997

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KAP 1 EINLEITUNG UND PROBLEMSTELLUNG

durch Einkaufszentren, das Entstehen von Siedlungssplittern und die konzeptlose Aneinanderreihung von Einfamilienhäusern bei gleichzeitiger Entleerung der Kernstädte ⁶ . Entsprechend dieser Problemsicht enthalten das Europäische Raumentwicklungskonzept ⁷ , das Österreichische Raumordnungskonzept 1991 ⁸ und die Raumordnungen der Länder ⁹ entsprechende Zielbestimmungen. Diese Ziele sollten in den entsprechenden überörtlichen Raumordnungskonzepten und örtlichen Flächenwidmungsplanungen umgesetzt werden. Vergleicht man die reale Situation bzw. die tatsächliche Siedlungsentwicklung besonders in den Tiroler Gemeinden, so wird vielfach der Zersiedelung nicht wirksam begegnet. Finale Vorstellung und reale Situation stimmen nicht überein ¹⁰ !

Durch die reale Situation der Bebauung entstehen Folgekosten ¹¹ für Städte und Gemeinden die oft nicht kalkuliert werden. Somit entstehen für diese erhebliche finanzielle Belastungen ¹² . Diese Einsicht ist nicht neu und doch wird nicht das System selbst – die Regelung durch Raumordnungsgesetze und die Umsetzung durch die Gemeinden mit aufsichtsbehördlicher Genehmigung – hinterfragt, sondern weiterhin versucht, durch Anpassung und Verfeinerung des bisherigen Instrumentariums dieses Problem zu lösen.

Die Tatsache, dass die Wohnbauförderung prinzipiell die Bebauung billiger Randlagen fördert (maximaler Bodenpreis), die höheren Abgaben und Gebühren in Städten, die höheren Grundstückspreise, usw. sind alles finanzielle Gründe, die neben dem Wunsch im „Grünen“ zu wohnen, die Abwanderung junger leistungsstarker bzw. einkommensstarker Haushalte in das Umland fördern. Ebenso werden Gewerbebetriebe mit besonderen „Konditionen“ in Gewerbeparks in Randlagen gelockt. Ist nicht auch in diesem Bereich ein wesentlicher Grund für die Zersiedelung zu suchen?

⁶ „Dass westdeutsche Kernstädte von 1980 bis 1996 lediglich 0,5% an Bevölkerung und 4,3% an Arbeitsplätzen verloren haben, rührt von der ostdeutschen und ausländischen Zuwanderung her, die die einheimische Randwanderung ausgeglichen hat. Drastischer wird das Bild, wenn man vergleicht, dass im selben Zeitraum die Stadtränder und das Umland 36,5% an Bevölkerung und 49,6% an Arbeitsplätzen zunahmen.“, Berliner Zeitung vom 9.4.1999, Seite 11, Artikel „Stadtflucht macht frei“ ⁷ EUREK, Europäische Kommission, 1999 ⁸ Autorenteam, Österreichisches Raumordnungskonzept 1991, ÖROK Schriftenreihe Nr. 91, 1991 ⁹ Vgl. z. Bsp.: §1 Tiroler Raumordnungsgesetz, §2 OÖ Raumordnungsgesetz, §3 Steiermärkisches Raumordnungsgesetz ¹⁰ Vgl. Die Presse, 4.3.1999: „Österreich total zersiedelt“, ÖROK: Österreich wird immer mehr zu einem zersiedelten Raum; Der Standard, 30.12.1998, Baulandspekulation verstärkt Zersiedelung, Überregionale Raumplanung ist „unerwünscht“; Der Standard, 22.9.1998, Kampf der Zersiedelung, Linzer Symposion sucht Alternativen zum Individualverkehr, usw.

¹¹ zur Definition des Begriffs „Folgekosten öffentlicher Investitionen“ und zur Methode der Ermittlung: Thöni, Smekal, Lehar; Folgekosten öffentlicher Investitionen ¹² „Zusammengenommen ergeben sich Gesamtinvestitionen für den kommunalen Straßenbau, die Wasser-versorgung und die Abwasserentsorgung von 256 Mrd. ÖS in den nächsten 20 Jahren. ....145 Mrd. ÖS sind davon alleine für die Aufschließung von Streulagen erforderlich.“ Doubek / Zanetti, Siedlungsstruktur und öffentliche Haushalte, ÖROK Schriftenreihe Nr. 143, 1999 Seite 12

KAP 1 EINLEITUNG UND PROBLEMSTELLUNG

Es gibt aber auch Ansätze und Vereinbarungen, die nicht nur in systemkonformen Anpassungen die Lösung sehen, sondern eine wesentliche nicht genutzte Steuermöglichkeit in der Wirkung von „Markt“ und „Kosten“ sehen. Dabei wird behauptet, dass eine Vielzahl fiskalischer Randbedingungen die Zersiedelung versteckt fördert und dabei die raumplanerischen Ziele unterläuft. Beispielsweise seien die Errichtungs- und Betriebskosten der Infrastruktureinrichtungen nicht kostengerecht verteilt. Gemeint ist dabei, dass Einfamilienhäuser in Streusiedlungen gebührenmäßig annähernd gleich belastet seien wie dichtere Bauformen in kompakten Siedlungen, aber die Kosten für Errichtung und Erhaltung der Infrastruktur stark unterschiedlich wären und dadurch „Kostenungerechtigkeit“ bzw. versteckte „Subventionierung“ von Einfamilienhäusern speziell in Streusiedlungen vorliegen würde.

Vorgeschlagen wird im Wesentlichen, dass die Verursacher von Infrastrukturkosten diese auch bezahlen, dadurch würde eine sichtbare Verbesserung beider Raumentwicklungsbereiche ¹³ . Im Kern lassen sich diese Ansätze, Vorschläge und Vereinbarungen in

erreicht werden folgende Thesen ¹⁴ zusammenfassen:

Würde „Kostenwahrheit“ herrschen, würden unsere Städte und Dörfer anders aussehen.

Oder:

Würde „Kostenwahrheit“ im Siedlungsbereich herrschen, würde die Zersiedelung der Landschaft vermindert und die finanzielle Situation der Kommunen verbessert.

