Kommunales Zuwendungsrecht. Praxisleitfaden Sachsen-Anhalt

Inhalt

1 Allgemeines
1.1 Rechtsgrundlagen
1.2 Zuwendungsbegriff
1.3 EU-Recht
1.4 Finanzierungsarten und –formen:
1.5 Ausgaben- und Kostenbasis

2 Der Kreislauf im Detail
2.1 Grundsätze der Verwaltung
2.2 ausgewählte Verfahrensschritte I
2.2.1 Veranschlagung im Haushaltsplan
2.2.2 Antrag
2.2.3 Antragsprüfung – Finanzierungsplan
2.2.4 Antragsprüfung – Ergebnisvermerk
2.2.5 Zuwendungsbescheid
2.2.6 Besonderheiten
2.2.7 Überwachung des Vorhabens
2.2.8 Überwachung der Verwendung
2.3 Kontrolle und Prüfung
2.3.1 Begleitende Erfolgskontrolle
2.3.2 Bedeutung des Verwendungsnachweises
2.3.3 Sachbericht
2.3.4 zahlenmäßiger Nachweis
2.3.5 Fristen für die Vorlage des VN
2.3.6 Sanktionsmöglichkeiten bei Verstößen
2.4 ausgewählte Verfahrensschritte II
2.4.1 Zwischennachweise
2.4.2 Aufbewahrungspflichten
2.4.3 Prüfung des Verwendungsnachweises
2.4.4 Intensität der Prüfung und Verfahren

3 Die vertiefte Prüfung – Detailansicht
3.1 Ordnungsmäßigkeit des VN
3.2 Zweckentsprechende Verwendung
3.2.1 Verwaltungsmäßige Prüfung
3.2.2 Fachliche Prüfung

4 ausgewählte Verfahrensschritte III
4.1 Prüfung des Verwendungsnachweises
4.2 Maßnahmen bei festgestellten Mängeln
4.3 Erfolgskontrolle
4.3.1 abgestuftes Verfahren 1
4.3.2 abgestuftes Verfahren 2
4.3.3 begleitende und abschließende Erfolgskontrolle
4.4 Rückforderung von Zuwendungen
4.4.1 Exkurs – Wiederholung Verwaltungsrecht
4.4.2 Rückforderungsverfahren

5 Finanzkontrolle durch BRH und LRH
5.1 Grundlagen
5.2 Typische Mängel aus Sicht des BRH

6 Förderkreislauf

7 Literaturhinweise

1 Allgemeines

1.1 Rechtsgrundlagen

Die Hauptrechtgrundlagen, um von staatlicher Seite Zuwendungen gewähren zu können, finden sich in den §§ 23 und 44 der Bundes- und Landeshaushaltsordnung¹ wieder. Hinzu kommt ein allgemeiner Rechtsrahmen aus VwVfG, VwGO² und weiteren Normen.

Es muss zwischen Innen- und Außenverhältnis unterschieden werden:

- Im Innenverhältnis sind die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften (kurz: VV) zu den §§ 23 und 44 BHO/ LHO, Förderrichtlinien und Erlasse zu beachten.
- Im Außenverhältnis gilt der jeweilige, konkret-individuelle, Zuwendungsbescheid in Verbindung mit den Allgemeinen Nebenbestimmungen (ANBest).

1.2 Zuwendungsbegriff

Der Begriff der „Zuwendung“ ist in § 23 BHO/ LHO definiert worden und bezeichnet sämtliche Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Leistungen. Diese müssen an Stellen außerhalb der Bundes- oder Landesverwaltung zur Förderung bestimmter Zwecke gerichtet sein und der Bunde/ das Land muss an deren Erfüllung ein erhebliches Interesse haben. Dieses Interesse sollte ohne die Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden können.

