Herausforderungen der Digitalisierung im öffentlichen Bereich mit Schwerpunkt Personal

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Ausgangssituation und Motivation
1.2 Zielsetzung und Forschungsfragen
1.3 Umfang und Abgrenzung
1.4 Methodisches Vorgehen und Literaturrecherche

2 Theoretischer Teil
2.1 Digitalisierung
2.1.1 Definition
2.1.2 Treiber und Auswirkungen
2.2 Öffentlicher Sektor und Ziele der Organisation
2.3 Onlinezugangsgesetz als Transformationstreiber
2.4 Qualifica Digitalis
2.4.1 Projektvorstellung
2.4.2 Projektbewertung
2.5 Europäischer digitaler Behördenvergleich
2.6 Forschungsstand und Forschungslücke

3 Empirischer Teil
3.1 Forschungsfrage der Studie
3.2 Datenlage
3.3 Forschungsmethode
3.3.1 Datenerhebung Online-Fragebogen
3.3.2 Auswertungsmethode
3.4 Forschungsergebnisse
3.4.1 Persönliche Fragen
3.4.2 Einschätzung Megatrend Digitalisierung
3.4.3 Bezug auf den Arbeitgeber
3.4.4 Digitalisierung und Arbeitsalltag
3.5 Lessons Learned

4 Modell der Behördentransformation
4.1 Vorstellung
4.2 Anwendung
4.3 Change Management

5 Schlussbetrachtung
5.1 Zusammenfassung
5.2 Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang

Kurzzusammenfassung

Die öffentliche Verwaltung befindet sich in einem aufgezwungenen strukturellen Wandel. Zum einen erfordern die Schuldenbremse sowie der demografische Wandel, dass die öffentliche Verwaltung zukünftig mit weniger Mitarbeitern effektiver und effizienter öffentliche Leistungen erbringen muss, und zum anderen verlangt die europäische und bundesdeutsche Gesetzgebung neue Denkansätze, um dem gesetzlichen Digitalisierungszwang in einem ambitionierten Zeitfenster nachzukommen.

Kern des strukturellen Wandels ist eine zukunftsgerichtete Organisationsentwicklung und Personalpolitik, die es erlaubt, verwaltungsinterne Prozesse so zu entwickeln, dass überzogene Bürokratie abgebaut werden kann und die Chancen der IT nachhaltig entwickelt werden können.

Im Rahmen dieser Masterarbeit galt es im Teil 1, den aktuellen Stand der Digitalisierung im öffentlichen Sektor zu analysieren und mit dem Zielbild aus europäischer und bundesdeutscher Gesetzgebung abzugleichen. Im Teil 2 sollen auf Grundlage des Zwischenergebnisses im Teil 1 Lösungen entwickelt werden, um mit Hilfe neuer Wege in der Organisationsentwicklung den aufgezwungenen strukturellen Wandel zu meistern.

Schlagwörter: Digitalisierung, eGovernment, Behörde 4.0, Industrie 4.0, Onlinezugangsgesetz, digitale Behörde, Digitalisierung der Behörden

Abstract

The public administration is in an imposed structural change. On the one hand, the debt brake and demographic change require the public administration to provide more effective and more efficient public services with fewer employees and, on the other hand, European and federal German legislation requires new approaches in order to comply with the statutory digitization requirement in an ambitious time window.

The core of the structural change is a future-oriented organizational development and personnel policy, which makes it possible to develop internal administrative processes in such a way that excessive bureaucracy can be reduced and the opportunities for IT can be sustainably developed.

Part 1 of this master's thesis was to analyze the current state of digitization in the public sector and compare it with the target image from European and German legislation. In part 2, based on the interim results in part 1, solutions are to be developed in order to master the imposed structural change with the help of new ways in organizational development.

Keywords: digitalisation, eGovernment, authory 4.0, industry 4.0, online access law, digital autory, digitalisation of authories

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Forschungsfragen der Masterarbeit

Abbildung 2: Aufbau der Arbeit

Abbildung 3: Aufteilung der Quellen

Abbildung 4: Übersicht der industriellen Revolution

Abbildung 5: Vor- und Nachteile von Digitalisierung

Abbildung 6: Zusammensetzung des öffentlichen Bereichs

Abbildung 7: Ranking der europäischen Länder im öffentlichen Sektor

Abbildung 8: Live-Demo Seite künftiger digitaler Verwaltungsleistungen

Abbildung 9: Qualifizierung des digitalisierten öffentlichen Sektors

Abbildung 10: Drei Projektphasen Qualifica Digitalis

Abbildung 11: Übersicht der weltweiten vernetzten Geräte

Abbildung 12: Verteilung der Probanden auf Sektoren

Abbildung 13: Aufteilung der Probanden nach Geschlecht

Abbildung 14: Alter der Probanden

Abbildung 15: Betriebszugehörigkeit der Probanden

Abbildung 16: Aufteilung der Probanden nach Arbeitgeber

Abbildung 17: Wie bewerten Sie den Trend "Digitalisierung"?

Abbildung 18: Vor- und Nachteile der Digitalisierung für die Mitarbeiter

Abbildung 19: Wie sieht Ihr Arbeitgeber das Thema Digitalisierung?

Abbildung 20: Digitale Fortbildungen und fehlende Kenntnisse

Abbildung 21: Teilnehmer und Schlagwörter

Abbildung 22: 4 Säulen der Behördentransformation

Abbildung 23: 4 Säulen mit Maßnahmenpaketen

Abbildung 24: Kerninhalte der digitalen Weiterbildung

Abbildung 25: Förderung eines Behördenteams

Abbildung 26: Modell der Behördentransformation

Abbildung 27: Analogias alte Behördenwelt

Abbildung 28: Behördenprozess Analogia

Abbildung 29: Digitalias neue Behördenwelt

Abbildung 30: Behördenprozess Digitalia

Abbildung 31: Veränderung braucht Macher

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Definitionen von Digitalisierung

Tabelle 2: Beschäftigte mit öffentlichem Arbeitgeber im Jahr 2019

Tabelle 3: Verteilung der Beschäftigten in Arbeitsbereiche

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Donnerstag, 12. März 2020, 9:25 Uhr: Mit meiner nur wenige Tage alten Tochter auf dem Arm stehe ich im strömenden Regen vor dem Wolfratshauser Rathaus und habe die Absicht, eine Geburtsurkunde für Maja zu beantragen. Doch vergebens. Bereits in der gläsernen Eingangstür der Behörde hängt ein nur schlecht lesbarer, vom Regen verwaschener, Din A4-Ausdruck. Darauf steht in etwa: „Achtung - aufgrund Covid-19 Pandemie kein Publikumsverkehr. In dringenden Angelegenheiten ist eine Vorsprache nur nach telefonischer Terminvereinbarung unter der Telefonnummer: 08171-214220 möglich. Gezeichnet, Ihr Standesamt“. Wie sich später herausstellt, steht Ähnliches auf der Internetpräsenz der Behörde.

Plötzlich erinnere ich mich zurück an mein zwölftes Lebensjahr. Damals hörte ich Gerhard Schröder auf der Expo 2000 sagen: „Die Daten sollen laufen, nicht die Bürger“ (Schröder, 2000, zitiert nach Bleich, 2000). Doch ich stehe hier, knapp 20 Jahre später, erfolglos im Regen.

1.1 Ausgangssituation und Motivation

Wir leben in einer Zeit, die von Veränderungen und digitalen Disruptionen geprägt ist. Die aktuelle Covid-19-Pandemie unterstreicht dies in dramatischer und erschreckender Weise: quasi über Nacht werden evolutionäre Veränderungen durch revolutionäre Transformationen ersetzt. So sind die Innenstädte beispielsweise seit Anfang des Jahres mit Geisterstädten vergleichbar (vgl. Sternberg, 2020).

Doch die Kaufbereitschaft der Menschen ist nicht gänzlich zusammengebrochen, sondern sie hat sich lediglich verlagert (vgl. Balk, 2020). Zahlreiche Konsumenten kaufen nun kinderleicht mit z.B. „One-Click-Bestelltechniken“ über virtuelle Dashboards oder per Sprachbefehl Waschmittel, Lebensmittel und sogar Klopapier digital. Geliefert wird das Ganze dann - zeitgemäß für das Jahr 2020 - innerhalb weniger Stunden bargeld- und kontaktlos an die Wohnungstür. Exemplarisch hat sich im Jahr 2020, zwischen Kalenderwoche 4 und 12, der Online-Absatz von Fieberthermometern um 2.968%, der von Hanteln um 2.740% und der von Telefon-Headsets um 911% gesteigert. Die Verkaufszahlen des stationären Handels hingegen sind eingebrochen (vgl. Statista 1, 2020).

Wer hingegen in Zeiten Corona einen Behördengang plant, hat es deutlich schwerer. Denn hier hat sich für den Bürger in den letzten Jahrzehnten - gefühlt - wenig verändert. Das Fortschrittlichste der deutschen Behörden scheinen Online-Informationen, eine On- line-Terminvereinbarung oder das Downloaden von Antragsformularen zu sein.