Obige Thesen sind Ausgangspunkt dieser Arbeit, insbesondere wird dabei das Gebührensystem des Erschließungskostenbeitrages, der Kanalanschlussgebühren und der Wasseranschlussgebühren empirisch untersucht und einer eingehenden rechtlichen Prüfung unterzogen.

¹³ Vgl. Agenda 21, Kapitel 7 „Förderung einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung“. Hier wird neben vielen bekannten und unbestrittenen Zielen, wie der „Minimierung des Flächenbedarfes“, gefordert, dass innovative Stadtplanungsstrategien entwickelt werden, die sich mit ökologischen und sozialen Fragestellungen befassen, und zwar u. a. durch den Abbau der Subventionen und die kostendeckende Gebührenerhebung für Umweltschutzdienstleistungen und andere Dienstleistungen mit hohem Standard (z.B.: Trinkwasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Abfallentsorgung, Straßen, Fernmeldewesen); Vgl. F. Schindegger, Incentivpaper zu den Grundsätzen des ÖRK 2001, 2000, 16: ua wird als neuer Grundsatz für das ÖRK 2001 vorgeschlagen: „Gemeinsame Durchsetzung des Prinzips der Kostengerechtigkeit in den Bereichen Verkehr und Siedlungsentwicklung.“ ¹⁴ Unter einer These versteht man einen Lehrsatz oder eine Behauptung, deren Begründung infrage steht. Seite 13

KAP 1 EINLEITUNG UND PROBLEMSTELLUNG

1.2. Gang der Untersuchung:

Die obigen Thesen beinhalten zwei Kernaussagen, die, als Hypothesen ¹⁵ formuliert, einer wissenschaftlichen Überprüfung zugeführt werden sollen.

1. Hypothese:

Die Gebühren, die von Städten und Gemeinden für die Errichtung und Erhaltung der technischen Infrastruktur den Rechtsunterworfenen vorgeschrieben werden, stimmen nicht mit den tatsächlich entstehenden Kosten überein, insbesondere werden weniger dichte Bebauungsarten finanziell begünstigt und dichtere Bebauungsarten finanziell benachteiligt.

2. Hypothese:

Vorausgesetzt die erste Hypothese bestätigt sich: Die Herstellung von „Kostenwahrheit im Siedlungswesen“ hätte die Wirkung, dass häufiger dichtere Bebauungsstrukturen in Zentrumsnähe errichtet würden und dadurch würde das Fortschreiten der Zersiedelung eingedämmt.

Die Beantwortung der zweiten Hypothese verlangt eine Wirkungsanalyse, das heißt, es muss analysiert werden ob die Steuerungsmaßnahme „Abgabenerhöhung“ die Wirkung „dichteres und kompakteres Bauen“ zur Folge hätte und wenn ja, in welchem Ausmaß. Diese Wirkungsanalyse ist im Kern ein ökonomisches Thema ¹⁶ und ist daher nicht Gegenstand dieser Arbeit ¹⁷ .

Folglich ist die Überprüfung der grundlegenden, ersten Hypothese und die rechtliche Würdigung der Ergebnisse Thema dieser Arbeit.

Die konkrete Überprüfung der Hypothese verlangt eine weitere Einschränkung, nämlich die Einschränkung auf den Kostenvergleich der inneren Erschließung ¹⁸ .

¹⁵ Unter einer Hypothese versteht man eine wissenschaftlich fundierte Annahme, die so formuliert ist, dass sie durch Erfahrung, Experiment usw. bestätigt (verifiziert) oder widerlegt (falsifiziert) werden kann. ¹⁶ Vgl. auch die Theorie der externen Effekte in Hlava/Schönbäck/Lehninger, Kommunale Gebührenpolitik, 1989, 6 f ¹⁷ Vgl. dazu: Autorenteam, „Wirksamkeit von Instrumenten zur Steuerung der Siedlungsentwicklung“, ÖROK Schriftenreihe Nr. 105, 1993 ¹⁸ Unter innerer Erschließung versteht man die Erschließung mit Straßen, Wasser, Kanal, usw. innerhalb eines geschlossenen Siedlungsraumes, beispielsweise einer Einfamilienhaussiedlung. Im Gegensatz dazu versteht man unter äußerer Erschließung den Anschluss eines geschlossenen Siedlungsraumes an das übergeordnete Straßennetz, die Kläranlage usw.

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KAP 1 EINLEITUNG UND PROBLEMSTELLUNG

Die nötige Untersuchung der Kosten und die Gegenüberstellung der Gebühren soll in drei für den Alpenraum typischen Bebauungsarten erfolgen, die attraktive Wohnbebauungen darstellen und möglichst großflächig eine einheitliche Bebauungsstruktur aufweisen, um statistisch aussagekräftige Daten und Aussagen liefern zu können.

Nach Einleitung und Erörterung der Problemstellung soll, neben der nötigen Begriffsklärung und dem erforderlichen geschichtlichen Rückblick, obige Hypothese überprüft werden. Dabei soll zunächst an ausgewählten Beispielen die Bandbreite der Gebührenmodelle aufgezeigt werden. Die eigentliche Untersuchung muss sich aber auf ein Gebührengebiet (=Gemeindegebiet) beziehen, um einen Vergleich der direkten Kosten mit den Gebühren durchführen zu können. Anschließend wird auf die aktuelle rechtliche Situation eingegangen, dabei ist vor allem auf das System der Gebühren und die entsprechende Rechtsprechung unter Berücksichtigung der einschlägigen Literatur einzugehen. Darauf aufbauend sollen die Grundsätze der Rechtsprechung im Gebührenbereich im Licht der Untersuchungsergebnisse geprüft werden und folgerichtig die nötigen Konsequenzen abgeleitet werden.

Abschließend sollen neben einer Zusammenfassung Anregungen für den Gesetzgeber vorgestellt werden, überdies sind noch die aktuellen Entwicklungen im Infrastrukturbereich zu beleuchten.