Zuwendung vs. Auftrag

Die wesentlichen Merkmale, wie sich Zuwendung und Auftrag voneinander unterscheiden, sind in den Anlagen zu VV Nr. 1.2.4 zu § 23 LHO-LSA dargelegt und in folgender Tabelle zusammengefasst:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten³

Zuwendungen vs. Subventionen:

Auch ein differenzierender⁴ Vergleich zwischen ^{5 6} Zuwendung und Subvention erscheint sinnvoll, da es auch hier zu Missverständnissen kommen kann:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1.3 EU-Recht

Gemäß Art. 107, I AEUV⁷ sind Zuwendungen und Beihilfen immer dann verboten, wenn alle der nachfolgend genannten Merkmale erfüllt sind:

- Es handelt sich um staatliche Mittel (direkt oder indirekt);
- Es werden einzelne Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt;
- Der Wettbewerb wird verfälscht oder es droht eine Verfälschung;
- Der Handel zwischen den Mitgliedsstaaten wird beeinträchtigt.

Erlaubt sind Beihilfen, wenn sie einerseits „freigestellt“ nach De minimis (lat.: „Bagatelle“/ „Dinge von geringer Bedeutung“/ …; EU-Programm; geringfügiger Betrag; VO EG 1998/2006) oder nach allgemeiner Gruppenfreistellung (VO EG Nr. 800/2008), oder andererseits notifiziert nach Art. 108, III i.V.m. 107, II AEUV ist. In letzterem Fall greift ein Gemeinschaftsrahmen der Europäischen Kommission.

1.4 Finanzierungsarten und –formen:

Grundsätzlich kann zwischen zwei Finanzierungsarten nach VV Nr. 2 zu § 23 BHO/ LHO unterschieden werden:

- Projektförderung: zeitlich und inhaltlich begrenztes Vorhaben wird gefördert;
- Institutionelle Förderung: Institution als Ganzes wird gefördert.

Diese lassen sich folgendermaßen (Tabelle) voneinander abgrenzen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Finanzierungsformen:

Der Zuwendungsgeber (ZG) hat nach VV Nr. 1.1 zu § 44 BHO/ LHO drei Wege, um einem Zuwendungsnehmer (ZN) die Geldmittel zur Verfügung zu stellen: ein unbedingt rückzahlbares Darlehen, eine (nicht benannte) bedingte Rückzahlung und einen nicht rückzahlbaren Zuschuss. - Aber auch diese Möglichkeiten lassen sich wieder nach VV Nr. 2 zu § 44 BHO/ LHO in weitere Arten der Finanzierung gliedern: Dabei bildet die Teilfinanzierung den Regelfall (VV Nr. 2.2). Hier wiederum lassen sich Anteilfinanzierung (%), Fehlbedarfsfinanzierung („Rest“/ „Gießkanne“) und Festbetragsfinanzierung unterscheiden. Die diesen wird jeweils nur ein Teil des Vorhabens durch Zuwendungen finanziert. Den Ausnahmefall bildet mit VV Nr. 2.4 die Vollfinanzierung, hier wird das komplette Vorhaben durch die Zuwendung finanziert.

1.5 Ausgaben- und Kostenbasis

Eine Projektförderung kann sowohl auf Ausgaben-, als auch auf Kostenbasis erfolgen. Dabei ist jedoch zu beachten, dass: a) „auf Ausgabenbasis“ der Regelfall ist und Ausgaben Auszahlungen sind, die beim ZE durch das Projekt zusätzlich anfallen, und b) „auf Kostenbasis“ nach VV Nr. 13a.1 zu § 44 BHO die Ausnahme ist, Kosten ein Werteverzehr ist, der beim ZE durch das Projekt zusätzlich entsteht und beispielsweise die LHO-LSA keine Kosten kennt. Dies kann gewiss in anderen Bundesländern nicht so sein.

