Die Felder gesetzgeberischer und regulativer Zuständigkeiten der EU

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Säulen der EU und ihre Kompetenzgrundlagen

3. Die erste Säule
3.1 Traditionelle Zuständigkeiten
3.2 Die „neuen Politiken“

4. Die zweite Säule
4.1 Die Ausgestaltung der GASP
4.2 Die gemeinsame Verteidigungspolitik

5. Die dritte Säule

6. Zusammenfassung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die Frage der Kompetenzen der Europäischen Union, gesetzgeberische und regulative, ist eins der meist kontrovers diskutierten Themen des Integrationsprozesses. Bei ihrer Betrachtung ist ein besonderes Augenmerk auf die Tatsache zu werfen, dass es sich auch hierbei um einen fortschreitenden Prozess handelt – d.h. dass die Kompetenzen der EU (bzw. ihrer Vorläuferinstitutionen) seit ihrer Gründung schrittweise ausgeweitet und neue Politikfelder integriert wurden. Dabei standen sich in den Europakonzeptionen zwei Extrempole gegenüber: Zum einen eine Status Quo orientierte Vorstellung einer intergouvernementalen Kooperation und zum anderen eine dynamische Vorstellung einer kontinuierlichen, vertiefenden Integration. Dies im Hinterkopf, lassen sich die Kompetenzausweitungen auch als Gradmesser des gesamten Europäischen Integrationsprozesses interpretieren. Auf welchen Feldern ist gesamteuropäische Politik bereits Realität? Wo besteht die Möglichkeit oder auch die Notwendigkeit einer weitergehenden Integration?

Darüber hinaus bilden sie wichtige Definitionskriterien im Hinblick auf die Frage, was die EU tatsächlich darstellt: Supranationale Organisation oder zwischenstaatliche Kooperation. Bildlich gesprochen: Wo ließe sie sich auf einer Skala mit den Enden USA und UN als jeweilige Extreme verorten? Zudem bleibt die Frage: Was kann und was will Europa werden und leisten? Eng mit der gegenwärtigen Debatte um die Erweiterung der EU ist die Problematik ihrer institutionellen Reform verwoben. Ist parallel ein Prozess verbreitender und vertiefender Integration möglich?

Diese aufgeworfenen Fragen können in dieser Arbeit natürlich nicht vollständig diskutiert werden. Es soll allerdings anhand der Beschreibung des aktuellen Zustands auf sie eingegangen werden. Dieser jetzige Zustand ist das Resultat des EG Vertrages in den Fassungen von Maastricht und Amsterdam, welcher die bisherige Organisation von EWG, EGKS und Euratom nicht ersetzte, sondern vielmehr ergänzte und weiterentwickelte. Diese Weiterentwicklungen beinhalteten auch Dimensionen der Zuständigkeit, die jedoch teilweise außerhalb des „klassischen“ Rahmens der EG Institutionen verwirklicht wurden. Dadurch ist es auch nötig auf die institutionelle Ausprägung der EU einzugehen, da sich an ihr die unterschiedlichen Grade der Integration von Politikbereichen verdeutlichen lassen.

Die Literaturlage ist vielfältig, wenngleich sich zusammenfassende Darstellungen zumeist auf die Vertragsfassung von Maastricht stützen. Soweit möglich wurden Unterschiede zu dem aktuellen Vertragswerk von Amsterdam von mir berücksichtigt.

Die Literatur wechselt teilweise undurchsichtig zwischen der Verwendung von

„Union“ und „Gemeinschaft“; ich verwende „Gemeinschaft“ als Bezeichnung für die in den EG-Verträge definierten Institutionen und Politikfelder und „Union“ als Überbegriff für die EG plus der intergouvernementalen Politikbereiche.

2. Die Säulen der EU und ihre Kompetenzgrundlagen

Der institutionelle Aufbau der EU wird meist mit dem Bild der drei Säulen verdeutlicht. Dabei wird das „Dach“ gebildet durch die Artikel A bis F („Gemeinsame Bestimmungen“) und L – S („Schlussbestimmungen“) des Maastrichter Vertrages. Diese legen allgemeine Ziele, Grundsätze und Verfahrensweisen der EU fest und definieren den institutionellen Rahmen der Integration in den drei Säulen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Drei Säulen der Europäischen Union¹

Dieerste Säulebesteht aus der EG (ehemals EWG), EGKS und Euratom. Diese Kernbestandteile des europäischen Projektes wurden im Maastrichter Vertragswerk überarbeitet und erfuhren Kompetenzerweiterungen. Sie bilden den supranationalen Kern der EU.

Diezweite und dritte Säulewerden gebildet durch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Zusammenarbeit in den Bereichen Inneres und Justiz (ZJI). Beide Säulen (und damit Politikfelder) verbleiben außerhalb des supranational organisierten Bereichs der EU. Sie werden getragen vom Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs, der gemäß EU Vertrag als „Impulsgeber“ über dem gemeinsamen Dach steht. Somit haben sie eher den Charakter einer intergouvernementalen Kooperation, bei der die einzelstaatliche Politiken aufeinander abgestimmt werden.