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KAP 2 BEGRIFFSBESTIMMUNGEN

BEGRIFFSBESTIMMUNGEN

2.1. Allgemeines:

Im Bereich der Gemeindeabgaben und Gebühren und speziell im Zusammenhang mit Raumplanung werden Begriffe zum Teil unscharf eingesetzt und sind manchmal gar nicht exakt definiert. Beispielsweise werden moderne Begriffe wie „Kostenwahrheit“ vermeintlich schon als „Terminus technicus“ behandelt, in Wirklichkeit aber besteht keineswegs eine Übereinstimmung darüber, was mit diesem Begriff gemeint ist.

Raumplanerische Begriffe wie „Zersiedelung“ haben Einzug in Gesetze sowie höchstgerichtliche Erkenntnisse gehalten und sind aus dem gängigen Sprachschatz nicht mehr wegzudenken. Eine juristisch genaue Begriffsdefinition gibt es jedoch nicht. Kann es eine solche überhaupt geben, angesichts eines Fachbegriffes?

Folglich ist eine Festlegung des Begriffsverständnisses notwendige Basis dieser Arbeit.

2.2. Abgaben:

„Abgabenwesen“ lautet die Überschrift des II. Abschnittes des F-VG 1948. Auf eine genauere Definition des Begriffes „Abgabe“ verzichtet aber das F-VG 1948. Die Judikatur des VfGH hat (öffentliche) Abgaben wie folgt definiert ¹⁹ :

Abgaben sind Geldleistungen, die von Gebietskörperschaften auf hoheitlicher Grundlage zur Deckung ihres Finanzbedarfes erhoben werden.

Eine Bindung des Abgabenbegriffs an die hoheitliche Verwaltung kann dem F-VG 1948 nicht entnommen werden, daher können Abgaben zur Deckung des Aufwandes des hoheitlichen und privatwirtschaftlichen Bereiches der Verwaltung verwendet werden. Nach der Strukturierung der Finanzwissenschaft werden Abgaben in „Steuern“, „Gebühren“ und „Beiträge“ unterteilt.

¹⁹ Vgl. VfSlg 5811, 9335 ua; Bauer und andere, Finanz- und Betriebswirtschaft der Gemeinden, 1995, 7:

„Unter Abgaben im Sinne der F-VG 1948 idgF, sind alle einmaligen oder laufenden Geldleistungen zu

verstehen, die unter Zwang vorgeschrieben werden, und über deren Ertrag die Gebietskörperschaften

verfügen.“ Seite 16

KAP 2 BEGRIFFSBESTIMMUNGEN

Die Definition von „Steuern“ lautet ²⁰ :

Steuern sind einmalige oder laufende Geldleistungen, denen keine direkte Gegenleistung gegenübersteht und die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft.

2.3. Gebühren:

Nach § 15 Abs. 3 FAG 1997 ²¹ werden die Gemeinden ermächtigt Gebühren für die

Benützung öffentlicher Gemeindeeinrichtungen und -anlagen auszuschreiben. Wesenselement des Gebührenbegriffes ist, dass es eine Sonderform der Abgabe darstellt und im Kontext mit kommunalen Benützungsgebühren das Kostenüberschreitungsverbot bei Festlegung der Gebührenhöhe gilt ^{22 23} . Berücksichtigt man den Abgabenbegriff so ergibt sich ^{24 25} :

Kommunale Benützungsgebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die auf der Grundlage eines förmlichen Benützungsverhältnisses zu einer Gemeindeeinrichtung oderanlage und basierend auf einer generellen Norm des kommunalen Rechtsträgers eingehoben werden. Die Höhe der Gebühr unterliegt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Äquivalenzprinzip).

²⁰ Vgl. Woll, Wirtschaftslexikon, 1996, 642; Dorald / Ruppe, Grundriss des österreichischen Steuerrechts I, 1989, 2 ²¹ BGBl. Nr. 201/1996 ²² Dies ist seit VfSlg 3550/1959 ständige Rechtsprechung des VfGH, besonders deutlich hat er es in VfSlg 10947 formuliert: „Vom Gebührenbegriff der Finanzausgleichsgesetze waren immer schon Gebühren umfasst, die keine bloßen Benützungsgebühren sind, trotzdem aber die Begrenzung ihrer Höhe darin finden, dass der mutmaßliche Jahresertrag der Gebühren das Jahreserfordernis für die Erhaltung und den Betrieb der Einrichtung oder Anlage sowie für die Verzinsung und Tilgung der Errichtungskosten unter Berücksichtigung einer der Art der Einrichtung oder Anlage entsprechenden Lebensdauer nicht übersteigt.“ In diesem Grundsatzerkenntnis fügt der VfGH ein neues, immanentes Begriffselement, die „Verhältnismäßigkeit der Gebührenhöhe“ (Äquivalenzprinzip), kommunalen Benützungsgebühren hinzu. Wolny und andere sind in ihren Begriffsanalysen nicht soweit gegangen.

²³ § 15 Abs. 3 Z 5 FAG 1997 legt fest, dass die Gebühren für Gemeindeeinrichtungen das doppelte Jahreserfordernis nicht überschreiten dürfen. Diese Bestimmung wird unter KAP 6, 6.1., 10. rechtlich genau untersucht und dabei wird auf den Widerspruch zum Kostenüberschreitungsverbot explizit eingegangen. ²⁴ Vgl. Bauer und andere, Finanz- und Betriebswirtschaft der Gemeinden, 1995, 86: „Gebühren sind öffentlichrechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen dem Leistungsempfänger auferlegt werden“.

²⁵ Vgl. genauer zu Gebührenbegriff: Wolny, Die Gebührenhoheit der Gemeinde, 1986, 10 ff

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KAP 2 BEGRIFFSBESTIMMUNGEN

Ein förmliches Benützungsverhältnis, das gebührenbegründend ist, liegt bereits vor, wenn die Möglichkeit der Benutzung einer Gemeindeeinrichtung oder -anlage gegeben ist; das Vorhandensein eines tatsächlichen Benützungsverhältnisses wird nicht verlangt ²⁶ . Der Begriff der Gemeindeeinrichtung verlangt nicht, dass diese von der Gemeinde betrieben werden muss. Welcher Rechtsinstitute sich die Gemeinde bedient, um diese Aufgabe zu erfüllen, bleibt ihr überlassen, jedoch ist Grundvoraussetzung, dass die Gemeinde das Verfügungsrecht über diese Einrichtung hat und die Benützer der Einrichtung in diesem Zusammenhang ausschließlich in Rechtsbeziehung mit der Gemeinde treten ²⁷ . In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die obigen Überlegungen nur für Gebühren gelten, die direkt aufgrund der bundesgesetzlichen Ermächtigung vorgeschrieben werden, nützt das Land seine finanzverfassungsgesetzlichen Möglichkeiten, so ist eine Erweiterung des Begriffes „gebührenfähige Gemeindeeinrichtung“ durch den Landesgesetzgeber möglich ²⁸ .