Um verstehen zu können, wie man Ausgaben und Kosten am besten voneinander unterscheiden kann, sei folgende Grafik gegeben:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Zuwendungen auf Kostenbasis sind nach den Bestimmungen der VV Nr. 13a.1 zu § 44 BHO zulässig, wenn nachfolgend genannte (und markierte) Annahmen erfüllt sind: „Bei Projektförderung können Zuwendungen an gewerbliche Unternehmen, insbesondere für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben, anstatt zur Deckung der zuwendungsfähigen Ausgaben zur Deckung der zuwendungsfähigen Kosten des ZE bewilligt werden, wenn eine Bemessung der Zuwendungen nach Ausgaben im Hinblick auf die Verrechnung der Gemeinkosten einschließlich kalkulatorischer Kosten nicht sinnvoll ist.

Die Voraussetzung hierfür bildet nach Nr. 2 LHO-LSA ein geordnetes Rechnungswesen.

Ein Unternehmen ist nach Verständnis des EuGH^{8 9} jede Einheit, die eine wirtschaftliche Tätigkeit durch Angebot von Waren und Dienstleistungen anbietet. Dies ist unabhängig von der Art der Finanzierung und eine fehlende Gewinnerzielungsabsicht ist für die Unternehmenseigenschaft unerheblich.

2 Der Kreislauf im Detail

2.1 Grundsätze der Verwaltung

Die öffentliche Verwaltung in Deutschland ist bestimmten Verhaltensgrundsätzen unterworfen. Zu den wichtigsten zählen unter anderem:

- Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20, III GG)
- Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes

- pflichtgemäßes Ermessen (§ 40 VwVfG)
- gesetzliche Grenzen sind einzuhalten
- Ermessensausübung entsprechend dem Zweck

- Willkürverbot (Grundlage: Art. 3 GG)

- wesentlich Gleiches ist nicht ungleich; wesentlich Ungleiches nicht gleich
- Selbstbindung der Verwaltung
- Sachgerechtigkeit

- Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
- Merkmale der angewendeten Mittel: geeignet, angemessen, notwendig, …

- Wirtschaftlichkeit (§ 7 BHO)

Verfahrensgrundsätze für das Verwaltungsverfahren

Zuvörderst ist hierbei die „Nichtförmlichkeit“ des Verwaltungsverfahrens zu nennen. Gemäß § 10 VwVfG bedeutet dies, das Verfahren muss einfach, zweckmäßig und zügig sein. Dies gilt aber nur, sofern keine besonderen Rechtsvorschriften bestehen.

Im Bewilligungsverfahren ist eine Regelung in den Verwaltungsvorschriften (VV) zur Bundeshaushaltsordnung vorhanden: Es muss grundsätzlich ein schriftlicher Antrag gestellt werden (VV Nr. 3.1 zu § 44 BHO) und der Zuwendungsbescheid hat schriftlich zu ergehen (VV Nr. 4.1 zu § 44 BHO). Zudem legt § 23 VwVfG fest, dass die verwendete Amtssprache Deutsch ist. – Ziel dieses Verwaltungsverfahrens ist der Erlass eines schriftlichen Verwaltungsaktes (VA), in diesem Fall eines Zuwendungsbescheides nach § 9 VwVfG.

Als Handelnde in diesem Verwaltungsverfahren treten einerseits die Behörde (§ 1, IV VwVfG) und andererseits die Beteiligten (§ 13 VwVfG) auf. Bei den „Beteiligten“ sind zudem nach § 11 VwVfG die Beteiligungsfähigkeit (natürliche und juristische Personen) und nach § 12 VwVfG die Handlungsfähigkeit (natürliche Personen = geschäftsfähig; juristische Personen = durch gesetzlichen Vertreter oder Beauftragte) zu beachten.

Das Verwaltungsverfahren beginnt nach § 22 VwVfG mit der Stellung des Antrages.

