Das Regierungssystem Frankreichs: Verortung zwischen Parlamentarismus und Präsidentialismus unter besonderer Berücksichtigung des Präsidenten und der Regierung

Inhaltsverzeichnis

1 EINLEITUNG

2 DIE POLITISCHE ENTWICKLUNG ZUR 5. REPUBLIK
2.1 Die 3. Republik
2.2 Die 4. Republik
2.3 Die 5. Republik

3 AUFBAU DES FRANZÖSISCHEN STAATSWESENS
3.1 Der Staatspräsident
3.1.1 Wahl des Staatspräsidenten
3.1.2 Aufgaben und Rechte des Staatspräsidenten
3.2 Premierminister und Regierung
3.3 Das Parlament

4 PRÄSIDENTIALISMUS VERSUS PARLAMENTARISMUS
4.1 Cohabitation
4.2 Zusammenfassung

5 LITERATURVERZEICHNIS

1 Einleitung

Aus der Erarbeitung des Referats zum Thema "Semi-Präsidentialismus" heraus ergaben sich hinsichtlich dieses Begriffs neue Fragestellungen. So soll in dieser Hausarbeit ansatzweise geklärt werden, aus welchen geschichtlichen und realpolitischen Entscheidungen heraus sich dieses System entwickelte und was es mit dieser Benennung auf sich hat.

Die Arbeit dient damit vor allem der schriftlichen Fixierung einiger Ideen, die sich nach der thematischen Einarbeitung bezüglich des Themas ergaben. Stellt das heutige Frankreich ein Mischgebilde aus überkommenden monarchischen und republikanischen Traditionen dar, die durch Charles de Gaulles in ein System gezwängt wurden? Oder ist ein solches Staatsgebilde die zeitgemäße Antwort auf Probleme der Moderne, in der durch eine Verschiebung im Machtgefüge ein starker Ersatzmonarch wichtige Entscheidungen treffen kann, in der aber auch soziale und geselschaftliche Probleme berücksichtigt werden können, weil zeitweise eine starke Volksvertretung an der Macht sein kann? Diese Fragen sollen in dieser Arbeit nicht beantwortet werden, stellen aber den Rahmen her, in dem sie gelesen werden kann.

Dazu steht am Anfang der Arbeit eine kurze Darstellung der geschichtlichen Entwicklung Frankreichs von der 3. Republik an. Diese ist zum Verständnis der Ideen und Grundsätzen der heutigen 5.Französische Republik unbedingt erforderlich.

Das zweite Kapitel widmet sich der Darstellung des Amtes des französischen Staatspräsidenten sowie des Parlaments und der Regierung. Diese tragenden politischen Entscheidungsträger in Exekutive und Legislative bilden wiederum den Ausgangspunkt für das dritte Kapitel.

Unter Zuhilfenahme idealtypischer Kriterien von Parlamentarismus und Präsidentialismus werden dort die beschriebenen Institutionen genauer betrachtet. Vor allem soll dem Phänomen der Cohabitation nachgegangen und dessen Auswirkungen auf die Regierungsarbeit bewertet werden.

2 Die politische Entwicklung zur 5. Republik

„ Den Präsidenten der Republik zu wählen ist für fast jeden Franzosen - und jede Französin - der wichtigste und weitreichendste politische Akt. “ ¹, schreibt Ulrich Wickert über die Franzosen.

Dieses Kapitel soll klären helfen, ob und warum diese Aussage den politischen Geist der französischen Bürgerinnen und Bürger trifft, wie diese Aussage mit der parlamentarisch-republikanischen Tradition zusammenpaßt und auf welche geschichtlichen Entwicklungen sie zurückzuführen ist.

Dazu soll ein kurzer Einblick in die geschichtlichen und politischen Entwicklungen Frankreichs seit 1875 dienen.

2.1 Die 3. Republik

1877 kam es in Frankreich zur Durchsetzung der Parlamentsherrschaft, nachdem sich die republikanischen Kräfte des Landes schließlich gegen die restaurativen Monarchisten durchgesetzt hatten und 1875 erstmals die Wahl des Präsidenten durch die Nationalversammlung beschlossen hatten.² Zu diesem Zeitpunkt war das Parlament noch nicht in Massenparteien organisiert und konnte damit auch auf keine festen Mehrheiten zurückgreifen. Jede Regierung war der häufig wechselnden öffentlichen Meinung ausgesetzt und kaum in der Lage, über die Tagespolitik hinaus Entscheidungen zu treffen. So gab es zwischen 1879 und 1940 89 Regierungen mit einer Lebensdauer von nur einigen Tagen bis zu drei Jahren.³

Dies lag unter anderem an einer Verschiebung des Gleichgewichts der Gewalten zugunsten der Legislative. Das Parlament traute der Regierung nicht und sah hinter jeder Machtkonzentration einen Rückfall in vorrepublikanische Zeit. Zwar lag das Machtzentrum des Staates in der Hand des jeweiligen Regierungschefs, dessen Handlungsspielraum hing aber wiederum von der Zustimmung der jeweiligen politischen Mehrheit ab, die sich oft nach Sachgebieten zusammenfand.

