Zum Scheitern der WTO-Verhandlungen in Seattle

Inhaltsverzeichnis

0. Einleitung

1.0. Das Theoriemodell
1.1. Das Zwei-Ebenen-Spiel und mögliche Hypothesen zum Scheitern der WTO-Verhandlungen in Seattle
1.2. „Win-Set“- der messbare Verhandlungsspielraum
1.3. „ Acceptability-Set“- Kritik und Weiterentwicklung des Ansatzes

2.0. Die Welthandelsorganisation (WTO) und ihre Konfliktparteien
2.1.Die Vereinigten Staaten (USA)
2.1.1.Gesellschaftliche Interessengruppen
2.1.2.Außenwirtschaftspolitik und ökonomische Interessengruppen
2.2.Die Europäische Union (EU)
2.2.1.Die Europäischen Interessenverbände
2.2.2.Die EU-Kommission

3.0.Die Unvereinbarkeit der Handlungsspielräume

4.0. Bibliographie

0. Einleitung:

In der folgenden Hausarbeit soll das Scheitern der WTO-Verhandlungen in Seattle im Dezember 1999 betrachtet und mögliche Ursachen des Scheiterns dieser internationalen Wirtschaftsverhandlung gefunden werden. Die Verhandlungen in Seattle waren schon im Vorfeld ein konfliktreiches Thema in den Medien, bzw. in gesellschaftlichen Diskursen. Erstmalig in der Geschichte der WTO- Verhandlungen kam es zu einem Soldaritätsbündnis unzähliger Nichtregierungsorganisationen, die gegen diese Verhandlungen protestierten. Die Zusammenstellung dieser Gruppen ließ erahnen, daß diese Verhandlungen durch eine Reihe von spezifischen nationalen Interessen der führenden Verhandlungspartner geprägt wurde.

Sowohl in den Vorbereitungen als auch während den Verhandlungstagen kam es zu Protestaktionen von Gewerkschaften, Umwelt- und Bauernverbänden, Dritte-Welt-Unterstützergruppen, etc. Diese Gruppen kamen zum Teil aus unterschiedlichen politischen Richtungen mit unterschiedlichen Interessen, deren kleinster gemeinsamer Nenner der Protest gegen oder sogar das Scheitern der WTO-Verhandlungen beinhaltete.

Dies läßt gleichfalls Rückschlüsse auf die politischen Vertreter in den Verhandlungen schließen. Auch hier spielte die Interessenheterogenität , die im Gegensatz zu dem Protest auf der Straße keine oder besser nicht genügend Gemeinsamkeiten fanden, eine enorme Bedeutung für das Scheitern der Verhandlungen. In dieser Arbeit soll eine mögliche Erklärungsursache generiert werden, warum die Verhandlungspartner den Einigungsprozeß aus strategischen Gründen blockiert oder aufgehalten haben.

Es wird vermutet, daß diese internationale Verhandlung aus einer Interaktion von innenpolitischen und außenpolitischen Faktoren der einzelnen Staaten gescheitert ist.

Um dieses Phänomen in ein Erklärungsmodell einzubetten, wird das Zwei-Ebenen-Spiel von Robert Putnam und einige Weiterentwicklungen zu Hilfe gezogen. Dieser auf spieltheoretischen Annahmen bezogene Ansatz sieht internationale Verhandlungssituationen in einem Prozeß von nationalen und internationalen Interessenkonflikten, die der Staat als Akteur bzw. als Transporteur gesellschaftlicher Interessen zu bewältigen versucht.

Ich werde bei der Betrachtung der WTO-Verhandlungen in Seattle vor allem die Positionen von den Vereinigten Staaten und der Europäischen Union darlegen und Entscheidungsprozesse in diesen Parteien versuchen nachzuzeichnen.

1.0 Das Theoriemodell

Bei der Analyse internationaler Politik kann auf ein breites Spektrum von Theorien zurückgegriffen werden. Diese Breite der Erklärungsperspektiven läßt sich im Groben auf drei Ebenen zurückführen: die individuelle, die innerstaatliche und die internationale/systemische Ebene. In jeder Perspektive bestehen meist unterschiedliche Entscheidungsprozesse der Akteure. So wird auf der individuellen Erklärungsebene meist mit psychologischen Modellen staatliches Handeln auf die persönlichen Charakteristika der Entscheidungsträger zurückgeführt.

Auf der innerstaatliche Ebene betrachten liberale Theorien vorrangig gesellschaftliche Faktoren. Staatliches Handeln wird demzufolge durch Faktoren wie staatliche Institutionen , politische Kultur und der Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft determiniert.

Dem Realismus zufolge, der sich an einer internationalen beziehungsweise systemischen Ebene orientiert, ist staatliches Handeln durch die Position eines Staates im internationalen System und die sich daraus ergebende Macht bestimmt. Änderungen der Außenpolitik erfolgen demnach durch veränderte externe Bedingungen.

Die Wahl der geeigneten Analyseebene erscheint abhängig vom zu erklärendem Phänomen. Bei den WTO Verhandlungspartnern können theoretisch alle drei Ebenen eine Rolle in den Verhandlungen gespielt haben. Es erscheint jedoch sehr wichtig zu identifizieren, welche Ebene bevorzugt wird und welche Faktoren anderer Ebenen mit in die Untersuchung einfließen sollen. Es ist jetzt schon festzuhalten , daß man bei der Beurteilung des Verhältnisses zwischen der Erklärungsebenen nicht ausschließlich vom Primat der Innenpolitik oder der Außenpolitik ausgehen kann. Dies würde Verhandlungssituation vereinfachen und diese komplexe Zusammenhänge der Entscheidungsfindung politischer Akteure nicht ausreichend erklären.

Deshalb bedarf es einem Modell, das erstens den politischen Entscheidungsträger als Akteur begreift, zweitens gesellschaftliche Institutionen beziehungsweise Entscheidungsprozesse, die staatliches Handeln beeinflussen, berücksichtigt und drittens das externe Bedingungen von internationalen Verhandlungssituationen gleichfalls miteinfließen läßt.

Diese drei Komponenten können im Zwei-Ebenen-Modell von Robert Putnam wiedergefunden werden.

1.1. Das Zwei-Ebenen-Spiel und mögliche Hypothesen zum Scheitern der WTO Verhandlungen in Seattle

In diesem Modell wird versucht die gegenseitige Beeinflussung von Innen- und Außenpolitik zu beschreiben und allgemeine Prozesse der Entscheidungsfindung in zwischenstaatlichen Verhandlungen zu formulieren.

Dieses Modell greift, wie der Name schon erwähnt, auf spieltheoretische Annahmen der Rational Choice (RC) Theorie zurück. RC-Modelle greifen bei Erklärungen gesellschaftlicher Ereignisse auf Eigenschaften und das Handeln von Individuen zurück (Methdologischer Individualismus)¹.Individuelle Handlungen basieren auf Entscheidungen, die rational getroffen wurden. Auslöser für die Entscheidungen sind subjektive Bedürfnisse der Individuen (desires). Es bestehen mehrere Alternativen der Handlungen, so erfolgt eine "Logik der Selektion". Zuerst werden bei einer Handlung Vor- und Nachteile erwogen. Dieser Nutzen kann verglichen und in eine Rangordnung gebracht werden, was letztendlich als die Präferenzordnung der Individuen in einer bestimmten Handlungssituation angesehen wird.

Der Beitrag der Spieltheorie zu den RC-Modellen verfolgt die Frage, unter welchen Bedingungen sich Kooperationen in einer Welt von Egoisten entwickeln, ohne daß eine zentrale Autorität sie erzwingt. Dies eröffnet gleichfalls die Frage, wie die sogenannten Agenten aussehen, die in einer Welt von autonomen Agenten unterschiedlicher Herkunft mit unterschiedlichen sich z.T. widersprechenden Zielsetzungen ihre Ziele verfolgen können.

