Das BVerfG im Spannungsfeld von Recht und Politik

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Das BVerfG
1.1. Das BVerfG im GG und BVerfGG
1.2. Grundrechte, Gewaltenteilung und BVerfG im GG

2. Legitimation des BVerfG
2.1. Legitimation des BVerfG in Bezug auf das Prinzip der Gewaltenteilung
2.1.1. Offenheit der Verfassung und Verfassungsauslegung
2.1.2. Ausweitung der Kompetenzen des BVerfG
2.1.3. Praxis und politische Wirkung des BVerfG
2.1.4. Diskussion der Legitimität des BVerfG in Bezug auf das Prinzip der Gewaltenteilung
2.1.5. Resümee
2.2. Demokratische Legitimierung und Richterwahlpraxis

3. Richterliche Zurückhaltung und Primat der Politik
3.1. Judicial self-restraint
3.2. Primat der Politik

4. Resümee und Ausblick

5. Literaturverzeichnis

„Es besteht in der idealtypischen Struktur zwischen dem Wesen des Politischen und dem Wesen des Rechts ein innerer Widerspruch, der sich nicht auflösen lässt und der darauf zurückzuführen ist, dass das Politische seinem Wesen nach immer etwas Dynamisch – Irrationales ist, das sich den dauernd verändernden Lebensverhältnissen anzupassen sucht, während umgekehrt das Recht seiner grundsätzlichen Wesensstruktur nach immer etwas Statisch – Rationales ist, das die vitalen politischen Kräfte zu bändigen sucht.“

Gerhard Leibholz, 1957

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) steht immer dann in der öffentlichen Wahrnehmung, wenn es Urteile fällt. Zu diesen Zeitpunkten wird zwar regelmäßig eine Debatte über die Auswirkungen einzelner kontroverser Entscheidungen geführt, die Rolle des BVerfG als staatliches Organ selbst ist jedoch selten Gegenstand öffentlicher Debatte. Seine Rolle im politischen Prozess der Bundesrepublik Deutschland (BRD) soll in dieser Arbeit beleuchtet werden.

Im ersten Teil der Arbeit wird nach einer Vorstellung des BVerfG als staatliches Organ, wie im Grundgesetz (GG) sowie im Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) festgelegt, eine Einordnung des BVerfG in teleologischer Hinsicht vorgenommen: Welche Ziele verfolgte der Verfassungsgeber mit der Errichtung eines mit der Kompetenzfülle des BVerfG ausgestatteten Verfassungsgerichtes? Hierbei wird unter Verweis auf die historische Situation in den Anfangsjahren der Aspekt der Gewaltenteilung erläutert und betont.

Der Hauptteil dieser Arbeit wird sich mit der Frage nach der Legitimität des BVerfG beschäftigen. Hierzu bedarf es im zweiten Teil zunächst einer Beschreibung der Praxis des BVerfG. Dabei wird versucht deutlich zu machen, welchen Stellenwert das BVerfG im politischen Prozess einnimmt und inwieweit eine Justizialisierung der Politik stattgefunden hat. Die Praxis der Grundrechtsauslegung des BVerfG wird kritisch untersucht. Insgesamt wird dabei die These vertreten, dass eine Ausweitung der Kompetenz seitens des BVerfG zulasten des Gesetzgebers stattgefunden hat.

Inwieweit dies mit den Prinzip der Gewaltenteilung im GG vereinbar ist, wird unter Punkt

2.1.4. sowie 2.1.5. diskutiert. Es werden dabei Autoren (Gusy und Säcker) vorgestellt, die die stattgefundene Kompetenzausweitung des BVerfG und die Praxis Grundrechtsauslegung als unzulässig charakterisieren. Darüber hinaus wird die Praxis der Richterbestellung am BVerfG dargestellt und somit die demokratische Legitimierung des BVerfG kritisiert.

In 3. werden verschiedene Möglichkeiten der Kompetenzveränderung des BVerfG vorgestellt und daraufhin untersucht, ob sie die unter 2. beschriebenen Defizite der aktuellen Situation zu bessern in der Lage wären. Hierbei wird neben einer Würdigung und Bewertung des „judicial self restraint“ als freiwillige Kompetenzbeschränkung auch eine Abschaffung der abstrakten Normenkontrolle als Ausübung des Primats der Politik diskutiert.

