Von der Müllabfuhr zur ökologischen Kreislaufwirtschaft

Inhaltsverzeichnis

A. Von der Müllabfuhr zur ökologischen Kreislaufwirtschaft
I. Historische Entwicklung des Abfallrechts
II. Rechtliche Grundlagen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts
1. Internationale Regelungen
2. Europarechtliche Vorgaben
3. Bundesrecht
a) Gesetze
b) Verordnungen
c) Verwaltungsrichtlinien
4. Landesrecht
5. Kommunales Satzungsrecht
III. Neue Verpflichtungen - neue Strukturen: der Regelungsgehalt des KrW-/AbfG
1. Zweck des Gesetzes
2. Anwendungsbereich
3. Pflichtenhierarchie
a) Abfallvermeidung
b) Stoffliche und energetische Verwertung
c) Abfallbeseitigung
4. Produktverantwortung
a) Grundpflicht und Ausgestaltung
b) Privatisierung von Entsorgungsaufgaben am Beispiel der Verpa- ckungsverordnung („Grüner Punkt“ und „Andere“)
5. Abfallwirtschaftspläne der Bundesländer

B. Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (VerpackVO)
I. Wichtige Änderungen in der Novelle der VerpackVO 1998
II. Ziele und Geltungsbereich
III. Recycling- und Mehrwegquoten, Pfandpflichten
1. Duales System - Lizenzen - Grüner Punkt
2. Abfallsysteme im Wettbewerb
C. Siedlungsabfallwirtschaftspläne und Abfallbilanzen in den einzelnen Bundeslän- dern
I. Gesamtabfallaufkommen auf Bundesebene
II. Abfallwirtschaftspläne der Länder
III. Abfallwirtschaftsbilanzen in den einzelnen Bundesländern
1. Verwertungspotentiale der Abfallfraktionen in den Ländern
2. Beseitigungsquoten der Abfallarten in den Ländern
3. Bezugsquellen / weiterführende Hinweise

A. Von der Müllabfuhr zur ökologischen Kreislaufwirtschaft

I. Bis zum Ende der 60er Jahre hatte der Umweltschutz in Deutschland noch keinen erkennba- ren Stellenwert. Die Zeit des Wiederaufbaus nach dem Zweiten Weltkrieg war geprägt von der wirtschaftlichen Verbesserung der Lebensverhältnisse. Erst mit dem Umweltprogramm der Bundesregierung aus dem Jahre 1971 wurde eine Trendwende im politischen Bewusstsein deutlich.¹

Zunehmend wurde von den verantwortlichen Akteuren der allzu sorglose Umgang mit den natürlichen Lebensgrundlagen beklagt (Altlasten, wilde Müllkippen, globale Klimaverände- rungen, Waldverluste etc.) und neue gesetzgeberische Vorsorgemaßnahmen gefordert.

Auch das Abfallrecht in Deutschland wurde lange Zeit nur als „Müllabfuhrrecht“ der Kommunen verstanden. Erst als die Abfallberge immer größer und die Deponiereserven immer kleiner wurden, rückten Initiativen zur Vermeidung, Verwertung und sicheren Entsorgung der Wohlstandsauswirkungen in den Vordergrund.²

So wurde durch eine Änderung des Grundgesetzes (Art. 74 Nr.24 GG) im Jahre 1972 eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes geschaffen und das Abfallbeseitigungsge- setz (7.6.1972)³ verabschiedet. Es erfuhr mehrere Novellen bis zur Umbenennung in ein „Ge- setz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz)“⁴ im Jahr 1986. Be- reits der neue Titel sollte den vorsichtigen Paradigmenwechsel vom Abfallbeseitigungsrecht zur ökologischen Abfallwirtschaft signalisieren, ohne allerdings konkrete Regeln für den Kreislauf von Stoffen vorzusehen.

Am 12. Juni 1991 trat dann die Verpackungsverordnung in Kraft, die Handel und Industrie zur Rücknahme und stofflichen Verwertung von Verpackungsabfällen verpflichtete und als konkreter Wegbereiter einer nachhaltigen Kreislaufwirtschaft selbst internationale Beachtung fand.

Das dort bereits normierte Prinzip der Produktverantwortung von Produzenten und Konsu- menten über die Gebrauchsphase hinaus wurde schließlich nach langjähriger, heftiger politi- scher Debatte auf den gesamten Warenverkehr in Deutschland durch das „Gesetz zur Förde- rung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfäl- len“, kurz: Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrWG / AbfG)⁵ übertragen. Dieses Gesetz löste das vorbezeichnete AbfG ebenso ab wie die alte Rollenverteilung, nach der die Wirt- schaft Abfall produziert und die Gemeinden / Kreise auf Kosten der Allgemeinheit die Abfäl- le zu entsorgen haben.

Im Sommer 1998 wurde die Verpackungsordnung überarbeitet⁶ und an die Vorgaben des KrWG/AbfG sowie der EG-Verpackungsrichtlinie vom 20.12.1994⁷ angepasst.

Die Vision geschlossener Wirtschaftskreisläufe im Abfallbereich hat also nunmehr erste gesetzliche Formen angenommen.

II. Diese finden sich aber nicht nur auf Bundesebene. Sie sind auch Gegenstand zahlreicher Bestimmungen auf internationaler, europarechtlicher , Landes- und kommunaler Ebene.

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Angesichts der wenig übersichtlichen und weit verzweigten Regelungen wurde von vielen Experten bereits mehrfach die Einführung eines einheitlichen Umweltgesetzbuches ange- mahnt. Ob und wann dies besonders im Interesse einer rechtssicheren Anwendung der diversen Regeln geschehen wird, ist zur Zeit aber noch völlig ungeklärt.