Die Effizienzbewertung der 3. Republik fällt bei unterschiedlichen Autoren entsprechden gegensätzlich aus. So heiß es einerseits, daß diese einseitige Abhängigkeit im politischen Alltag Instabilität der Regierungen, Konzeptlosigkeit und fehlende Problemlösungskompetenzen bezüglich der neuen gesellschaftlichen Probleme bedeutete. Die Tagespolitik bestimme den Inhalt der Politik und langfristige Politikkonzepte fänden keine Berücksichtigung. An diesem Zustand sei die 3. Republik schließlich auch gescheitert, weil besonders in der Zwischenkriegszeit keine Antworten auf dringende gesellschaftlichen Probleme gefunden worden wären und der Mangel an politischen Programmen und kollektiven Organisationsformen seitens der Parteien nicht aufgehoben werden konnte. Die Defizite des Systems wären nachträglich untrennbar mit dem Zusammenbruch des Landes unter der deutschen Besatzung in Zusammenhang gebracht worden. Der beschriebene Zustand wird auch als „Demokratie ohne Volk“ bezeichnet, da das Wahlvolk durch seinen Urnengang letztendlich keine Möglichkeit habe, auf die Regierungsbildung und auf politische Inhalte einzuwirken.

Anders bei Haensch / Tümmers (1998)⁴. Die Autoren schreiben der Effizienz der 3. Republik entscheidenen Anteil am Errichten der Kolonielmacht Frankreich zu, sowie Fortschritte in der Sozialpolitik und dem Bildungswesen. Sie streiten Regierungskrisen und -skandale nicht ab, sehen in der langlebigkeit der 3. Republik aber den Ausgangspunkt für die Konsolidierung der demokratischparlamentarischen Regierungsform in Frankreich.

Unabhängig von diesen Bewertungen nahmen die Präsidenten der Republik während dieser Zeitperiode eher beratende und schlichtende Funktionen war und standen etwas abseits der (tages-)politischen Auseinandersetzungen. So war das Bild des Präsidenten im Gegensatz zur Regierung und dem Parlament durch Kontinuität geprägt, was in der Öffentlichkeit das tiefe Vertrauen in seine Position begründen sollte.

2.2 Die 4. Republik

Nachdem Charles de Gaulle Ende 1944 die Autorität der Zentralregierung gegen verschiedene Résistance-Gruppen durchgesetzt hatte, sollte mit dem wirtschaftlichen Wiederaufbau und einer politischen Reorganisation begonnen werden. Die Ablehnung der 3. Republik durch das Volk wurde besonders deutlich, als de Gaulle 1945 über die Wiederbelebung der 3. Republik abstimmen ließ: nur 4% der Wähler waren dafür. Mit folgenden Verfassungsprinzipien sollte in der 4. Republik den entscheidenden Fehlern der

3. Republik entgegengewirkt werden:

- Die Einführung der Verhältniswahl sollte zu einer Bildung von Massenparteien führen und die Regierungsstabilität bewirken.
- Der Fraktionszwang wurde vorgesehen.
- Das Mistrauensvotum gegen die Regierung wurde erschwert.
- Der Regierungschef wurde durch die "Vertrauensfrage" an "seine" Mehrheit gebunden.

Diesem Verfassungsentwurf lag aber weiterhin der Grundsatz der Souveränität des Parlamentes zugrunde, der mit der Idee der französischen Republik aufs engste verbunden war. Die Stellung der Regierung und des Präsidenten blieb traditionsbedingt erneut untergeordnet.