Robert Putnam nahm diese Fragen auf und sah den Staat mit seinem Entscheidungsträgern als einen Akteur, der anhand einer Präferenzordung eine Strategie wählt und demgemäß handelt. Putnam lieferte 1988 mit seinem Artikel „Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games“ einen elementaren Beitrag zum Verständnis der gegenseitigen Beeinflussung von Innen- und Außenpolitik. Er verfolgt das Ziel, eine Theorie über die simultane Interaktion von innenpolitischen und internationalen Faktoren zu entwickeln:

At the national level, domestic groups persue their interests by pressuring the government to adopt favorable policies, and politicians seek power by constructing coalitions among those groups. At the international level, national governments seek to maximize their own ability to satisfy domestic pressures, while minimizing the adverse consequences for foreign developments... Each national leader appears at both game boards (Putnam,1988).

Danach läßt sich der Verhandlungsprozeß bei den staatlichen Akteuren in zwei Phasen untergliedern: in eine zwischenstaatliche Verhandlung (Ebene I) und der Ratifikationsphase auf der nationalen Ebene (EbeneII)². Auf der Ebene I, die internationale „Spielplattform“, werden laut Putnam Verhandlungen geführt, um den Druck der gesellschaftlichen Akteure nachzukommen bzw. zu entgehen und nachteilige Konsequenzen von internationalen Entwicklungen für den Staat zu minimieren. Auf der nationalen Ebene II üben gesellschaftliche Akteure Druck auf die Regierung aus und Politiker versuchen ihre Macht zu erhalten, indem sie Koalitionen unter diesen gesellschaftlichen Gruppen bilden.

Laut Putnam können keine diese beiden Ebenen von zentralen Entscheidungsinstanzen der Regierungen ignoriert werden. Es finden somit zwei parallele Spiele für die Entscheidungsträger statt. Doch da das Ergebnis der Ratifizierung mit dem Ergebnis der Verhandlung identisch sein muß, liegt die entscheidende Bedeutung im Ratifizierungsprozeß auf der nationalen Ebene. In anderen Worten, das Ergebnis der internationalen Verhandlung muß auch national umsetzbar sein, um kein kostbares politisches Kapital in der Wählerschaft des Landes zu verlieren.

1.2. „Win-Sets“- der meßbare Verhandlungsspielraum

Laut Putnam tragen Art und Größe sogenannter „win-sets“ die zentrale Bedeutung zwischen diesen beiden Ebenen. Das „win-set“ stellt die Menge aller Vereinbarungen internationalen Kooperation dar, die in einem Staat ratifizierungsfähig sind. So sei eine essentielle Grundlage bei einem positiven Abschluß internationaler Verhandlungen zweier Staaten, daß die „win-sets“ beider Staaten sich überlappen. Es muß demnach ein gemeinsame Schnittmenge gefunden werden, die gegenüber der gesellschaftlichen Akteure vertreten bzw. durchgesetzt werden können.Bezüglich dem „win-Set“ postuliert Putnam zwei zentrale Hypothesen.

Erstens mache ein größeres „win-set“ der Verhandlungspartner internationale Abkommen wahrscheinlicher.Wie oben schon erwähnt müssen sich diese „win-sets“ in der Verhandlungssituation beider Partner überschneiden, um ein Abkommen zu erreichen. Umgekehrt steigt die Gefahr eines Verhandlungsabbruches, je kleiner diese „win-sets“ sind. Bei diesem Punkt macht Putnam gleichfalls auf die Unterscheidung zwischen einem „freiwilligen“ und „unfreiwilligen“ Verhandlungsabbruch aufmerksam.

Das Phänomen des freiwilligen Abbruches von internationalen Verhandlungen vergleicht Putnam mit dem denkbar schlechtesten Ergebnis für beide Verhnadlungspartner, wenn jede Partei im Entscheidungsprozeß auf egoistische Motive zurückgreift. Ein „unfreiwilliger“ Verhandlungsabbruch kann entstehen, wenn Verhandlungspartner ihr Versprechen durch Ratifizierungsschwierigkeiten nicht erfüllen können.

Somit stellt Putnam die Hypothese auf, je kleiner die „win-sets“ seien, desto höher sei die Wahrscheinlichkeit eines „unfreiwilligen“ Verhandlungsabbruches. Hier muß erwähnt werden, daß in dieser Feststellung von einem altruistischem Verhandlungsführer ausgegangen wird, der nur den Interessen der Gesellschaft folgt.³

Bezüglich der WTO-Verhandlung sei hier eine zu beweisende Hypothese vorausgeschickt: auch die Europäische Union befand sich in Ratifizierungsschwierigkeiten, da sie ihre politischen Versprechen gegenüber den Verhandlungspartner nicht mehr nationale umsetzen konnten. Deshalb war das „winset“ des europäischen Verhandlungspartners bezüglich einiger Themen so klein, daß keine Gemeinsamkeiten mehr gefunden werden konnten.

Zweitens beeinflusse die relative Größe des „win-sets“ auf der nationalen Ebene (Ebene II) die Verteilung des gemeinsamen Nutzens aus internationalen Verhandlungen.

So schränkt beispielsweise ein kleiner „win-set“ die Kompromißfähigkeit ein. Dies können laut des Zwei-Ebenen Spiels Verhandlungsvorteile darstellen, da Regierungen mit einem kleinen „win-Set“ Zugeständnisse an Verhnadlungspartner unter Hinweis auf ihre Ratifizierungsschwierigkeiten ausschließen können. Auf der anderen Seite verfügen Regierungen mit großem „win-set“ über ungewollten großen Spielraum, der Zugeständnisse an die Verhandlungspartner ermöglichen. Besteht ein beiderseitiges Interesse an einer internationalen Kooperation, ein essentielle Voraussetzung für die Anwendbarkeit dieses Modells, wird sich die Regierung mit dem kleinen „win-set“ durchsetzen.

Auch diese Hypothese läßt sich in den WTO-Verhandlungen wiederfinden. Die in der Europäischen Union aktiven ruralen Interssenverbände sahen in den abzuschließenden Verhandlungen eine existentielle Gefahr für ihr Klientel. Mit einem breiten Oppositionsbündnis wurde auf diese Bedrohung aufmerksam gemacht. Dies schränkte die Verhandlungsposition des europäischen Verhandlungsführers so ein, daß noch nicht einmal andere Verhandlungsführer mit Zugeständnissen eine Basis der Kooperation ermöglichen konnten.

Für die Bestimmung der win-sets nennt Putnam drei Determinanten.

Zum Einen sei die Größe der „win-sets“ abhängig von der Verteilung von Macht, Präferenzen und Koalitionen auf der nationalen Ebene. Die Interessenlage auf der nationalen Ebene determiniert demnach die Strategie des Verhandlungsführers. So ist die Größe des „win-set“ abhängig von den relativen Größen der Interessengruppen in der Gesellschaft. So sei beispielsweise die Größe des „win- sets“ abhängig von den relativen Größen der „Protektionisten“ und den „Freihandelsbefürwortern“ innerhalb einer Gesellschaft. Daß dieses Beispiel eine Relevanz für das zu untersuchende Phänomen besitzt, ist später in einer ausführlicheren Form darzulegen. Putnam schließt von dieser Größe der Interessengruppen auf die mögliche Kosten eines Verhandlungsabbruches für den politischen Repräsentanten. Je geringer die Kosten eines Verhandlungsabbruches seien, desto kleiner sei auch das „win-set“ des Verhandlungsführers.