Wird jedoch eine Geburtsurkunde oder ein neuer Personalausweis benötigt, sucht man vergeblich nach vollumfänglichen digitalen Diensten. Eine einheitliche „Behörden-App“ zum Beantragen und Bezahlen offizieller Dokumente gibt es zum Zeitpunkt der Erstellung der Masterarbeit nicht. Zwar sind einzelne einfache Dienste, wie zum Beispiel das An- oder Abmelden eines Fahrzeugs, online möglich, für den Großteil der Dienstleistungen wird jedoch weiterhin der höchstpersönliche Gang auf die Behörde benötigt. Und da in den Behörden aufgrund der Coronapandemie nur dringende Angelegenheiten bearbeitet werden, heißt es leider für die meisten Bürger „abwarten“ (vgl. Friedrichs etal., 2020).

Doch die überall heiß diskutierte digitale Transformation macht nicht vor den Behördentoren halt. Und mit der großflächigen Vernetzung, den digitalen Infrastrukturen und Einführungen von Technologien wie Big Data, Blockchain oder auch künstlichen Intelligenzen werden sich auch die Anforderungen an die Belegschaft der öffentlichen Unternehmen vergleichbar mit denen der privaten Unternehmen verändern.

Die Gründe für den Wandel sind sehr vielfältig. Die wohl sichtbarsten Treiber der Bundesrepublik Deutschland nehmen die im Onlinezugangsgesetz (OZG) geregelten Bestimmungen ein. Deren Ziel ist die digitale (Weiter-)Vernetzung und Automatisierung der Behörden. Außerdem werden durch diese Richtlinien Bund, Länder und Kommunen verpflichtet, ihre Verwaltungsdienstleistungen bis Ende 2022 volldigital anzubieten. Der Kunde soll dann die circa 575 gemäß OZG zu digitalisierenden Verwaltungsleistungen komplett digital abrufen können (vgl. Stroh, 2020).

Es ist davon auszugehen, dass diese Veränderungen auch signifikante Auswirkungen auf den Arbeitsalltag, die Arbeitsweisen und die Personalstruktur der Mitarbeiter haben werden. Denn wer braucht beispielsweise noch Mitarbeiter im Kundenkontakt, wenn Bearbeitung, Erstellung und Versand der Dokumente volldigital vonstattengehen.

Auch wenn die Schnittstelle vor Kunden im Zielbild des OZG digital ist, bleiben die internen Behördenprozesse bislang analog und starr, die Mitarbeiter werden weiterhin in mindestens der gleichen Anzahl benötigt. Dies steht konträr zu den gleichzeitig durch die Digitalisierung gewünschten Personalabbauzielen. Deren Ziel ist es, die bis zu einem Drittel ausmachenden öffentlichen Ausgaben für das Personal zu verringern (vgl. Thüringer Landesamt für Statistik, 2018, S. 2).

Der „Tanker“ Behörde agiert hier bezüglich digitaler Personalpolitik nur schleppend. Bedingt durch das OZG herrscht ein enormer Digitalisierungsdruck, trotzdem scheinen Digitalkompetenzen und ein Bestreben nach übergreifendem IT-Personal kaum vorhanden zu sein (vgl. Zanker, 2019, S. 7).

Die sich aufgrund des digitalen Wandels transformierende Personalentwicklung im öffentlichen Sektor wurde bis dato nicht in einem eigenen Konzept definiert. Ebenfalls finden sich wenige Hilfestellungen, um die Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes entsprechend digital zu befähigen beziehungsweise neues geeignetes Personal zu gewinnen.

Erste Studien zeigen bereits, dass viele Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen der neuen digitalen Arbeitswelt im Widerspruch zur gegenwärtigen, größtenteils analogen und hierarchischen Behördenstruktur stehen.

Im Rahmen dieser Masterarbeit gilt es, den aktuellen Stand der Digitalisierung im öffentlichen personellen Sektor zu analysieren, Transformationspotentiale und Risiken zu identifizieren und im Anschluss einen ausgewählten Behördenprozess zu optimieren. Die Arbeit soll einen aufrüttelnden und “Thinking Outside the Box“ Impuls geben und gleichzeitig einen ersten Umsetzungsvorschlag liefern.

Im Idealfall werden die Handlungsempfehlungen akzeptiert und vom Behördenmanagement Maßnahmen zu deren Umsetzung eingeleitet.

1.2 Zielsetzung und Forschungsfragen

Das übergeordnete Ziel der Arbeit ist die Erstellung eines optimierenden, zukünftig ein- setzbaren Erfolgsmodells für die personelle Behördentransformation mit klar definierten Hilfestellungen zur Qualifizierung und Gewinnung geeigneten Personals. Mitarbeiter und Führungskräfte sollen kurz- und mittelfristig zur digitalen Behördenkultur befähigt werden, um übergreifend und durchgängig digital arbeiten zu können. Parallelarbeiten und Einarbeitungsaufwände sollen minimiert werden. Durch Agilität sollen sich die Qualität und Effizienz der Prozessschritte sowie die Transparenz innerhalb der Behörde und nach außen verbessern. Die bereits im Rahmen von Qualifica Digitalis geplanten Innovationen und deren Auswirkungen sollen außerdem kritisch analysiert und bewertet werden.

Wie aus Abbildung 1 ersichtlich, wurden die Forschungsfragen aufgrund der Problemstellung und der Zielsetzung für die Bearbeitung der Masterarbeit wie folgt formuliert:

- Wie können Erkenntnisse der „Organisational Transformation“ aus der wissenschaftlichen Literatur auf die Digitalisierung der Personalstruktur der Behörden sinnvoll übertragen werden?
- Wie kann es zu einer agilen Befähigung der digitalen Behördenkultur (Mindset, Kultur für Personal und Führungskräfte) durch einen „Tabula Rasa“-Ansatz kommen?
- Wie können die dargestellten Personalprozesse kurz- und mittelfristig umgesetzt werden?

Abbildung 1: Forschungsfragen der Masterarbeit

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung

Diese zentralen Forschungsfragen sollen mithilfe der unterschiedlichen untergeordneten Fragen und Thesen aus dem theoretischen- und empirischen Teil erfolgreich beantwortet werden.

Alle zusammengetragenen und neu entwickelten Ergebnisse werden anschließend im „Erfolgsmodell der personellen Behördentransformation“ zusammengetragen. Dieses soll einen ersten zur Umsetzung praktischen Leitfaden darstellen.

1.3 Umfang und Abgrenzung

Im Rahmen dieser Masterarbeit erfolgt eine klare Eingrenzung der Forschungsinhalte. Schwerpunkt der Arbeit „Herausforderungen der Digitalisierung im öffentlichen Bereich -eine kritische Betrachtung“ stellt, wie bereits im Titel definiert, zu jeder Zeit der Bereich Personal dar.

So sind sich Experten darüber einig, dass die Mitarbeiter den signifikantesten Anteil zum Unternehmenserfolg beitragen (vgl. Schönborn, 2014, S. 107). Denn im Gegensatz zu automatisierten Systemen lassen sich die Faktoren Arbeitskraft und deren Motivation aufgrund von Individualität in Persönlichkeit, Erfahrung und Ausbildung nur schwer in Kennzahlen messen. Und ohne eine klare Ausrichtung des Humankapitals wird wirtschaftlicher Erfolg auch künftig weiterhin unmöglich sein. Selbst in der maximal möglichen Ausbaustufe der Automatisierung müssen die komplexen IT-Systeme zumindest entwickelt, umgesetzt und im Betrieb betreut werden. Schnelle Handlungsfähigkeit und Agilität werden nur zwei der Schlagwörter werden. Hierfür sind sowohl eine klare Vision, Mission, exzellente Ausbildung als auch flache Hierarchien innerhalb der Behörden notwendig. Um den neuen Anforderungen gerecht zu werden, muss ein aktives Umdenken und Umgestalten der Ressource Personal erfolgen. Diese darf durch die ständig neu benötigten Anforderungen, bedingt durch die Digitalisierung der Arbeitsumgebung, nicht abgehängt werden (vgl. Nölting, 2014). Andernfalls haben die Behörden abertausende Mitarbeiter, die zwar arbeiten wollen und können, jedoch aufgrund ihrer Ausbildung nicht effizient und effektiv arbeiten.

Technische, gesetzliche und juristische Aspekte werden dort, wo sie innerhalb der Arbeit betrachtet werden, nur äußerst oberflächlich und zum Gesamtverständnis aufgeführt. Ein Ablösen von papiergebundenen Verwaltungsarbeiten durch elektronische IT-Systeme wird beispielsweise nicht betrachtet.

1.4 Methodisches Vorgehen und Literaturrecherche

Wie in Abbildung 2 ersichtlich, beginnt die Masterarbeit mit einer kurzen Einleitung welche auf die Aktualität der Thematik eingeht.