Zunächst schien die Stabilitätskriese im Parteiensystem allerdings gebannt. Mit drei Großparteien entstand während der ersten Legislaturperiode eine tragfähige Koalition aus Kommunisten, Sozialisten und Kommunisten. Mit dem Verlauf des Kalten Krieges scherten die Kommunisten allerdings aus der Regierungsverantwortung aus und wechselten in die Opposition. Neuwahlen erbrachten den Regierungsparteien hohe Verluste und das Parteiensystem zerfiel erneut in viele Splittergruppen. 21 verschiedene Regierungen in den Jahren 1946 bis 1958 zeigen, daß die politische Erneuerung nicht stattgefunden hatte, wogegen der wirtschaftliche und der gesellschaftlich-soziale Fortschritt Einzug hielt.⁵

In Folge der Unruhen in Algerien und anderen französischen Kolonien, sowie der schweren wirtschaftlichen Probleme des Landes, wird unter dem Regierungschef de Gaulle ein neuer Verfassungsentwurf erarbeitet, der am 28.September 1958 mit 79,2% durch ein Referendum angenommen wird.

2.3 Die 5. Republik

Die 16. Verfassung seit der Revolution von 1789 tritt am 4.Oktober 1958 in Kraft. Charles de Gaulles wird selbst zum ersten Ministerpräsidenten und zum entscheidenden Motor eines neuen Erneuerungschubs. Die Stärkung des politischen Systems und der Position des Präsidenten ist vor allem auf ihn zurückzuführen. Mit der Wahl de Gaulles zum ersten Präsidenten im Dezember 1958 und der Einführung der direkten Wahl des Präsidenten im Jahr 1962 beginnt der politische Alltag der 5. französischen Republik, deren Institutionen im folgenden Kapitel beschrieben werden.

3 Aufbau des französischen Staatswesens

Mit Beginn der 5. Republik setzte eine Stabilisierung des politischen Institutionensystems ein. Die wegweisenden Erneuerungen sind bis heute ausschlaggebend für den Charakter des französichen Staatswesens. Zwar wurde zu Beginn starke Kritik laut, die in Fran¸ois Mitterands Ausspruch vom "permanenten Staatsstreich"⁶ Ausdruck findet, doch versöhnten sich 1981 nach ihrer Wahl auch die Sozialisten mit der Verfassungswirklichkeit.

In diesem Kapitel sollen die politischen Institutionen näher beschrieben und die Grundlage geschaffen werden, die Verortung des Französischen Systems zwischen Parlamentarismus und Präsidentialismus nachvollziehen zu können, wie sie in Kapitel 4 vorgenommen wird. Entsprechden liegen die Schwerpunkte auf der Darstellung a) des Präsidenten in Kapitel 3.1 und b) des Parlaments mit Regierung und Premierminster in Kapitel 3.2.

3.1 Der Staatspräsident

Das Amt des Präsidenten wurde auf Kosten der Schwächung aller anderen politischen Institutionen gestärkt. Ihm solle, so de Gaulle, "die gesamte unteilbare Autorität des Staates zugebilligt"⁷ werden. Dies muß als Antwort auf die chaotischen Verhältnisse der 3. und 4. Republik gelesen werden, denen nun eine Zentralfigur in Person des Präsidenten entgegen gestellt wurde. De Gaulles

Ziel war es, das Amt des Staatspräsidenten so auszugestalten, daß es "über den politischen Ungewißheiten steht und inmitten aller Berechnungen und Intrigen der Kontinuität Geltung verschafft."⁸ Die Umsetzung dieses Anspruchs wird bereits sichtbar, wenn die Befugnisse des Präsidenten in der französischen Verfassung 15 Artikel umfassen, die von Parlament und Regierung zehn bzw. vier.⁹ „Der französische Präsident (hat) eine solch uneingeschränkte Macht, (daß) selbst seine Mitarbeiter ... in ihm nicht nur den Politiker, nicht nur den Staatspräsidenten, sondern den Repräsentanten der Idee Frankreich “ sehen.¹⁰ In diesem Sinne ist der Präsident die Schlüsselfigur im Verfassungsgefüge. Er ist der "Hüter der Verfassung" und der Garant des Funktionierens der staatlichen Insitutionen. Als Leiter der Kabinettssitzungen verkörpert er als offizieller "Chef der Regierung" die Einheit der Nation und soll durch politische Richtlinien „das in viele Parteien gespaltene Frankreich innenpolitisch einen, um ihm nach außen weltpolitisches Gewicht zu geben.“¹¹

3.1.1 Wahl des Staatspräsidenten

Seit 1962 wird der Präsident vom Volk in einer Direktwahl für sieben Jahre gewählt, welches damit seine Volkssouveränität auf das Amt des Präsidenten überträgt. Neben dem Parlament kann sich somit auch der Präsident auf seinen Rückhalt im Volk berufen und seine Machtkompetenzen gegenüber den Abgeordneten behaupten. Derjenige Präsidentschaftskandidat, der die absolute Mehrheit der Stimmen auf sich vereinen kann, wird Präsident. Wird diese absolute Mehrheit im ersten Wahlgang nicht erreicht, treten die beiden erfolgreichsten Kandidaten 14 Tage später im zweiten Wahlgang erneut gegeneinander an, wodurch einer schließlich die Mehrheit erreicht. Ohne eine Wertung vornehmen zu wollen soll erwähnt werden, daß dieses Wahlsystem die Bildung zweier Großparteien forciert und gleichzeitig die Aufgaben der Kleinen auf regionale Fragen und Repräsentation beschränkt, denn spätestens im zweiten Wahlgang zur Wahl des Präsidenten reduziert sich die politische Vielfalt pluralistischer Parteien auf die zwei Kandidaten.