Zum anderen sei die Größe des „win-sets“ abhängig vom der Charakteristika der politischen Institutionen auf der nationalen Ebene. Neben der Art der Ratifikation sei die Autonomie der Entscheidungsträger bedeutend. Diese habe entscheidenden Einfluß auf die Durchführbarkeit der Verhandlungsergebnisse. Je stärker der Staat in Bezug auf seine Autonomie vor nationalen gesellschaftlichen Gruppen erscheint, desto schwächer wird seine internationale Verhandlungsposition. Schließlich seien die Strategien der Verhandlungsführer auf der internationalen Ebene noch eine wesentliche Determinante des „win-sets“. Der Verhandlungsführer bekommt als einzige formale Verbindung beider Ebenen eine besondere Rolle zugewiesen.

Als mögliche Motive nennt die Putnam die Verbesserung der eigenen innenpolitischen Position durch einen erfolgreichen Abschluß eines zwischenstaatlichen Abkommens, die innenpolitische Machtverschiebung zu seinen Gunsten mit Hilfe von internationalen Verhandlungen und die Verfolgung eigener Interessen. Hier löst sich Putnam von dem Modell eines Verhandlungsführers als Agent. Meist seien , so Putnam, internationale Vereinbarungen für sie nur dann zu verfolgen, wenn nur geringes kostenintensives politisches Kapital benötigt wird, um eine Vereinbarung durchzusetzen. Auch dieser Punkt läßt sich in den WTO-Verhandlungen , so denke ich, sehr schön herausarbeiten, da genau diese Ergebnisse sehr hohes kostenintensives Kapital für ihre Implementierung benötigt hätten.

1.3.„acceptability-sets“- Kritik und Weiterentwicklung des Zwei-Ebenen Ansatzes

Es wurde an diesem Ansatz von Putnam bemängelt, daß die staatlichen Akteure zugunsten der gesellschaftlichen Einflußgruppen in der Erklärung internationaler Kooperation eine höhere Aufmerksamkeit erhielten bzw. nicht klar getrennt wurden. Deshalb führten Moravscsik und Evans anlog zu den „win-sets“ sogenannte „acceptability-set“ ein.

Unter einem „acceptability-set“ ist die Menge aller denkbaren Verhandlungsergebnisse vorzustellen, die eine Regierung zu akzeptieren bereit ist. Der Unterschied zu dem „win-set“ liegt in einer klaren Trennung zwischen dem Verhandlungspielraum, was von den Interessen der Gesellschaft abgeleitet wird und dem, was eine Regierung in Angriff nehmen möchte.

Da jede Regierung die Möglichkeit besäße , internationale Verhandlungen scheitern zu lassen, sei eine internationale Kooperation nur dann möglich, wenn sich die „win-sets“ und die „acceptability sets“ überlappen. Das Verhältnis zwischen den Interessen der gesellschaftlichen Akteure und den politischen Akteuren gäbe Aufschluß über die Wahrscheinlichkeit und die Verteilung der Gewinne von internationalen Verhandlungen.

2.0. Die Welthandelsorganisation (WTO) und ihre Konfliktparteien

Zuvor wurde das Theoriegerüst und die möglichen Hypothesen erläutert, die das Phänomen des Scheiterns der WTO-Verhandlungen in Seattle erklären. Im folgenden muß , um eine klare Handlungsstrategie der Akteure darlegen zu können, die Handlungssituation klarifiziert werden. Darin eingebettet soll aufgeführt werden, warum nur die Vereinigten Staaten und die Europäische Kommission als Vertreter der Europäischen Union als Akteure in dieser Fallstudie aufgenommen wurden.

Ziel der Welthandelsorganisation, die als einzige international anerkannte Vertragsinstitution Regeln im Welthandel festlegt, ist ein weltweiter Handel ohne Hemmnisse. Als Nachfolgerorganisation des GATT (General Agreement on Tarifs and Trade) ist die WTO mit ihren 137 Mitgliedsstaaten (14.06.2000) das wichtigste Koordiantionsforum für Probleme des internationalen Handels. Der Abbau von Handelshemmnissen gilt als Gegenstand der vergangenen und gegenwärtigen Runden.

Hauptakteure des GATT und auch bei der konzeptionellen Entwicklung der WTO waren laut Reinhard Rode (1998) die OECD (Organization for Economic Co-Operation and Development)-Länder, voran die Vereinigten Staaten, die Europäische Gemeinschaft und Japan. Die Vereinigten Staaten nahmen von der Initiation des GATT bis hin zur Initiative für die zu abhaltenden Runden eine besondere Bedeutung in der WTO ein. Sie galt als Initiator der Urgugay-Runde (1986-1993) und als aktives Mitglied in den Wirtschaftsverhandlungen, auf deren Vorschlag selbst der Name der WTO zu Stande kam.

Der Europäischen Gemeinschaft wurde bei der Herausbildung dieses Wirtschaftsregimes eine eher zögerliche Rolle zu geschrieben. Unter anderem wurde dieses Verhalten auf die Heterogenität bzw. Unterschiedlichkeit der Interessen innerhalb der Europäischen Union aufgeführt (Rode,1998) . Die Gegensätze zwischen eher dem Freihandel orientierten Ländern, wie die Bundesrepublik Deutschland, und einer protektionistischen „Südfraktion“ (Rode,1998) mit Frankreich als führendes Sprachrohr , hatten eine eher distanziertes Verhalten zu der multilateralen Wirtschaftsorganisation. Doch auch hier muß festgehalten werden, daß nach wie vor die Entscheidungsfähigkeiten, bzw. die Einflußmöglichkeiten der Europäischen Union auf die Beschlüsse der WTO bzw. GATT- Verhandlungen als hoch einzuschätzen ist.

Seit des Entstehens des GATT-Vertrages im Oktober 1947 steht unter anderem der Bereich der Agrarwirtschaft auf dem Diskussionsprotokoll der Treffen der staatlichen Wirtschaftsvertretern. Da dies nach meiner Meinung einer der wichtigsten Streitpunkte darstellt, an der die Verhandlungen in Seattle gescheitert sind, möchte ich die Entstehungsgeschichte dieses Konfliktes ein wenig näher beleuchten.

Der GATT- Vertrag ermächtigt die Vertragsparteien, unter bestimmten Voraussetzungen Importwaren, für deren Produktion oder Export direkt oder indirekt Subventionen gewährt wurden, mit Ausgleichszöllen⁴ zu belegen. Doch bei der Anwendung wurde ein grundlegendes Merkmal der bisherigen GATT- Subventionsregeln deutlich: die ungleiche Behandlung von Industrie - und Agrarprodukten. Während auf industrielle Produkte, die für den Export bestimmt sind, Subventionen grundsätzlich verboten sind, gilt bei der Subventionierung der Agrarprodukte der Vorbehalt, daß die Subventionierung eines Produktes nicht mehr als einem „angemessenen Anteil am Welthandel mit diesem Erzeugnis“ (Artikel XVI, Absatz 3 GATT-Vertrag) führt.

Die in Uruguay geführten Verhandlungen nahmen sich dem Thema der Agarordnung gesondert vor, um ein Regelwerk für den Agrarhandel vorzunehmen. Die zentralsten Ergebnisse dieser Runde und somit die für die Zukunft bestehenden Grundpfeiler dieser Welthandelsordnung sah unter anderem eine Verbesserung der gegenseitigen Marktzutrittsmöglichkeiten, der Abbau der internen Stützung, die Verminderung der Exportsubventionen vor.

Unter dem Stichpunkt des Marktzuganges wurde festgehalten ,daß grundsätzlich alle nicht-tarifären Handelshemmnisse⁵ in Zölle umzuwandeln seien (Hauser /Schanz1995).

Im Artikel 6 wurde auf der Grundlage des „Aggregate Measurement of Support“ festgeschrieben, daß die interne, produktgebunden Stützung innerhalb von sechs Jahren um 20 % zu vermindern.

Artikel 9 des Abkommens sah den Abbau der Exportsubventionen vor. Hier wurde manifestiert, daß die Exportsubventionen für Roh- und Verarbeitungsprodukte innerhalb von sechs Jahren budgetmäßig um 36% gekürzt werden müssen.