Abbildung 2: Aufbau der Arbeit

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung

Für eine effektive und effiziente Vorgehensweise gilt es im Anschluss im Kapitel 2 ein theoretisches Fundament zu erstellen, welches allgemeine Informationen über die Begriffe Digitalisierung, öffentlicher Bereich und das Onlinezugangsgesetz (OZG) enthält. Hinzukommend wird hier die vom IT-Planungsrat beauftragte Studie Qualifica Digitalis vorgestellt. Zur Definition und zum Aufzeigen der Themen wird eine Sekundärforschung vorgenommen. Im Kapitel 2 erfolgt außerdem ein kurzer europäischer Vergleich zur Digitalisierung des öffentlichen Bereichs.

Im Anschluss werden im Rahmen einer qualitativen Forschung Fragebögen zum einen mit denjenigen Mitarbeitern durchgeführt, die am intensivsten mit der Entwicklung von Personalkonzepten beteiligt sind, als auch auf Arbeitsebene ausgewählter Behörden. Dieselben Fragen werden Mitarbeitern aus der freien Wirtschaft gestellt, um Unterschiede zwischen den beiden Bereichen zu ermitteln. Die Mitarbeiter der freien Wirtschaft dienen dabei als Vergleichsgruppe (vgl. Kuß et al., 2018, S. 190).

In Kapitel 4 erfolgt die Entwicklung eines Behördenmodells. Anhand einer T-Struktur werden zuerst horizontal allgemeingültige Behördenpotentiale vorgestellt. Anschließend werden die vertikal für einen Arbeitsbereich verbesserten Personalentwicklungen angewendet und eine Hilfestellung zur Umsetzung gegeben.

Im letzten Kapitel erfolgen schließlich eine Diskussion sowie eine kritische Bewertung. Die Arbeit wird mit einem Ausblick in die Zukunft abgerundet.

Wie dem Inhaltsverzeichnis der Masterarbeit zu entnehmen ist, teilt sich die Arbeit im Wesentlichen in zwei Teile auf: einem ersten theoretischen und einem zweiten methodischen Block. Je nach Teilgebiet wurde eine gesonderte, umfangreiche Literaturrecherche vorgenommen.

Für die Definitionen und die Erklärungen wurde primär auf Fachbücher und wissenschaftliche Arbeitspapiere von Digitalexperten zurückgegriffen. Der Großteil der hier verwendeten Literatur ist aufgrund der Aktualität des Themas innerhalb der letzten fünf Jahre veröffentlicht worden. Hauptschlagwörter, welche in Kombination miteinander oder gemeinsam mit anderen Schlagwörtern zur Recherche verwendet wurden, sind (in deutscher und englischer Sprache): Digitalisierung, öffentlicher Sektor, Onlinezugangsgesetz, Behörde 4.0, eGovernment.

Zum Thema Onlinezugangsgesetz und Qualifica Digitalis gibt es zahlreiche Literatur verschiedener Gütestufen. Hierbei wurde ebenfalls die durch das Fraunhofer Institut veröffentlichte Metastudie zum Thema „Kompetenzen, Perspektiven und Lernmethoden im digitalisierten öffentlichen Sektor“ verwendet. Durch einen starken Austausch mit den Studienerstellern sowie die Teilnahme an mehreren Expertenworkshops und Round- Table-Gesprächen mit oberen Landes- und Bundesbehördenvertretern konnten weitere qualitativ hochwertige Quellen ausfindig gemacht und subjektive Eindrücke gewonnen werden.

Bei näherer Auseinandersetzung mit dem Themengebiet ist ersichtlich, dass sich nur ein geringer Teil der Literatur und der Veröffentlichungen alleinig auf den öffentlichen Bereich fokussiert. Der Großteil der wissenschaftlichen Inhalte beschreibt ausgewählte Wirtschaftsbranchen oder ist branchenunabhängig.

Abbildung 3: Aufteilung der Quellen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung

Abbildung 3 zeigt die in der Arbeit verwendeten Quellen. Von den während der Recherchearbeit bearbeiteten Quellen erfüllten insgesamt 124 Quellen die für die wissenschaftliche Arbeit geforderte Zitierwürde (vgl. Jäger et al., 2018, S. 25). Aufgrund des Bezugs der Arbeit zur Bundesrepublik Deutschland war ein Großteil der Quellen deutscher Natur. 18 internationale englischsprachige Quellen wurden verwendet.

2 Theoretischer Teil

Bevor eine gesamtheitliche Betrachtung der Digitalisierung im öffentlichen Bereich mit Fokus auf Personal vorgenommen werden kann, sind zunächst Grundlagen zu vermitteln. Beginnend wird der in den letzten Jahren schon fast inflationär verwendete Begriff Digitalisierung mit seinen Besonderheiten erläutert. Es werden dessen Treiber, Potentiale und Risiken im Grundsatz beschrieben. Anschließend erfolgt eine klare Eingrenzung des öffentlichen Sektors. Hierbei wird auch bereits einleitend auf den Stand der Digitalisierung des öffentlichen Bereiches eingegangen. Danach erfolgt die Vorstellung des 2017 in Kraft gesetzten Onlinezugangsgesetzes sowie die Vorstellung des vom IT-Planungsrat beauftragten Projekts Qualifica Digitalis. Abschließend erfolgt ein kurzer europäischer Exkurs zur Behördendigitalisierung sowie eine Zusammenfassung über den aktuellen Forschungsstand sowie der vorherrschenden Forschungslücke. Hierdurch erlangt der Leser ein grundlegendes Verständnis für den weiteren Verlauf der Arbeit.

2.1 Digitalisierung

Im folgenden Abschnitt soll zunächst der Begriff Digitalisierung mit seinen Facetten vorgestellt werden.

2.1.1 Definition

Im alltäglichen und wissenschaftlichen Kontext gibt es zahlreiche und vielschichtige Definitionen des Begriffs Digitalisierung. Das Wort digitization tauchte zum ersten Mal 1954 im englischen Sprachraum auf (vgl. Meriam-Webser, o.A.). Quelle des Wortes ist das lateinische Wort digitus, welches in die deutschen Bedeutungen „der Finger“ oder „die Ziffer“ übersetzt werden kann (vgl. Langenscheidt, o.A.). Das deutsche Wort Digitalisierung leitete sich dann hiervon innerhalb der nächsten Jahre ab (vgl. Leibnitz-Institut für Deutsche Sprache, o.A.).

Doch bezüglich der Bedeutung des Wortes Digitalisierung gibt es zahlreiche Definitionen. Wie in Tabelle 1 dargestellt, verstehen zum Beispiel Roland Heuermann et al. unter Digitalisierung das Überführen analoger Daten in ein diskretes System mit nur sehr wenigen Wertezuständen, im Extremfall sogar nur zwei, 0 und 1 (Binärsysteme). Der vermehrte Einsatz von Elektronik und Digitaltechnik in Einzelgeräten, erste Computer im Masseneinsatz von Wirtschaft und Verwaltung gelten somit bereits ab der dritten Industriellen Revolution um 1970 als „digitale Revolution“. Nach Heuermann et. al. waren die Inhalte dieser Definition des Wortes Digitalisierung bereits hier fester Bestandteil der gesellschaftlichen Weiterentwicklung (vgl. Heuermann et al., 2018, S. 9).

Patrick Tarkowski vereinfacht diese Definition zum leichteren Verständnis im Jahre 2018. Für ihn ist Digitalisierung die „Umwandlung von analogen Inhalten oder Prozessen in eine digitale Form oder Arbeitsweise“ (Tarkowski, 2018). So kann bereits das Einscannen und Speichern von analogen Fotos als Digitalisierung bezeichnet werden (vgl. Tarkowski, 2018). Diese Bedeutung steht gemeinsam mit der ersten Definition auch in Bezug zum oben genannten Ursprung der Bedeutung für das Wort digitus, d.h. der „Umwandlung in Ziffern“.

Der seit wenigen Jahren in den deutschen Medien verwendete Begriff Digitalisierung umfasst jedoch viel mehr als die bereits seit 1970 reine technische Überführung von analogen Daten in eine digitale Datenbank. Genauer gesagt wird Digitalisierung heutzutage als Oberbegriff der digitalen Transfonnation und des digitalen Wandels verwendet.

Tabelle 1: Definitionen von Digitalisierung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung

So umschreibt Gartner den vonstattengehenden Megatrend als “process of moving to a digital business“ (Gartner, o.A.). Es besteht also die Möglichkeit, digitale Technologien so zu verwenden, dass Geschäftsmodelle verändert werden und neue Gewimie und Werte geschaffen werden können. Nicht mehr die reine digitale Speicherung der Daten ist im Fokus, sondern vielmehr das intelligente Zusammenspiel und die Vernetzung dieser. Ers- teres wird als digitisation, zweiteres als digitalization bezeichnet (vgl. Gartner, o.A.). Begriffe wie digitale Transformation, digitaler Wandel, Big Data, Blockchain oder Internet of Things sind unter dieser Definition ebenfalls gehäuft anzutreffen.