Die in den drei Säulen gebündelten Gemeinschaftskompetenzen weisen zudem mehrere Charakteristika auf. So gilt zunächst dieZielgebundenheiteiner Kompetenz, in dem Sinne, dass die Gemeinschaft nur „innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig“ wird.² Diese Ziel ergeben sich aus der Präambel des EG – Vertrags und des Artikels 2 EGV – A.

Die EU kann sich grundsätzlich keine Zuständigkeiten selbst zuweisen, sondern ihre Kompetenzen ergeben sich aus demPrinzip der Einzel- ermächtigung. Demnach dürfen die Organe der Union nur dann tätig werden, falls es im Unionsvertrag eine Ermächtigungsgrundlage gibt. Diese „Vertikale Gewaltenteilung“ zwischen Union und Mitgliedsstaaten soll die verfassungsorientierte Kontrolle über die öffentliche Gewalt der EU sicherstellen.³ Verknüpft ist dieser Aspekt mit derBindung an Handlungsnormen, was bedeutet, dass sich die Union nur der für den jeweiligen Fall festgeschriebenen Handlungstypen bedienen darf. Diese sind konkret:Die Verordnungals in jedem Mitgliedstaat geltender Rechtsakt,die Richtlinieals ein bestimmte Mitgliedsstaaten bindender Rechtsakt (wobei die Art der Umsetzung den jeweiligen Staaten überlassen ist) unddie Entscheidungals verbindlicher Rechtsakt für die darin Bezeichneten. Nicht-verbindliche Handlungsformen sind Empfehlungen und Stellungnahmen (Art. 249 EGV-A).

Weiterer Kontrollmechanismus ist das sogenannteSubsidiaritätsprinzip(Art. 5 Abs. 2 EGV-A), welches aus der katholischen Soziallehre entlehnt ist. Es betont die Vorrangigkeit der unteren vor der oberen Ebene. In seiner konkreten Ausgestaltung bedeutet dies, dass die EU bei ihren Aktivitäten nachzuweisen muss, ob ein Ziel erstens auf Ebene der Mitgliedsstaaten nicht „ausreichend“ und zweitens durch die Union „besser“ erreicht werden kann. Hierbei handelt es sich offensichtlich um eine Bremsfunktion für ungerechtfertigte Vergemeinschaftungsprozesse. Eine genaue Definition der Kriterien im Unionsvertrag bleibt allerdings offen, genauso wie Benennung einer konkreten Entscheidungsinstanz. Bedenkt man, dass das Subsidiaritätsprinzip nur bei nicht-ausschließliche n Gemeinschaftskompetenzen angewandt wird, erschei- nen Konfliktpotentiale betreffend der Einordnung umstrittener Politikfelder in diese Kategorie offensichtlich.

3. Die erste Säule

Mit dem Vertrag von Maastricht wurde die ehemalige EWG in Europäische Gemeinschaft umbenannt, die damit die erste Säule der EU bildet. Ihre Organe sind identisch mit denen der Union, mit Ausnahme des Europäischen Gerichtshofes. Dieser ist ausdrücklich nicht für die Politikbereiche der zweiten und sehr eingeschränkt für die der drit ten Säule zuständig.

3.1 Traditionelle Zuständigkeiten

Wie bereits erwähnt, stellt die erste Säule als am stärksten vergemeinschafteter Bereich das supranationale Element der EU dar. Dabei sind ihre Kompetenzen weiterhin primär auf den ökonomischen Sektor ausgerichtet. Traditionelle Aufgabengebiete mit voller Zuständigkeit sind: Der gemeinsame Binnenmarkt, die Agrarpolitik, die gemeinsame Handelspolitik und die Wettbewerbs- und Verkehrspolitik.

Im Vordergrund steht dabei klar die Verwirklichung des gemeinsamen Marktes. Interpretiert wird dieser nicht nur als Mittel zur Erreichung der Ziele der Union, sondern auch als „normatives Prinzip der Integration“⁴. Das Vertragswerk umschreibt ihn als „Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital“ (Art.14 Abs. 2 EGV-A) gewährleistet ist. Die Verwirklichung dieser „Vier Freiheiten“ ist demnach zentral für den Integrationsprozess und verleiht der Gemeinschaft allgemeine Kompetenzen bezüglich der Förderung der Marktgrundfreiheit und Marktintegration. Diese Kompetenzen können grundsätzlich alle dies- bezüglichen mitgliedsstaatlichen Regelungen einschränken (z.B. Energierecht, Patentrecht, öffentliches Auftragswesen, Versicherungsrecht, etc.). Zudem verfügt die Gemeinschaft über speziell ausgestaltete Befugnisse zur Förderung bestimmter Marktgrundfreiheiten: so z.B. zur Arbeitnehmerfreizügigkeit, Niederlassungsfreiheit oder der Liberalisierung des Dienstleistungsverkehrs.