2.4. Beiträge - Abgrenzung zu Gebühren:

Gebühren und Beiträge gehören unstrittig zu den Abgaben. Von der Systematik des FAG 1997 her besteht jedoch zwischen den Gebühren (Benützungsgebühren) und den Beiträgen (Interessentenbeiträgen) ein wesentlicher Unterschied. Gebühren können von der Gemeindevertretung direkt aufgrund bundesgesetzlicher Ermächtigung vorgeschrieben werden, die Einhebung von Interessentenbeiträgen bedarf dagegen einer landesgesetzlichen Ermächtigung, dabei muss insbesondere das Höchstmaß des Beitrages sowie die Zuweisung des Ertrages an die Gemeinde festgelegt werden.

Von dieser Systematik her lässt sich die Abgrenzung gut treffen, in der Praxis ist aber auf den ersten Blick oft nicht zu erkennen, ob es sich bei einer Vorschreibung der Gemeinde um eine Anschlussgebühr (kalkulatorischer Teil der Benützungsgebühr) oder um einen Interessentenbeitrag (Aufteilung bestimmter Kosten auf die Rechtsunterworfenen, z. Bsp. von Straßenerrichtungskosten) handelt.

²⁶ VfSlg 19947/1986: Eine die Gebührenerhebung rechtfertigende Nutzungsmöglichkeit liegt nämlich schon dann vor, wenn (auf der Grundlage eines Anschluss- und Benützungszwanges) Müllgefäße zugeteilt sind und daraufhin das Grundstück regelmäßig von der Müllabfuhr zum Zwecke der Leerung bereitgestellter Müllgefäße angefahren wird; ob und in welchem Umfang sich tatsächlich Hausmüll in Abfallbehältern befindet, ist somit gebührenrechtlich unerheblich.

VwGH (20.1.1989, 87/17/0010): Kanalbenützungsgebühren können auch Grundeigentümern vorgeschrieben werden, „die von der durch den Anschluss grundsätzlich eröffneten Möglichkeit zur Einleitung .....tatsächlich nicht Gebrauch machen ...“.

²⁷ Vgl. Ruppe, Finanzierungsalternativen kommunaler Wirtschaftsverwaltung, in Rechtsfragen der kommunalen Wirtschaftsverwaltung, 1992, 77 ²⁸ Vgl. Kap 5.2.2 D) Seite 18

KAP 2 BEGRIFFSBESTIMMUNGEN

Der VfGH stellt bei der Unterscheidung auf das Vorhandensein eines förmlichen Benützungsverhältnisses ab. Bei Interessentenbeiträgen besteht ein solches nicht, bei Benützungsgebühren hingegen verlangt der VfGH ein förmliches Benützungsverhältnis.

Gebühren und Beiträge können in einmalige, höhere Zahlungen und in laufende Zahlungen unterteilt werden.

Der VfGH verlangt bei Gebühren, dass diese in einem Zusammenhang mit der Benützung bzw. einer Benützungsmöglichkeit stehen und somit in einem Zusammenhang mit Vorteilen stehen, die dem Einzelnen aus der erbrachten Leistung der Gebietskörperschaft erwachsen. Bei Interessentenbeiträgen verlangt der VfGH keinen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Vorteilen des Einzelnen und der Abgabe. Die Aufteilung der erwachsenden Kosten muss nur irgendwie nach sachlichen bzw. objektiven Kriterien gerechtfertigt sein ^{29 30} .

Aus finanzwissenschaftlicher Sicht sind Beiträge, insbesondere Interessentenbeiträge, öffentliche Einnahmen aufgrund einer bestimmten Leistung des Gemeinwesens. Beispielsweise trägt die Gemeinschaft die Aufschließungskosten einer Liegenschaft, der Eigentümer genießt die Vorteile der Aufschließung und leistet einen Beitrag zu den entstandenen Kosten. Die Begründung für die Einhebung von Interessentenbeiträgen liegt also in den Vorteilen, die den Liegenschaftseigentümern durch die Aufschließung erwachsen. Daraus ergibt sich folgende Definition für Interessentenbeiträge:

Interessentenbeiträge sind öffentlich-rechtliche Entgelte, die aufgrund landesgesetzlicher Regelungen entstehen, nicht in Zusammenhang mit einem förmlichen Benützungsverhältnis stehen und einen Beitrag des Abgabepflichtigen zu öffentlichen Leistungen der Kommune darstellen.

2.5. Der Preis:

Der Preisbegriff ist einer der zentralen Begriffe der Wirtschaftstheorie insgesamt und somit sehr vielschichtig und differenziert ³¹ . Insbesondere bildet die Preistheorie einen Kernpunkt wirtschaftlichen Denkens.

²⁹ Vgl. Bauer und andere, Finanz- und Betriebswirtschaft der Gemeinden, 1995, 106: „Interessentenbeiträge ... sind öffentliche Abgaben, die zur Aufbringung der Kosten der Errichtung von Wasserversorgungs-, Kanalisationsanlagen, u. dgl. sowie zu den Kosten von Grundstücksaufschließungen und des Straßenbaus von Grundstückeigentümern und Anrainern eingehoben werden“. Weiter vgl. Doralt/Ruppe, Grundriss des österreichischen Steuerrechts II, 1988, 136 ³⁰ Vgl. VfSlg 10947 Seite 19

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In dieser Arbeit ist der Preis nur in Zusammenhang bzw. als Gegenüberstellung zum Gebühren- bzw. Beitragsbegriff zu sehen.

Prinzipiell ist der Preis der Tauschwert eines Gutes, im engeren Sinne der in Geld ausgedrückte Wert eine Gutes oder einer Leistung.