Die Darstellung der verschiedenen Definitionen zeigt, dass das Wort Digitalisierung heutzutage nicht exakt und trennscharf verwendet wird. Vielmehr wird hierunter häufig der komplette digitale Megatrend zusammengefasst. Dies unterstreicht auch die Definition von Thomas Hess, Professor an der LMU München. Demnach wird Digitalisierung heutzutage etwas breiter gesehen und kann „mit der Einführung von digitalen Technologien in Unternehmen und als Treiber der digitalen Transformation gleichgesetzt“ werden (Hess, 2019).

Die zwar nicht akademische, dennoch erwähnenswerte Definition des luxemburgischen Wissenschaftsjournalisten und Moderators Ranga Yogeshwar vergleicht Digitalisierung mit dem Kinderspiel „Malen nach Zahlen“. So bekommt „jede Farbe eine Zahl: 1= Gelb, 2 = Rot, 3 = Violett, etc. Die Information des Bildes steckt in den Zahlen, und durch das Ausmalen werden die Zahlen in Farbe umgewandelt. Das Bild liegt anfänglich digital vor, ist identisch mit der Kopie und lässt sich ohne Qualitätsverlust beliebig bearbeiten, speichern und kopieren“ (Sauermann, 2016, zitiert nach Yogeshwar, 2016).

Trotz der erwähnten Besonderheiten werden die Wörter digitization und digitalisation sowohl im Oxford Lexikon (vgl. Oxford Dictionary, 2020) also auch im Cambridge Lexikon (vgl. Cambridge Dictionary, 2020) synonym verwendet.

Im weiteren Verlauf der Arbeit wird bei Verwendung des Begriffs Digitalisierung jederzeit der vonstattengehende Megatrend der digitalen Transformation, also der durch Digitalisierung beeinflusste Veränderungsprozess, verstanden. Auf die exakte Abgrenzung der digitalen Transformation wurde an dieser Stelle bewusst verzichtet.

2.1.2 Treiber und Auswirkungen

Wie aus Abbildung 4 ersichtlich, gehen mit der Digitalisierung Veränderungen einher, beo denen es sich nicht um ein gänzlich neues wirtschaftliches und gesellschaftliches Phämomen handelt. Seit jeher gestalten sich die Lebensweisen der Menschen durch die technischen Fortschritte neu. Der durch die Digitalisierung bedingte disruptive Wandel ist also keine Ausnahme, sondern der Regelprozess der letzten 200 Jahre.

Betrachtet man die Digitalisierung im Zusammenhang mit Wirtschaft und Behörden, stößt man schnell auf den Begriff Industrie 4.0, welcher laut Drath und Hoch auf nahezu jedem Wirtschaftskongress, jeder Konferenz oder bei jedem Telefonat für öffentlich finanzierte Projekte fällt (vgl. Drath/Hoch, 2014, S. 57). Industrie 4.0 beschreibt die im Zuge der Digitalisierung vonstattengehende Verknüpfung und Vernetzung von Maschinen und automatisierten Abläufen. Dieser vorgelagert gab es in zeitlicher Reihenfolge die Industrie 1.0, die Industrie 2.0 und die Industrie 3.0 (vgl. Drath/Hoch, 2014, S. 56 ff.).

Abbildung 4: Übersicht der industriellen Revolution

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: In Anlehnung an Fostec&Company, o.A., Industrie 4.0

Den Grundstock dieser Entwicklung legte die ab 1800 beginnende erste industrielle Revolution (Industrie 1.0). Mit der Entwicklung der Dampfmaschine war es möglich, zuvor manuell getätigte Arbeitsschritte mechanisch zu ersetzen. Die menschliche Arbeitskraft wurde unbedeutender, da nun Maschinen einen Großteil dieser Arbeiten leisteten. Durch diesen Schritt kam es auch zu bedeutenden Einbußen bei der Flexibilität und Wandlungsfähigkeit. Wurde davor noch in Einzelarbeiten und Manufakturen produziert, war nun lediglich eine Massenproduktion möglich (vgl. Heuermann et al., 2018, S. 9 ff.).

Die zweite Phase der industriellen Revolution (Industrie 2.0) baute auf der ersten auf und fing circa um 1870 an. Durch die Entwicklung und den Einsatz von bedeutenden Erfindungen wie zum Beispiel der Glühbirne, dem Stromnetz oder dem Fließband, war nun eine großindustrielle Massenproduktion möglich (vgl. Heuermann et al., 2018, S. 10).

Die in Deutschland auch als Hochindustrie bekannte, ab dem Jahre 1970 startende, dritte Industrialisierung (Industrie 3.0) kann auch, wie bereits einleitend beschrieben, als Start des digitalen Zeitalters bezeichnet werden. Sie ist geprägt durch die Automatisierung von Gesamtprozessen mithilfe von Informatik. Mit ihr kam es zu einer fast exponentiellen Steigerung von Komplexität und Produktivität (vgl. Vogt, 2016).

Die um das Jahr 2000 startende vierte industrielle Revolution (Industrie 4.0) zieht sich bis zu dem Zeitpunkt der Erstellung dieser Masterarbeit hinein. Ihre Kerninhalte sind die Automatisierung und Optimierung ganzer Produktionsstätten /-ketten durch Vernetzung. Der schon seit 20 Jahren andauernde Prozess nimmt seit wenigen Jahren verstärkt Fahrt auf (Drath/Hoch, 2014, S. 56 ff.). Die aktuelle weltweite Covid-19 Pandemie kann hierbei als wesentlicher Zündstoff betrachtet werden. So werden nun Prozesse in einer vor wenigen Jahren unvorstellbaren Geschwindigkeit digitalisiert (vgl. Klein-Wiele, 2020, S. 6).

Doch mit der Industrie 4.0 ist höchstwahrscheinlich noch nicht das Ende der Wirtschaftsevolution erreicht. Es ist nämlich davon auszugehen, dass die Menschheit noch nicht an ihrem gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Höhepunkt angekommen ist. Forscher und Wirtschaftsexperten definieren, und schlaue Anleger investieren heute schon in künftige Transformationen. Zukünftig könnte eine dezentrale künstliche Intelligenz mit Vernetzung oder das Internet der Maschinen, Prescriptive Analytics, entstehen (vgl. Herles, 2019). Handlungen könnten dann anhand von Zahlen, Daten, Fakten sowie ihrer gesamt- heitlichen Auswirkungen entschieden werden. Fragen wie beispielweise die Maßnahmen und die Dauer einer Corona bedingten Ausgangsbeschränkung würden dadurch gegebenenfalls nicht ausschließlich von subjektiven Entscheidern und Kriterien getroffen werden, sondern gesamtheitlich unter Einbeziehung aller Seiteneffekte und Konsequenzen für Bevölkerung, Wissenschaft und Wirtschaft.

Wie zu Beginn des Kapitels beschrieben, kamen und kommen die meisten Treiber der industriellen Revolutionen aus der Wirtschaftswelt. Größter technischer Treiber der Digitalisierung war zum einen der Hardware-Bereich mit der Elektronik und Mikrosystemtechnik mit ihrer fortschreitenden Integration von Prozessor-, Speicher-, Sensor- und Aktor-Komponenten und deren wachsende Systemintegration bei gleichzeitig fallenden Kosten. Zum anderen spielten die im Softwarebereich immer intelligenteren Algorithmen, welche Echtzeitdatenverarbeitung von komplexen Steuerungsaufgaben erlauben, oder die gezielte Analyse riesiger Datenbestände ermöglichten, eine bedeutende Rolle (vgl. Wittpahl, 2016 S. 5).

Nach dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie lassen sich die technischen Treiber („Enablingtechnologien“) von Digitalisierung bzw. Industrie 4.0 generell in vier Kategorien aufteilen (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2015, S. 8 ff.):

1. Cyber-Physische Systeme, also kontinuierlich miteinander vernetzte Systeme, die beispielsweise über das Internet einen ständigen Datenaustausch vornehmen. Sensoren sammeln des Weiteren kontinuierlich Daten.
2. Integrierte Daten, Datenströme und Big Data werden über die verschiedenen Stufen der Wertschöpfungsketten gesammelt und durch intelligente Analysetools ausgewertet.
3. Cloud Technologien, welche es ermöglichen, zentral gespeicherte Daten überall auf der Welt abzugreifen und zu bearbeiten.
4. Additive Fertigungsverfahren wie 3D-Visualisierung und vor allem 3D-Druck Verfahren.

Die Kombination aller dieser vier Kategorien ist für das Treiben der Digitalisierung verantwortlich.

Neben den häufig in den Medien angesprochenen Vorteilen der Verfügbarkeit von Informationen, einer Kommunikation über alle Grenzen, Bildungsträger, Alltagshilfen wie Wetter, Navigation oder Mobilität liefert die Digitalisierung auch Unternehmen und ihren Angestellten große Chancen (vgl. Rein, 2018). Abbildung 5 stellt die wesentlichen Vor- und Nachteile der Digitalisierung in Bezug auf die Arbeitswelt dar.

Als Hauptvorteil kann genannt werden, dass, wider häufige Berichtserstattung, durch Digitalisierung neue Arbeitsplätze geschaffen werden (vgl. Voss/Rego, 2019, S. 18). Künftig wird es also zahlreiche neue Jobs mit neuen Arbeitsprofilen geben (vgl. Bitkom 1, 2014).