Besondere Erwähnung verdienen außerdem die Befugnisse, die mit dem Ziel des grenzkontrollfreiem Personenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft im Zusammenhang stehen. Diese beziehen sich auf die sogenannten Zugangspolitiken, also Außengrenzkontrollen, Visapolitik, Asylpolitik und Einwanderungspolitik. Interessant ist hierbei, dass damit der Gemeinschaft (und somit der Union) „klassische“ Nationalstaatszuständigkeiten übertragen werden, die sich im Vertrag von Maastricht noch im intergouvernementalen Bereich der dritten Säule befanden. Zur Zeit sind diese Kompetenzen nur eingeschränkt vergemeinschaftet; der Rat blieb im Amsterdamer Vertrag aufgefordert, binnen fünf Jahren die oben genannten Politiken gemeinschaft- lich zu regeln. Während dieses Zeitraums können Entscheidungen nur einstimmig entschieden werden (Titel IV. EGV-A). Im Zuge der Erweiterungs- diskussion ist zu erwarten, dass sich auch speziell hier scharfe Konfliktpunkte ergeben werden. Die deutsche Verhandlungsposition auf dem Gipfel von Nizza bezüglich mehrheitlich zu entscheidender Zuwanderungs- und Asylpolitik hat die Problematik dieses Bereiches erneut verdeutlicht.

Eng verknüpft mit den Binnenmarktkompetenzen ist die Europäische Wettbewerbspolitik. Die Öffnung eines binnenmarktweiten Wettbewerbs beinhaltet zugleich dessen Gefährdung durch Wettbewerbsbeschränkungen von Unternehmen oder Wettbewerbsverzerrungen durch öffentliche Gewalten. Daher enthält der EG Vertrag neben unmittelbar anwendbaren Wettbewerbsregeln auch die Verleihung von Aufsichts- und Rechtsetzungskompetenzen an die Gemeinschaft. Institutioneller Träger dieser Kompetenzen ist die Europäische Kommission. Ihr ist eine diesbezügliche Aufsichtsfunktion zugewiesen, ebenso wie das Initiativrecht für zweckdienliche Verordnungen und Richtlinien, welche dann vom Rat nach Anhörung des EP beschlossen werden. Darauf basierend existiert ein umfangreiches Gemeinschaftsrecht gegen Wettbewerbsverzerrungen, wie z.B. die Kartellverordnung oder Fusionskontrollverordnung. Ein weiterer, Kontroversen auslösender Punkt ist in diesem Zusammenhang die penible Kontrolle der Kommission über staatliche Beihilfen.

Besondere Politikfelder innerhalb der Binnenmarktverwirklichung sind die Agrarpolitik und Verkehrspolitik, speziell Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr. Hier sind aufgrund spezieller Integrationsprobleme durch (einzelstaatliche) Regulierungen umfassende Kompetenzen auf der Europäischen Ebene konzentriert, wobei Entscheidungen nach dem eben erwähnten Procedere beschlossen werden.

Logische Konsequenz aus den oben angesprochenen Kompetenzen zur Binnenmarkt- und Wettbewerbspolitik sind die Zuständigkeiten für Zoll und Außenhandelspolitik. Es ist ausschließliche Zuständigkeit des Rates, die gemeinsamen Zollsätze gegenüber Drittstaaten (auf Vorschlag der Kommission) festzulegen. Ebenso besitzt die Gemeinschaft Befugnisse zur Durchführung einer gemeinsamen Handelspolitik gegenüber Drittstaaten oder internationalen Organisationen.

Die wahrscheinlich ambitionierteste und auch kontroverseste Zuständigkeit erwuchs der Gemeinschaftsebene am 1. Januar 1999 mit der Dritten Stufe der Währungsunion. Konkret ist die EU nun verantwortlich für die Währungs- und Geldpolitik der an der WWU beteiligten Mitgliedstaaten. Institutioneller Träger dieser Kompetenz sind das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) und die Kommission. Die ESZB ist darauf ausgerichtet „die Preisstabilität zu gewährleisten“. Nur ohne Gefährdung dieses Ziels ist auch die gewöhnliche Wirtschaftspolitik zu unterstützen. Der Kommission wiederum obliegt die Kontrolle der Haushalts- und Schuldenlage der beteiligten Mitgliedsländer im Hinblick auf schwerwiegende Fehler. In diesem Zusammenhang besitzt allerdings nur der Rat, also eine Institution mit intergouvernementalem Charakter, Feststellungs- und Sanktionsrecht.

Auf den Feldern der allgemeinen Wirtschaftspolitik sind die Gemeinschafts- kompetenzen schwächer ausgeprägt und eher auf eine Koordinierung und Förderung von Zusammenarbeit ausgerichtet.