Für die zur Verfügung Stellung von öffentlichen Gütern und Dienstleistungen werden Gebühren und oder Beiträge verlangt, die Preisbildung dieser Gebühren und Beiträge erfolgt politisch und ist von Marktgegebenheiten wenig bewegt.

Marktpreise hingegen zeigen die relativen Knappheitsverhältnisse von Gütern und Leistungen an (Preisgefüge).

Grundsätzlich gelten Preise als wichtigstes volkswirtschaftliches Lenkungsmittel für Produktions- und Verteilungsprozesse. Sie dienen Haushalten und Unternehmen als Richtgrößen für ihr wirtschaftliches Handeln.

2.6. Zersiedelung:

Dieser Begriff entstand Ende der 20er Jahre, fand aber erst nach dem 2. Weltkrieg allgemeine Anerkennung und Verwendung ³² .

Interessant ist, dass zwei Schreibweisen - Zersiedelung und Zersiedlung – in Gebrauch sind ³³ . Überwiegend wird die Schreibweise „Zersiedelung“ verwendet.

Der Begriff „Zersiedelung“ entstand dadurch, dass die Vorsilbe „be“ des Verbs „besiedeln“ durch „zer“ ersetzt wurde. Das zugehörige Substantiv „Besiedelung“ wurde analog auf „Zersiedelung“ abgeändert. Daher verwende ich die Schreibweise „Zersiedelung“ ³⁴ . Eine Anwendungsprüfung dieses Begriffes zeigt, dass die Gesetzgeber in sechs Ländern (Burgenland, Salzburg, Oberösterreich, Niederösterreich, Steiermark und Kärnten) den Begriff „Zersiedelung“ verwenden. Er findet sich insbesondere in den Zielbestimmungen der Raumordungsgesetze (Salzburg, Steiermark, Oberösterreich und Kärnten), in diversen Raumordnungsprogrammen (Steiermark, Oberösterreich, Niederösterreich und Burgenland), in Naturschutzgesetzen (Salzburg, Burgenland und Kärnten) sowie im Kärntner Umwelt-Verfassungsgesetz 1986.

Versucht man eine juristisch verwendbare Definition von „Zersiedelung“ zu finden, so hat diese dem Bestimmtheitsgebot ³⁵ zu entsprechen. Die im Planungsrecht besonders wichtige

³¹ Vgl. Woll, Wirtschaftslexikon, 1996, 556 ff

³² Vgl. Autorenteam, Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, 1970, 3863 ³³ Vgl. Burgenländisches Naturschutzgesetz, § 6 Abs. 3 und Landesentwicklungsprogramm Burgenland 3.1.3.1; dazu auch Bach / Jeschke, Zersiedlung Begriff und Problem, 1975, 21 ff ³⁴ die Schreibweise „Zersiedlung“ ist orthographisch zulässig, „Besiedlung“ und „Besiedelung“ sind ebenso zulässige Schreibweisen, vgl. Österreichisches Wörterbuch, 1997, 218 Seite 20

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„finale Determinierung“, die das Bestimmtheitsgebot graduell aufweicht, erfordert aber trotzdem, dass das Gesetz in diesen Fällen „objektiv feststellbare Sachverhaltselemente“ vorzugeben hat, nach denen sich die Behörde zu richten hat ³⁶ .

Weiter stellt sich die Frage, ob dieser Begriff in jedem Bundesland unterschiedlich gesehen und interpretiert werden könnte oder ob eine einheitliche Definition zu finden ist, dies insbesondere vor dem Blickwinkel der Raumordnungszuständigkeit der Länder ³⁷ ? Vorauszuschicken ist, dass „Zersiedelung“ nicht als „Verbum legale“ irgendwo im Verfassungsrang zu finden ist, daher ist der Sinngehalt dieses Begriffes nach den Methoden der Auslegung von Verwaltungsgesetzen zu suchen. Da die Hauptzuständigkeit im Bereich der Raumplanung eine Landeszuständigkeit ist ³⁸ , ist die Auslegung des Begriffes auch nach dem Systemzusammenhang der jeweiligen Raumordnungsgesetze zu finden. Prinzipiell kann also „Zersiedelung“ in jedem Bundesland einen anderen Bedeutungsschwerpunkt haben ³⁹ . Die Frage - wie genau muss ein Begriff bestimmt sein (Bestimmtheitsgebot) - ist am rechtsstaatlichen Prinzip zu prüfen und wurde in der Rechtsprechung und Literatur umfangreich behandelt ⁴⁰ .

Will man eine Definition des Begriffes „Zersiedelung“, so sind die Auslegungsregeln für Verwaltungsgesetze (§§ 6 und 7 ABGB) anzuwenden ⁴¹ . Daraus ergibt sich, dass in erster Linie jene Bedeutung maßgebend ist, die nach dem Wortlaut und Systemzusammenhang als eindeutiger Wille des Gesetzgebers anzusehen ist. Kann daraus der Wille des Gesetzgebers nicht abgeleitet werden, so sind teleologische Erwägungen anzuwenden.

Zunächst soll der Versuch unternommen werden, eine einheitliche Definition nach dem Wortsinn und Systemzusammenhang zu finden:

³⁵ Das Bestimmtheitsgebot wird aus dem Legalitätsprinzip, Art 18 B-VG abgeleitet und besagt, dass verfassungskonforme Grundlagen der Vollziehung ein gewisses Ausmaß an Bestimmtheit haben müssen. Näher dazu: Walter / Mayer, Grundriss des Österreichischen Bundesverfassungsrechts, 1992, 569 ff ³⁶ näher Walter / Mayer, Grundriss des Österreichischen Bundesverfassungsrechts, 1992, 571 ³⁷ näher zur Raumordnungszuständigkeit, Walter / Mayer, Grundriss des Österreichischen Bundesverfassungsrechts, 1992, 301 ³⁸ näher VfSlg 2674/1954 ³⁹ Vgl. Einkaufszentrenerkenntnis des VfGH vom 2.12.1999: Die Bestimmung, welche den Begriff „Stadt- oder Ortskerngebiet“ enthält, wurde als nicht genügend determiniert aufgehoben. Unter anderem wurde als Argument angeführt, dass der einfache Bundesgesetzgeber in der Gewerbeordnung 1994 (§77 Abs. 8) einen Begriff (Stadtkern) verwendet, der auf die Raumordnungsgesetze der Länder bezug nimmt. Einerseits verwenden nicht alle Raumordnungen diesen Begriff und andererseits werden in jenen Bundesländern, die den Begriff verwenden, damit unterschiedlich charakterisierte Gebiete bezeichnet.