III. Neue Verpflichtungen - neue Strukturen: das Kreislaufwirtschaftsgesetz

Mit diesem Bundesgesetz wurde die Philosophie der Kreislaufwirtschaft im Abfallbereich Realität. Die damalige Umweltministerin Angela Merkel formulierte es so:

„ Die Verantwortung für ein Produkt darf nicht mehr mit seiner Herstellung enden. Sie muss Gebrauch und umweltfreundliche Entsorgung, das heißt vor allem Wiederverwendung und Wiederverwertung, mit beinhalten. So schließt sich der Kreis. “²¹

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Den stetig wachsenden Müllhalden (1990 waren es in Deutschland bereits 55 Millionen Ton- nen Haus- und Geschäftsmüll sowie Marktabfälle) sollten mit konsequenter Einführung des Verursacherprinzips begegnet werden. Der bisherige Ansatz, beim Abfallaufkommen „end of the pipe“ zu denken, wird nun abgelöst durch Systeme bereits beim Entstehen der Abfälle.

1. Gemäß § 1 des KrWG besteht der Zweck der Vorschriften „in der Schonung der natürlichen Lebensgrundlagen und in der Förderung einer umweltverträgli- chen Beseitigung von Abfällen“.

2. Prinzipiell legt das Gesetz fest, dass Abfälle in erster Linie zu vermeiden sind und in zweiter Linie zu verwerten. Sollte beides nicht möglich sein, so sind Abfälle umweltverträglich zu beseitigen (§ 4 Abs.1).

3. Zur Erreichung dieser Zielhierarchie fordert das Kreislaufwirtschaftsgesetz folgende Maßnahmen:

a) Die Förderung, Entwicklung und Herstellung abfallarmer, repara- turfreundlicher und langlebiger Produkte ist in allen Bereichen der Produktion und des Konsums anzustreben (= Denken in Stoff- strömen). Abfälle, die erst gar nicht entstehen, belasten nicht die Umwelt und verursachen keine Entsorgungskosten. In den jewei- ligen Landesabfallgesetzen werden darüber hinaus die entsor- gungspflichtigen Körperschaften angehalten, durch intensive Ab- fallberatung, durch geeignete Gebührenmaßstäbe und durch of- fensive Öffentlichkeitsarbeit die Abfallvermeidung zu fördern.
b) Der Verwertung sind Abfälle zu übertragen, die nicht zu vermei- den sind. Bei der ordnungsgemäßen und schadlosen, d.h. hoch- wertigen Verwertung (§ 5 Abs.2) können Abfälle werkstofflich (z.B. Verwendung von Bauschutt als Schotter im Straßenbau), rohstofflich (z.B. Herauslösung von Metallen aus Abfallgemi- schen) oder energetisch (z.B. Einsatz von Abfällen als Ersatz- brennstoff) verwertet werden (§ 4 Abs.3, 4 und § 6). Die durch die thermische Behandlung erzeugte Energie ist als Strom, Dampf oder Fernwärme zu nutzen
c) Nach § 10 Abs.1 - 4 sind Abfälle, deren Verwertung technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (§ 5 Abs. 4), dauer- haft von der Kreislaufwirtschaft auszuschließen und zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit vorrangig im Inland zu beseitigen. Der Vorrang der Verwertung von Abfällen entfällt auch dann, wenn ihre Beseitigung umweltverträglicher ist (§ 5 Abs. 5).

4. Die Verantwortung für das gebrauchte Produkt wird erstmals dem Hersteller bzw. dem Handel auferlegt und folgerichtig die Internalisierung der Entsor- gungskosten in den Produktpreis vorgenommen. (Verursacherprinzip).

a) Insoweit wird die noch im Abfallgesetz vorgesehene Verpflichtung der Öffentlichen Hand für die Abfallentsorgung mit dem Kreislauf- wirtschaftsgesetz gelockert. Die Wirtschaft muss die erforderlichen Verwertungs- bzw. Beseitigungsanlagen entweder selbst oder durch sachkundige Dritte errichten und betreiben (Grundsatz der Eigenent- sorgung). Eine wichtige Ausnahme gilt allerdings gem. § 13 Abs.1 etwa für Abfälle zur Beseitigung und Verwertung aus privaten Haus- halten. Hier kommt den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern auch weiterhin eine originäre Entsorgungspflicht zu.

b) Die hierzu normierten Regelbeispiele (§ 22 Abs.1: Entwicklung von Mehrwegerzeugnissen, vorrangiger Einsatz von verwertbaren Abfäl- len oder sekundären Rohstoffen, Kennzeichnung schadstoffhaltiger Erzeugnisse, Hinweis auf Rückgabemöglichkeiten, Rücknahme von Erzeugnissen) sind nicht abschließend und können von der Bundesre- gierung durch den Erlass von Rechtsverordnungen konkretisiert wer- den. Hierbei sind stets die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und etwa die EU-Regeln über den „freien Warenverkehr“ zu berücksich- tigen (§ 22 Abs.3). Die in der Praxis wohl wichtigste Verordnung ist die noch auf der Grundlage des alten Abfallgesetzes erlassene Verpa- ckungsverordnung, jetzt i. d. F. vom 21.8.1998. Sie enthält Rück- nahme-, Rückgabe- bzw. Überlassungspflichten und ist von der

Fachwelt als erster „großer Schritt in die Privatisierung der Entsor- gungsaufgaben“²² bezeichnet worden. Mit der Einführung einer Rechtspflicht zur Rücknahme und stofflichen Verwertung von Ver- packungsabfällen für Hersteller, Vertreiber und Handel wurde neben der öffentlichen Abfallentsorgung ein zweites, von der Privatwirt- schaft zu etablierendes Entsorgungssystem eingeführt (daher „Duales System“). Die gesetzlichen Verpflichtungen entfallen nämlich bei Verpackungen, für die sich der Hersteller oder Vertreiber an einem System beteiligt, das eine regelmäßige Abholung gebrauchter Ver- kaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe gewährleistet. Darüber hinaus muss das Angebot flächende- ckend angeboten und eine ordnungsgemäße Verwertung gesichert sein. Auf dieser Grundlage und als eine solche Systemalternative ist in Deutschland 1990 - zunächst als GmbH, jetzt als AG mit Sitz in Köln - die „Duales System Deutschland“ (DSD) gegründet worden. Die DSD lizenziert die Herstellung von Verpackungen zur Benutzung ihres Markennamens „Grüner Punkt“ und übernimmt hierfür die Ko- ordinierung der Sammlung, Sortierung und Verwertung. Die gesetz- lich festgelegten Verwertungsquoten werden durch die Landesum- weltministerien kontrolliert und von der DSD im jährlichen Mengen- stromnachweis dokumentiert.²³ Die Lizenzhöhe richtet sich nach Ma- terial, Gewicht, Fläche oder Volumen und Stückzahl der Verpackun- gen. Unternehmen können ihren finanziellen Aufwand also reduzie- ren, wenn sie ihre Verpackungen entsprechend ökologisch optimie- ren. Diejenigen, die Leistungen des Dualen Systems nicht in An- spruch nehmen (sog. „Selbstentsorger“), müssen die Rücknahme ih- rer Verpackungen in eigener Regie organisieren und von unabhängi- gen Fachleuten nachweisen lassen, dass sie ihren Sammel- und Ver- wertungspflichten nachkommen. Nach Ablauf der Übergangsfrist am 31.12.1999 müssen diese Selbstentsorger nach der Novelle der Ver- packungsverordnung aus Gründen der Chancengleichheit im Wett- bewerb grundsätzlich die gleichen Verwertungsquoten wie das Duale System erfüllen.