Durch digitale Oberflächen und digitale Arbeitsmethoden werden die gesamten Organisationen agiler. Hierdurch werden neue Arbeitsformen wie z.B. new work und mehr Flexibilitäten entstehen. Es wäre also u.a. denkbar, dass die Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes in Zukunft nicht mehr tagtäglich direkt in die Behörden fahren müssen, sondern einen Teil ihrer Arbeitsleistung in Mobilarbeit ortsunabhängig erledigen können. Ebenfalls werden monotone und gering qualifizierte Tätigkeiten wie das Kopieren von Akten von Maschinen übernommen werden. Die Ressource Arbeitskraft wird nicht mehr für eintönige Arbeiten wie das Ausfüllen von Formularen verwendet, sondern kann sich um komplexe und wertschöpfende Tätigkeiten kümmern. Gerade in Zeiten des demografischen Wandels ist dies von großer Bedeutung. Denn die Anzahl der Arbeitnehmer in Deutschland wird in den nächsten Jahrzehnten weiter schrumpfen (vgl. Allmendinger/Eb- ner, 2006, S.230). Ebenfalls kann es durch Digitalisierung zu einer Verbesserung des Arbeitsschutzes kommen. Gefährliche oder krankheitsfördernde Aufgaben werden von den hochtechnologisierten und vernetzten Systemen erledigt und müssen nicht mehr durch Menschenhand ausgeführt werden. Hierarchien werden flacher, und den Mitarbeitern wird mehr Verantwortung übertragen werden. Durch cross-funktionale Teams wird es außerdem zu neuen Zusammenarbeitsmodellen und Austausch zwischen den Angestellten kommen. Diese Teams können schnell und flexibel auf externe Einflüsse reagieren und sich kontinuierlich anpassen und weiterentwickeln. Ebenfalls wird ein Reshoring zu beobachten sein, d.h. eine Rückkehr der Arbeitsplätze und der Produktion an den Verwendungsort. Produkte werden nicht mehr zwingend dort produziert werden, wo sie am günstigsten sind, sondern dort, wo am besten auf sich veränderte Kundenbedürfnisse eingegangen werden kann. Als wohl wichtigster Punkt lässt sich aufführen, dass die Produktivität durch Digitalisierung gesteigert wird. Um den gleichen Ertrag zu erwirtschaften, wäre also künftig weniger Arbeitszeit notwendig (vgl. Voss/Rego, 2019, S. 18).

Häufige Angst der Menschen ist es, hierbei arbeitslos und unwichtig für die Wirtschaft zu werden. Doch das ist ein Trugschluss. Heute schon lernen die Schüler im Geschichtsunterricht, dass sich die Arbeitsdauer im historischen Verlauf verändert hat. Um 1875 arbeitete der Durchschnittsangestellte circa 85 h bei einer 6 Tage Woche ohne Urlaubsanspruch (vgl. Destatis 2, 2020). Im Jahre 2019 hingegen betrug die gewöhnliche Wochenarbeitszeit aller Erwerbstätigen in Deutschland gerade einmal 34,8 Stunden (vgl. Destatis 3, 2020).

Die Beschäftigten wurden also nicht arbeitslos, sondern konnten durch die Produktivitätssteigerung wertvolle Freizeit gewinnen.

Das Thema Digitalisierung muss jedoch in allen seinen Facetten betrachtet werden, denn der Digitalisierungsprozess hat weitreichende Konsequenzen für Unternehmen, den öffentlichen Sektor und die Bevölkerung.

Durch Digitalisierung werden zahlreiche mittlere und gering qualifizierte Tätigkeiten vernichtet. Einfache Kopier- oder Eingangsaufgaben werden zum Beispiel nicht mehr benötigt, da diese nun vollautomatisiert passieren (vgl. Voss/Rego, 2019, S. 18).

Abbildung 5: Vor- und Nachteile von Digitalisierung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: in Anlehnung an Degryse, C., 2016: Impacts, S. 51

Ähnliches wird mittelfristig mit den Behördenmitarbeitern im Kundenkontakt passieren. Zur Weiterbeschäftigung dieser Mitarbeiter werden Maßnahmen notwendig sein, da diese andernfalls nicht mehr produktiv eingesetzt werden können.

Außerdem kann es zu einer Intensivierung der Arbeit kommen. Der Mitarbeiter muss anytime, anywhere und always erreichbar sein (vgl. Voss/Rego, 2019, S. 18). Eine exakte Trennung von Arbeits- und Freizeit gibt es dann nicht mehr. Denn wer von überall auf der Welt arbeiten kann, der kann auch jederzeit erreicht werden. Hierdurch kann digitaler Stress entstehen. Experten sprechen hierbei auch von Work-Life-Blending, also dem Verschwimmen der Arbeitswelt mit der Freizeit (vgl. Focus, 2019).

Als weiterer Kritikpunkt kann aufgeführt werden, dass das Management durch Digitalisierung die ständige Möglichkeit der Überwachung hat. Über KPIs kann ausgewertet werden, wer, wann, wie, produktiv ist und, wer nicht. Als Folge der Digitalisierung kann es zu weniger zwischenmenschlichem Austausch kommen und somit zum Verlust der per sönlichen Interaktion (vgl. Voss/Rego, 2019, S. 18). Die Mitarbeiter verlieren die im Joballtag wichtigen Kontakte. Dabei ist vor allem guter Austausch wichtig. Relevante Informationen erreichen sonst gegebenenfalls nicht alle relevanten Stakeholder, Mehrarbeiten sind möglich.

Hinzukommend stimmen die aktuell vorhandenen Qualifikationen der Mitarbeiter nicht mit der für die digitale Arbeit benötigten Nachfragen überein (vgl. Voss/Rego, 2019, S. 18). Ganze Arbeitsbereiche könnten künftig von digitalem Service erledigt werden und Beschäftigte für diese Tätigkeiten nutzlos werden lassen.

Schließlich können die Kosten für eine Digitalisierung sehr hoch sein, denn IT-Infrastruk- tur, Prozesse und Mitarbeiter müssen allzeit up-to-date sein. Eine ständige Anpassung und Weiterbildung auf externe Einflüsse ist somit notwendig. Und dies kostet Geld. Lebenslanges Lernen wird dann noch verbindlicher bei jedem Mitarbeiter vorausgesetzt werden und altbewährtes Wissen kann in wenigen Monaten oder Jahren nichtig werden (vgl. Voss/Rego, 2019, S. 18).

Unternehmen, welche ihr Geschäftsmodell nicht anpassen, werden massive Einbußen bekommen oder zum Teil sogar ganz verschwinden (vgl. Voss/Rego, 2019, S. 18). Ähnliches ist auf Behördenseite denkbar. Wenn eine Behörde im internationalen Vergleich nicht mehr wettbewerbsfähig agieren kann, färbt dies auch auf die Wirtschaft in ihrem Land ab. Unternehmen und Konsumenten werden dann mindestens durch die finanziellen und zeitlich ineffizienten Auswirkungen belastet werden.

Die Digitalisierung eröffnet den Menschen durch ständige technische Entwicklungen Anwendungspotentiale, deren Umfang aktuell weder die Entwickler noch die Anwender in ihren vollen Konsequenzen absehen können (vgl. Wittpahl, 2016 S. 5). So ist davon auszugehen, dass 65% unserer Kinder künftig Tätigkeiten ausüben werden, die es heute noch gar nicht gibt (vgl. Schaible et al., 2017, S. 4).

2.2 Öffentlicher Sektor und Ziele der Organisation

Unter dem öffentlichen Sektor, auch öffentlicher Bereich oder öffentlicher Arbeitgeber bezeichnet, wird in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung der Wirtschaftskomplex des Staats verstanden. Dieser umfasst unter anderem Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie Sozialversicherungsträger (vgl. Duden, 2016, S. 186).

Bei näherer Betrachtung kann diese Definition mit Hilfe des Schalenkonzepts der Personalstandstatistik genauer spezifiziert werden. Demnach setzt sich, wie unter Abbildung 6 ersichtlich, der öffentliche Arbeitgeber zum einen aus dem öffentlichen Dienst, und zum anderen aus Einrichtungen in privater Rechtsform mit einer überwiegenden öffentlichen Beteiligung zusammen (vgl. Destatis 4, 2019, S. 7).

„Einrichtungen von privater Rechtsform sind hierbei rechtlich selbstständige privatrechtliche Fonds, Einrichtungen oder Unternehmen, an denen die öffentliche Hand mit mehr als 50% unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist“ (Destatis 4, 2019, S. 8). Die Stadtwerke München oder öffentliche Abfallverwertungsbetriebe wären hier als Beispiel nennenswert.