Hier zeigt sich, dass ein und derselbe Begriff in unterschiedlichen Bundesländern mit unterschiedlichem Inhalt gefüllt wurde.

⁴⁰ VfSlg 14070/1995: Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes sind bei Ermittlung des Inhalts des Gesetzes alle zur Verfügung stehenden Auslegungsmöglichkeiten auszuschöpfen. Nur wenn sich nach Heranziehung aller Interpretationsmöglichkeiten immer noch nicht beurteilen lasse, was im konkreten Fall rechtens ist, verletze die Norm die in Art 18 B-VG statuierten rechtsstaatlichen Erfordernisse. ⁴¹ Vgl. Adamovich / Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1987, 59 Seite 21

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„Siedeln“, „Besiedeln“ bzw. „Siedlung“ leiten sich aus dem althochdeutschen „sedal“ ab – als Wohnsitz im Sinne von Ansässigsein. „Siedeln bedeutet, Land urbar und „wohnbar“ machen, sesshaft werden, sich niederlassen, sich dauernd mit dem Boden verbinden“ ⁴² . Siedeln ist vom Sinn her mit Bebauung gleichzusetzen, wobei damit jeder denkbare Zweck von Bauten eingeschlossen ist.

Die Vorsilbe „zer“ zeigt semantisch ⁴³ häufig die negative Anwendung eines Tuns auf. So ist beispielsweise „bereden“ eines Themas durchaus positiv besetzt, das „zerreden“ ist die negative, ziel- und konzeptlose Anwendung von „reden“.

Damit ist „zersiedeln“ die negative Anwendung von „besiedeln“, also bedeutet „Zersiedelung“ die Eroberung, Nutzbarmachung bzw. „Wohnbarmachung“ eines Raumes auf eine negative, ziel- und konzeptlose Art und Weise.

Diese Auslegung nach dem Wortsinn verlangt geradezu die Einbeziehung des Systemzusammenhanges, da die Wortinterpretation schon die Einbeziehung der Ziele und Konzeption von Besiedelung verlangt. Ziele und Konzepte der Besiedelung finden sich in den jeweiligen Raumordnungsgesetzen der Länder. Aus dieser Konsequenz ergibt sich eine einheitliche Definition, die jedoch in ihrer Anwendung, je nach den Zielvorstellungen der Raumordnungsgesetze bzw. der örtlichen Raumordnungsprogramme, die unterschiedlichen Erfordernisse und Zielvorstellungen einer Region oder eines Landes berücksichtigt. Daraus ergibt sich folgende juristische Definition von „Zersiedelung“:

Zersiedelung im juristischen Sinn ist die Nutzbarmachung bzw. Wohnbarmachung eines Raumes durch eine Bebauung, die Ziele, Pläne, Konzepte und Funktionen der Raumentwicklung, die für diesen Raum Gültigkeit haben, nicht berücksichtigt.

Um eine Analogie zu verwenden: „Zersiedeln eines Raumes stellt eine Art der Eroberung eines Raumes durch Bebauung dar, die gleich dem unkontrollierten und kranken Wachstum eines Krebsgeschwürs ist, das somit der organischen Ordnung und planvollen Entwicklung einer Landschaft widerspricht“ ⁴⁴ .

Letztlich ist die Frage, ob eine Baumaßnahme zu einer Zersiedelung führt oder nicht, eine Gutachterfrage!

⁴² Bach/Jeschke, Zersiedlung Begriff und Problem, 1975, 11

⁴³ Semantik: Bedeutungslehre, untersucht die Bedeutungsentwicklung eines Wortes

⁴⁴ Langhof, Interview zum Thema „Zersiedelung“, 1999 Seite 22

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Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang auch die Definition dieses Begriffes, die der Verwaltungsgerichtshof in einem Erkenntnis zum Bgld Naturschutzgesetz, in Anlehnung an das Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, 1970, festgelegt hat ⁴⁵ : „Zersiedelung“ meint pauschal ausgedrückt, einerseits das Ausufern städtischer Bebauung in den vorstädtischen und agrarischen Raum hinein, andererseits das ungeregelte Wachstum sporadischer Siedlungsansätze sowohl in Agrargebieten (Einzelhöfe, Landarbeiterwohnungen, Nebenerwerbssiedlungen) wie auch in früh industrialisierten oder gewerblich durchsetzten Räumen, wo Eisenhämmer, Hütten und Bergwerke als Ansatzpunkte derartiger Zersiedelungen dienen.

Es wundert nicht, dass diese Definition im Schrifttum nahezu keine ⁴⁶ und in der Rechtsprechung darüber hinaus gar keine Bedeutung erlangt hat. Einerseits ist die Einschränkung des Begriffes auf das Ausufern städtischer Bebauung und – zusammengefasst

- auf Baulandsplitter im Grünland wohl kaum als Definition zutreffend und andererseits ist die völlige Nichtberücksichtigung regionaler Gegebenheiten zweiter wesentlicher Kritikpunkt. Eine taxative Festlegung von Begriffselementen stark komplexer Begriffe, wie beispielsweise beim Begriff „Zersiedelung“, muss vom Ansatz her scheitern und ist daher abzulehnen.