Aufgrund einer im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ergangenen Gerichtsentscheidung des Verfassungsgerichtshofes in Kassel²⁴ wurde ein konkretes, gegen das bestehende Duale System konkurrierendes anderes Erfassungs- und Verwertungssystem eines öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträgers als rechtswidrig eingestuft. Er hat dem Lahn-Dill-Kreis in Hessen deshalb vorläufig untersagt, in seinem Be- reich eigene Einrichtungen zur getrennten Erfassung von Verpa- ckungsabfällen beim Endverbraucher zu betreiben oder sich an einem nicht zugelassenen System zu beteiligen. Zudem wurde dem Kreis verboten, die privaten Haushalte zu veranlassen, Verpackungsabfälle in die Restmülltonne zu geben und damit der öffentlichen Abfallent- sorgung zu überlassen.

Der VGH misst insoweit der Produktverantwortung als Basis des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der darauf fußenden Verpackungs- verordnung inklusive der dort enthaltenen Privatisierungsentscheidung fundamentale Bedeutung zu. Die Entsorgung gebrauchter Verpackun- gen sei durch die Verpackungsverordnung der öffentlichen Abfallent- sorgung zur Schonung staatlicher Deponie- und Verwertungskapazitä- ten entzogen und auf die beteiligte Privatwirtschaft verlagert worden. Deshalb seien primär den Herstellern und Vertreibern von Verkaufs- verpackungen Rücknahme- und Verwertungspflichten auferlegt wor- den. Von diesen könnten sie sich durch Beteiligung - beim DSD in Form von Lizenzzahlungen für den „Grünen Punkt“ - an einem dua- len System befreien. Zudem verstoße auch die vom Kreis propagierte gezielte Vermischung von Verpackungsabfällen mit dem Restmüll in der grauen Tonne zum Zwecke der gemeinsamen Behandlung in der Trockenstabilatanlage gegen die Konzeption der Verpackungsverord- nung. Diese sehe zur Entlastung öffentlich-rechtlicher Sammelsyste- me eine schon beim Endverbraucher vom Restmüll getrennte Samm- lung der Verpackungsabfälle vor. Durch sein rechtswidriges Handeln setze sich der Kreis auch in Widerspruch zu der bereits 1992 erteilten Abstimmungs- bzw. Einverständniserklärung , die u.a. Grundlage für die landesweit flächendeckende Einrichtung und Zulassung des DSD- Systems gewesen sei.

Allerdings bestätigt das Gericht implizit damit auch die grundsätzliche Zulässigkeit mehrerer dualer Systeme, soweit sie landesweit und nicht nur regional begrenzt die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen.²⁵

Der politische und in Verträgen mit der DSD manifestierte Wille ziel- te bei Einführung darauf ab, die Quotenerfüllungspflicht flächende- ckend, verbraucherfreundlich und zuverlässig zu organisieren. Des- halb haben die Bundesländer als Freistellungsbehörden und die Kom- munen Wert darauf gelegt, dass sich das Duale System gemäß den in der Verpackungsverordnung festgeschriebenen Abstimmungsverein- barungen zu einem einheitlichen Wertstofferfassungssystem vertrag- lich verpflichtet hat. Diese Abstimmungspflicht erklärt die bundesweit differenzierte Ausgestaltung des Dualen Systems im Hinblick auf die faktischen Entsorgungsstrukturen. Im Zeitraum zwischen 2002 und 2004 laufen die langfristigen Entsorgungsverträge zwischen der DSD AG und privaten bzw. öffentlichen Entsorgungsunternehmen aus.

5. Abfallwirtschaftspläne der Bundesländer

Gemäß § 29 KrWG/AbfG müssen die Bundesländer für ihren Bereich Abfallwirt- schaftspläne nach überörtlichen Gesichtspunkten aufstellen. Darin werden die Zie- le und Bilanzen der Abfallvermeidung und -verwertung dargestellt sowie die er- forderlichen Abfallbeseitigungsanlagen gebietsbezogen ausgewiesen. Das konkre- te Aufstellungsverfahren ist in den jeweiligen Landesabfallgesetzen geregelt.²⁶ Abfallwirtschaftspläne sind gem. § 29 Abs.9 KrWG/AbfG erstmals zum 31.12.1999 zu erarbeiten und dann im fünf - Jahres - Rhythmus fortzuschreiben. Die entsorgungspflichtigen Körperschaften erstellen jeweils das Datenmaterial über Art, Menge und Verbleib der im Rahmen ihrer Verpflichtung beseitigten und verwerteten Abfälle auf und werden dann landesweit ausgewertet.

B. Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen

I. Die Novelle der Verpackungsverordnung 1998 sieht vor, dass Selbstentsorger ab dem 1.1.2000 die gleichen Verwertungsquoten wie ein duales System zu erfüllen haben. Auch soll der Wettbewerb im Entsorgungsbereich durch Ausschreibung der Leistungen für das Sammeln, Sortieren und Verwerten und durch Offenlegung der Kosten für die einzelnen Verpackungsmaterialien gefördert werden. Außerdem wurden die Quoten für die stoffliche Verwertung leicht modifiziert. Aus Wettbe- werbsgründen ist jedoch die Berechnungsgrundlage für die Verwertungsquoten nicht mehr der landesweite Verpackungsverbrauch, sondern jeweils die Beteili- gungsmenge von Herstellern und Vertreibern am dualen System.