Mit dem Verbot der mengenmäßigen Beschränkung und unkontrollierter Exportsubventionen wurde die Eingliederung des Agrarhandels in das GATT-Regelwerk vollzogen. Hiermit wurde der Sonderstatus des Agrarsektors im Regelwerk aufgehoben und ein Regelwerk geschaffen, in dem Agrarkonflikte, vor allem zwischen den USA und der EU, künftig ausgetragen werden können (Hauser /Schanz1995).

Doch bis dieses Regelwerk verfaßt werden konnte, berichteten Beobachter der Uruguay Runde von einem „scharfen Agrarstreit“ zwischen den Vereinigten Staaten und der Europäischen Union. Insbesondere die EU wandte sich gegen „radikale“ Lösungen, wie sie von den USA und den agrarexportierenden Ländern der Cairns-Gruppe⁶ unterbreitet wurden. Streitpunkte waren die subventionierten EG-Getreideexporte sowie die EG- Subventionen für Öl-Staaten (Sojabohnen, Sonnenblumen, Raps), mit denen die EG US-Futtermittelimporte erschwerte. Nach erfolglosen Streischlichtungsversuchen konnten sich die USA und EG schließlich doch einigen und unterzeichneten am 15.4.1994 mit ihren 122 anderen Mitgliedstaaten in Marrakesch das neue GATT-Abkommen zur Gründung der Welthandelsorganisation WTO.

Die von den Vereinigten Staaten veranstaltete WTO-Runde in Seattle zog schon in ihrer Vorbereitungsphase Anzeichen eines Protestes von gesellschaftlichen Gruppen nach sich.

Inhaltlich sollten die schon in der Uruguay -Runde geschlossenen Abkommen unter anderem über die Verwendung von Subventionen und die Eingliederung des Agrarsektors in den Gültigkeitsbereich des Allgemeinen Abkommens über Zölle weiter verfestigt und ergänzt werden.

Reinhardt Felke konstatierte, daß sich an der Situation der Märkte, die von den Beschlüssen der Uruguay Runden betroffen waren, sich nichts verändert hatte, obwohl sich die Unterzeichnerstaaten geeinigt hatten bis zum Jahr 2000 die notwendigen strukturellen Anpassungen vorzunehmen (Felke, 1999)

Rolf Langhammer sah Dreh- und Angelpunkt der Millenium Round vor allem in den entgegengesetzten Interessen der Mitgliederstaaten und deren nationale Interpretation und Umsetzungsschwierigkeiten des Agrarabkommens (Langhammer 1999).

Innerhalb der Europäischen Union könne man zwar eine Öffentlichkeit wahrnehmen, die Sinnlosigkeit von teuren Subventionierungen des Agrarsektors erkenne, jedoch kämpfe dagegen eine gut organisierte Gruppe von Lobbyisten. Diese Gruppe bestünde aus Bauern, die zum Einen von den künstlich erhaltenden hohen Wert des Landbesitzes profitieren und andere, die sich ohne die staatlichen Subventionen am unteren Ende der Einkommenskala sehen.

Auf einer multilateralen Ebene habe sich die Cairns Group entwickelt, die durch die Unterstützung der USA eine noch stärkere Einflußposition erhielt und die sich vor allem durch den Zugang auf den europäischen Agrarmarkt höhere Absatzmöglichkeiten ihrer landwirtschaftlichen Produkte erhoffen. Diese von Langhammer formulierten Annahmen führen zu den einzelnen Positionen der Hauptakteure während der WTO-Verhandlungen in Seattle und ihre internen Prozesse der Entscheidungsfindung.

Natürlich muß festgehalten werden, daß nicht nur die Agarverhandlungen zu Konflikten innerhalb der WTO-Verhandlungen geführt haben. So hatten beispielsweise das Abkommen über geistige Eigentumsrechte (TRIPs) und handelsbezogene umweltpolitsiche Maßnahmen nicht einen minderen Diskussionswert für die Mitgliedstaaten der WTO. Gleichfalls können auch mehrere Akteure als die Vereinigten Staaten und die EU, wie z.Bsb. ein vertretendes Land der Entwicklungsländer (Ägypten), miteinbezogen werden.

Es gab für die einzelnen Akteure mehrere Themen, die sie auf ihre politischen Agenda zu klären hatten, doch der gemeinsame Nenner bzw. Konfliktbereich der Staaten war, wie schon aus den Uruguay- verhandlungen ersichtlich, das Agrarabkommen. Ferner bietet sich dieser Themenbereich sehr gut an, um im Sinne der Fragestellung das besprochene Theoriemodell zu verifizieren.

Desweiteren wurde schon erwähnt, daß die bestimmenden Kräfte seit Entstehung des GATTS die Vereinigten Staaten, die Europäische Union und Japan darstellen. Damit soll die Position der Entwicklungsländer nicht verheimlicht, sondern die bestimmenden Entscheidungskonstellationen in dieser internationale n Wirtschaftsvereinigung verdeutlicht werden. Ich wage zu bezweifeln, daß bei einem Konsens der USA und der EU in der Verfolgung der Hauptkernpunkten des Agrarabkommens die Interessen der Entwicklungsländer eine schwerwiegenden Einflußmöglichkeit besäßen hätten.

Im folgenden wird nun die Interessenskonstellation und Entscheidungsfindung der einzelnen Akteure mit ihren gesellschaftlichen Kräften dargestellt werden. Dabei werden die Positionen der Staaten hinsichtlich der Annahmen des Zwei-Ebenen-Ansatzes untersucht und im Anschluß in einem Vergleich versucht, mögliche Strategien der Akteure zu formulieren .

2.1.Die Vereinigten Staaten

Um die Akteursituation im Verhandlungsprozeß der WTO-Verhandlungen darzulegen müssen vorerst die gesellschaftlichen Einflußbereiche dargelegt werden, da sie sich entscheidend von europäischen Mustern unterscheidet.

Als Erstes sind die gesellschaftlichen Interessensverbände zu nennen. Danach ließen sich institutionelle Problematiken und Konfliktfelder zwischen den typischen strukturellen Konflikten zwischen Repräsentanten bzw. des Präsidenten des Staates und dem Kongreß. Abschließend soll noch auf die individuellen Kalküle des Präsidenten als Entscheidungsträger eingegangen werden.

2.1.1. Gesellschaftliche Interessengruppen

Die Interessengruppen der Vereinigten Staaten bildeten sich unter anderen Voraussetzung als in den vergleichbaren europäischen Staaten. Während sich in Europa schon im frühen 19 Jhrd. hierarchisch gegeliederte , nationale Interessensverbände formierte, waren die Interessensgruppen in den Vereinigten Staaten bis in die Anfänge des 20 Jhrd. durch eine dezenzentrale Strukturierung und ethnischer bzw. regionaler Fragmentierung gekennzeichnet (Wasser,1995). Ein weiterer Punkt, der gerade bei dem außerparlamentarischen Oppositionsbündnis gegen die WTO-Verhandlungen in Seattle sich deutlich herauskristallisiert hat, ist die amerikanische Tradition der temporären Bündnisse. Hartmut Wasser (1995) sieht die Entstehung von AD-hoc-Vereinigungen, flüchtige Koalitionen benachbarter Interessen im Zeichen weitgehender Gewerbefreiheit, kapitalistischer Wettbewerbsgesinnung und eines schwächlich agierenden Interventionsstaates als typisch „amerikanisch“ an , zu Mal amerikanische Parteien mit einer „seismographischen Empfindlichkeit“ auf die in ihrer Wählerschaft vorherrschenden Interessenlagen reagieren (Wasser,1995). Laut Wasser ließe sich der Zusammenhang zwischen Lobbyarbeit und Politik sich schon rein quantitativ belegen. So seien 1995 offiziell 7000 Lobbyisten , nach inoffiziellen Schätzungen sollen zwischen 20.000 und 40.000 Personen einer Lobbytätigkeit nachgehen, und etwa 18.000 Assoziationen registriert sein.