Die Arbeit endet unter 4. mit einer Betrachtung des Problems, vor das sich jeder Verfassungsgeber gestellt sieht: Eine Sicherstellung des Einhaltens der Verfassung bei gleichzeitiger Verhinderung übermäßiger Machtballung. Die Stellung des BVerfG wird vor diesem Hintergrund trotz aller Defizite und auch nicht ohne Hinweis auf sinnvolle Veränderungsmöglichkeiten zu loben sein.

1. Das BVerfG

1.1. Das BVerfG im GG und BVerfGG

Das BVerfG ist zugleich Gericht und Verfassungsorgan (Art. 92 GG, §1 BVerfGG). Es ist das höchste Organ des Bundes auf dem Gebiet der Gerichtsbarkeit und ist gegenüber allen anderen Verfassungsorganen selbstständig und unabhängig (§1 BVerfGG). Durch seine justizförmige Verfahrensweise als Gericht unterscheidet es sich von den anderen Verfassungsorganen wie Bundestag, Bundesrat, Bundespräsident und Bundesregierung. Als Verfassungsorgan ist es an die Verfassung gebunden und hat Anteil an der Staatsleitung (Art.

20 II und III GG). Von anderen Gerichten unterscheidet es sich insofern, als dass es nicht nach einfachen Normen, sondern über Normen anhand des Prüfungsmaßstabes GG entscheidet und sie im Falle der Verfassungswidrigkeit für nichtig erklärt (§78 und §95 III BVerfGG).

Das BVerfG wurde häufig als der Hüter der Verfassung bezeichnet. Dies trifft insofern zu, als dass ihm im GG u.a. die Aufgabe zugewiesen ist, die Vereinbarkeit von Gesetzen mit dem GG zu prüfen (Art. 93 I Nr. 2 GG, Art. 100 I GG), das GG anlässlich von Streitigkeiten über Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans auszulegen (Art. 93 I Nr. 1 GG), die Vereinbarkeit von Landesrecht mit Bundesrecht zu prüfen (Art. 93 I Nr. 2 GG), in sonstigen Bund – Länder Streitigkeiten zu entscheiden (Art. 93 I Nr. 3 und 4 GG, Art. 84 IV Satz 2 GG), sowie über Verfassungsbeschwerden zu entscheiden (Art. 93 I Nr. 4a und 4b GG)¹.

Es hat dabei kein Initiativrecht, kann also nicht von sich aus ein Verfahren eröffnen, sondern muss angerufen werden. Antragsberechtigt sind im Falle von Streitigkeiten über die Vereinbarkeit von Gesetzen mit dem GG sowie im Falle von Streitigkeiten über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit Bundesrecht nach Art. 93 I Nr. 2 GG die Bundesregierung, eine Landesregierung, ein Drittel der Mitglieder des Bundestages sowie nach Art. 100 I GG Gerichte, bei deren Entscheidung es auf die Gültigkeit des Gesetzes ankommt. Verfahren nach Art. 93 I Nr. 2 GG werden abstrakte Normenkontrolle, Verfahren nach Art. 100 I GG konkrete Normenkontrolle genannt.

Bei sogenannten Organstreitigkeiten nach Art. 93 I Nr. 1 GG über Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans sind nach §63 BVerfGG der Bundespräsident, der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung sowie die in den Geschäftsordnungen des Bundestages und Bundesrates mit eigenen Rechten ausgestatteten Teile dieser Organe, also auch einzelne Fraktionen und Landesregierungen, antragsberechtigt.

Zu Verfassungsbeschwerden sind nach Art. 93 I Nr. 4a und 4b GG „jedermann“ berechtigt, so er sich in seinen Grundrechten verletzt sieht.

Wahl betreffen (Art. 41 II GG), über Anklagen des Bundestages oder Bundesrates gegen den Bundespräsidenten (Art. 61 GG), über Richteranklagen gegen Bundes- und Landesrichter (Art. 98 II und V GG), über Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes, wenn diese Entscheidung durch Landesgesetz dem BVerfG zugewiesen ist (Art. 99 GG), bei Meinungsverschiedenheiten über das Fortgelten von Recht als Bundesrecht(Art. 126 GG), sowie bei Zweifeln darüber, ob eine Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechtes ist (Art. 100 II GG).

Das BVerfG besteht aus zwei Senaten mit jeweils acht Richtern. Die Richter werden vom Bundestag und vom Bundesrat im Wechsel auf 12 Jahre gewählt (§2 und §5 BVerfGG). Sie sind wie alle Richter unabhängig und nur dem Gesetze unterworfen (Art. 97 I GG).

In den beiden Senaten wird mit der einfachen Mehrheit de Richter entschieden² (§15 BVerfGG).