2.7. Kostenwahrheit/Kostengerechtigkeit:

Der Begriff „Kostenwahrheit“ ist Anfang der 90er Jahre mit den Verhandlungen über den Transitvertrag zwischen Österreich und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft erstmals in den Massenmedien aufgetaucht. Kernpunkt der Diskussion war und ist die Behauptung, dass die „wahren Kosten“, die durch den Transitverkehr mit LKW entstünden, dem LKW-Verkehr nicht angelastet würden, hingegen die Bahn die kompletten Kosten zu tragen hätte. Dadurch entstünde „Kostenunwahrheit“ und folglich eine Bevorzugung des Straßentransportes. Was nun die „wahren Kosten“ sind, die vom LKW-Verkehr verursacht werden, ist noch nicht ausdiskutiert, ebenso fehlt in dieser Diskussion der „Nutzen“ der aus dem Verkehr entsteht. Erst durch die Zusammenschau von Kosten und Nutzen kann ein umfassendes Bild einer Situation gewonnen werden ⁴⁷ . In den letzten Jahren wurde neben dem Begriff „Kostenwahrheit“ immer mehr der Begriff „Kostengerechtigkeit“ im gleichen Sinnzusammenhang verwendet ⁴⁸ .

⁴⁵ VwGH 1014/73, 5.4.1974

⁴⁶ Vgl. Kanonier, Baulandwidmung und Zersiedlung im Raumordnungsrecht, JRP, 1996 ⁴⁷ näher zu Nutzen-Kosten-Analyse: Brümmerhoff, Finanzwissenschaften, 1992, 152 ff ⁴⁸ Vgl. z. Bsp.: Schindegger verwendet „Kostenunwahrheit“ im Analyseteil, „Kostengerechtigkeit“ in dem daraus folgenden Grundsatz, Incentivpaper zu den Grundsätzen des ÖRK 2001, 2000 Seite 23

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Eine Anwendungsprüfung im Österreichischen Landes- bzw. Bundesrecht zeigt, dass lediglich im „Abkommen zwischen der Republik Österreich und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über den Güterverkehr im Transit auf der Schiene und der Straße“ ⁴⁹ der Begriff „Kostenwahrheit“ verwendet wird. Artikel 14 dieses Abkommens ist mit „Kostenwahrheit“ übertitelt und beinhaltet lediglich eine Absichtserklärung, wie die Abgabenbelastung des Straßenverkehrs sich entwickeln sollte. In einer ersten Phase sollen den KFZ die Wegekosten angelastet werden. In einer zweiten Phase sollen die externen Kosten, insbesondere die Umweltkosten, dazukommen. Dies soll im Verhandlungsweg erreicht werden. Darüber hinaus ist der Begriff auf EU-Ebene nur in politischen Stellungnahmen zu finden ⁵⁰ . Weitere Erwähnungen dieses Begriffes finden sich wohl in einigen Erkenntnissen des VfGH und des VwGH, jedoch sind dies Zitate der Ausführungen des Beschwerdeführers selbst oder aus den Stellungnahmen ⁵¹ .

Aus dieser Prüfung ergibt sich, dass sich eine Definitionsfindung nach juristischen Methoden auf die Anwendung des Begriffes im obigen Abkommen beschränken müsste. Aufgabe der Definition ist es jedoch, eine allgemeingültige, über den Bereich der Verkehrskosten hinausgehende Definition von „Kostenwahrheit“ bzw. „Kostengerechtigkeit“ zu finden und Klarheit zu schaffen, welcher der beiden Begriffe den Sinngehalt besser beschreibt. Dies soll hier versucht werden. Dazu ist eine Hinterfragung des Wortsinns nötig:

Zunächst sind die Bedeutungen bzw. Definitionen der einzelnen Substantive „Kosten“, „Wahrheit“ und „Gerechtigkeit“ zu finden, bzw. eine brauchbare Annäherung.

Zur Findung einer Definition des Kostenbegriffs in der öffentlichen Wirtschaftsverwaltung ist zunächst zu bemerken, dass Kosten im kameralistischen System der öffentlichen Verwaltung ein begrifflicher Fremdkörper sind, da das kameralistische Rechnungswesen zutreffend mit Einnahmen-Ausgaben-Deckungsrechnung bezeichnet wird ⁵² . Ausgaben und Kosten sind zwei unterschiedliche Begriffe! Die nach dem kameralistischen Einjährigkeitsprinzip erfassten Ausgaben sind nur als Basis für die Kalkulation der Kosten einer Leistung der öffentlichen Verwaltung verwendbar. Kosten, Kostenerfassung, Kostenbewertung sowie die Kalkulation von Kosten sind betriebswirtschaftliche Begrifflichkeiten und auch so zu betrachten. Somit ist bei der Suche nach dem Kostenbegriff der öffentlichen Verwaltung von einer

⁴⁹ BGBl. Nr.: 823/1992 STO280 ⁵⁰ z. Bsp.: Ausschuss der Regionen, Stellungnahme zum „Weissbuch – Faire Preise für die Infrastrukturnutzung – ein abgestuftes Konzept für einen Gemeinschaftsrahmen für Verkehrs-Infrastrukturgebühren in der EU, Amtsblatt Nr. C 198 vom 14.7.1999, 16ff ⁵¹ Vgl. G 213/98 vom 3.12.1998, VfSlg 14094, usw.

⁵² Vgl. Taucher, Das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip, in Rechtsfragen der kommunalen Wirtschaftsverwaltung, 1992, 93 Seite 24

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betriebswirtschaftlichen Definition auszugehen und diese für die öffentliche Verwaltung zu adaptieren.

„Kosten“, aus betriebswirtschaftlicher Sicht, sind in Geld bewerteter Verzehr von Inputeinheiten materieller und immaterieller Art zur Erstellung und Marktverwertung betrieblicher Leistungen sowie hierfür notwendiger Kapazitäten ⁵³ .

Der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff hat für die öffentliche Wirtschaftsverwaltung einerseits das Prinzip der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Verwaltung ⁵⁴ zu berücksichtigen und andererseits den Zweck von Gebührenkalkulation, nämlich angemessene „Preise“ (=Gebühren) zu kalkulieren ⁵⁵ , zu beachten. Die Kalkulation angemessener Gebühren verlangt nicht nur die Erfassung der jährlichen Ausgaben und die Gegenüberstellung mit den Einnahmen, sondern zumindest auch die Einbeziehung der Finanzierungskosten sowie der Folgekosten. Will man vor größeren Investitionen deren gesamtwirtschaftliche Effekte erfassen, so ist aus finanzwissenschaftlicher Sicht die Durchführung einer Nutzen-Kosten-Analyse ⁵⁶ notwendig. Eine solche gesamtwirtschaftliche Betrachtung setzt den Kostenbegriff ebenfalls in ein gesamtwirtschaftliches Umfeld. Dabei hängt die Beurteilung, welche Wirkungen einer Maßnahme (beispielsweise einer größeren Investition) als Nutzen und welche als Kosten anzusehen sind, von der Zielfunktion ab ⁵⁷ . Folglich ergibt sich eine Differenzierung des Kostenbegriffes, je nach angewandter Methode und angestrebtem Ziel.