3.2 Die „neuen Politiken“

Begleitend zur fortschreitenden ökonomischen Integration Europas, die mit dem konkreten Ziel der Binnenmarktverwirklichung gekoppelt war, wurden auch sogenannte „neue Politiken“ in die Kompetenz der Gemeinschaft überführt.⁵ Grundlage dafür ist die Evolutionsklausel Art. 308 EGV-A. Sie besagt, dass der Europäische Rat einstimmig Politikbereiche der Kompetenz der Gemeinschaft zuweisen kann, „um im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen“. Bei den Überarbeitungen der Unionsverträge wurden die Bereiche schließlich eingearbeitet (Art.3, EGV-A).Die grundsätzliche Möglichkeit nach obigem Artikel neue Kompetenzen der europäischen Ebene zuzuweisen, bleibt bestehen und ist nur durch den Integrationswillen der Mitgliedsstaaten begrenzt.

Begleitende Politikbereiche, die dem Binnenmarktziel zur Seite gestellt wurden sind: Struktur- und Regionalpolitik (Kohäsionsfonds), gemeinsame Forschungs- und Technologiepolitik und gemeinsame Umweltpolitik. Hier besitzt die Gemeinschaft echte Rechtsetzungskompetenz. Mit einem unterschiedlichen Grad an Vergemeinschaftung sind zudem folgende Politikfelder einbezogen: Bildung und Jugend (Art.149 EGV-A), berufliche Bildung (Art.150 EGV-A), Kultur (Art.151 EGV-A), Gesundheitspolitik (Art.152 EGV-A), Verbraucherschutz (Art.153 EGV-A), transeuropäische (Verkehrs-)Netze (Art.154-156 EGV-A), Industriepolitik (Art.157 EGV-A) und Entwicklungszusammenarbeit (Art.158 EGV-A).⁶ Hier richtet sich der Grad der Gemeinschaftskompetenz nach dem Subsidiaritätsprinzip oder spezielleren Regelungen. So schließt der EG Vertrag ausdrücklich eine Harmonisierung in den Bereichen Bildung, Kultur und Gesundheitswesen aus. Konkret wird auf europäischer Ebene in diesen Bereichen nur koordinierend bzw. unterstützend gearbeitet, wie z.B. durch Fördermaßnahmen, Jugend- austausch, Annerkennung von Diplomen und Studienzeiten.

Die soziale Dimension des europäischen Binnenmarktes ist ein Politikfeld, das schon zu starken Kontroversen geführt hat. Ein „europäischer Sozialraum“ lässt sich dabei als Zielvorstellung und Politikbereich aus Art. 2 und 3 EGV-A herauslesen, wobei das Feld der Sozialpolitik bislang nicht vergemeinschaftet wurde. Dies gerade aufgrund des Widerstandes Großbritanniens nicht, welches auch die 1989´er Sozialcharta nicht unterschrieb. Trotzdem legt der EGV-A in Art. 136 bis 146 verschiedene sozialpolitische Einzelvorschriften fest. Kontroverse Punkte wie die Sozialpolitik verdeutlichen nochmals die Problematik eines Integrationsprozesses von Mitgliedsstaaten, deren politische Kulturen in bestimmten Frage sehr weit auseinanderliegen. Während Großbritannien europäische Mindestsozialstandards lange Zeit auf das schärfste ablehnte, war gerade dieser Aspekt für Schweden beispielsweise eines der wichtigsten Argumente der Pro-EU Kampagne.⁷

Es wird deutlich, dass wenn von tatsächlichen „Europäischen Kompetenzen“ die Rede ist, nur die in der ersten Säule der Union liegende EG, zusammen mit den sektoral begrenzten Kompetenzen von EGKS und Euratom, gemeint sein kann. Die zweite und dritte Säule wirken demgegenüber wie ein Optimierungs- oder Abstimmungsinstrument einzelstaatlicher Politiken. Auf deren konkrete Ausformung wird im folgenden eingegangen.

4. Die zweite Säule

Die zweite Säule der EU wird gebildet aus der GASP, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Dieses Element der Union findet seine Grundlage in Titel V. EUV–A und ist das jüngste Resultat einer kontinuier- lichen Bemühung um die Schaffung einer europäischen Außenpolitik. Wie bereits betont, gehört die GASP in den nicht vergemeinschafteten Bereich europäischer Integration, sondern bedeutet „nur“ die „regelmäßige Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten bei der Führung ihrer Politik“(Art.1, EUV–M). Die Schwierigkeiten eines solchen Bemühens lassen sich ver- deutlichen, indem man die gewachsenen, außenpolitischen Traditionen und Schwerpunkte von Mitgliedstaaten bedenkt; so z.B. die französische Afrikapolitik oder die britische Sonderbeziehung zum Commonwealth. Die Geschichte des europäischen Integrationsprozesses kennt zudem vergebliche Anläufe zur Verwirklichung dieses Ziels, wie das Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) 1953. Der Durchbruch im Rahmen des Vertrags von Maastricht 1992 ist mit den erfolgten Umbrüchen in Osteuropa zu erklären. Voran ging das Beispiel der OSZE, die mit der Pariser Charta von 1990 eine Verbindung einer wirtschaftpolitischen Ordnung mit den Grundlagen internationaler Beziehungen demonstrierte, die auf den europäischen Prozess ausstrahlte. Zudem ließ auch die sich beschleunigende Globalisierung die Ausstattung der bislang funktional ökonomisch ausgerichteten EG mit einer außenpolitischer Stimme ratsam erscheinen. ⁸