II. Die VerpackVO richtet sich an den Handel und die Industrie. Sie differenziert nach Verpackungsarten und normiert die jeweiligen Rücknahmeverpflichtungen.

Auf der Grundlage des § 6 Abs.3 ist die „DSD“ entstanden, die als privatrechtliche Gesellschaft neben der kommunalen Abfallentsorgung das duale System betreiben kann bzw. die Aufgaben vertraglich auf Entsorgungsunternehmen oder Gebietskörperschaften gegen Bezahlung überträgt.

III. Einweg- und Mehrwegsysteme sind in der VerpackVO quotiert. Die Mehrwegquo- te wurde bundesweit auf 72% festgesetzt, die einmal im Jahr festgestellt und im Bundesanzeiger veröffentlicht wird. Ist diese Quote unterschritten, wird -nach er- neuter Prüfung und Unterschreitung ein Jahr später- ein Zwangspfand erhoben. Betroffen sind dann die Getränkesegmente, die unterhalb einer zweiten Quote von 1992 liegen.²⁶

Verwertungsquoten lt. Verpackungsverordnung

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* Für 1996 nachträglich durch die Novellierung der Verpackungsverordnung beschlossen. Das bis- lang mögliche „Trittbrettfahrerproblem“ (= Zuführung einzelner Verpackungen in das Wertstoffsys- tem ohne Entrichtung der erforderlichen Lizenzgebühr, z.B. Serviceverpackungen von Bäckern, Metzgern und ähnlichen Branchen) sollte entschärft werden. Berechnungsgrundlage für die Verwe r- tungsquoten ist jetzt nicht mehr der landesweite Verpackungsverbrauch, sondern jeweils die Menge an Verkaufsverpackungen, mit der sich Hersteller / Vertreiber an dem dualen System beteiligt haben.

Insgesamt 36 % sind zwingend werkstofflich zu verwerten. 24 % können sowohl werkstofflich wie auch rohstofflich oder energetisch verarbeitet werden. Darüber hin- aus dürfen die gesammelten und sortierten Verpackungen nicht deponiert werden.

1. Seit Einführung der gesetzlich geforderten Verwertungsquoten wurden diese bislang vom Dualen System stets übertroffen.

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Anmerkung: Verwertungsquoten von über 100 % ergeben sich daraus, dass nicht alle Verpackungen lizenziert sind, die Verbraucher aber auch Verpackungen ohne Grünen Punkt in die Sammelgefäße des Dualen Systems geben.

Die Verbraucher haben 1998 insgesamt 5.622.525 Tonnen gebrauchte Verkaufsverpackungen in die Sammelgefäße mit dem Grünen Punkt geworfen. Umgerechnet entspricht dies einer Pro-Kopf-Sammelmenge von 75,8 Kilogramm (1997: 73,7 Kg; 1999: 77,7 Kg). Die DSD konnte nach eigenen Angaben im Jahr 1999 die Zahl der Lizenznehmer um 2000 auf insgesamt 18.500 steigern.²⁷ Die Lizenzentgelte wurden von der Gesellschaft ab dem 1.1.1999 pauschal um 9,5 % gesenkt. Insgesamt lässt sich seit Einführung der Verord- nung bundesweit ein deutlicher Rückgang des Verpa- ckungsverbrauchs in Haushalten feststellen: von 13,0 Mio. t oder 95 Kilogramm pro Bundesbürger (1991) auf 11,5 Mio. t oder 82 Kilogramm / EW (1998), also um rund 13 %. Diese Ergebnisse der Abfallpolitik würdigte der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) in seinem neuesten Gutachten 2000 ausdrücklich mit dem Hinweis, dass die Abfallwirtschaft gegenüber dem Stand der 80er Jahre Erfolge durch die duale Entsorgung erzielt habe.

2. Dem Dualen System wird manchmal kritisch vorgeworfen, in der Entsorgung von Ver- kaufsverpackungen sei ein faktisches Monopol entstanden.²⁸ Insoweit bringt die Novelle der VerpackungsVO von 1998 nun eine Öffnung für mehr Wettbewerb sowohl durch an- dere duale Systeme , wie auch durch Selbstentsorger. Die Wahl der Systempartner vor Ort wird allerdings wesentlich von den Kommunen bestimmt und der Wettbewerb damit ein- geschränkt. Auch die bestehenden langen Vertragslaufzeiten von 10 Jahren sind aus den gesetzlichen Regeln nicht abzuleiten; sie wurden von Ländern und Kommunen in der Verhandlungen mit der DSD vehement eingefordert. Die zentrale Systemfrage lautet daher primär: Erreicht man geringere Kosten eher durch den Wettbewerb der verschiedenen Systeme unter gleichen Bedingungen oder durch die Vergabe von Leistungen im Wettbewerb der Entsorger innerhalb eines Systems?²⁹ Insoweit muss nun auch die DSD die Entsorgungsleistungen für das Sammeln, Sortieren und Verwerten von Verpackungen ausschreiben. Die Pflicht zur Abstimmung dualer Systeme mit kommunalen Entsorgungsträgern wird in der Novelle beibehalten.

Wie bereits angemerkt möchte sich in Hessen und dann bundesweit neben der DSD ein weiteres duales Entsorgungssystem (vgl. http://www.landbell.de) etablieren. Zur Frage der rechtlichen Beurteilung der gewählten Ansätze vergleiche bereits die obigen Ausführungen im Text unter den Fußnoten 24, 25.