Zur Typologie amerikanischer Interessenverbände, die einen Einfluß auf wirtschaftspolitische Entscheidungen ausüben, kann unter Wirtschafts- bzw. Unternehmerverbänden, Gewerkschaften, Agrarorganisationen und Standes- und Berufsverbände unterschieden werden⁷.

Die Wirtschafts- und Unternehmerverbände organisieren sich im Vergleich zur Bundesrepublik in einer differenzierten Form. Hier bestehen mehrere Organisation, die eher föderal die Interessen von kleinen und mittelständischen Unternehmen vertreten. Dazu zählt die National Federation of Independent Business und die Nationale Small Business Association.

Größere Unternehmen lassen sich von Ihren Anwaltskanzleien vertreten und koordinieren ,wenn nötig ihre Lobbyarbeit mit anderen Unternehmen in Wirtschaftsclubs, wie den Business Round Table, Carlton Group oder dem Business Public Affairs ab.

Es bestehen jedoch Unternehmerverbände, die ihre Interessen über Spitzenverbände im bundespolitischen Prozeß durchsetzen. Dazu gehören die 1885 gegründete National Association of Manufactures, die etwa 13.000 kleinere und mittlere Unternehmen des produzierenden Gewerbes umfaßt, die U.S. Chambers of Commerce, die als Dachorganisation ca. 3000 lokale und regionale Untereinheiten, 1300 Unternehmensverbände und 84.000 Einzelunternehmen der verschiedensten Größe repräsentieren.

Die Gewerkschaften verfügen, wie die Arbeitnehmerverbände gle ichfalls über eine föderale Struktur. Viele Unternehmen verfügen über ihre eigenständige Gewerkschaft mit eigenständigen Tarifverträgen (Independent Unions).Dem nationalen Dachverband American Federation of Labor-Congress of Industrial Organiszations (AFL-CIO), der ca. 100 Einzelgewerkschaften und etwa 70 Prozent aller Gewerkschaftsmitglieder zum größten Gewerkschaftsverbund der USA zusammenfaßt, komme aufgrund seiner dezentralen Struktur und eines anhaltendes Mißtrauens der amerikanischen Öffentlichkeit gegenüber seiner Arbeit kein seiner Größe entsprechendes politisches Gewicht mehr zu (Wasser,1995).

Laut Wasser gehören die Verbände der Landwirtschaft zu den einflußreichsten Interessengruppen in der amerikanischen Gesellschaft. Neben einer Vielzahl von kleinen auf spezialisierten Produkte ausgerichtete Verbände vertreten drei große Organisationen die landwirtschaftlichen Interessen: die American Farm Bureau Federation (AFBF) mit anderthalb Millionen Mitgliedern und das Interesse von Großagrariern, Baumwollproduzenten des Südens und Maisfarmern des Mittleren Westens vertreten und die 800.000 Mitglieder starke National Grange, die, laut Wasser, wie die AFBF die Republikaner unterstützt.

Dagegen sucht die 250.000 Mitglieder starke National Farmers Union (NFU), die sich eher den Interessen des Agrarbaus verschrieben hat, den Kontakt zu den Demokraten.

Schon in der Uruguay Runde kristallisierte sich mit der Unterstützung der Cairns-Group das hohe Interesse der USA an einer Öffnung des EU-Agrar- Marktes für landwirtschaftliche, amerikanische Exporte. Durch die anhaltende Überschußproduktion des amerikanischen Agrarsektors und das Suchen nach einem Absatzmarkt unterstützten diese Interessensgruppe die Clinton-Regierungen in den WTO- Verhandlungen.

Als ebenso einflußreich werden die Standes- und Berufsverbände eingeschätzt, die spezifischen Interessen der einzelner Berufsgruppen vertreten. Hierzu gehören die American Bar Association (ABA) oder die American Medical Asscociation (AMA). Hier muß erwähnt werden, daß diese Berufsgruppen zwar nicht durch agrarwirtschaftlichen Interessen geprägt sind, die für die Fragestellung der Hausarbeit relevant sind, doch ist stark anzunehmen, daß einige dieser Gruppen gleichfalls an einer Weiterentwicklung und Umsetzung des TRIPs Abkommens profitieren würden⁸.

2.1.2. Außenwirtschaftspolitik und ökonomische Interessengruppen

Die Wirtschaftspolitik und damit eingeschlossen die Außenwirtschaftspolitik⁹ der Vereinigten Staaten orientierte sich im Vergleich zu anderen Staaten vor allem durch ihre geographische Größe, der Größe der amerikanischen Wirtschaft, ihrer relativ niedrigen Außenwirtschaftverflechtungen und der Leitwährungsfunktion des Dollars eher an binnenwirtschaftlichen Zielen anstatt an außenwirtschaftlichen Größen (Kreile, 1992).

Laut Kreile (1992) wurde mit dem wirtschaftlichen Aufstieg der europäischen Staaten und Japan die USA in mehreren Industriezweigen einer wachsenden Importkonkurrenz ausgesetzt. Somit gewannen protektionistische Kräfte immer mehr an Gewicht und die multilaterale Ebene wurde für die amerikanischen Regierungen ein wichtiges Instrument, um gegenüber dem Kongreß einen Gestaltungsspielraum zu bewahren und protektionistische Verstöße abzuwehren. Die Verhandlungsposition wurde dadurch auf internationale Ebene gestärkt und förderte damit eine offensive Vertretung amerikanischer Interessen gegenüber Handelspartner, die sich aus amerikanischer Sicht durch protektionistische Maßnahmen Wettbewerbsvorteile erwirtschafteten (Kreile 1992).

Auf der Entscheidungsebene der amerikanischen Regierung ist eine Dezentralisierung und eine Fragmentierung der Macht, laut Kreile, zu beobachten.

Das Finanzministerium nimmt in außenpolitischen Verhandlungen keine große Bedeutung mehr ein, wohingegen seit 1962 der Handelsbeauftragte des Präsidenten (United States Trade Representative- USTR) für jegliche Handelsvertragsverhandlungen zuständig ist. Das Landwirtschaftsministerium nimmt die Interessen des stark exportorientierten Agrarsektors wahr und unterhält eine eigene Außenvertretungen (Foreign Agricultural) innerhalb der amerikanischen Botschaften.

Nach Art. I der Verfassung liegt das Recht, Steuern und Zölle zu erheben und den Handel mit fremden Staaten zu regulieren, beim Kongreß. Hier wird alleine schon im Kern das Problem der Ratifizierungschwierigkeiten ersichtlich. Die starken innenpolitischen Konflikte an der Position der USA innerhalb der WTO äußert sich beispielsweise darin, daß der US-Kongreß sich seit mehreren Jahren weigert, den Präsidenten für multilaterale oder regionale Handelsgespräche zu autorisieren und ihm die Ratifizierung derselben unter einem Schnellverfahren (fast track procedur) zu ermöglichen (Pfeil 1999).

Durch die weltwirtschaftliche Verflechtung hat die Bedeutung der außenwirtschaftlichen Interessengruppenpolitik zugenommen (Falke 1995). Im Juni 1999 überstiegen die Importe in den USA im Zeitraum eines Monats zum ersten Mal die 100 Milliarden -Marke(Pfeil 1999). Durch den enormen Druck von Wirtschaftsverbände, die auf die negativen Folgen dieses Defizits aufmerksam machen, ist der Kongreß veranlaßt gewesen, sich immer offener gegenüber einer protektionistischen Umgestaltung der rechtlichen Vorschriften zu zeigen (Falke 1995). Laut Falke hielte das System der Ablenkung protektionistischen Drucks nicht mehr stand, sondern wird von den Interessengruppen zunehmend über den Kongreß manipuliert. Es sei wesentlich leichter geworden, Importe durch verfahrensrechtliche Sonderregelungen zu erschweren. Damit würde interessenspolitischer Druck prämiert.