4.1 Die Ausgestaltung der GASP

Die Ziele der GASP decken sich weitgehend mit ihrer Vorgängerin, der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ). Ihr Festschreiben in den Unionsvertrag verleiht ihr hingegen einen festen, institutionellen Rahmen⁹. Dazu gehören:Die Wahrung gemeinsamer Interessen und Werte; die Stärkung der Sicherheit der Union; die Wahrung des Friedens und der internationalen Sicherheit(Art. 11 EUV-A). Besondere Betonung erhält die Perspektive einer gemeinsamenEuropäischen Verteidigungspolitik.

Dem intergouvernementalem Charakter entsprechend werden die Grundsätze und Leitlinien der GASP vom Europäischen Rat bestimmt. Die Festlegung der gemeinsamen Politik und ihre Durchführung obliegt dem Rat der Außenminister. Hinzu treten für die politische Zuarbeitung zwei weitere Kerninstitutionen: Erstens das Politische Komitee, die Ebene der hohen auswärtigen Beamten und COREPER, das Komitee der ständigen Vertreter des Rates. Dies bedeutet einen bemerkenswerten Einschnitt, da hier die traditionell in den Außenministerien der Mitgliedsstaaten erledigte Arbeit auf die europäische Ebene gezogen wird.

Zudem wird die GASP personalisiert, indem dem Generalsekretär des Rates die Funktion eines „Hohen Vertreters für die GASP“ zugewiesen wird. (Art. 18/Abs. 3, Art. 26 EUV-A.) Die Institutionen der Gemeinschaft sind unterschiedlich in die GASP eingebunden. Die juristische Kontrolle von Entscheidungen durch den Europäischen Gerichtshof ist ausgeschlossen.

Schwierig zu ermitteln ist die Einflussnahme der Kommission. Diese ist voll beteiligt und entsendet einen Vertreter (häufig den Kommissionspräsidenten) in die Ministerratssitzungen. Da solche Sitzungen zumeist geschlossenen Charakter haben ist die Relevanz der Standpunkte der Kommission schwer abzuschätzen. Eindeutig ist die Funktion des Europäischen Parlamentes: Es kann lediglich Anhörungen und Debatten zur GASP führen und Vorschläge machen. Das Budgetrecht greift nur sehr eingeschränkt, da der Rat beschließen kann operative Aus gaben an die Mitgliedsstaaten weiterzureichen und somit einem konträrem Standpunkt des Parlaments keine Angriffsfläche böte.¹⁰

Die Zusammenarbeit wird vom Vertrag alsder permanente Austausch von Informationen und Standpunkten,Angleichung nationaler Standpunkte und Herausbildung gemeinsamer Positionen, sowiedie Umsetzung solcher Grundpositionen in gemeinsame Aktionendefiniert. Konkret bedeutet dies, dass zu jeder außen- und sicherheitspolitischen Frage von allgemeiner Bedeutung eine gegenseitige Unterric htung und Abstimmung im Europäischen Rat stattfindet. Falls dieser es für erforderlich hält, wird ein gemeinsamer Standpunkt festgelegt. Die Einzelstaaten stimmen ihre nationale Politik auf diesen Standpunkt ab und vertreten ihn gemeinsam auf internationaler Ebene. Dies gilt speziell für internationale Organisationen und Konferenzen, in denen nur einzelne Mitgliedsstaaten vertreten sind, wie z.B. der UN-Sicherheitsrat.¹¹ Ein Novum in der GASP stellt die, wenn auch stark begrenzte, Einführung von Mehrheitsent scheidungen bei der Durchführung gemeinsamer Aktionen dar. Die ersten Erfahrungen belegen allerdings, dass das bisherige Konsensprinzip faktisch weiterbesteht; d.h. Einzelheiten gemeinsamer Aktionen im Vorfeld von Abstimmungen geregelt werden. Ausdrücklich ausgeschlossen sind Mehrheitsentscheidungen für die gemeinsame Verteidigungspolitik.¹²