Der öffentliche Dienst wiederum setzt sich aus den Kernhaushalten, also allen Ämtern, Behörden, Gerichten sowie Einrichtungen, welche für die in den Haushaltsplänen des Bundes, der Länder, der Gemeinden bzw. die Verbände der Gemeinden oder Sozialversicherungsträger brutto veranschlagt werden und als Personalausgaben ausgewiesen werden, als auch den Sonderrechnungen und Einrichtungen in öffentlich-rechtlicher Hand zusammen (vgl, Destatis 4, 2019, S. 8).

Abbildung 6: Zusammensetzung des öffentlichen Bereichs

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: In Anlehnung an Destatis 4, Finanzen, 2019, S. 9

Als Sonderrechnungen werden rechtlich unselbständige Einheiten in öffentlich-rechtlicher Rechtsform bezeichnet. Einrichtungen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform wiederum bezeichnen selbstständige Körperschaften, Anstalten und öffentlich-rechtliche Stiftungen, welche unter der Aufsicht des Bundes, der Länder oder der Gemeinden stehen (vgl. Destatis 4, 2019, S. 9). Hierfür kann beispielsweise die Bundesagentur für Arbeit genannt werden.

Wie aus Tabelle 2 sichtbar, waren im Jahre 2019 gesamthaft betrachtet über 4.8 Millionen Beamte, Richter, Berufs- und Zeitsoldaten sowie Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst angestellt, erweitert um die Einrichtungen in privater Rechtsform sind es sogar 6.2 Millionen (vgl. Destatis 4, 2019, S. 20).

Im öffentlichen Dienst personell am größten sind die Landesbereiche mit über 2,4 Millionen Beschäftigten, gefolgt von den kommunalen Bereichen mit über 1,5 Millionen Beschäftigten und auf Bundesebene über 500.000 Beschäftigten. Hier hinzukommend beschäftigten die Sozialversicherungen noch einmal über 360.000 Mitarbeiter.

Rein absolut betrachtet arbeiten für öffentliche Arbeitgeber weit mehr Mitarbeiter als für alle 30 DAX-Konzerne zusammen, oder, anders ausgedrückt, mehr als jeder zehnte Arbeitnehmer in Deutschland ist hier angestellt (vgl. Destatis 5, 2020).

Tabelle 2: Beschäftigte mit öffentlichem Arbeitgeber im Jahr 2019

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: In Anlehnung an Destatis 4, Finanzen, 2019, S. 20

Trotz oder gerade wegen seiner Größe nimmt der deutsche Staat andere Aufgaben als der Privatsektor wahr. Im Gegensatz zu dem privaten Sektor, hierzu zählen die privaten Haushalte, gemeinnützige Organisationen und private Unternehmen, stehen die Verwaltungen nicht im ständigen Wettbewerbsdruck. Weder Umsatz noch Gewinne müssen zwingend gesteigert werden.

Denn das Ziel von Staat und Verwaltung ist keine Gewinnmaximierung oder die Gewinnung von Marktanteil. Ihre primäre Aufgabe ist die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Bundesrepublik mit allen ihren hoheitlichen Gebieten. Der Einsatz des Gemeinwohls steht jederzeit im Vordergrund. Denn die fünf im Grundgesetz verankerten Staatsziele der Bundesrepublik Deutschland sind:

• die Erhaltung eines gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (vgl. Grundgesetz, Art. 109 Abs. 2)
• die Verwirklichung eines vereinten Europas (vgl. Grundgesetz, Art. 23 Abs. 1)
• die Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern (vgl. Grundgesetz, Art. 3 Abs. 2 Satz 2)
• der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (vgl. Grundgesetz, Art 20a)
• der Schutz der Tiere (vgl. Grundgesetz, Art 20a).

Verwaltungen bieten größtenteils konkurrenzlose Dienstleistungen an. So kann in Deutschland eine Geburtsurkunde nur beim Standesamt und ein Ausweis nur bei der Ausweisbehörde beantragt und bezahlt werden (vgl. Roelz, 2017). Trotzdem muss eine Behörde die ihr zugewiesenen Aufgaben möglichst effizient erledigen. Dies besagt alleine schon der Haushaltsgrundsatz zu Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (vgl. HGrG, Art. 6 und BHO, Art. 7). Doch ineffiziente Prozesse und solche, die nicht kontinuierlich auf den aktuellsten Stand der Technik angepasst werden, kosten Geld und Ressourcen.

Bereits heute halten mehr als 60% der Menschen in Deutschland den Staat bei Erfüllung seiner Arbeit für überfordert (vgl. Beamtenbund und Tarifunion, 2020, S. 6). Unter anderem durch das im folgenden Kapitel behandelte Onlinezugangsgesetz werden sich mittelfristig die Anforderungen an die Bediensteten des öffentlichen Sektors ändern beziehungsweise gefordert werden.

Waren bisher zahlreiche Mitarbeiter mit dem manuellen Erfassen und Auswerten von Daten beschäftigt, werden sich ihre Aufgaben durch digitale Schnittstellen zu den Bürgern ändern.

Weniger die reine Datenerfassung und manuelle Datenbearbeitung als die effiziente Steuerung und Adjustierung der Systeme wird notwendig werden. Und hierfür werden keine Kreisverwaltungssachbearbeiter, sondern Digitalisierungsexperten benötigt. Was wäre zum Beispiel, wenn die Behörden künftig keine teuren externen Dienstleister für die Implementierung der Software beschäftigen müssten, sondern ihre ehemaligen Sachbearbeiter diese selber in Kooperation mit Programmierern in Iterationen entwickeln könnten? Doch hierfür müssen agile Arbeitsmethoden erlernt und die Jahrhunderte alte Behördenstruktur angepasst werden.

Die Trends innerhalb der Verwaltungen sind vergleichbar mit denen der freien Wirtschaft. Zwar wird das Geschäftsmodell der Verwaltungen durch die Informatik nicht dis- ruptiv verändert wie in Teilen der freien Wirtschaft, denn die Monopolstellung der Kernverwaltungen auf die hoheitlichen Handlungen wird schon rein gesetzlich erhalten bleiben.

Dennoch besteht auch für den öffentlichen Sektor ein großer Vorteil und Nutzen der Digitalisierung, da durch die digitale Weiterentwicklung öffentliche Services, die Verwaltungsabläufe und deren Steuerung verbessert werden können.

Die vernetzte Verwaltung, die auch als Smart Government bezeichnet werden kann, bringt durch die Vernetzung neben der Arbeitsentlastung der Mitarbeiter auch Bürokratieentlastungen für Bürger und Unternehmen, welche diese wettbewerbsfähig bleiben lassen (vgl. Heuermann et al., 2018, S. 185).

Digitale Kompetenzen können dazu eine entscheidende Rolle spielen. Hierzu gehört sowohl der technische Umgang mit den für den Alltag benötigten Geräten, Medien und Anwendungen. Des Weiteren kommt aber auch hinzu, dass digital affine Mitarbeiter die Qualifikationen haben, ihre eigenen digitalen Fähigkeiten gewinnbringend für das Unternehmen einsetzen zu können. Nur dadurch ist eine kontinuierliche Verbesserung möglich (vgl. Noack, 2019).

Wie bereits am Anfang des Kapitels erwähnt, umfasst der öffentliche Sektor einen sehr großen und heterogenen Bereich. So sind ihm beispielsweise Ministerien, Behörden als auch staatliche Institutionen wie Schulen zugeordnet. Die über 6.2 Millionen Beschäftigten der öffentlichen Arbeitgeber lassen sich in die unter Tabelle 3 aufgeführten acht Kategorien bzw. Hauptfunktionen „Allgemeine Dienste“, „Bildungswesen, Wissenschaft, Forschung, Kulturelle Angelegenheiten“, „Soziale Sicherung, Familie und Jugend, Arbeitsmarktpolitik“, „Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung“, „Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste“, „Ernährung, Landwirtschaft und Forsten“, „Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen“, „Verkehrs- und Nachrichtenwesen“ sowie „Finanzwirtschaft“ auft eilen.

Zu den beiden größten Kategorien zählen mit 1.736.305 Beschäftigten das „Bildungswesen, Wissenschaft, Forschung, Kulturelle Angelegenheiten“ und mit 1.655.445 Beschäftigten die „Allgemeinen Dienste“ (vgl. Destatis 4, 2019, S. 17).

Vor all diesen Aufgabenbereichen wird die Digitalisierung nicht Halt machen und Digitalexperten fordern.

Tabelle 3: Verteilung der Beschäftigten in Arbeitsbereiche

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: In Anlehnung an Destatis 4, Finanzen, 2019, S. 17

Wenn möglich, wird an jeder Stelle der Arbeit versucht, einen möglichst gesamtheitlichen Überblick abzubilden. Bei Betrachtung von Beispielen sollen diese möglichst auf die anderen Aufgabenbereiche des öffentlichen Sektors übertragbar sein. Wo aufgrund der Heterogenität eine Abgrenzung erforderlich ist, wird dies kenntlich gemacht.

Zum leichteren Verständnis werden die Wörter öffentlicher Sektor, öffentlicher Bereich und Behörde im weiteren Verlauf der Arbeit synonym verwendet.