Die Exekutive sei , laut Falke, trotz Freihandelsrhetorik auch nicht mehr immun gegenüber dem protektionistischen Druck. Vor allem gegenüber Großindustrien , wie die Auto- und Stahlindustrie, amerikanische Telekommunikationskonzerne und beispielsweise der Satelliten und Computerindustrie, sei eine Industriepolitik verfolgt worden, die Bedürfnisse dieser Sektoren berücksichtige. Damit sei die private Interessengruppen-Politik ein Schlüssel zum Verständnis der amerikanischen Handelspolitik.

In dieser Arbeit wird der Präsident der Vereinigten Staaten, Bill Clinton, als einer der wichtigsten Verhandlungsführer auf US-amerikanischer Seite angesehen. Ob er und in welcher Weise der Präsident die Verhandlungen in Seattle maßgeblich geführt hat, kann zu Mindest aus Pressemeldungen nicht klar herausgefiltert werden. Daß der Präsident sich um eine Führungsrolle in unilateralen Verhandlungen bemüht und dies vornehmlich unter dem Primat der innenpolitischen Symbolfunktion betrachtet, kann jedoch als wahrscheinlich angesehen werden. So beschwor Präsident Clinton im Vorfeld der Welthandelsrunde in Seattle, die Notwendigkeit , amerikanische Farmer-Familien vor unfairer Konkurrenten aus aller Welt zu schützen (www.poltik- digitalde/europa/dossier/wto/aagrar.shtml/Juli 2000). So erscheinen die Forderungen nach dem Stopp der Agrasubventionen in dem Handlungskatalog der WTO doch eher als Ausbau des Agrarmarktes für die US-amerikanische Agrarlobby. Doch wie schon bei den Interessenverbänden dargestellt, unterliegt die Clinton-Regierung einer starken republikanische geprägten Opposition im Kongreß, die anders als er eine volle protektetionisische Politik verfolgen wollen. Mulitlateralismus auf allen Ebenen erscheint als Typikum der Clinton-Ära, diese ersetzt die nötige Distanz zur innenpolitischen Opposition und kann überdies positive Effekte auf innenpolitische Problemsituationen hervorbringen.

Hans Dembowski (Deutsche Welle, 12/99) nimmt an, daß die Äußerungen Bill Clintons in zu den Belangen der WTO-Runden ausschließlich als Wahlkampf anzusehen seien. Da im Jahr 2000 neue Präsidentschaftswahlen anstehen, könne sein Stellvertreter Al Gore nur eine Chance haben, wenn er die Unterstützung vieler Interessenverbände in den WTO Verhandlungen behält. Mit dieser Erkenntnis kann festgehalten werden, daß der Verhandlungsführer der Vereinigten Staaten eine sehr starke innenpolitische Orientierung vollzieht, in dem versucht wird eigene Vorteile für den persönlichen Wahlkampf herauszuschlagen.

Hier ist klar herauskristallisiert worden, daß das win-set zum Mindest bei dem Thema der Agrarverhandlungen für die US-amerikanische Regierung sehr hoch war. Jede Zugeständnisse hinsichtlich einer Öffnung des EU-Agrarmarktes würde in der mit Agrarüberschüssen geprägte US- Wirtschaft als weiterer Zuwachs aufgenommen. Gleiches gilt für den Verhandlungsführer der Vereinigten Staaten. Die Unterstützung eines eher von Republikanern geprägtes Wählerklientel wäre hilfreich für zukünftige Wahlen. Diese Motivation der Clinton-Regierung zur Umsetzung der internationalen Wirtschaftsverhandlung läßt auf ein hohes acceptability-set schließen.

2.2. Die Europäische Union

Die Darstellung der Europäischen Union als Verhandlungspartner während den WTO Verhandlungen in Seattle ist als schwieriger anzusehen als die zuvorige Betrachtung der Vereinigten Staaten. Da es sich bei der Europäischen Union schon um eine unilaterlaterale Organisation handelt, können die Interessen nicht mehr personalisiert werden. Es besteht die Gefahr, daß komplexere Prozesse der Entscheidungsfindungen zu einfach dargestellt werden, da die einzelnen Akteure der Europäischen Union Staaten illustrieren. So laufen nicht nur auf der EU-Ebene sondern gleichfalls auf der Staaten- Ebene innerhalb der EU , politische Entscheidungsfindung ab.¹⁰ Doch da die Europäische Union mit einer eigenständigen Mitgliedschaft in der WTO vertreten ist, soll versucht werden sie auch als ein einheitlicher Akteur darzustellen. Hierbei werden ebenfalls zu Erst die europäischen Interessenverbände analysiert und dann die Position der Europäischen Kommission, als Verhandlungsführer EU, in den WTO Verhandlungen aufgeführt.

2.2.1.Die Europäischen Interessenverbände

Innerhalb der europäischen Union lassen sich eine Reihe von Zusammenschlüssen nationaler Interessen und Wirtschaftsverbände aufzählen.

Die Industriellen- und Arbeitgeberverbände haben ihre Dachorganisation in der UNICE, der Union des Confederations de l´Europe et des Employeurs de l´Europe, gefunden. Ihr gehören heute 32 Verbände aus 24 Ländern an. Darunter aus den 15 EU- Staaten, den sie ben EFTA (European Free Trade Association)-Staaten sowie Malta, Zypern und der Türkei. Seit August 1993 sind auch der techeschiche und der slowakische Verband Mitglieder. Nicht nur aus der Industrie, sondern auch aus dem Handel arbeiten europäische Verbände in der UNICE mit.

In ähnlicher Weise wie UNICE sind unter anderem folgende Vereinigungen auf der europäischen Ebene organisiert: Eurochambres, die Vereinigung der nationalen Dachorganisationen der Industrie - und Handelskammern, COPA, die europäische Vereinigung nationaler Bauernverbände, CEEP, die Vereinigung öffentlicher Unternehmen, EUROCOMMERCE, Verband des Handels, UEAPME, die Europäische Union des Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe, EGB, der europäische Gewerkschaftsbund und BEUC, die Vereinigung der nationalen Verbraucherorganisationen (Alemann,1998). Ein Handbuch des europäischen Verbandswesens zählt insgesamt 3000 Verbände auf, die in Brüssel Büros und Verbindungsstellen unterhalten. In einem Bericht der Kommission vom März 1993 heißt es, daß annähernd 3000 Interessengruppen unterschiedlichster Art in Brüssel vertreten seien mit bis zu 10000 Beschäftigten, die als Lobbyisten tätig sind. Davon sind weit mehr als 500 europäische und internationale Verbände mit über 5000 nationalen Mitgliedern in den Staaten der Union. Daneben gibt es in Brüssel 50 Vertretungen der Länder-, Regionen- und Gebietskörperschaften. Somit kann festgehalten werden, daß die Zentralisierung von Kompetenz bei der Europäischen Union eine Vielzahl von europäischen Interessensgruppen enstehen ließ, die die nationalen Interessen kanalisieren. Im Sinne der Fragestellung empfiehlt es sich die Position der COPA, dessen Sekretariat 1962 mit dem der COGECA (Comité général de la cooperation agricole dans la Communauté européenne) fusionierte, näher zu beleuchten.

Innerhalb der COPA sind länderweit über 17 Millionen Landwirte organisiert. Der Einfluß der Kooperationen auf dem Agrarsektor auf die Landwirtschaftsminister wird als sehr hoch eingeschätzt (Michaeli 1999).