4.2 Die gemeinsame Verteidigungspolitik

Die oben erwähnte Perspektive einer Europäischen Verteidigungspolitik wird zunächst nicht im Rahmen der GASP realisiert.¹³ Sie wird vielmehr auf Ersuchen der EU durch die Westeuropäische Union (WEU) erarbeitet und verwirklicht. Diese Organisation führte, seit ihrer Gründung als Beistandspakt gegen Deutschland 1948, bislang ein eher bedeutungsloses Dasein im Schatten der NATO. Die WEU soll nun zur „verteidigungspolitischen Komponente der EU“¹⁴ ausgebaut werden und den „europäischen Pfeiler“¹⁵ in der NATO stärken. Dieser neuen Rolle entsprechend sind alle EU Mitgliedsstaaten eingeladen der WEU beizutreten oder einen Beobachter-Status einzunehmen. Letzteres gilt speziell auch für diejenigen Staaten, die nicht gleichzeitig Mitglied der EU und NATO sind, wie z.B. Schweden. Zugleich bietet diese Konstruktion eine Möglichkeit, ost- und mitteleuropäische Anwärter auf die EU-Mitgliedschaft an die europäischen Strukturen heranzuführen.

Damit ist deutlich, dass die gemeinsame, europäische Verteidigungspolitik eher Instrument der Integration sein wird und weniger ein Konkurrenzprojekt zur NATO. Es gilt das Prinzip der „Kombinierten Streitkräfte“, das die WEU ermächtigt, die militärische Infrastruktur der NATO zu nutzen. ¹⁶

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Die Sicherheitsstruktur Europas¹⁷

Die GASP ist ein eindeutig integouvernementales Politikfeld der EU und wird es auf längere Zeit auch bleiben. Dies erscheint logisch, da sie an Kernkompetenzen der Nationalstaaten grenzt und extrem unterschiedliche Interpretationen von Außenpolitik integrieren muss. Trotzdem kann man ein erhebliches Maß an Kompetenzen konstatieren, die auf der Unionsebene konzentriert wurden, wenngleich diese auch zum Großteil auf die WEU entfallen. Gleichzeitig wird diese aber auch „integraler Bestandteil der Entwicklung der Union“ (Art.17 EUV-A). Inwieweit diese Konstruktion zu effektivem Arbeiten führen wird, bleibt fraglich. Denkbar wäre auch auf lange Sicht eine vollständige Integration der WEU in die EU, etwa als vierter Pfeiler. Die Notwendigkeit, sowohl der GASP generell, wie auch des speziellen Aspektes der gemeinsamen Verteidigungspolitik ist klar: Angesichts des Selbstanspruchs der Europäischen Union und der zu erwartenden Neujustierung US-amerikanischer Außenpolitik ist ein gemeinsames Handeln Europas auf diesen Feldern logische Konsequenz.

5. Die dritte Säule

Die dritte Säule bildet mit der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (ZJI) den zweiten ausdrücklich intergouvernementalen Politikbereich der EU. Ihre Grundlage findet sie im Titel VI. des EU-Vertrages von Amsterdam.

Handlungsbedarf ergab sich sachnotwendig aus den Zielen des gemeinsamen Binnenmarktes, zu dessen vier Freiheiten auch der freie Personenverkehr gehört. Zudem waren bestimmte Aspekte europäischer Innenpolitik bisher mit einer Vielzahl unterschiedlicher Abkommen geregelt, die jedoch allesamt keine umfassende Gültigkeit hatten und zudem nicht in die Struktur der Gemeinschaft integriert waren.

Von besonderer Bedeutung für die Personenfreizügigkeit war das Schengener Abkommen vom 14. Juni 1985, das am 26. März 1995 in Kraft trat, nachdem erst zuvor im Maastrichter Vertrag das gemeinsame Vorgehen der Mitgliedstaaten zur Wahrung der inneren Sicherheit präzisiert und institutionalisiert worden war.¹⁸ Besondere Konsequenzen verlangte auch die eingeführte Unionsbürgerschaft, die das Recht auf freie Bewegung im EU- Raum beinhaltete.¹⁹

Im Vertrag von Amsterdam wurden schließlich allgemeine, polizeiliche und justizielle Maßnahmen der Zusammenarbeit festgelegt. Dazu gehören: die operative Zusammenarbeit betroffener Behörden; der Austausch und Verarbeitung von Informationen; die Förderung von Europol; die Beschleunigung der Zusammenarbeit von Ministerien und Justizbehörden; die Erleichterung der Auslieferungsverfahren; die schrittweise Angleichung und Vereinbarkeit von Vorschriften und Tatbestandsmerkmalen (Art. 29-31 EUV- A). Gleichzeitig wurden Teile der Konsequenzen des Schengener Abkommens, die im Maastrichter Vertrag noch der ZJI zugewiesen waren, in die erste Säule überführt; insbesondere die Visa- und Asylpolitik.²⁰

Generell sind die Strukturen der Zusammenarbeit denen der GASP ähnlich.

Von den eben erwähnte Te ilbereichen abgesehen sind sie intergouvernemental. Die Mitgliedstaaten unterrichten und konsultieren sich im Rat, um ihr Vorgehen in den bestimmten Politikbereichen abzustimmen. Bis auf einzelne Ansätze zu Mehrheitsentscheidungen wird ansonsten einstimmig abgestimmt. Zudem wird ein „Koordinierungsausschuss“ eingerichtet, der aus hohen Beamten besteht. Dieser arbeitet dem Rat mit Stellungnahmen und Vorbereitungen zu (Art. 36 EUV-A).