Da davon auszugehen ist, dass Einrichtungen und Unternehmen in privater Rechtsform mit mehr als 50% mittelbarer oder unmittelbarer Beteiligung der öffentlichen Hand anders agieren als reine staatliche Unternehmen, versucht die Arbeit den Fokus auf den öffentlichen Dienst zu legen. Eine trennscharfe Verwendung der Begrifflichkeiten erfolgt jedoch zur besseren Lesbarkeit nicht.

2.3 Onlinezugangsgesetz als Transformationstreiber

Der nationale Normenkontrollrat, das unabhängige Beratungs- und Kontrollgremium der Bundesregierung Deutschland, lobt in seinem Jahresbericht 2020 die zahlreichen erfolgreichen schnellen und gut umgesetzten Digitalprojekte innerhalb der aktuellen CoronaKrise. Als Paradebeispiel präsentiert er die schnelle und unkomplizierte Entwicklung der Corona-Warn-App (vgl. Normenkontrollrat, 2020, S. 29).

Für den Leser könnte hier schnell der Eindruck erweckt werden, der öffentliche Sektor sei auf dem Niveau eines Hightech-Unternehmens angekommen.

Die heftigen Kritiken von Wissenschaftlern, die Corona-App verursache mit geschätzten Kosten in Höhe von 69 Millionen Euro bis Ende 2021 bei lediglich 8 Millionen Downloads viel zu hohe Kosten (vgl. Voss, 2020), werde nur von 5% aller Infizierten verwendet und habe enorme Datenschutz- und Sicherheitsrisiken (vgl. Kabel, 2020), werden hierbei wohl verschwiegen. Dabei ist die Kernaufgabe des Normenkontrollrats doch die Kosten für Bürger, Unternehmen und die Verwaltung möglichst zu begrenzen und die Bürokratie abzubauen (vgl. Kroker, 2016, S. 8).

Im gleichen Absatz erwähnt der Normenkontrollrat des Weiteren, dass durch das neueste Corona-Konjunkturpaket nun weitere 3,3 Milliarden Euro für die Umsetzungen des Onlinezugangsgesetzes bereitstehen (vgl. Normenkontrollrat, 2020, S. 29). Doch was steckt genau hinter diesem Onlinezugangsgesetz?

Bereits 2005 forderte der zu Beginn der Arbeit zitierte Spitzenpolitiker Gerhard Schröder die Digitalisierung von 375 Leistungen der Bundesverwaltungen -vergebens.

Der neueste Versuch der Umsetzung erfolgte auf der Grundlage des Programms „Digitale Verwaltung 2020“. Das hieraus 2017 in Kraft getretene Onlinezugangsgesetz (OZG) stellt mit seinen Richtlinien einen neuen wesentlichen Treiber der Digitalisierung im öffentlichen Sektor dar. Bis Ende 2022 müssen nun alle circa 575 Verwaltungsleistungen in Deutschland von Bund und Ländern über Verwaltungsportale digital angeboten und über Portale verknüpft werden. Das Ziel innerhalb dieser fünf Jahre langen Projektphase ist die Zusammenführung aller Verwaltungsportale der Länder, um den Bürgern, Unternehmen und Vereinen auf Bundesebene einen Zugang zu Verwaltungsdienstleistungen zu geben. Im Zuge der Umsetzung des OZG erhält jeder Nutzer eine digitale Identität. Diese ermöglicht es ihm künftig, alle Verwaltungsdienstleistungen automatisiert abwickeln zu können. Die Federführung der Steuerung übernimmt das Bundesministerium des Inneren (BMI) (vgl. BMI, 2018, S. 1).

Durch das Onlinezugangsgesetz angetrieben, sollen die Behörden die digitalen Potentiale nutzen und effektiv, transparent, effizient, barrierefrei, bürger- und unternehmensfreundlich werden. Das OZG liefert den Gestaltern hierfür strikte Vorgaben und Leitplanken zur Umsetzung der Reform.

Das BMI formuliert für die Digitalisierung der Leistungen folgende Eckpunkte (vgl. BMI, 2018, S. 2):

• die Nutzerorientierung soll an höchster Stelle stehen und die Umsetzung der Leistungen ist dann erfolgreich, wenn die implementierten Leistungen von den Bürgern und Unternehmen genutzt werden
• es werden alle 575 beschriebenen OZG-Leistungen umgesetzt
• alle OZG-Leistungen werden unter den Beteiligten in Bund, Ländern und Kommunen aufgeteilt, und später Synergien gehebelt.

Die 575 OZG-Leistungen wurden in 14 Themenfelder wie beispielsweise „Familie und Kinder“, „Bildung“ oder „Arbeit und Ruhestand“ aufgeteilt und etwa 55 Lebens- und Geschäftslagen zugeordnet (vgl. Stocksmeier/Hunnius, 2018, S.1). Die Darstellung ist in der Anhang 1 ersichtlich. So sind beispielsweise der Lebenslage Geburt die Leistungen des Elterngeldes, der Erklärung zur Mutter- und Vaterschaftsanerkennung, der Familienversicherung, der Geburtsanzeige, der Hebammenhilfe, des Kindergeldes etc. zugewiesen.

Ziel ist, dass die ausgewählten Länder die übernommenen Themenfelder ausarbeiten und die Ergebnisse dann auf die anderen Bundesländer skaliert werden können (vgl. BMI, 2018, S. 2). Die Finanzierung der Umsetzungen erfolgt aus dem vom Bundeshaushalt bereitstehenden Budget (vgl. BMI, 2018, S. 2).

Der Druck, ein bundesweit geltendes Onlinezugangsgesetz umzusetzen, war groß. Wie aus Abbildung 7 ersichtbar, befindet sich Deutschland aktuell auf dem Platz 21 von 28.

Abbildung 7: Ranking der europäischen Länder im öffentlichen Sektor

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: In Anlehnung an Europäische Kommission, 2020, S. 3

Die Topperformer sind demnach Estland, Spanien, Dänemark und Finnland. Deutschland liegt sieben Plätze unterhalb des europäischen Durchschnitts.

Doch Kanzleramtsminister Peter Altmeier wettete bereits 12 Flaschen Grauburgunder, dass Deutschland bis Ende 2022 die bürgerfreundlichste Verwaltung haben wird (vgl. Riedel/Greive, 2017). Im internationalen Ranking herrscht aber, wie aus der Grafik ersichtlich, deutlicher Handlungsbedarf. Ein erweiterter Ländervergleich erfolgt in Kapitel 2.5.

Erste Mockups und Demo-Versionen zeigen bereits heute, wohin die Reise der Digitalisierung von Bürgern und Unternehmen gehen kann. Wie in Abbildung 8 ersichtlich ist, bietet die Finna DSV Service bereits heute einen Simulator zur Erstellung 3 der 575 geforderten Verwaltungsleistungen an. Neben der Anforderung einer Personenstandsurkunde ist der Antrag auf Erteilung eines Bewohner-Parkausweises sowie die Erstellung einer Mietbescheinigung zur Vorlage bei der Wohngeldbehörde möglich (vgl. DSV Service, 2020).

Abbildung 8: Live-Demo Seite künftiger digitaler Verwaltungsleistungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: DVS Service, 2020

Der bei Betrachtung der Demo-Applikation wohl spannendste Punkt ist, dass hierbei lediglich der Antrag digital gestellt wird. Die Ausführung und Erstellung der Dokumente erfolgen weiterhin manuell und Kapazitäten bindend in der Behörde.

Durch das OZG entsteht in der öffentlichen Verwaltung ein enormer Digitalisierungs- drack. Eine Verwaltungsreform in diesem Ausmaß - die Digitalisierung aller Verwaltungsleistungen eines gesamten Staates - ist eine einzigartige Vorgehensweise, die so systematisch in keinem anderen europäischen Land umgesetzt wird (vgl. Mergel, 2019, S. 163).

Doch es gibt durchaus auch kritische Stimmen zum Onlinezugangsgesetz. Christian Knebel, Geschäftsführer von publicplan, einem Expertendienstleister für Digitalisierung in der Verwaltung, vermisst hinter dem OZG einen konkreten Plan und kritisiert ilm als öffentlich finanzierten Irrweg. Seiner Meinung nach ist alleinig ein offenes Ökosystem die Lösiuig zur Problematik. Nur mit Hilfe offener Software, einer transparenten Dokumentation, offenen Schnittstellen, offenen Standards und offenen Daten kann dies geschafft werden (vgl. Knebel, 2020).

Doll bezeichnet die Strukturen (siehe Anhang 2) zur Umsetzung des OZG als Knäuel der Umsetzung. Seiner Meinung nach wirken viel zu viele Schnittstellen in viel zu vielen Gremien mit. Trotz der vielen Gremien seien Verantwortlichkeiten nicht geklärt und es habe keine sinnvolle Bündelung auf Ressorts und Länder gegeben (vgl. Doll, 2018). Blickt man in die in der Anhang 2 aufgeführte OZG Struktur, ist erkennbar, was Doll mit seinen Worten beschreibt. Unzählige Stakeholder treffen sich in zahlreichen Gremien, der gesamtheitliche Wissensaustausch und die Dokumentation hingegen bleiben auf der Strecke.