Dieses Konkurrenzsystem für die Hausmüllentsorgung startete zunächst eine Initiative im hessischen Lahn-Dill-Kreis (Dezember 1997). Zusammen mit dem Landkreis gründete die Fa Herhoff GmbH ein Gemeinschaftsunternehmen mit dem Ziel, ein alternatives Abfall- entsorgungskonzept für die ca. 270.000 Einwohner zu entwickeln. Das Modell plant den Ausstieg aus dem Dualen System von grauer Tonne und „Gelbem Sack“. Stattdessen will der hessische Kreis ein neues Sammelsystem betreiben und die Haushalte veranlassen, kleinen Verpackungsmüll wieder ungetrennt in die graue Restmülltonne zu werfen. Aller- dings ist das Projekt bislang über eine Testphase nicht hinausgekommen, da das Umwelt- ministerium der Antragstellerin (Fa Landbell AG) noch keine endgültige Freistellungsge- nehmigung erteilt hat. In einer eigens für ca. 20 Mio. Mark gebauten und im November 2000 in Betrieb genommenen „Energetischen Verbrennungsanlage in Aßlar („EVA": Betreiberin Firma Herhof-Umwelttechnik GmbH) soll der Restmüll getrocknet, bestimmte Bestandteile (Holz, Papier, Plastik, Stoff etc.) heraussortiert, zu sog. Trockenstabilat ge- presst und als Brennstoff verkauft werden.³⁰ Über die zukünftige Preisgestaltung dieses „Brennstoffs aus Müll“ gibt es zur Zeit noch keine gesicherten Erkenntnisse, insbesondere darüber, wieviel die EVA-Betreiberin pro Tonne Brennstoff zu zahlen hat (z.Zt. mehr als 100 DM/t? zukünftige Zuzahlung 30-40 DM?). Insoweit können auch noch nicht die Auswirkungen dieser Verwertungs- bzw. Beseitigungsart von Rest- und Verpackungsab- fällen auf die kommunalen Abfallgebühren und damit die Kostenbelastungen für die Bür- ger zuverlässig beurteilt werden.

D. Siedlungsabfallwirtschaftspläne und -bilanzen in den einzelnen Ländern

I. Gesamtabfallaufkommen auf Bundesebene

In der Abfallstatistik des Bundes sind die Bilanzdaten der letzten Jahre noch nicht aktuell erfasst (vgl. hierzu die Kritik des Sachverständigenrates für Umweltfragen in seinem Gut- achten 2000, wonach der Bund leider nur vorläufige Daten bis zum Jahr 1996 vorlegen könne³¹ ).

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Von dem Gesamtabfallaufkommen in Deutschland 1993 mit 338,5 Millionen Tonnen entfielen 253,1 Mio. t auf Abfälle zur Beseitigung und 85,4 Mio. t auf Ab- fälle zur Verwertung. Insgesamt wurden 43,8 Mio. t aus Haushalten durch kommunale und private Entsor- gungsbetriebe eingesammelt, davon 11,9 Mio. t als getrennt gesammelte verwertbare Abfälle (Papier / Pappe mit 38 %, Glas und kompostierbare Abfälle mit jeweils 22 % und Kunststoff mit 3 %). Von den 11,9 Mio. t wurden 10,8 Mio. t an Betriebe zur Weiterverar- beitung gegeben. 1,0 Mio. t sind als nicht verwertbare Rückstände abgelagert oder verbrannt worden.

Der Anteil der von den Kommunen als Restmüll (graue Tonne) eingesammelten Abfälle ging von 26,5 Mio. t (1990) um 13 % auf 23 Mio. t (1993) und damit auf 66 % des gesamten Abfallanteils zurück. Von dem eingesammelten Restmüll wurden mit 16,6 Mio. t 72 % auf Deponien abgelagert und mit 6,4 Mio. t ca. 28% in Müllverbrennungsanlagen behandelt. Noch 1991 kamen rund 50 % des Hausmüllvolumens aus Verpackungsmaterial. Der Verpackungsverbrauch ist jedoch nach Erlass der Verpackungsverordnung allein bis zum Jahr 1998 bereits um 13 % zurückgegangen (1991: 95 kg/EW; 1998: 82 kg/EW).³²

II. Abfallwirtschaftspläne der Bundesländer

Nach § 29 KrWG-/AbfG sind die einzelnen Bundesländer gehalten, spätestens bis zum 31.12.2000 Abfallwirtschaftspläne aufzustellen. In Nordrhein-Westfalen erfolgt dies nach überörtlichen Gesichtspunkten auf der Ebene der fünf Regierungsbezirke. Sie stellen die Ziele der Abfallvermeidung und -verwertung sowie die zur Sicherung der Inlandsbeseitigung erforderlichen Abfallbeseitigungsanlagen dar. Soweit dies zur Darstellung der Entwicklungsbedarfe (Entsorgungssicherheit 10 Jahre) erforderlich ist, sind Abfallwirt- schaftskonzepte und Abfallbilanzen auszuwerten.

Am 20. August 2000 veröffentlichte das Bundesumweltministerium „Eckpunkte für die Zukunft der Entsorgung von Siedlungsabfällen“³³, wonach u.a. bis spätestens 2020 alle Siedlungsabfälle vollständig und umweltgerecht zu verwerten seien, um Deponien über- flüssig zu machen.

Nicht alle Bundesländer haben es bisher geschafft, ihren Abfallwirtschaftsplan rechtzeitig und rechtskonform vorzulegen (z.B. Niedersachsen), andere werden zur Zeit überarbeitet oder befinden sich noch im parlamentarischen Beratungsgang (z.B. Bayern).

III. Abfallwirtschaftsbilanzen in den Bundesländern

Unabhängig von einigen länderspezifischen Besonderheiten gibt es beim Siedlungsabfallaufkommen übereinstimmende Grundtrends:

⇒ die Haus- und Sperrmüllmengen verzeichneten bis Anfang der 70er Jahre einen expo- nentiellen Anstieg, stabilisierten sich dann auf hohem Niveau und gingen ab 1990 sukzes- sive zurück;

⇒ beim Gewerbeabfall waren Ende der 80er Jahre die größten Zuwachsraten festzustel- len. Insbesondere mit Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes 1986 und der damit vorgeschriebenen Verwertungspflicht für die gewerblichen Abfallbesitzer (statt Beseitigung auf Deponien) kam es dann zu einem drastischen Rückgang der Gewerbeab- fallmengen.