Die eigentliche Koordination findet mittels folgender Instrumente statt: Zum einen mit derFestlegung gemeinsamer Standpunkte, die das Vorgehen der Union in der jeweiligen Sachfrage festlegen. Zudem mit der Annahme von „Rahmenbeschlüssenzur Angleichung der Rechts- und Verwaltungs- vorschriften“, die ein diesbezügliches Ziel verbindlich festlegen, die Art der Umsetzung jedoch den Mitgliedstaaten überlassen. Des weiteren durch die Erstellung vonÜbereinkommendie den Mitgliedsstaaten im Rahmen ihrer Verfassungsvorschriften zur Annahme empfohlen werden (Art. 34, EUV-A). Die Mitgliedsstaaten vertreten diese Gemeinschaftspositionen auch in anderen internationalen Institutionen. Bei allen Instrumenten findet zudem wieder das, wenn auch unscharfe, Kriterium der Subsidiarität Anwendung.

Der intergouvernementale Charakter wird nochmals durch die Form der Einbindung von Unionsorganen bestätigt. Die Europäische Kommission ist, über die Entsendung eines Vertreters in den Europäischen Rat, „in vollem Umfang“ an der ZJI beteiligt. Sie besitzt, wie die einzelnen Mitgliedsstaaten, volles Vorschlags recht. Das Europaparlament ist, wie bei der GASP, nur auf konsularischer Ebene in den Entscheidungsprozess einbezogen. Es hat das Recht zur Aussprache, Stellungsnahme und auf Unterrichtung, ebenso wie das Recht Anfragen und Empfehlungen an den Rat zu richten. Wiederum allerdings bietet das Haushaltsrecht eine Perspektive auf gesteigerte Einflussnahme, falls durch eine Intensivierung der Politik der dritten Säule die Verwaltungsausgaben steigen sollten.²¹ Der Europäische Gerichtshof erhält lediglich im Streitfall die Auslegungskompetenz für das Instrument derÜbereinkommenzugewiesen.

Generell lässt sich zur ZJI bemerken, dass durch die zersplitterte und überlappende Kompetenzzuweisung Ineffektivitäten vorprogrammiert sind. So existieren unterhalb der Ebene des Koordinierungsausschusses weitere, mit speziellen Sachfragen beschäftigte Lenkungs- und Arbeitsgruppen, die teilweise in Konkurrenz zu vergleichbaren Einrichtungen auf national- staatlicher Ebene stehen. ²²

Als Fazit lässt sich keine befriedigende Lösung für die Themenbereiche europäischer Innenpolitik erkennen. Deutlicher jedoch als im Bereich der zweiten Säule sind Lösungsansätze aus diesen Problemen aufgezeichnet. Ähnlich wie bei der Visa- und Asylpolitik ist eine fortschreitende Vergemeinschaftung von Politikfeldern denkbar. Artikel 42 EUV-A benennt die Möglichkeit der einstimmigen Übertragung von Politikbereichen in den EG-Vertrag und somit in die erste Säule. Die Einstimmigkeitsvorgabe fördert allerdings praktisch eher eine Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners und lässt die Chance für eine solche Vergemeinschaftung, gerade angesichts der Osterweiterung, gering erscheinen.

6. Zusammenfassung

Diese Arbeit wurde vor, während und kurz nach des EU-Gipfeltreffens von Nizza ausgearbeitet. Die Befürchtung, diese Arbeit würde mit Abgabe bereits veraltet sein, bewahrheitete sich nicht.

Der Gipfel zeigte erneut das Grundproblem des europäischen Einigungsprozesses auf: Die Grenzen europäischer Solidarität angesichts der Verteidigung nationaler Eigeninteressen. Es ist zudem das bereits in der Einleitung beschriebene Dilemma konträrer Europavorstellungen, welches eine qualitative Vertiefung der Integration verlangsamt.

Für diese Arbeit ist die Frage der Kompetenzzuweisungen an die europäische Ebene die Entscheidende. Wenn man den definierenden Rahmen enger fasst, lässt sich „Ebene“ ausschließlich mit dem vergemeinschafteten Bereich der ersten Säule übersetzen. Überspitzt formuliert stellen GASP und ZJI nichts anderes dar, als kontinuierliche zwischenstaatliche Abstimmungsprozeduren. Dennoch ist in diesem Zusammenhang die Neugewichtung der Stimmen in einer erweiterten EU von Interesse. Durch die damit erfolgte institutionelle Möglichmachung der Erweiterung wurde gewissermaßen gleichzeitig eine Richtungsentscheidung über die Zukunft der Integration getroffen. Die Möglichkeit einervertiefendenIntegration rückt angesichts der Weichenstellung hin zu einerverbreiterndenIntegration in weitere Ferne. In der Frage der Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen wurden fast nur in Detailfragen Durchbrüche erzielt. Der Wille zur Aufgabe nationaler Pfründe zugunsten integrativer Lösungen scheint nicht vorhanden zu sein und es ist zweifelhaft, ob dieser in einer erweiterten Union eher gegeben sein wird. Das Gegenteil wird wahrscheinlich der Fall sein.