Die Entscheidungen des BVerfG binden die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden (§31 I BVerfGG). Neben Erklärung der Verfassungswidrigkeit einzelner Normen und somit der Erklärung der Nichtigkeit dieser Normen legt das Gericht das GG in Streitfällen aus, um Kompetenzstreitigkeiten zwischen den einzelnen Organen des Bundes und zwischen Bund und Ländern zu entscheiden. Nach Art. 94 II Satz 1 GG bestimmt ein Bundesgesetz, in welchen Fällen Entscheidungen des BVerfG Gesetzeskraft haben. Nach §31 II BVerfGG haben Entscheidungen, die die Vereinbarkeit oder die Unvereinbarkeit eines Gesetzes mit der Verfassung oder die Nichtigkeit eines Gesetzes feststellen Gesetzeskraft. Das BVerfG kann auch im Streitfall einen Zustand vorläufig regeln, so dies aus wichtigem Grund geboten ist (§32 BVerfGG).

Ist ein Gesetz durch das BVerfG für unvereinbar mit der Verfassung oder für nichtig erklärt worden, so ist diese Entscheidung im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen.

1.2. Grundrechte und Gewaltenteilung mittels BVerfG im GG

Nachdem unter 1.1. die Stellung des BVerfG im GG und im BVerfG dargelegt wurde, fragt sich 1.2., welche Zielsetzung der Verfassungsgeber mit dem BVerfG verband. Dies ist wichtig, um später zu untersuchen, ob die Ziele erfüllt wurden. Es ist dabei wichtig, die Situation Anfang der fünfziger Jahre des zwanzigsten Jahrhunderts im Auge zu behalten. Die leidvollen Erfahrungen in der Zeit des Nationalsozialismus hatten das Vertrauen in das Volk repräsentierende Parlamente als Garanten von Grund- und Bürgerrechten zerstört. Deswegen hat der Verfassungsgeber Grundrechte konzipiert, an die alle Verfassungsorgane gebunden sind (Art. 1 III und 20 III GG). Dies stellte einen wesentlichen Unterschied zur Weimarer Reichsverfassung dar, in der in Art. 1 WRV lediglich die Bindung an einen demokratische Entscheidungsmechanismus vorgesehen war. Insofern konnte das damalige Verfassungsgericht, der Reichsgerichthof, auch nur überprüfen, ob ein Gesetz auf demokratischen Wege zustandegekommen ist, nicht jedoch, ob es inhaltlichen, materiellen Anforderungen genügte. Es zeigte sich in der Zeit nach 1933 besonders, dass ein „formaler Rechtstaat“ allein die Freiheit seiner Bürger nicht gewährleisten kann, denn auch während des Nationalsozialismus wurde in fataler Weise auf Gesetze Wert gelegt.

Es setzte sich deswegen in den Anfangsjahren der BRD auch durch Inspiration durch den Supreme Court der USA die Auffassung durch, dass Grundrechte in der Verfassung explizit aufgezählt und ihre Geltung durch ein staatliches Organ effektiv garantiert werden muss. So wurde 1951 das BVerfG als Hüter der Verfassung mit Sitz in Karlsruhe ins Leben gerufen und mit dem Recht, Gesetze inhaltlich auf Vereinbarkeit mit dem GG zu prüfen, ausgestattet. Die Verfassung wurde vom Verfassungsgeber so konzipiert, dass sie ein System der

der Verfassungswidrigkeit von Parteien (Art. 21 II GG), bei Anklagen des Bundestages oder Bundesrates gegen den Bundespräsidenten (Art. 61 GG), sowie Richteranklagen gegen Bundes- und Landesrichter (Art. 98 II und V GG) ist eine zweidrittel Mehrheit erforderlich (§15 BVerfGG).

Gewaltenteilung vorschreibt (Art. 20 II Satz 2 GG)³. Dem Gewaltenteilungsgrundsatz liegt der Gedanke der Aufteilung der Staatsgewalt in getrennte Staatsfunktionen zugrunde. Nach Montesquieu ist eine Teilung der staatlichen Gewalt oder auch Macht sinnvoll, um institutionalisierte Mechanismen des Verhandelns zwischen Interessen zu ermöglichen. Die einzelnen Organe hemmen und kontrollieren sich dabei gegenseitig. In Art. 20 I und II Satz 1 GG wurde zudem festgelegt, dass die BRD ein demokratischer Staat ist, in dem alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht.