Um abfallwirtschaftliche Erfolge oder Trends aufzeigen zu können, ist jeweils eine differenzierte Einzelbetrachtung der unterschiedlichen Abfallfraktionen und ihrer Entwicklung erforderlich. Dabei ist zu beachten, dass die Abfallbilanzen der Bundesländer nur diejenigen Abfallmengen ausweist, die den Trägern der öffentlichen Abfallentsorgung überlassen wurden. Das bedeutet, dass Abfallströme, die an den öffentlichen Stellen vorbeigehen, in diesen Bilanzen nicht ablesbar sind.

1. Beispiel für Gesamttrends beim Siedlungsabfallaufkommen (Abfallbilanz 1999 von Baden-Württemberg)³⁴

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2. Das Wertstoffaufkommen umfasst alle Abfallbestandteile, die zur Verwertung oder zur Herstellung verwertbarer Zwischen- oder Endprodukte geeignet sind. In Baden- Württemberg wurden z.B. 1999 insgesamt gut 1,64 Millionen Tonnen Wertstoffe (ein- schließlich der Mengen der DSD AG) erfasst. Das Aufkommen Pro-Kopf beträgt hier 157 Kilogramm je Einwohner. In BW bestehen mit der DSD seit 1993 Verträge für alle Kreise des Landes. Mit 46 % wurden 1999 etwas weniger als die Hälfte des Wertstoffaufkom- mens im Land (760.000 Tonnen) über die DSD erfasst; dies sind 73 kg pro Einwohner. Diese Wertstoffmenge setzt sich wie folgt zusammen: 244.000 t Verpackungen aus Pa- pier/Pappe/Kartonagen, 329.000 t Glas-, 67.000 t Metall-, 94.000 Kunststoffverpackungen, 25.000 t Verbunde sowie 9 t Holzverpackungen.³⁵

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Gesamtabfallaufkommens, der Wertstoff- und Restmüllmengen der Jahre 1991 - 1998 in Bayern³⁶:

In Berlin ergab sich im Juni 1997 bei einer repräsentativen Stichprobenuntersuchung zur Be- stimmung der Menge und Zusammensetzung des Hausmülls folgendes Bild: Menge insge- samt (754.000 Mg = 217,4 kg/EW*a).; Hauptbestandteil: Bioabfall (Küchen- und Gartenab- fälle) = 30%; Verpackungsanteil: 20%; alle anderen Fraktionen jeweils unter 10%.³⁷

Mit Allgemeinverfügung vom 11.12.1992 stellte die für Abfall zuständige oberste Landesbehörde die Einrichtung einer regelmäßigen Erfassung gebrauchter Verkaufsverpackungen auf Antrag der DSD AG fest.

DSD Sammelmengen für Berlin 1997 - 1999

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

In Berlin werden verwertbare Abfälle aus dem Hausmüll über Behälter am Grundstück (Hol- system) oder über Container im öffentlichen Straßenbereich (Bringsystem) getrennt in fol- genden Fraktionen erfasst: Papier/Pappe/Karton (PPP), Glas, Leichtverpackungen (LVP), Bioabfall.

3. Weiterführende Hinweise zur Situation in den anderen Bundesländern:

⇒ Brandenburg: Abfallwirtschaftsplan - Teilplan Siedlungsabfälle vom 8. Juni 2000 (veröffentlicht im Amtsblatt für Brandenburg, Nr. 30 v. 2.August 2000; Bestellung über Brandenburgische Universitätsdruckerei, K.-Liebknecht-Str.24-25,14476 Golm)

⇒ Abfallwirtschaftsplan Bremen (http://umwelt.bremen.de/buisy/abfall/index.html)

⇒ Abfallwirtschaftsplan Siedlungsabfälle Hamburg 1995 (als Broschüre über die Umweltbehörde Hamburg / Fachamt Abfallwirtschaft, Billstr.84,20539 Hamburg zu beziehen)

⇒ Abfallwirtschaftsplan Hessen - Teilplan 1 (Siedlungsabfälle) vom 21.12.1999 (Bestellung über das Hessische Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft und Forsten, Mainzer Str.80,65189 Wiesbaden) oder im Internet: http://www.mulf.hessen.de/umwelt/abfallwirtschaft/abfall.htm

⇒ Abfallwirtschaftsplan Mecklenburg-Vorpommern vom 13.Januar 2000 (Herausgeber: Umweltministerium Mecklenburg-Vorpommern, Schloßstr.6-8,19053 Schwerin)

⇒ Niedersächsische Abfallbilanzen 1997 und 1998 (Herausgeber: Niedersächsisches Um- weltministerium / Nieders. Landesamt für Statistik, Archivstr.2, Postfach 4107, 30041 Han- nover oder im Internet: http://www.mu.niedersachsen.de/pdf/Abfallbilanz98.pdf

⇒ Abfallwirtschaft NRW (Statusbericht 1997, Abfallbilanzen 1995 - 1997): Hrg.: Ministerium für Umwelt- und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen, Schwannstr.3, 40476 Düsseldorf als CD / Broschüre oder unter http://www.murl.nrw.de/sites/arbeitsbereiche/boden/murlhtml/main.html; die Ab- fallwirtschaftspläne werden von den fünf Regierungsbezirken Arnsberg, Detmold, Düsseldorf, Köln und Münster aufgestellt und sind unter der jeweiligen Homepage abrufbar.