Wenngleich die Wahlergebnisse oft sehr eng ausgingen (vgl. Tabelle 1), so schöpft der Präsident aufgrund der Absolutheit seiner Wahl aus ihr doch die Tabelle 1: Präsidentschaftswahlen¹²

Sozialisten Gaullisten

1965 Mitterand 44,8% de Gaulles 55,2%

1969 Poher 41,8% Pompidou 58,2%

1974 Mitterand 49,2% Giscard d´Estaing 50,8%

1981 Mitterand 51,8% Giscard d´Estaing 48,2%

1988 Mitterand 54,0% Chirac 46,0%

1995 Jospin 47,4% Chirac 52,6%

nötige Autorität für sein Amt die er braucht, um seine Pflicht tun zu können.

3.1.2 Aufgaben und Rechte des Staatspräsidenten

Bei der Bestellung des Premierministers ist der Präsident theoretisch unabhängig, muß dabei aber die Parlamentsmehrheit berücksichtigen. Indem der Regierungschef ernannt und nicht gewählt wird, bleibt dem Präsidenten das Privileg, als einziger direkt vom Volk bestimmt worden zu sein. Entspricht die Arbeit der Regierung seinen Vorstellungen nicht, kann der Präsident den Premierminister aber nicht direkt entlassen. Allerdings können durch die Auflösung der Nationalversammlung und anschließende Neuwahlen neue Mehrheiten geschaffen werden. Verfassungsmäßige Voraussetzung hierfür ist, daß das regelmäßige Funktionieren der öffentlichen Gewalten und die Kontinuität der Staatsaufgaben gesichert wird. Regierungsalltag ist aber, daß der Premier seinen Rücktritt einreicht und dieser krasse Schritt nicht notwendig wird.

Durch den Rückgriff auf einen Volksentscheid kann der Präsident seine aktuelle Politik volksnah absichern, ebenso hat er die Möglichkeit gegen Gesetzesvorlagen des Parlamentes (also die Vertreter des Volkes) per Veto vorzugehen. Ebenso hat er Einfluß auf die Besetzung des Verfassungsrates und führt den Vorsitz im Obersten Rat für den Richterstand, kann also auch auf der Ebene der Verfassungsgebung und der Rechtsprechung Einfluß nehmen, um Staatsangelegenheiten in seinem Sinne zu beeinflussen.

Schließlich stehen dem Präsidenten im Notstandsfall Sondervollmachten zur Verfügung, mit denen er in die Lage versetzt werden soll, Bedrohungen gegenüber der Nation abzuwenden.

Aus den weitreichenden Machtkompetenzen des Präsidenten heraus, die hier nur angerissen werden, entwickelte sich das Präsidialamt mit der Zeit zu einer Art "Überkabinett", das immer mehr Aufgaben der Regierungsarbeit an sich zog und den Ministern immer weniger eigenen Entscheidungsspielraum ließ.¹³ Die Anzahl der Mitarbeiter, 900, drückt die geballte Macht des ElyséePalastes aus, von woaus der Präsident informiert wird, seine politischen Entscheidungen vorbereitet werden und der Kontakt zum Premierminister und den Ministerien aufrechterhalten wird.

3.2 Premierminister und Regierung

Der Premierminister wird durch den Präsidenten im Hinblick auf die Zusammen- setzung des Parlaments ernannt. Er dient dem Präsidenten dabei vor allem als "Mehrheitsbeschaffer" im Parlament und muß in dieser Funktion nicht unbedingt der Partei des Präsidenten entsprechen. Es steht dem Premier zu, Dekrete und Ordonanzen zu erlassen und die Minister vorzuschlagen, die wiederum vom Präsidenten ernannt werden. Ansonsten charakterisiert de Gaulle "ebenso komplexe und verdienstvolle wie bedeutende Aufgabe" des Premiers in der

Entlastung des Präsidenten vom "politischen, parlamentarischen, wirtschaftlichen und administrativen Tagesgeschäft"¹⁴. Der Widerspruch zu dieser Amtsentlastung besteht nun darin, daß der Premierminister zudem in seiner Arbeit - ganz in parlamentarischer Tradition - dem Parlament gegenüber verantwortlich ist und von diesem gestürzt werden kann, wenn die Regierungsarbeit nicht zu seiner Zufriedenheit durchgeführt wird. Entsprechend muß der Premierminister für die Arbeit der Regierung eine Mehrheit im Parlament finden und für unpopuläre Entscheidungen grade stehen. Politische Unstimmigkeiten werden so von der Person des Präsidenten ferngehalten und können seinem Ansehen nicht schaden.