Etwas positiver sieht die dem deutschen Städtetag Dezernat Recht und Verwaltung beigeordnete Frau Uda Bastians das Ganze. Ihrer Meinung nach liefert vor allem die CoronaKrise einen „Wumms“ für die Digitalisierung. Die 3 Milliarden Euro müssen nur planvoll mit einem gemeinsamen Ziel eingesetzt werden (vgl. Bastians, 2020).

Der nationale Normenkontrollrat schlägt zur Umsetzung der hochgesetzten Ziele bis Ende 2022 vor, noch deutlicher zuzulegen. Es sollte demnach eine Digitalisierungsstrategie überlegt werden, welche zuerst Transparenz sicherstellt und Orientierung gibt, zweitens eine vitale, innovations- und wettbewerbsfreundliche IT-Landschaft sowie drittens ein digitaltaugliches Design von Gesetzen ermöglicht. Die Hälfte der fünf Jahre für die Umsetzung des OZGs seien vorbei, aber es gibt noch keine Ergebnisse beziehungsweise Aussagen, welche der rund 575 Verwaltungsdienstleistungen mit dem Reifegrad 3 (durchgängiges Onlineverfahren inklusive aller Nachweise und Rückkanal) bis Ende 2022 flächendeckend zur Verfügung stehen werden (vgl. Normenkontrollrat, 2020, S. 29). Nach dem OZG Gesetz müssten es alle sein, aber dies scheint in Anbetracht der Zeit unmöglich zu sein.

Leider erfolgt keine Empfehlung zur Aus-, Weiter- und Fortbildung der Beschäftigten zu digitalaffinen Mitarbeitern beziehungsweise zu Digitallotsen. Digitallotsen sind beispielsweise speziell geschulte Mitarbeiter, welche von der Arbeitsebene aus andere Mitarbeiter mitreißen sollen (vgl. Mergel, 2019, S. 167).

Alle Experten sind sich zum aktuellen Stand einig, dass die Zielerreichung der geforderten 575 Leistungen unter der aktuellen Taktung bis Ende 2022 nicht möglich ist. Dies liege vor allem an der Frage der Übertragbarkeit von erzeugten Lösungen. Jede Behörde auf Kommunal-, Länder-, und Bundesebene entwickle demnach eigene und schwer auf andere Behörden übertragbare Einzellösungen. Zwar werde neuerdings die OZG-Infor- mationsplattform zum Austausch zwischen den Behörden auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene genutzt, jedoch ohne vollständige Datenübertragung.

Aufgrund der Single-Digital-Gateway-Verordnung, also der europaweiten Anbindung der Staatssysteme zur Datenübertragung oder, anders ausgedrückt, dem OZG der EU, können ab Ende 2023 alle europäischen Bürger ihr Recht auf eine Onlineverwaltung gerichtlich einklagen, wenn die OZG-Umfänge den Bürgern nicht bis zu dem gesetzlich vorgesehenen Termin voll funktionsfähig zur Verfügung stehen (vgl. Europäisches Parlament, 2018, S.11). Dies setzt vor allem die noch nicht umfänglich digitalisierten europäischen Regierungen wie die der Bundesrepublik Deutschland unter Druck (vgl. Normenkontrollrat, 2020, S. 29).

Mit dem Onlinezugangsgesetz wurde eine im Vergleich zu anderen Ländern sehr fortschrittliche Verwaltungsreform verfasst. Sie berücksichtigt Verwaltungsleistungen auf allen Ebenen. Dabei wurden im Wesentlichen mechanische Umsetzungsschritte berücksichtigt, Unternehmenskultur, Mitarbeiterbefähigung und Change Management fehlen jedoch. Die Verwaltungskultur der Behörden müssen proaktiv verändert werden, andernfalls ist eine Umsetzung aussichtlos (vgl. Mergel, 2019, S. 169). Der Mitarbeiter mit seinen Kompetenzen muss stärker in das Licht des Geschehens gerückt werden.

2.4 Qualifica Digitalis

Im nächsten Teil der Arbeit wird das vom IT-Planungsrat beauftragte Umsetzungsprojekt Qualifica Digitalis vorgestellt, welches indirekt aus dem unter Kapitel 2.3 beschriebenen Onlinezugangsgesetz hervorgeht. Qualifica Digitalis soll erstmals erforschen, welche Kompetenzen das Personal der zukünftigen digitalen deutschen Verwaltungen benötigt.

2.4.1 Projektvorstellung

Die aus dem Onlinezugangsgesetz angetriebene Digitalisierung stellt die Behörden vor große Herausforderungen. Werden langfristig neben den Prozessen vor Kunden auch die behördeninternen Prozesse digitalisiert, ändern sich zwangsläufig auch die Anforderungen an die gesamten Behördenmitarbeiter. Hierfür die wohl wichtigste Studie ist die im Juni 2019 unter dem Vorsitz des Bremer Finanzstaatsrats Henning Lühr a.D. beauftragte Studie Qualifica Digitalis.

Der IT-Planungsrat, ein politisches Steuerungsgremium, welches aus Vertretern von Bund und Ländern besteht und seine gesetzliche Grundlage durch den am 01. April 2010 in Kraft getretenen IT-Staatsvertrag (Vertrag zur Ausführung von Artikel 91c des Grundgesetzes) erlangt hat, agiert hierbei als Anforderer. Seine Aufgaben sind die Koordination der Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen in Fragen der Informationstechnik, der Beschlussfassung über IT-Sicherheitsstandards, der Steuerung von eGovern- ment-Projekten und der Planung und Weiterentwicklung des vom Bund zu errichtenden und zu betreibenden Verbindungsnetzes (vgl. IT-Staatsvertrag, Paragraf 1).

Wie aus Abbildung 9 ersichtlich, beauftragte der IT-Planungsrat im Zuge der Digitalisierung durch das Onlinezugangsgesetzes zwei Projektstudien.

Abbildung 9: Qualifizierung des digitalisierten öffentlichen Sektors

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung

Der Fokus des Projekts eGov Campus liegt auf dem Aufbau und dem Ausrollen der Bil- dungs- und Weiterbildungsplattform eGovernment. Hierbei erarbeiten aktuell die Zeppelin Universität, die Westfalische Wilhelms-Universität Münster, die technische Universität München, die Universität Koblenz-Landau und die Universität Potsdam gemeinsam die ersten Module. Im Verlauf des Aufbaus werden weitere Partner hinzustoßen. Mit Hilfe von Online-Vorlesungen, praxisorientierten Impulsen von Experten, Übungen, Szenarien und Planspielen sowie einem digitalen und interaktiven Lehrbuch sollen die Verwaltungsbeschäftigten weitergebildet werden (vgl. Zeppelin Universität, 2020). Da es sich bei dem Proj ekt eGov Campus primär um die Bereitstellung der Inhalte, j edoch nicht über deren Strategie handelt, soll es im Rahmen dieser Arbeit nicht näher betrachtet werden. Der eGov Campus könnte lediglich am Ende der Arbeit eine Plattform für die Umsetzung der Mitarbeiterbefähigung darstellen.

Das Projektziel von Qualifica Digitalis hingegen ist es, auf der Basis wissenschaftlicher Analysen und Aufbereitungen zu Veränderung von Kompetenzanalysen und Qualifikationsentwicklungen im digitalisierten öffentlichen Bereich, Qualifizierungsstrategien und Handlungsempfehlungen für die Ausgestaltung der beruflichen Bildung zu entwickeln. Hierzu zählen die berufliche Ausbildung sowie die Fort- und Personalentwicklung (vgl. Schmeling, 2020, S. 8).

Die Durchführung des Projektes erfolgt anhand eines interdisziplinären Teams aus Vertretern der jeweiligen Behörden. Unterstützt werden diese durch einen Kompetenzverbund der wissenschaftlichen Institute Fraunhofer-Institut für offene Kommunikationssysteme, FOKUS, Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV) und Institut für Informationsmanagement Bremen GmbH (vgl. Dritte Wissenschaftliche Konferenz, 2020, interne Präsentation).

Die Ausgangsüberlegungen für Qualifica Digitalis sind nach Lührs (vgl. Dritte Wissenschaftliche Konferenz, 2020, interne Präsentation):

- Vor welchen Herausforderungen steht die öffentliche Verwaltung durch die Digitalisierung?
- Wie verändern sich die Arbeitsanforderungen?
- Welche Kompetenzen und Qualifikationen benötigen die Beschäftigten?
- Ist der IT -Planungsrat das Gremium, um die Herausforderungen aufzugreifen und zu bewältigen?
- Wer unterstützt den öffentlichen Sektor bei der Bewältigung dieser Herausforderungen?
- Wie schaffen wir einen sozialpartnerschaftlichen Impuls für die Gestaltung der Arbeit 4.0 und der Qualifizierung?
- Wie bauen wir ein Netzwerk von politisch-administrativen Entscheidern und Wissenschaft auf?
- Wie reagieren wir auf veränderte Rahmenbedingungen?

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