⇒ Abfallbilanz Rheinland Pfalz 1999 (Hrg.: Ministerium für Umwelt und Forsten, KaiserFriedrich-Str.1,55116 Mainz)

⇒ Abfallwirtschaftsplan Saarland - Teilplan Siedlungsabfälle, Dezember 1997 (Hrg.: Ministerium für Umwelt, Keplerstr.18, 66024 Saarbrücken)

⇒ der Abfallwirtschaftsplan in Sachsen aus dem Jahre 1995 wird nach Auskunft des Um- welt- und Landwirtschaftsministeriums z.Zt. überarbeitet; aktuelle Abfall-Bilanzzahlen (1999) vgl. im Internet unter: http://www.lfug.de (Sächs. Landesamt für Umwelt und Geologie)

⇒ in Sachsen-Anhalt z.Zt. noch kein Abfallwirtschaftsplan / Teilplan Siedlungsabfall, son- dern nur ein Abfallentsorgungsplan / Teilplan Sonderabfall-AER vom 1. Juli 1997 im Minis- terium für Raumordnung, Landwirtschaft und Umwelt, Olvenstedter Str.4, 39108 Magdeburg erhältlich; kurze Übersicht zum Siedlungsabfallaufkommen im Internet unter: http://www.stala.sachsen-anhalt.de/umwelt/umwelt2.htm

⇒ Abfallwirtschaft in Schleswig-Holstein (Strukturen - Daten 1996 / 1997/ 1998)+ Abfallwirtschaftsplan - Teilplan Siedlungsabfall (1998; wird zur Zeit überarbeitet!), Broschüren zu beziehen über das Ministerium für Umwelt, Natur und Forsten des Landes SH, Frank Hermann, V 137, Postfach 50 09, 24062 Kiel)

⇒ Abfallwirtschaft in Thüringen (Landesabfallwirtschaftsplan - Teilplan Siedlungsabfall wird zur Zeit vom Umweltministerium erarbeitet; eine knappe Datenübersicht der Abfallbi- lanz 1998 ist im Internet zu finden unter: http://tlu- jena.de/contentfrs/umwpoit2000/22_00101_01_polber16.html)

- Literatur:

Bender, Bernd „Umweltrecht - Grundzüge des öffentlichen Umweltschutzrechts“ / von Reinhard Sparwasser und Rüdiger Engel; 4. Aufl. - Heidelberg: Müller 2000

Hoppe, Werner „Umweltrecht“ / von Werner Hoppe; Martin Beckmann; Petra Keuch; 2.Aufl. - München: Beck 2000

„Optimierung der Verwertung von Verpackungsabfällen“, Klaus Wiemer, Michael Kern (Hrg.), Fachbuchreihe Abfallwirtschaft des Witzenhausen-Instituts für Abfall, Energie und Umwelt; Neues aus Forschung und Praxis, 1.Aufl. 2000 (Kirchstr.8, 37213 Witzenhausen)

„Abfallwirtschaftlicher Informationsdienst“ - Nachrichten und Meldungen für die vorsorgeorientierte Abfallwirtschaft (8 X im Jahr) und „MüllMagazin“ (vierteljährliche Fachzeitschrift); Rhombos-Verlag, Kurfürstenstr. 17, 10785 Berlin; Internet: http://www.rhombos.de

Öko-Institut für angewandte Ökologie e.V. „DSD - Vision 2020; Jenseits vom Grünen Punkt“ in: http://www.oeko.de/deutsch/chemie/visionen.htm

„Berliner Erklärung zur Entwicklung der Duales System Deutschland AG, 2000“; (zu beziehen über DSD, Frankfurter Str.720-726, 51145 Köln); Internet: http://www.gruener- punkt.de

Weitere nützliche Links im Internet:

- Europa:

Dokumente der Europ. Kommission: http://europa.eu.int/comm/index de.htm Das Recht der Eur. Union: http://europa.eu.int/eur-lex/

Europäisches Parlament: http://www.europarl.de/

- Bund:

Deutscher Bundestag: http://www.bundestag.de Bundesrat: http://www.bundesrat.de

Bundesminist. für Umwelt; Naturschutz und Reaktorsicherheit: http://www.bmu.de/ Deutsche Bundesstiftung Umwelt: http://www.umweltstiftung.de Umweltbundesamt Berlin: http://www.umweltbundesamt.de/ Umweltmanagement unter einem D,A,CH: http://www.umweltdatenbank.de

- Bundesländer:

Baden-Württemberg: Ministerium für Umwelt und Verkehr; http://www.uvm.baden- wuerttemberg.de

Bayern: Bay. Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen; http://www.bayern.de/STMLU/

Berlin: Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Raumordnung; http://www.sensut.verwalt-berlin.de

Brandenburg: Ministerium für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung; http://www.brandenburg.de/land/umwelt/

Bremen: Umweltressort des Bremer Senats; http://www.umwelt.bremen.de

Hamburg: Senat Umwelt und Soziales; http://www.hamburg.de/Umwelt/welcome.htm

Hessen: Hessisches Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft und Forsten; http://mulf.hessen.de/

Mecklenburg-Vorpommern: Umweltministerium; http://www.mv-regierung.de/um/ Niedersachsen: Nieders. Umweltministerium; http://www.mu.niedersachsen.de

Nordrhein-Westfalen: Ministerium für Umwelt- und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz; http://www.murl.nrw.de/

Rhe inland-Pfalz: Ministerium für Umwelt und Forsten; keine eigenen Internetseiten; vgl. Landesregierung: http://www.rlp.de/

Saarland: Umweltministerium; http://www.umweltserver.saarland.de/

Sachsen: Ministerium für Umwelt und Landwirtschaft; http://www.lfug.de (Landesamt für Umwelt und Geologie)

Sachsen Anhalt: Ministerium für Raumordnung und Umwelt; http://www.mu.sachsen- anhalt.de

Schleswig-Holstein: http://www.schleswig-holstein.de/landsh/landesreg/min umwelt/ Thüringen: Umweltministerium; http://www.thueringen.de/tmlnu/

- Städte und Gemeinden:

Deutscher Städtetag: http://www.staedtetag.de

Deutscher Städte-und Gemeindebund: http://www.dstgb.de Deutscher Landkreistag: http://www.landkreistag.de

- Wirtschaft / Verbände / Institute:

Bundesverband der deutschen Industrie: http://www.bdi-online.de

Bundesverband der deutschen Entsorgungswirtschaft: http://www.bde.org Deutscher Industrie- und Handelstag: http://www.diht.de Industrie- und Handelskammern: http://www.ihk.de

- Universitäten und Fachhochschulen (Auswahl):

TU Dresden (Institut für Abfallwirtschaft und Altlasten): http://rks2.urz.tu- dresden.de/fghhiaa/

Gesamthochschule Duisburg - Fachgebiet Abfalltechnik: http://www.uni- duisburg.de/FB7/fach13.html