Insofern ist der Gesetzgeber nicht vollkommen souverän im Sinne völliger Gestaltungsfreiheit, denn er ist an die Verfassung gebunden, deren Einhaltung wiederum das BVerfG überwacht (Art. 20 III und 93 GG). Es gilt das „Prinzip des Vorrangs der Verfassung“.

Die Verfassungsgerichtsbarkeit dient somit dem Schutz der Minderheit vor dem Absolutismus der Gesetzgebung der Mehrheit. Der Mehrheitswille steht dank der Bindung an die Verfassung nicht im außerrechtlichen Raum. Die breiten Möglichkeiten des Zugangs zum BVerfG sichern somit die Geltung der Grundrechte als Abwehrrechte eines jeden Einzelnen gegen grundrechtswidrige Eingriffe seitens des Staats sowie die Verfassungsrechte der Minderheit gegen verfassungswidrige Eingriffe seitens der gesetzgebenden Mehrheit.

2. Legitimation des BVerfG

Die Frage nach der Legitimation des BVerfG lässt sich auf mindestens drei Arten stellen. Erstens kann nach der Legitimation der Institution BVerfG überhaupt gefragt werden, d.h. nach der Berechtigung seiner Existenz im Verfassungsgefüge. Diese Frage ist teilweise unter

1.2. beantwortet worden, teilweise ist sie die Frage nach der Legitimation des GG überhaupt und als solche nicht Gegenstand dieser Arbeit⁴.

Zweitens kann die Legitimation der Praxis, der Rechtsprechung, des BVerfG in Bezug auf das Prinzip der Gewaltenteilung untersucht werden. Dies wird nach einer Darlegung der Praxis und Wirkung des BVerfG unter 2.1. geschehen.

Drittens kann nach der demokratischen Legitimation des BVerfG gefragt werden. Sie wird nach einer Vorstellung der Richterwahlpraxis unter 2.2. untersucht.

2.1. Legitimation des BVerfG in Bezug auf das Prinzip der Gewaltenteilung Wie unter 1.2. beschrieben, konzipierte der Verfassungsgeber ein System der Gewaltenteilung und Gewaltenverzahnung. Ein solches liegt allen großen Demokratien zugrunde. Die Kompetenzfülle des BVerfG ist verglichen mit der von Verfassungsgerichten anderer Länder jedoch groß. Es ist ein „zentraler Machtfaktor im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland mit einer in keinem anderen Rechtstaat ereichten umfassenden Jurisdiktion“

Sinne der Gewaltenteilung charakterisiert. Teile dieser Funktion werden in anderen Ländern von Präsident oder Parlament übernommen.

(Piazolo, S.20). Unbestritten ist, dass das BVerfG als Institution maßgeblich zur Stabilität der BRD beigetragen und ihre historische Aufgabe des Schutzes der Grundrechte erfolgreich wahrgenommen hat. Die Frage nach der Legitimation des BVerfG in Bezug auf das Prinzip der Gewaltenteilung stellt sich so auch nicht aufgrund verfehlter Entscheidungen, sondern aufgrund seiner großen Machtfülle. Welchen Stellenwert das BVerfG im politischen Prozess einnimmt, wird im Folgenden untersucht.

2.1.1. Offenheit der Verfassung und Verfassungsauslegung

Das BVerfG entscheidet ausschließlich in Anwendung von Verfassungsrecht. Während das Gesetzesrecht, das im Rang unterhalb der verfassungsrechtlichen Ebene steht, stark detaillierte Regelungen enthält, weisen die Verfassungsvorschriften jedoch einen hohen Abstraktionsgrad auf (Säcker 1998, S.32). Dies ist darauf zurückzuführen, dass der Verfassungsgeber das GG als weitgehend offene Verfassung konstruiert hat. Auf eine konkrete Festlegung, insbesondere in gesellschaftspolitischen Fragen, wurde vielerorts im GG verzichtet, um dem politisch-sozialen Wandel wesentlichen Raum zu öffnen. Diese Offenheit schlägt sich in vielen Verfassungsbestimmungen geringen Bestimmtheitsgrades nieder⁵.