Das Generalsekretariat des Wirtschafts- und Sozialauschusses der Europäischen Gemeinschaften erkennt, daß die COPA einen „ziemlich hohen“ Integrationsstand erreicht hat (Michaeli 1999). Die Verhandlungsstärke und die Autorität der Dachorganisation zu ihren unzähligen Mitgliedsorganisationen werden in den Verhandlungen mit den EG-Institutionen deutlich. Dies wird zurückgeführt auf die Tatsache, daß der Agrasektor der politisch stärkste integrierte Bereich der EG ist und durch diese unilaterale Vernetzung der nationalen Bauernverbände ein hohe Organisationsgrad mit entsprechenden politischem Gewicht gewachsen ist. Die COPA ist formell in vielen Konsultativausschüssen vertreten, die allerdings nur eine beratende Funktion tragen und deren Einfluß als gering eingeschätzt wird. Georg Pfeifer sieht die stärkste Einflußmöglichkeiten der COPA in ihren informellen Kontakten zu den Gemeinschaftsinstitutionen (Pfeifer, 1995).So empfange das Präsidium regelmäßig das für die Landwirtschaft zuständige Komissionsmitglied zu ihren Sitzungen, aber auch andere Komissionsmitglieder, deren Zuständigkeiten die Landwirtschaft berühren könnten. Es sei auch ab und zu der Komissionspräsident eingeladen worden. Ersichtlich wird die „Macht“ dieses Interessenverbandes alljährlich bei den Preisverhandlungen für agrarische Produkte. Nicht nur durch die massiven Proteste auf der Straße wurde der Organisation besondere Aufmerksamkeit gezollt, so wurde , laut Pfeifer, bis Mitte der Achziger Jahre die Komissionsvorschläge zur Preisfestsetzung, bevor sie den Mitgliedstaaten vorgelegt wurden, der COPA zur Stellungnahme übermittelt (Pfeifer,1995). Dieser Einfluß auf europäischer Ebene spiegele sich auf nationaler Ebene wider. Auch hier bekommen die Bauernverbänden in ihrem Einfluß auf das Landwirtschaftsministerium eine besondere Rolle zugewiesen. Diese „Mehrebenenstrategie“ wird in Bezug auf die Interessenvermittlung der Bauernverbände als sehr wirksam angesehen .

Zur WTO-Verhandlungen in Seattle wurde zahlreiche Positionspapiere verfaßt. Im folgenden soll zu Mindest der Konsens zwischen den Bauernverbände und den nationalen Landwirtschaftsministern wiedergegeben werden.

Es wurde festgehalten, daß die in der WTO geltende Verhandlungsspielraum sich mit dem in der Agenda 2000¹¹ festgehaltene Regelung nicht konfligieren soll. Hier sollen vor allem jegliche Liberalisierungsvorstöße mit dem schon in der Agenda 2000 festgehaltenen Vereinbarungen übereinstimmen und sollen nicht überschritten werden.

Auf einer inoffiziellen Konferenz der EU-Landwirtschaftsminister in Helsinki im September 1999 wurde über die WTO -Konferenz und die Belange des Agrarsektors in der Europäischen Union diskutiert. Die in der Uruguay- Runde getroffenen Entscheidung der Reduzierung der Agrarsubventionen wurde im Laufe dieser Konferenz differenziert. Es gelte zum Beispiel Ausfuhrsubventionen für bestimmte Produkte trotz Agenda 2000 und der WTO Verhandlungen beizubehalten, weil sie eine starke Bedeutung für die Europäische Union darstellten. Die Landwirtschaftsminister der EU haben das auf kleinen und mittelgroßen landwirtschaftliche Betrieben basierende Modell der europäischen Landwirtschaft und die Vielfachwirkung der Landwirtschaft im Gegensatz zur rein kommerziellen Landwirtschaft hervorgehoben. Vielfachwirkung bedeute, daß die Landwirte zusätzlich zu den landwirtschaftlichen Erzeugnissen für die Gesellschaft wichtige, nicht

vermarktungsfähige Güter erzeugen und die ländliche Umgebung pflegen (Press Release of the Ministry of Agriculture and Forestry ,Helsini 10.09.1999). Die Erzeugungskosten vieler landwirtschaftlicher Produkte seien in Europa höher als in den meisten anderen wettbewerbsfähigen Erzeugerländern, so daß Schutz oder Subventionen für den Erhalt der Lebensfähigkeit der landwirtschaftlichen Produktion erforderlich sei. Sehr viel wert legen die EU-Landwirtschaftsminister auf die Feststellung, daß die europäische Landwirtschaft als Teilgebiet des Wirtschaftslebens ihre vielfältigen Aufgaben nachkommen müsse, auch auf diesen europäischen Gebiete, die besondere Probleme haben.

2.2.2. EU-Komission

Im folgenden wird der Komission der Europäischen Union als Exekutivorgan der Europäischen Union die Rolle des Verhandlungsführers zugewiesen.¹²

Unter dem Begriff der Komission wird zum Einen die Komission im engeren Sinne und zum anderen die Generaldirektionen und Dienste als administrative Einheit verstanden. Die Komission im engeren Sinne wird durch 17 Kommissare gebildet, die von den Regierungen der Mitgliedstaaten einvernehmlich ernannt werden. Jedem Komissionsmitglied steht ein persönlicher Mitarbeiterstab zur Seite (Dietz,1998).Den Kommissionsmitgliedern untersteht ein Verwaltungsapparat, der sich Generaldirektionen und Dienste gliedert. Die Genraldirektionen und Dienste bilden die Infrastruktur der Kommission. Nach Fachbereichen gegliedert sind die einzelnen Generaldirektionen in Direktionen und diese in Abteilungen unterteilt.

So ist beispielsweise die zentrale Verwaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik die Aufgabe der GDVI. Mit etwa 780 Mitarbeitern, unter denen in leitenden Positionen überproportional viele Italiener, Deutsche und Franzosen sind, ist die zweitgrößte Generaldirektion (Dietz, 1998). Innerhalb dieser Generaldirektion besteht ein Bereich H mit den Aufgaben „Agrarfragen im internationalen Bereich“, der aus einem Stab von Beratern mit Verhandlungsbefugnis besteht, die die Komission in GATT- und sonstigen Verhandlungen mit Drittstaaten vertreten. Jedem Berater sind bestimmte Länder zugeteilt, mit denen Verhandlungen geführt oder angestrebt werden.

Wie schon im Vorfeld beschrieben wurde, kam es auch schon in der Uruguay Runde zu einer enormen Blockkonfrontation zwischen der EU-Kommission und den Vereinigten Staaten bezüglich der Verhandlungen eines Agrarabkommens.

Laut Pressemitteilungen wollte die EU-Kommission einen umfangreichen Themenkatalog als Gegenstand der Verhandlungen aufführen, was schließlich zum Scheitern der Verhandlungen führte, da keine Einigung über die zu diskutierenden Themen gefunden werden konnte (Seattle Times, 5.12.99). Manche Kommentatoren sahen hierin ein Strategie, um von der in der Uruguay-Runde beschlossen Abbau der Agrarsubventionen abzulenken (Küppers 1999).

Die einzige Möglichkeit um von denen nicht innerhalb der Europäischen Union umsetzbaren Beschlüsse der Uruguay Runde abzulenken.

Für EU-Agrarkommissar Franz Fischler markierten die in der Agenda 2000 zusammengefaßten Beschlüsse eine Linie des Verhandlungsspielraumes ( www.dwelle.de/Juli 2000). Diese in der Uruguay Runde verfaßten Beschlüsse seien in der Agenda 2000 miteingeflossen. Beim Abbau von Subventionen für Agrarprodukte sah Fischler zwar Verhandlungsspielraum, der aber nicht so groß erschien, um die Erwartungshaltung der Verhandlungspartner in Seattle zu erfüllen. So sei eine völlige Abschaffung unter den gegebenen Umständen nicht möglich auch keine geeignete Diskussionsgrundlage für die Verhandlungen. Nur eine Drosselung von Exportsubventionen könne diskutiert werden.