Neben dieser "Pufferfunktion" stehen der Regierung folgende Befugnisse zu:

- Sie hat mehrere Möglichkeiten, in den Gesetzgebungsprozeß des Parlaments eingreifen, kann sogar ein Referendum vorschlagen und das Parlament damit ganz umgehen.
- Verabschiedung von Dekreten zur Ausführung ihres Regierungsprogramms. · Erlaß von zeitlich begrenzten Verordnungen mit Gesetzescharakter.
- Ausrufung des Belagerungszustandes und Mobilmachung.

Der Premierminister selbst ist in seiner Arbeit an die Beschlüsse des Ministerra- tes gebunden und leitet die Arbeit der Regierung entsprchend dieser Vorgaben. In Absprache mit dem jeweiligen Fachminister besitzt der Premier Verordnungs- gewalt, die sein Amt bei Zustimmung des Präsidenten gegenüber dem Parla- ment stärken.

In gewissen Maßen kann der Präsident seinem Premier Aufgaben übertragen, wie z.B. den Vorsitz der Räte und Ausschüsse für Landesverteilung oder den des Ministerrates.

Der Premierminister besitzt das Recht,

- nach Verabschiedung durch den Ministerrat Gesetzesvorlagen einzubringen,
- bei Streitigkeiten im Gesetzgebungsprozeß einen Vermittlungsausschuß einzusetzen und schließlich
- dem Parlament gegenüber die Vertrauensfrage bezüglich der Regierungsarbeit zu stellen.

3.3 Das Parlament

Neben dem Präsidenten die zweite vom Volkswillen eingesetzte politische Institution ist das Parlament. Es besteht aus zwei Kammern, der Nationalversammlung mit 577 Abgeordneten und dem Senat mit 321 Mitgliedern. Die Hauptfunktion der beiden Kammern besteht in der Gesetzgebung und der Verabschiedung des Staatshaushalts. Gesetzesinitiative besitzt das Parlament sowie der Premierminister im Namen der Regierung. Alle drei Institutionen müssen einem Gesetz im gleichen Wortlaut zustimmen, wobei der Regierung die weitreichendsten Kompetenzen zustehen. Daneben spielt der Senat im politischen System Frankreichs allerdings eine eher regional-untergeordnete Rolle und soll in dieser Arbeit keine weitere Beachtung finden.

Trotz seiner legislativen Funktion steht das Parlament innerhalb der Staatsorga- ne an hinterer Position. Die Verfassung von 1958 beschnitt die Rechte des Par- laments zugunsten der Stärkung des Präsidenten in großem Maße. Die Verfas- sungsväter der 5. Republik und große Teile der Bevölkerung waren sich einig, daß der Niedergang der 3. und 4. Republik vor allem an der Zusammensetzung und der Arbeitsweise des Parlaments gescheitert war. Durch die große Abhän- gigkeit der Regierungen vom übermächtigen Verfassungsorgan blieb eine Politik ohne Weitsicht und Rückhalt übrig, die unter Berücksichtigung ständig wechseln- der Mehrheiten das Wohlergehen des Staates und der Bevölkerung aus den Augen verlor.¹⁵ So ist die Sitzungszeit der Nationalversammlung in der 5. Repu- blik auf zwei Sitzungsperioden von je maximal 80 Tagen (heute je max.120 Ta- ge) begrenzt und ihrer Arbeit wird durch einen Handlungsrahmen vom Präsiden- ten Grenzen gesetzt.

Trotzdem spielte 1983 für 65,9% der Franzosen das Parlament eine wichtige Rolle (1977: 58,1%)¹⁶.

Warum das so ist soll die folgende Aufstellung der parlamentarischen Kompetenzen und Aufgaben zeigen:

Die Nationalversammlung wird alle fünf Jahre in direkter Wahl gewählt. Seit 1958 setzt sich nach dem Mehrheitsprinzip im Wahlkreis derjenige Kandidat durch, der im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit erreicht, oder im zweiten die einfache. Neben der Teilhabe an der Gesetzgebung und Verfassungsänderungen wird vom Abgeordneten auch erwartet, "daß er in Paris individuelle, lokale und regio- nale Belange"¹⁷ vertritt und die zentrale Administration zu für seine Klientel günstige Entscheidungen bewegt.