Die Vorschriften des GG, insbesondere im Grundrechte, sind daher nicht ohne weiteres aus sich heraus auf den Einzelfall anwendbare Regelungen. Vielmehr handelt es sich um knappe Grundsatzaussagen über die Staatorganisation und die Grundrechte des Bürgers, die ihrem Inhalt nach noch näher zu bestimmen sind. Um einen Einzelfall nach Maßgabe der Verfassung zu entscheiden, bedarf es daher einer Konkretisierung der Verfassungsvorschriften, um sie auf den Einzelfall anwenden zu können. Verfassungsrecht anzuwenden bedeutet also auch immer Verfassungsauslegung. „Die Interpretation der Verfassung kann (...) keine rein logische Operation sein. Vielmehr ist sie stets auch Rechtgewinnung“ (Jutta Limbach im November 1994, zur Amtseinführung als Präsidentin des BVerfG).

Dies ist aufgrund der erwähnten Offenheit der Verfassung nicht unproblematisch, besteht dadurch doch die Gefahr, dass das BVerfG durch seine Auslegung der Verfassung dem Gesetzgeber mit der Ausgestaltung eines im GG bewusst eröffneten Interpretationsspielraums zuvorkommt.

2.1.2. Ausweitung der Kompetenzen des BVerfG

In seiner Eigenschaft als Verfassungsinterpret hat das BVerfG somit auch eine

„Kompetenzkompetenz“. Da im GG seine Kompetenzen geregelt sind, und es selbst alleinig die Verfassung zu interpretieren vermag, entscheidet es letztlich selbst darüber, was seine Kompetenzen sind. Dies stellt keinen groben Verstoß gegen das Prinzip der Gewaltenteilung dar, denn „die Verfassung als Kontrollmaßstab dirigiert das Gericht“ (Schlaich, S. 268). Und das Prinzip der Gewaltenteilung ist, wie obig beschrieben, in der Verfassung verankert. Aber die feine Ausgestaltung dieses Prinzips liegt innerhalb des Kompetenzbereiches des BVerfG. Daraus ergibt sich für das BVerfG auch ohne Mitwirken des Gesetz- oder Verfassungsgebers eine Möglichkeit der Kompetenzausweitung.

Eine solche ist auch geschehen mit der Einführung der Drittwirkung von Grundrechten in die Grundrechtstheorie des BVerfG. Neben dem offensichtlichen Wesen der Grundrechte als Abwehrrechte gegen staatliche Eingriffe, wie oben erläutert, wurden in der Rechtsprechungspraxis des BVerfG seit dem Lüth – Urteil⁶ in den fünfziger Jahren zunehmend auch Grundrechte mit mittelbarer Drittwirkung im privaten Rechtsverkehr als Prüfungsmaßstab angesehen.

Dies hatte zur Folge, dass häufig zwischen konkurrierenden Grundrechten abgewogen werden musste⁷. Hierzu wurde die Wertordnungslehre herangezogen, die eine in der Verfassung enthaltene „objektive Wertordnung“ untersucht. Mittels dieser entscheidet das BVerfG, welche der tangierten Grundrechte im entsprechenden Fall im Sinne einer Güterabwägung höher zu werten sei. „Mit der Anerkennung und Einbeziehung der Wertordnung in das Verfassungsrecht schuf sich das Gericht die Grundlagen seiner weitgespannten Kompetenzen selbst“ (Gusy, S. 69 –70). In wieweit diese Einführung der Drittwirkung von Grundrechten und der damit verbundenen Notwendigkeit der Untersuchung der „objektiven Wertordnung“ mit dem Prinzip der Gewaltenteilung in der Demokratie vereinbar ist, wird unter 2.1.5. untersucht.

[...]

¹ Darüber hinaus bestehen Zuständigkeiten des BVerfG, die im Rahmen dieser Arbeit wenig relevant sind. So entscheidet das BVerfG über die Verwirkung von Grundrechten (Art. 18 GG), über die Verfassungswidrigkeit von Parteien (Art. 21 II GG), über Beschwerden gegen Entscheidungen des Bundestages, die die Gültigkeit einer

² So in den für diese Arbeit relevanten Fällen. In den Fragen der Verwirkung von Grundrechten (Art. 18 GG),

³ Durch das Anrufungsrecht des BVerfG durch einfache Gerichte wird der Aspekt der Gewaltenteilung und Gewaltenverzahnung zwischen Legislative und Judikative besonders betont. Die Judikative ist nunmehr nicht bloß „rechtanwendende Gewalt“, sondern hat durch das BVerfG die Möglichkeit am Rechtsetzungsgeschehen teilzuhaben.

⁴ So wurde unter 1.2. Funktion des BVerfG als Mittel zur Bindung aller staatlichen Gewalt an das GG auch im

⁵ vgl. z.B. Art. 14 I : Eigentum und Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch einfache Gesetze bestimmt.