Laut den Pressemitteilungen und der Aussage des Eu-Agarkommissars Fischler waren das win-set der EU in dieser Verhandlungssituation extrem klein geworden. Die Schwierigkeiten bei der Umsetzung bzw. Planung der Agenda 2000 schränkte das win-set für zukünftige Zugeständnisse äußerst ein. Die Einflußgröße der COPA und natürlich der Medien galt es in der Strategiebildung zu berücksichtigen. Die Aussagen lassen weiterhin darauf schließen, daß das acceptability-set der EU- Komission ebenfalls sehr klein war. Diese Verhandlungen sollten , laut einiger Kommentatoren, beziehungsweise verhindert werden, um größere innenpolitische Verluste zu vermeiden.

Die Unvereinbarkeit der Handlungsspielräume

In dieser Gegenüberstellung der maßgeblichen Akteure der WTO-Verhandlungen wurde die Schwierigkeit einer Interessengemeinsamkeit ersichtlich. Jeder Verhandlungsführer konnte mit dem ihm zur Verfügung stehenden Win-Set keine Übereinstimmung finden. Während in den Vereinigten Staaten ein hohes win und acceptability-set anzunehmen ist, konnte in der Europäischen Union weder ein ausreichendes win noch acceptability set festgestellt werden.

Natürlich muß festgehalten werden, daß hier nur die Agrarverhandlungen betrachtet wurden. Daß dieser Themenkomplex zu den wichtigsten Themen und vor allem zu den am schwierigsten verhandelbaren Themen gehörte, ist auf eine Reihe von Publikationen zu diesem Thema zurückzuführen. Es ist aber gleichfalls auch eine subjektive Annahme des Autors. Hier wird vielleicht eine Schwäche des Zwei-Ebenen-Modells ersichtlich. Die Betrachtung eines einzelnen Themas der Verhandlungen mit ihren entsprechenden Interessen- und Entscheidungsfindung, d.h. die Interessen - und Einflußkonstellation von Politik und Interessenverbänden auf der nationalen Ebene, genügt nicht, um Rückschlüsse auf die Gesamtsituation der Verhandlung zuzulassen. Es müsse vielmehr eine Gegenüberstellung aller besprochenen Themen auf diesen Verhandlungen mit ihren bestimmenden Faktoren aufgeführt werden und dann eine Art „Kumulation der Verhandlungsspielräume“ stattfinden. Eine Aufstellung aller Interessenskonstellation würde sich nach meiner Meinung in einer deskriptiven Beschreibung verlieren, wie es sich zum Teil auch in dieser Arbeit äußerte.

Desweiteren basiert diese Modell auf einem Komplex von Annahmen, die auch als Unterstellungen ausgelegt werden können. Jegliche Entscheidungsfindungen von Akteuren bzw. Verhandlungsführern können zwar laut einer rationalen Logik gesetzmäßige Züge aufweisen, aber ob diese Entscheidung auch so getroffen wurde, kann im Endeffekt nur der Akteur selbst beurteilen.

Ferner ist festzustellen, daß die innenpolitischen Einflußfaktoren „le ichter“ zurückzuführen sind als die Verhandlungsstrategien auf der internationalen Ebene. Dank der Beschaffenheit des „pluralen“ Medien- und Forschungssektors der Vereinigten Staaten und der Europäischen Union bezüglich der Darlegung von nationalen Interessengruppen und Einflußmöglichkeiten auf die Politik der jeweiligen Regierung erscheint hier eine valide Annahme als wahrscheinlich. Auf der internationalen Ebene besteht durch den Ausschluß der Öffentlichkeit geringere Chancen einer validen Aussage.

Trotz alledem ist die Benutzung dieses Ansatzes trotz seiner Komplexität und der Gefahr der „Verwässerung“ klarer Aussagen geeignet, um die Komplexität von Entscheidungsprozessen innerhalb einer Regierungsorgansation darzustellen.

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¹ Vgl. Braun, Dietmar, „Theorien des rationalen Handelns“,Leske+ Budrich,Opladen1989

² Hier kann angenommen werden, daß auch vor den internationalen Verhandlungen innenpolitische Vorverhandlungen stattfinden, da, so denke ich, kein politscher Repräsentant in außenpolitische Verhandlungen tritt, ohne vorher ein „innenpolitisches Stimmungsmuster“ zu erstellen.

³ Daß dies in der Realität anzuzweifeln ist, kann aus der hohen Bedeutung der nationalen Wahlkämpfe abgeleitet werden, die sich auch in internationalen Verhandlungspositionen widerspiegeln.

⁴ Ausgleichszölle sollen die durch Subventionen niedrigerer Herstellungskosten vertriebenen Güter im Ausland ausgleichen, um damit Wettbewerbsverzerrungen vermeiden zu können.

⁵ Dies betrifft beispielsweise mengenmässige Beschränkungen, variable Einfuhrbeschränkungen und freiwillige Exportbeschränkungen.

⁶ Dieser für eine möglichst weitreichende Liberalisierung des Weltagrarhandels eintretende Interessenvereinigung gehören Argentinien, Brasilien, Kanada, Chile, Kolumbien, Fidschi, Ungarn, Indoniesien, Malaysia, Neuseeland, die Philippinien, Thailand und Urguay an. Die Cairns-Gruppe bestreiten ca. 25 % der weltweiten Agrarexporte, jedoch nur ca. 10 % der weltweiten Einfuhren von verarbeiteten Produkten (vgl Rayner (1993), S.1517)

⁷ Diese Aufzählung übersieht natürlich eine Reihe von „nichtökonomischen“ Interessensgruppen, die allgemeine öffentliche Interessen vertreten, wie z.Bsb.: NRA (National Rifle Association- eine Art amerikanischer Schützenverein).

⁸ vgl Patentierung von Arzneimitteln, Verkauf an Dritte-Welt-Länder

⁹ Unter Außenwirtschaftspolitik wird im folgenden die Gesamtheit der staatlichen Maßnahmen verstanden, die zur Steuerung und Regulierung grenzüberschreitender wirtschaftlicher Transaktionen eingesetzt werden. Die Ziele, denen die Außenwirtschaftspolitik dient ,Erschließung von neuen Absatzmärkten, sind Teil- und Unterziele der allgemeinen Wirtschaftspolitik, die auf Ziele wie Wachstum, Vollbeschäftigung und außenwirtschaftliches Gleichgewicht gerichtet ist (Kreile 1992).

¹⁰ So langen zwei Ebenen bei Benutzung des Zwei-Ebenen Modelles bei einer Betrachtung der Strategie- und Entscheidungsfindung der EU nicht aus. Da die Politik von Staaten sich selbst durch nationale Entscheidungsprozesse genreriert und erst dann in Rückkopplung auf der europäischen Ebene nochmal modifiziert wird, müßte der Ansatz durch mindestens zwei weiteren Entscheidungsebenen bereichert werden.

¹¹ Die in der Agenda 2000 festgehaltende Reformierung der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU sahen folgende Ziele: Abnahme der Belastung des EU-Agrarhaushaltes, Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der euriopäischen Landwirtschaft auf dem Weltmarkt, Umweltorienitierte Agrarentwicklung, Verbesserung der Absatzmöglichkeiten auf dem Binnenmarkt, Ausbau der ländlichen Entwicklung,etc

¹² Es ist klar, daß hier eine nötiges Wissen über die Zusammenstellung und Prozesse der Entscheidungsfindung innerhalb der Europäischen Union nicht genügend eingegangen werden kann. Es soll lediglich vorausgeschickt werden, daß die Hauptorgane der EU die Komission, der Rat, das europäische Parlament und der Europäische Gerichtshof illustrieren. Vereinfacht lassen sich über normative Beschlüsse der Gemeinschaft sagen, daß die Komission etwa vorschlägt, daß Parlament dazu Stellung bezieht, der Rat entscheidet und der Europäische Gerichtshof kontrolliert.