Da der einzelne Abgeordnete seine Macht verteidigen will und dabei auf den öffentlichen Zuspruch im Wahlkreis angewiesen ist, trägt er maßgeblich zur öffentlichen Willenbildung bei, indem er seine Entscheidungen begründet und abwägt.

Ebenso ist die Zusammensetzung des Parlaments ausschlaggebend für die Zusammensetzung der Regierung¹⁸, auf die -mit Ausnahme eines Mißtrauensantrags - zwar kein direkter Einfluß ausgeübt werden kann, bisher aber keine Regierung entgegen der Parlamentszusammensetzung gebildet wurde. Die besondere politische Konstellation der Cohabitation wird in Kapitel 4 beleuchtet.

Die Frage nach der Existenzberechtigung des Parlaments beantworten die Franzosen bei jeder Wahl aufs Neue. Die Wahlbeteiligung ging zwar zurück, hält sich aber auf immer noch hohem Wert konstant. Es ist ersichtlich, daß seine

Popularität auf einem sehr hohen Stand steht und die Funktion des Parlaments in den Augen der Bevölkerung somit nicht zur Diskussion steht.

Tabelle 2: Wahlbeteiligung zur Wahl der Nationalversammlung^{19 20}

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die hohe Wahlbeteiligung der Nachkriegszeit ist wohl aber auch auf die Stärkung der parlamentarischen Stabilität zurückzuführen, die nach 1958 verstärkt betrieben wurde. So fielen 1958 noch 34% aller Stimmen auf Splitterparteien und nur 66% auf Kommunisten (18,9%), Sozialisten (15,9%), Zentrum (10,8%) und Gaullisten (20,6%). 1962 sank der Stimmanteil der Splittergruppen auf 10,1% und 1967 sogar auf 2,4%, während die Großparteien im gleichen Zeitraum 89,9% und 97,6% aller Stimmen für sich verbuchen konnten.²¹

Schließlich stellt das Recht des Parlaments auf Annahme eines Mißtrauensvotums gegen die Regierung bei absoluter Mehrheit einen Notanker dar, die abgetretene Macht zwar nicht zurückzuverlangen, doch aber deren Mißbrauch zu unterbinden.

Insgesamt stellt das Parlament mit der lokalen Verbundenheit der Abgeordneten einen Gegenpol zur Pariser Zentralverwaltung dar und eröffnet durch Kritik einen Einblick in die Regierungsarbeit.

4 Präsidentialismus versus Parlamentarismus

Aus den Kapiteln 2 und 3 geht eine Kontroverse um die Machtverhältnisse zwischen Präsident und Parlament hervor. Einerseits scheuen sich die Franzosen allzu hohe Machtkompetenzen in die Hand der Regierung zu legen und vertrauen eher einer einzelnen Führungspersönlichkeit. Andererseits widerspricht dieser Präsident ihrer Tradition des Parlamentarismus ganz nachhaltig.

Dieser Widerspruch findet seinen Ausdruck in den Schwierigkeiten der endgültigen Bezeichnung des französischen Regierungssystems. So wird Frankreich in der Literatur auf der einen Seite als präsidentiell kategorisiert („for example, the United States, Finland, France (...) have presidential systems“²² ).

Auf der anderen Seite wird das französische Regierungssystem der 5. Republik u.a. von Ernst Fraenkel als parlamentarisches System eingeordnet.²³ Zwar billigt er Frankreich bezüglich der Zugehörigkeit der Regierung zum Parlament eine Sonderrolle zu (Artikel 23 der Verfassung verbietet dies), doch treffen seiner Meinung nach die anderen Kriterien seiner "kennzeichnenden Unterschiede" zu:

- Rücktrittsverpflichtung der Regierung im Fall eines Mißtrauensvotums
- Recht der Regierung²⁴ zur Auflösung des Parlaments
- Fraktionsdisziplin unerläßlich und Regierungspartei unter strikter Kontrolle des Regierungschefs

Es sei hier eingeschoben, daß auch Fraenkel durch die Ausnahmen, die er bei der Einordnung zuläßt, Frankreich einen Sonderstatus zuerkennen müßte und die Kennzeichnung Frankreichs als parlamentarisches System eine Anpassung an vorgegebene Begrifflichkeiten darstellt.