Technische Universität Hamburg-Harburg (Abfallwirtschaft): http://www.tu-hamburg.de/aws/ Universität Kassel (Fachgebiet Abfall): http://www.uni-kassel.de/fb14/abfalltechnik/

Technische Universität München (Lehrstuhl für Wassergüte- und Abfallwirtschaft):

http://www.cip.bauwesen.tu-muenchen.de

Universität Stuttgart (Institut für Siedlungswasserbau, Wassergüte- und Abfallwirtschaft):

http://www.uni-stuttgart.de/siwa/institutdeut.htm

Fachhochschule Höxter / Paderborn (Fachbereich Technischer Umweltschutz):

http://www.hx.uni-paderborn.de/fb8/

Fachhochschule Münster (Institut für Abfall- und Abwasserwirtschaft, Prof. Gallenkemper): http://www.infa.de Verfasser: Rechtsanwalt Werner Stolz, Am Brockhoff 15, 48167 Münster (e-mail: wstolz@muenster.de)

[...]

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¹ BT-Drs. VI 2710

² vgl. zur historischen Entwicklung: Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2.A., S.711 m.w.N.

³ BGBI. I S.41

⁴ v. 27.8.1986 (BGBl. I S.1410)

⁵ v. 27.9.1994 (BGBl. I 2705) in Kraft getreten am 7.10.1996; BT-Drs. 12/5672

⁶ BGBl. I S. 2379, zuletzt geändert durch VO v. 28.8.2000, BGBl. I S.1344

⁷ 94/62/EG; Abl.Nr.L 365/10 v. 31.12.1994

⁸ v. 22.3.1989 (BGBl. 1994 II S.2703)

⁹ vgl. den guten Überblick des Berliner Umweltsenates zum EU-Abfallrecht unter der Homepage: http://www.sensut.verwalt-berlin.de/sensut/umwelt/dfh/abfall/recht_eu.shtml

¹⁰ BGBl. I S. 2771

¹¹ BGBl. I S. 1913

¹² BGBl. I S. 2126

¹³ BGBl. I S.1447

¹⁴ BGBl. I S. 1382

¹⁵ BGBl. I S. 1421

¹⁶ Übersicht der weiteren Verordnungen des Bundes in: Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, 4.Aufl., S.615 f

¹⁷ GMBl. 139, ber. S.469

¹⁸ Banz. Nr. 99a

¹⁹ Die landesrechtlichen Regelungen sind im Einzelnen zitiert bei Hoppe/Beckmann/Kauch, a.a.O., S. 715 Fn. 49

²⁰ zum Regelungsgegenstand der kommunalen Abfallwirtschaftssatzungen vgl. Bender u.a., a.a.O., S.618

²¹ DIE WELT v. 5.10.1996

²² Bender u.a., a.a.O., S.642

²³ zur Struktur der DSD AG im Einzelnen: Hoppe u.a., S.754 ff; Bender u.a., S. 600 ff, 644 f m.w.N.; vgl. auch Homepage der DSD AG im Internet: http://www.gruener-punkt.de

²⁴ VGH Kassel , AZ: 8 TG 3140/98, vgl. Pressemitteilung des HessVGH im Internet, Marktplatz Recht: http://www.complex.de/djn/nachrichten/rechtsprechung/r99464.shtml (DSD gegen den hessischen Lahn-Dill-Kreis, der einen Großteil der Leichtverpackungen wieder über die Restmülltonnen erfassen und zusammen mit der Firma Landbell AG entsorgen lassen wollte)

²⁵ zu dieser grundsätzlichen Kontroverse über eine etwaige Monopolstellung der DSD vgl. die Abhandlungen von M. Sutter und B. Baars in: Optimierung der Verwertung von Verpackungsabfällen (Hrsg.: K.Wiemer, M.Kern; Witzenhausen 2000, Neues aus Forschung und Praxis); Internet: http://www.abfallforum.de

²⁶ vgl. Übersicht der Länderregelungen bei Hoppe, a.a.O., S.758 Rdr.251

²⁶ vgl. zur aktuellen Kontroverse einer drohenden Zwangspfandregelung die Ausführungen unter der Rubrik „Neues aus der Abfallwirtschaft“: Zwangspfand auf Einwegsysteme - Meilenstein oder Störfaktor in der Abfall- Kreislaufwirtschaft? m.w.Nachweisen zu den ökonomischen, ökologischen und sozialen Folgen des Sanktionsin- strumentes;

²⁷ DIE WELT vom 4.5.2000 (DSD-Pressekonferenz zum Mengenstromnachweis 1999)

²⁸ vgl. hierzu etwa die Zusammenfassung der Kritik bei Hoppe u.a., a.a.O., S. 755 m.w.N.

²⁹ M.Sutter in: „Optimierung der Verwertung von Verpackungsabfällen“, a.a.O., S. 11 ff

³⁰ ausführliche Darstellung des Entsorgungssystems durch den Vorstandsvorsitzenden der Landbell AG Wolf- gang Schertz in: Fachbuchreihe Abfall-Wirtschaft des Witzenhausen-Instituts, a.a.O., S. 107 - 120 m.w.N.; zur Anlage und zum Trockenstabilat-Verfahren vgl. auch im Internet: http://www.herhof.com/inhalt

³¹ vgl. Rat von Sachverständigen von Umweltfragen (Kurzfassung des Gutachtens 2000 unter der Adresse: http://umweltrat.de/gut00kf.zip per download erhältlich)

³² Bender u.a., a.a.O., S.597, 600 ff

³³ Pressemitteilung des BMU Nr.127/99 zu finden in: http://home.t-online.de/home/043473178-0001/pm170.htm

³⁴ Statistisches Landesamt Baden-Württemberg (Abfallbilanz 1999)

³⁵ Abfallbilanz BW, Teil 3, S.30 in: http://uvm.baden-wuerttemberg.de

³⁶ im Internet unter: http://www.bayern.de/stmlu/abfall

³⁷ http://www.sensut.verwalt-berlin.de/sensut/umwelt/dfh/abfall/siedlung_hausmuell.shtml