Für die Kalkulation der Gebühr, unter Einbeziehung der Folgekosten, unterscheidet sich der Kostenbegriff nicht wesentlich vom Kostenbegriff der Betriebswirtschaftslehre ⁵⁸ . Diese Kosten entsprechen annähernd den im finanzwissenschaftlichen Begriff der „direkten Kosten“ zusammengefassten Elementen, d. h. Kosten, die direkt mit dem Projekt zusammenhängen (Investitionskosten, Betriebs- und Erhaltungskosten). In einer gesamtwirtschaftlichen NKA

⁵³ Vgl. Woll, Wirtschaftslexikon, 1996, 415

⁵⁴ näher Adamovich / Funk, Verwaltungsrecht, 1987, 140ff; nach Art 126 b Abs 5 B-VG hat der Rechnungshof die Gebarung der von ihm zu kontrollierenden Rechtsträger und Unternehmungen auf die Rechtmäßigkeit, ziffernmäßige Richtigkeit, Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit hin zu überprüfen; Kritisch zur Verwendbarkeit der Begriffe: Büch, Zur Bestimmung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit im öffentlichen Haushalt der BRD, 1976 ⁵⁵ Vgl. VfSlg 8847/1980 : „Das Äquivalenzprinzip gebietet, dass die Gemeinden ihre Einrichtungen ... den Benützern zu angemessenen Preisen (Gebühren) zur Verfügung stellen. Dies geschieht nur, wenn bei der Festsetzung von Gebühren von jenen Kosten ausgegangen wird, die der Gemeinde bei einer sparsamen, wirtschaftlichen und zweckmäßigen Führung der Einrichtung tatsächlich erwachsen sind ..... .“ ⁵⁶ Die NKA ist eine Methode zur Erfassung und Bewertung von öffentlichen Maßnahmen im Hinblick auf die vorgegebenen Ziele. Dabei geht man von einer gesamtwirtschaftlichen Betrachtung aus. Vergleichbar ist diese Methode – vom Anspruch her – mit der Investitionskostenrechnung privater Unternehmen. Genauer: Brümmerhoff, Finanzwissenschaften, 1992, 152 ff; Blankart, Öffentliche Finanzen in der Demokratie, 1998, 419 ff ⁵⁷ genauer Brümmerhoff, Finanzwissenschaften, 1992, 155 ⁵⁸ Vgl. Thöni / Smekal / Lehar, Folgekosten öffentlicher Investitionen, 1979, 18 Seite 25

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sind darüber hinaus die indirekten Kosten, die intangiblen Kosten sowie das Problem der externen Kosten beachtlich ⁵⁹ .

Zur Behandlung der Aufgabenstellung dieser Arbeit, insbesondere zur Untersuchung der ersten Hypothese, ist der zutreffende Kostenbegriff der Begriff der „direkten Kosten“ ⁶⁰ .

Fasst man diese Überlegungen zusammen, so soll für diese Arbeit folgender Kostenbegriff gelten:

Kosten, im Sinn der öffentlichen Leistungsverwaltung, sind nach dem Prinzip der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit getätigte und in Geld bewertete Leistungen, die nach den Prinzipien eines ordentlichen Kaufmanns bewertet und kalkuliert sind und welche zur Erstellung und Erhaltung der öffentlichen Leistung notwendig sind.

„Wahrheit“ ist ein vielschichtiger Begriff, dessen Deutung und Erkennen das menschliche Denken als Grundfrage bestimmt und als vieldiskutierter Kernbegriff intellektueller, menschlicher Existenz zahlreiche Publikationen füllt ⁶¹ . Letztlich gibt es Wahrheit meistens nicht, sondern nur Wahrheiten ⁶² . Hier kann nur soweit darauf eingegangen werden, als es für eine sinnvolle Definitionsfindung nötig ist:

Im juristischen Sinn versteht man unter Wahrheit bzw. Wahrheitsfindung die Prüfung von Tatsachenbehauptungen der Parteien zu einem Sachverhalt in einem geregelten Verfahren (z. Bsp.: Zivilprozess, Strafprozess, Verwaltungsverfahren). Der letztlich als „Wahrheit“ festgelegte Sachverhalt entsteht durch die Beurteilung bzw. Beweiswürdigung des Richters. Ein Beweis bzw. Wahrheitsfindungsmittel ist die Aussage eines zur Wahrheit verpflichteten Zeugen. Grundsätzlich betrachtet ist die „Wahrheitspflicht“ eines Zeugen in Wirklichkeit eine „Wahrhaftigkeitspflicht“, das heißt, dass der Zeuge genau das aussagen soll, von dem er glaubt es sei die Wahrheit. Da jede Wahrnehmung nicht nur durch den Filter der Sinne, sondern auch durch den Filter der sozialen Erfahrungen verzerrt werden kann, obliegt dem Richter, aufgrund seiner Menschenkenntnis und sozialen Erfahrung, die Würdigung der Beweise und damit die Festlegung des tatsächlichen Sachverhalts. Dass „Wahrheit“ und festgestellter bzw. festgelegter tatsächlicher Sachverhalt nicht unbedingt übereinstimmen

⁵⁹ näher: Brümmerhoff, Finanzwissenschaften, 1992, 156 f

⁶⁰ Vgl. VfSlg 7583/1975 und 8847/1980; der dort verwendete Kostenbegriff deckt sich mit dem Begriffsumfang der direkten Kosten.

⁶¹ Vgl. Nietzsche, Über Wahrheit und Lüge; Rudolf Steiner, Wahrheit, Schönheit, Güte, 2000; Autorenteam, Theologische Wahrheit und die Postmoderne, 1999; usw.

⁶² Wolf, Brennpunkte der politischen Moral, in Sachwissen Ethik, 1993, 189 Seite 26