Das Resultat dieser Unentschiedenheit ist die Einführung von Bezeichnungen wie "Mischform"²⁵ oder "Semi-Präsidentialismus"²⁶.

An dieser Stelle soll nun die Betrachtung der Verfassungswirklichkeit Aufschluß über diese Widersprüchlichkeit geben. Dazu werden die Kompetenzen und Befugnisse des Präsidenten einerseits und des Parlaments mit Regierung andererseits unter zwei unterschiedlichen Konstelllationen betrachtet:

1. In der Regierungsphase, in der die Partei des Präsidenten die Mehrheit im Parlament hat, der Premierminister und der Präsident der gleichen Partei angehören. Hierzu sei auf das dritte Kapitel dieser Arbeit verwiesen, in dem die Regierungstätigkeit und die Kompetenzverteilung bereits ausführlich beschrieben wurde. Zusammenfassend sei hier nur erwähnt, daß der Präsident den größten

Teil der Macht auf sich vereint hat und die Regierung ihm im Wesentlichen zuarbeitet und in seiner Arbeit entlastet.

2. In der Regierungsphase, in der die Partei des Präsidenten keine Mehrheit im Parlament hat (Cohabitation), der Premierminister und der Präsident unterschiedlichen Parteien angehören.

4.1 Cohabitation

Unter Cohabitation (dt. Zusammenleben) wird die politische Konstellation verstanden, in der die Mehrheit des Parlaments nicht der gleichen Partei angehört, wie der Präsident. In der Geschichte der 5. Republik gab es dieses "Zusammenleben" bereits drei Mal:

- 1986-1988 mit Jaques Chirac als Premier unter Francois Mitterand,
- 1993-1995 mit Edouard Balladur unter Mitterand,
- seit 1997 mit Lionel Jospin unter Jaques Chirac.

Tritt diese Situation ein, hat sich der Präsident den neuen Gegebenheiten im Parlament anzupassen und, legt er es auf keine Konfrontation mit dem Parlament an, einer Regierung im Sinne der Mehrheit zuzustimmen. Voraussetzungen für ein solch friedliches Nebeneinander der Exekutiven sind:

- die weitgehende Akzeptanz gewisser präsidialer Vorrechte seitens des Premiers. So akzeptierte beispielsweise Chirac die Ablehnung des von ihm vorgeschlagenen Außenministers durch Mitterand.²⁷ Grund dafür war, daß das Außenministerium sowie die Verteidigungspolitik Domänen des Präsidenten darstellten.

- eine gewisse Zurückhaltung des Präsidenten und der Verzicht auf vollkommende Anwendung seiner Machtinstrumente. So legte es Mitterand in seiner zweiten Cohabitation ab 1993 aus machtpolitischen Überlegungen und fortgeschrittener Krankheit nicht mehr darauf an, seine Kompetenzen gegenüber dem Premier durchzusetzen. Die Cohabitation funktionierte gut.

Daneben möchte keiner der Machtträger seine Wähler verprellen. Während der Präsident auf seine Wiederwahl aus ist, macht sich der Premier Hoffnung auf die Wahl in das Amt des Staatschefs.

Neben diesen Positivbeispielen gibt es aber auch deutliche Gegensätze, Probleme und Machtverschiebungen im Regierungsalltag, wie folgende Beispiele verdeutlichen:

- Verordnungen, die vom Präsidenten im Ministerrat abgelehnt wurden, können durch Verabschiedung eines entsprechenden Gesetzes durch das Parlament dennoch in Kraft treten, wie es zwischen 1986 und ´88 häufig der Fall war. Dieser permantente Konfliktzustand lag an der Beharrung Mitterand auf seinen präsidiellen Vorrechten und führte 1988 nach seiner erneuten Wahl zum Staatspräsidenten auch zur Auflösung des Parlaments und zu Neuwahlen, die der linken und Mitterand schließlich eine Mehrheit im Parlament sicherte.

- Die Auflösung des Parlaments birgt allerdings auch seine Tücken: Jaques

Chirac versuchte 1997 durch eine vorzeitige Neuwahl seine Europapolitik langfristig abzusichern und scheiterte. Seitdem regiert er mit einer sozialistischen Mehrheit im Parlament und einem Sozialdemokratischen Premierminister.

- Der Rückgriff auf ein Referendem zur Umgehung des Parlaments entfällt, da sich Premierminister und Präsident in der Sache einig sein müssen. Das Referendum taugt nicht als Machtinstrument innerhalb der Exekutive.

- Die Verteilung der Ministerien auf die Doppelspitze sperrt den Präsidenten von der Verhandlung nationaler Entscheidungen aus.