Der Untersuchungsgrundsatz (§ 24 VwVfG) besagt, dass die Behörde den Sachverhalt (SV) von Amts wegen ermittelt. Die Beratungs- und Auskunftspflicht (§ 25 VwVfG) beinhaltet, dass die Behörde zur Abgabe von Erklärungen, der Stellung von Anträgen oder der Berichtigung von Erklärungen oder Anträgen anregen soll, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Sie erteilt, soweit erforderlich, Auskunft über die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und der ihnen obliegenden Pflichten.

Anhörung Beteiligter (§ 28 VwVfG): Bevor ein VA erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift – also etwa die Ablehnung der Gewährung einer Zuwendung oder die Aufhebung des Zuwendungsbescheids -, ist dem Beteiligten Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.

2.2 ausgewählte Verfahrensschritte I

2.2.1 Veranschlagung im Haushaltsplan

Eine gewährte Zuwendung muss nach den Bestimmungen der¹⁰ Art. 20, III GG; § 14 HGrG und § 23 BHO/ LHO im Haushaltsplan veranschlagt werden, damit sie gemäß den Bestimmungen der VV Nr. 15.2 zu § 44 BHO/ Nr. 14.2 LHO und den „Grundsätzen für Förderrichtlinien“ (MinBlFin. 187 S. 217) als Fördermaßnahme veröffentlicht werden kann.

Jede Förderrichtlinie muss mindestens folgenden Inhalt aufweisen: 1) Zuwendungszweck; 2) Gegenstand der Förderung (wenn nicht schon unter 1); 3) Kreis der Zuwendungsempfänger; 4) Zuwendungsvoraussetzungen; 5) Art und Umfang, Höhe der Zuwendungen; 6) sonstige Zuwendungsbestimmungen; 7) Verfahren und 8) Inkrafttreten.

Um Zuwendungen bewilligen zu können, müssen nachfolgend genannte Voraussetzungen erfüllt sein:

- erhebliches Bundesinteresse (§ 23 BHO/ LHO) > siehe Förder-Richtlinie;
- Subsidiaritätsprinzip (VV Nr. 1.1 zu § 44 BHO/ LHO > angemessener Eigenanteil;
- Verbot des vorzeitigen Beginns des Vorhabens (VV Nr. 1.3 zu § 44 BHO/ LHO);
- Sicherung der Gesamtfinanzierung;
- ordnungsgemäße Geschäftsführung beim ZE und dessen Fähigkeit, die bestimmungsgemäße Verwendung der Mittel nachzuweisen.

2.2.2 Antrag

Der Antrag auf Gewährung einer Zuwendung muss zunächst den allgemeinen Vorschriften dafür entsprechen. Dazu gehört, dass er erstens schriftlich gestellt wird und zweitens, dass ihm bestimmte Unterlagen beigefügt werden. Dies sind: Sachbericht, Maßnahmenkatalog; Finanzierungsplan mit Darstellung der Eigenmittel, Drittmittel, die zu erwartenden eigenen Einnahmen des ZE; sowie die Erklärungen, dass mit dem Projekt noch nicht begonnen wurde; und ob der ZE zum Vorsteuer-Abzug berechtigt ist.

2.2.3 Antragsprüfung – Finanzierungsplan

Der Grundsatz, nachdem Anträge auf Zuwendungen zu prüfen sind, findet sich § 24 VwVfG wider. Es müssen auf Seiten der Ausgaben (Personalausgaben, Sachausgaben, Investitionsausgaben) der ausreichende Grad der Detailisierung und die rechnerische Richtigkeit; und auf Seiten der Finanzierung (Eigen-, Drittmittel, Zuwendungen Dritter, Zuwendungen Bund) die Notwendigkeit, Angemessenheit und Ortsüblichkeit der Ausgaben begutachtet werden.