So können sich Hoffnungen auf einen Reduzierung der Verfassungskomplexität fast ausschließlich auf den sogenannten „Post-Nizza“ Prozess richten, insbesondere auf eine 2004 abzuhaltende Konferenz, auf der die Kompetenzabgrenzungen spezie ll zwischen Europa und den Regionen konkretisiert werden sollen. Wie die Behandlung der ersten Säule gezeigt hat, besteht hier Handlungsbedarf, insbesondere was die Präzisierung des Subsidiaritätsprinzips angeht.

Auch die in der Behandlung der dritten Säule aufgezeigte Möglichkeit der Vergemeinschaftung europäischer Innenpolitik scheint angesichts der kompromisslosen Verteidigung nationalstaatlicher Zuständigkeiten durch einzelne Mitglieder unwahrscheinlich. Eine solche Innenpolitik unter Einschluss mittel- und osteuropäischer Neumitglieder ist ebenfalls fast undenkbar. So scheint eine Perspektive von Integration, die über die bloße Erweiterung des Einzugsbereichs der EU-Verträge hinausgeht, nicht vorhanden. Zu komplex wirkt die Aufgabe, angesichts innenpolitischer Widerstände, gleichzeitig diese Erweiterung vorzunehmenundden misstrauisch beäugten europäischen Institutionen weitere Kompetenzen zuzuweisen.

Die EU wird aller Voraussicht nach bleiben, was sie jetzt ist: Ein in funktional ökonomischer Hinsicht integriertes, supranationales Gebilde, dessen Außen- und Innenpolitik weitgehend Gegenstand zwischenstaatlicher Verhandlungen und Abstimmungen auf Regierungsebene bleibt.

Literaturverzeichnis

EU-Vertrag. EG-Vertrag in den Fassungen von Maastricht und Amsterdam mit Protokollen, Schlussakten und Erklärungen, 4. Auflage, München 1998

Erdmann/Sattler/Schönfelder/Staender, Europäische Union. Eine systematische Darstellung von Recht, Wirtschaft und politischer Organisation, Heidelberg, 1995

Kohler-Koch/Woyke (Hrsg.), Lexikon der Politik. Band 5. Die Europäische Union, München, 1996

Pfetsch, Frank R., Die Europäische Union: Geschichte, Institutionen, Prozesse, München, 1997

Thiel, Elke, Die Europäische Union. Von der Integration der Märkte zu gemeinsamen Politiken, Opladen, 1998

Weidenfeld, Werner (Hrsg.), Europa-Handbuch, Bonn, 1999

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¹ Eigene Darstellung

² Art. 5 Abs. 2 EGV-A

³ Erdmann, Klaus, Die EG in der Europäischen Union, in: Erdmann/Sattler/Schönfelder/Staender, Europäische Union , Heidelberg, 1995, S. 57 (abgekürzt als Erdmann, 1995)

⁴ Zitiert nach Erdmann, 1995, S. 37; für das Folgende: Müller-Graff, Peter Christian, Die Kompetenzen der Europäischen Union, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.), Europa-Handbuch, Bonn, 1999, S.786 ff. (abgekürzt als: Müller-Graff, 1999)

⁵ für das Folgende: Thiel, Elke, Die Europäische Union. Von der Integration der Märkte zu gemeinsamen Politiken, Opladen, 1998, S.185,186 (abgekürzt als: Thiel, 1998)

⁶ Erdmann, 1995, S. 44

⁷ Pfetsch, Frank, Die Europäische Union: Geschichte, Institutionen, Prozesse, München, 1997, S.91 (abgekürzt als: Pfetsch, 1997)

⁸ Pfetsch, 1997, S. 219

⁹ Thiel, 1998, S. 219

¹⁰ Pfetsch, 1997, S. 224

¹¹ Thiel, 1998, S.220

¹² Regelsberger, Elfriede, Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, in: Kohler-Koch/Woyke (Hrsg.), Lexikon der Politik. Band 5. Die EU, München, 1996, S. 135 (abgekürzt als: Handbuch, 1996)

¹³ für das Folgende: Art.17 EUV-A

¹⁴ Erdmann, 1995, S. 63

¹⁵ Thiel, 1998, S. 224

¹⁶ Thiel,1998, S.225

¹⁷ Entnommen aus: Pfetsch, 1997, S. 221

¹⁸ Thiel, 1998, S. 228 - 230

¹⁹ Pfetsch, 1997, S. 242

²⁰ siehe oben, 3.1

²¹ Pfetsch, 1997, S. 240

²² Erdmann, 1995, S. 68