4.2 Zusammenfassung

Die dritte Phase der Cohabitation seit 1997 zeigt eines ganz deutlich: Die zweiköpfige Exekutive, lange Zeit als eine mit der Verfassung unvereinbar scheinende Konstellation, ist bereits zum Alltag geworden und während Mitterand zwischen 1986 und ´88 noch auf seine Kompetenzen bestanden hatte, finden diese heute in einem geregelten Nebeneinander der Ämterwarnehmung ihren Ausdruck. Der Regierung werden seitens des Präsidenten die Felder der Innen-, Sozial- und Wirtschaftspoliotik überlassen ("die Regierung regieren lassen"²⁸ ), wogegen der Präsiedent die Nation im Ausland vertrat (Außen- und Sicherheitspolitik), ein Privileg übrigens, welches seit 1959 besteht.

In einer Tabelle zusammengefaßt stehen sich die Unterschiede der

Regierungsphasen Cohabitation und Normalzustand folgendermaßen gegenüber. Die Aufstellung basiert auf Kriterien der Unterscheidung von Parlamentarismus und Präsidentialismus von D.Verney²⁹: Die kursiv gedruckten Angaben finden sich in Zeiten der Cohabitation wieder, die fetten Angaben beschreiben den "Normalzustand". zugeordnet werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Grundsätzlich zeigt diese Gegenüberstellung, daß das Frankreich während der Cohabitation größtenteils Kriterien erfüllt, die auf ein parlamentarisches System schließen lassen würden. Dabei bleibt zu beachten, daß der Präsident auch in diesen Phasen nicht zum repräsentativen Statisten degeneriert, sondern stets noch seine Funktion des "Schiedsrichters" wahrnehmen konnte und kann.

Das Regierungssystem Frankreichs, so wurde es auch schon in der Seminardiskussion zum Referat deutlich, drückt sich durch seine zwei unterschiedlichen Gesichter aus. Dabei scheint es nicht sinnvoll, ihm eine theoretische Maske mit dem Namen Präsidentialismus (Ranney) oder Parlamentarismus (Fraenkel) überzuziehen. Vielmehr kommt der Regierungsform der Begriff des Semi-Präsidentialismus wohl am nächsten, wobei dies auch nicht mehr als ein Begriff ist, der die Phasenhaftigkeit und die Gegensätze des Systems nur erahnen läßt.

So läßt sich schlußendlich das Regierungssystem Frankreichs wohl nicht besser beschreiben als dies Georges Vedel tat: "semi-presidential government, if it could exist in France, would in fact be not a synthesis of the parliamentary and presidential systems, but an alternation between presidential an parliamentary phases, which is quite another thing"³⁰.

5 Literaturverzeichnis

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Wickert, Ulrich: Frankreich. Die wunderbare Illusion, Hamburg 1998.

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¹ Wickert (1989), 101.

² Haensch / Tümmers (1998), 49f.

³ Bertier (1988), 335.

⁴ Haensch / Tümmers (1998), 58ff.

⁵ Haensch / Tümmers (1998), 80ff.

⁶ zitiert nach Kempf (1997), 283.

⁷ zitiert nach Kempf (1997), 285.

⁸ zitiert nach Haensch / Tümmers (1998), 92.

⁹ Haensch / Tümmers (1998), 419-424.

¹⁰ Wickert (1989), 197.

¹¹ Wickert (1989), 102.

¹² Bundeszentrale (1994), 42.

¹³ vgl. 3.2: Premierminister und Regierung

¹⁴ Pressekonferenz vom 31.Januar 1964, zitiert nach Haensch / Tümmers (1998), 107.

¹⁵ vgl. 1.1: Die 3. Republik, 4.

¹⁶ Gabriel (1994), Tab.65, 565.

¹⁷ Kempf (1997), 294.

¹⁸ vgl. 3.2: Premierminister und Regierung

¹⁹ Gabriel (1994), Tab.79, 587.

²⁰ Kempf (1997), Tab. 3, 303.

²¹ Gabriel (1994), Tab. 92, 597.

²² Ranney (1996).

²³ nach Steffani (1983), 392.

²⁴ Unter Regierung scheint Fraenkel alle exekutiven Kräfte zu subsummieren, also auch den Präsidenten.

²⁵ Informationen (1990), 6.

²⁶ Steffani (1995).

²⁷ vgl. Haensch / Tümmers (1998), 112.

²⁸ Francois Mitterand, zitiert nach Kempf (1997), 285.

²⁹ nach Douglas Verney, in: Lijphart (1992), 31-47.

³⁰ zitiert nach Duverger (1980), 186.