2.2.4 Antragsprüfung – Ergebnisvermerk

Im immer zu erstellenden Ergebnisvermerk kann nach VV Nr. 3.3. zu § 44 BHO/LHO auf andere Unterlagen (z.B.: Antrag, Zuwendungsbescheid) verwiesen werden. Zu den möglichen Inhalten dieses Vermerks gehören die geplanten förderpolitischen Ziele und Arbeitsziele; die Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung; die Beteiligung anderer Dienststellen (auch in fachtechnischer Hinsicht); der Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben; die Wahl der Finanzierungsart; die Sicherung der Gesamtfinanzierung; die finanzielle Auswirkung auf künftige Haushaltsjahre und gegebenenfalls die subventionserheblichen Tatsachen.

2.2.5 Zuwendungsbescheid

Der Zuwendungsbescheid ist in VV Nr. 4 zu § 44 BHO/LHO geregelt und hat schriftlich zu erfolgen, da er ein (begünstigender) VA im Sinne des § 35 VwVfG ist. Er muss bestimmte Mindestbestandteile aufweisen. Dazu zählen unter anderem: genaue Bezeichnung des ZE; Zuwendungsart (Projektförderung/ institutionelle Förderung); Höhe der Zuwendung; genaue Bezeichnung des Verwendungszwecks; Bindungsfrist für anzuschaffende Geräte; Finanzierungsform (rückzahlbar, nicht rückzahlbar, Darlehen); Finanzierungsart (Anteilsfinanzierung, Vollfinanzierung, …); anzuwendende Nebenbestimmungen; Ermächtigung zur Weiterleitung der Mittel (VV Nr. 12 BHO/ LHO und Rechtsbehelfsbelehrung.

Ausnahmsweise ist es auch möglich, einen Zuwendungsvertrag (§ 54 VwVfG) zu schließen. Für diesen gelten die Vorschriften bezüglich des Bescheids sinngemäß. Dies gilt auch für seine Mindestbestandteile (genaue Bezeichnung des ZE; Zuwendungsart; …; …). Die anzuwendenden Nebenstimmungen werden Bestandteile des Vertrags (ähnlich AGB). Da aber keine Anwendung der §§ 48 und 49 VwVfG erfolgt, sollte ein Rücktrittsrecht vereinbart werden.

Eine Weiterleitung von Zuwendungen ist ganz oder teilweise durch den ZE möglich, wenn der Erstempfänger mit der Weiterleitung den Zuwendungszweck erfüllt. Dies ist nur bei einer Projektförderung möglich. Sie kann in öffentlicher oder privatrechtlicher Form erfolgen.

Die Voraussetzungen hierfür werden durch Regelungen im Zuwendungsbescheid (ZB) des Erstempfängers festgelegt.

2.2.6 Besonderheiten

Zu den Auszahlungsgrundsätzen zählen insbesondere die Bestandskraft des ZB und der Rechtsbehelfsverzicht. Dies wird innerhalb vom maximal sechs Wochen nach BHO und von zwei Monaten nach LHO benötigt. Es ist zu beachten, dass die genaue Frist im Bescheid geregelt ist. In geeigneten Fällen soll die Auszahlung erst nach Vorlage des Verwendungsnachweises (VN) in einer Summe erfolgen.

Folgen einer „nicht alsbaldigen Verwendung“

Gemäß VV Nr. 8.2.5 zu § 44 BHO/ LHO ist ein ZE verpflichtet, die bewilligten und zur Verfügung gestellten Mittel innerhalb einer bestimmten Frist zu verwenden, also zur Realisierung seines Vorhabens zu nutzen. Geschieht dies nicht, können folgende Sanktionsmöglichkeiten greifen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2.2.7 Überwachung des Vorhabens

Dies basiert auf den Mitteilungs- und Mitwirkungspflichten des ZE. Er ist z.B. verpflichtet, der Bewilligungsbehörde unverzüglich anzuzeigen, wenn…:

- er nach Vorlage des Finanzierungsplans – auch nach Vorlage des VN – weitere Zuwendungen für denselben Zweck bei anderen öffentlichen Stellen beantragt oder von ihnen erhält oder wenn er – ggf. weitere – Mittel von Dritten erhält;
- der Verwendungszweck oder sonstige für die Bewilligung der Zuwendung maßgebliche Umstände sich ändern oder wegfallen;
- sich herausstellt, dass der Zuwendungszweck nicht oder mit der bewilligten Zuwendung nicht zu erreichen ist;
- die angeforderten oder ausgezahlten Beträge nicht alsbald (in der Regel sechs Wochen) nach Auszahlung nicht verbraucht werden können;
- zu inventarisierende Gegenstände innerhalb der zeitlichen Bindung nicht mehr entsprechend dem Verwendungszweck verwendet oder nicht mehr benötigt werden;
- oder ein Insolvenzverfahren über sein Vermögen beantragt oder eröffnet wird.

Hierzu sei auf Nr. 5 ANBest-P/ ANBest-I/ ANBest-GK¹¹ verwiesen.

2.2.8 Überwachung der Verwendung

Hierfür sind die Inhalte der Zwischenberichte (ZB) gemäß Nr. 6.1 und 5.3 ANBest-P von besonderem Interesse. Sie bieten Informationen und Überblick hinsichtlich:

- Aussicht auf Erreichen der Vorhabenziele sowie eventuell notwendige Änderungen in der Zielsetzung (z.B. auch bei Wechsel des Projetleiters);
- bisherige wissenschaftlich-technische Ergebnisse und andere Ereignisse, die Einfluss auf das Vorhaben haben könnten;
- Ergebnisse, die inzwischen von dritter Stelle bekannt geworden und für die Durchführung des Vorhabens relevant sind;
- vom ZE oder am Vorhaben Beteiligten gemachte oder in Anspruch genommene Erfindungen, Schutzrechtsanmeldungen u erteilte Schutzrechte sowie sonstige gewonnene Erkenntnisse;
- Mittelverbrauch und Einhaltung des Zeitplans;
- und Vergleich des Vorhabenstandes mit Arbeitszielen, Arbeitsplan und Erfolgsaussichten laut Vorhabens-Beschreibung.

Ein Zahlenmäßiger oder Zwischennachweis ist nach Nr. 6.3 ANBest-P eine summarische Darstellung von Einnahmen und Ausgaben entsprechend dem Finanzierungsplan ohne Belegliste.

2.3 Kontrolle und Prüfung

2.3.1 Begleitende Erfolgskontrolle

Die Erfolgskontrolle ist ein systematisches Prüfungsverfahren. Sie dient dazu, während der Durchführung (begleitende Erfolgskontrolle) einer Maßnahme ausgehend von der Planung festzustellen, …:

- ob und in welchem Ausmaß die angestrebten Ziele erreicht wurden --> Zielerreichungskontrolle (bei jeder Maßnahme!);
- ob die Maßnahme ursächlich für die Zielerreichung war --> Wirkungskontrolle;
- ob die Maßnahme wirtschaftlich war --> Wirtschaftlichkeitskontrolle.

Begleitende Erfolgskontrollen liefern vor dem Hintergrund zwischenzeitlich eingetretener ökonomischer, gesellschaftlicher und technischer Veränderungen die notwendigen Informationen für die Entscheidung, ob und wie die Maßnahme fortgeführt werden soll (vgl. Nr. 2.2 zu § 7 BHO/ LHO).

[...]

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¹ BHO; LHO(-LSA)

² Verwaltungsverfahrensgesetz; Verwaltungsgerichtsordnung

³ BRH = Bundesrechnungshof; LRH = Landesrechnungshof

⁴ VA = Verwaltungsakt

⁵ beispielsweise

⁶ ZE = Zahlungsempfänger; ZN = Zahlungsnehmer = ZE; ZG = Zahlungsgeber

⁷ AEUV = Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

⁸ ZG = Zuwendungsgeber

⁹ Europäischer Gerichtshof

¹⁰ HHP; HH-Plan

¹¹ ANBest = Allgemeinen Nebenbestimmungen; für P rojekte, I nvestitionen und G ebiets k örperschaften