"Zero Tolerance". Das kriminaltaktische Konzept des New Yorker Police Department unter den Aspekten Organisation, Führung und Kontrolle

Disposition

1 Einleitung

2 Die 3 Säulen
2.1 Die 1. Säule: 10 Elemente der operativen Kriminalstrategie
2.1.1 Praktische Umsetzung der operativen Strategie
2.2 Die 2. Säule: Reorganisation des NYPD
2.2.1 Zustand des NYPD vor der „Wende“
2.2.2 Die „Wende“ in der Polizeiorganisation
2.2.3 Die Organisationsstruktur
2.3 Die 3. Säule: Zielorientierte Kontrolle oder die statistische Selbstdarstellung des NYPD
2.3.1 Das Statistikblatt
2.3.2 Das COMPSTAT-Meeting oder „der Captain auf dem Grill“

3 Außenwirkung

4 Fazit und Schlußbetrachtung

Anlage:

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Vorbild New York? In deutschen Sicherheitskreisen ist diese amerikanische Metropole am Hudson River in aller Munde. Deutsche Polizeichefs pilgern nach New York, um von der Stadt zu lernen, die das Verbrechen zurückgedrängt hat.¹

Was die Verbrechensbekämpfung anbelangt, genießt New York seit Mitte der 90er Jahre weltweite Aufmerksamkeit. Voller Stolz verweist man dort auf die seit Januar 1994 implementierte neue Polizeistrategie der „Zero Tolerance“². Diese habe nämlich nachweislich zu einer beachtlichen Reduktion der registrierten Kriminalität geführt. Diese Botschaft hört jeder gern: „Wir können gegen das Verbrechen gewinnen“, verkündet der ehemalige Chef der New Yorker Polizei Bill Bratton auf einer Werbetournee durch Deutschland. Und die Begeisterung ist erdrückend. Politiker aller Couleur und Journalisten jeglicher Provenienz jubeln, als habe einer die Polizei neu entdeckt³. In Deutschland wird seitdem heftig diskutiert, ob und inwieweit diese neue Polizeistrategie auf hiesige Großstädte übertragbar sei.

Ein bißchen New York ist mittlerweile in vielen deutschen Städten. Die Kriminalitätskurven nähern sich bedrohlich an. In Hamburg beispielsweise sind es die Raubdelikte, die im vergangenen Jahr mit einer Quote von 350 auf 100.000 Einwohner der New-York-Quote von 588 entgegenkam - vor 10 Jahren jedoch hatte New York noch doppelt so viele Raubdelikte, Hamburg nur etwa halb so viele.⁴

Logische Konsequenz, daß von deutschen Politikern und Sicherheitsexperten oft der populistische Ruf nach mehr Obrigkeit ins Land schallt. Es wird mit dem Sicherheitsgefühl der Bevölkerung gespielt. Auffällig ist, daß die New Yorker Metapher zu einer „ideologischen Trägerrakete“ geworden ist, die über die Fachkreise mehr oder weniger glimpflich hinwegzog, aber auf dem Gebiet der „populistischen Stimmungsmache“ voll eingeschlagen hat.

Die Drohung mit der harten Hand ist längst schon keine Spezialität bayerischer Innenpolitiker mehr. Auch Sozialdemokraten rufen nach Polizeipräsenz und schärferen Sanktionen. Lange genug, sagte der ehemalige Hamburger Bürgermeister Henning Voscherau (SPD), habe man versucht, mit engagierter Sozialarbeit dem Treiben auf den Straßen zu begegnen. „Nun muß man mal die harte Seite der Zange anziehen“, so Voscherau SPIEGEL 1997.

Bevor man diese Diskussion führt, sollte man sich allerdings erst einmal Klarheit über folgende Fragen verschaffen:

1. Aus welchen Elementen besteht die neue New Yorker Polizeistrategieüberhaupt?

2. Welche Wirkungen dieser Polizeistrategie konnte man bisher in New York beobachten?

3. Wie hat sich die New Yorker Polizei verändert im Hinblick auf:

- Organisationsstrukturen sowie

- Kontrollmechanismen im Sinne einer Erfolgskontrolle

- und dem daraus resultierenden veränderten Führungsverhalten.

Die Beantwortung dieser Fragen wird in den folgenden Abschnitten vorgenommen. Besonderes Gewicht wird dabei auf die Beantwortung der dritten Frage gelegt, denn es ist für die weitere Diskussion, ob auch in deutschen Großstädten eine Strategie der „Zero Tolerance“ verfolgt werden sollte entscheidend, welche Wirkungen auf den Polizeiapparat und auf das Menschenbild, welches im Sinne des Kfs verinnerlicht wurde und wird, von einer solchen Polizeistrategie überhaupt zu erwarten sind.

Die Kriminalstrategie der „Zero Tolerance“ mithin besteht aus 3 Säulen.

2. Die 3 Säulen

2.1 Die 1. Säule: 10 Elemente der operativen Kriminalstrategie

Absolute Priorität dieser operativen Strategie ist die „Arbeit auf der Straße“. Ziel ist es, möglichst viele Polizeibeamte aus Spezialaufgaben herauszulösen und in einen

Aktionsplan einzubinden, der zunächst als eine äußerst massive Variante der Bekämpfung von Disorder-Problemen zu beschreiben ist. Die folgenden 10 Strategien sind die offiziell benannten Prioritäten des NYPD, die aber stadteilspezifisch variiert werden können. Es handelt sich nahezu ausschließlich um Varianten der Personenkontrolle, die mit Null- Toleranz nicht nur nach außen, sondern auch auf den inneren Betrieb Anwendung finden.

Es ergaben sich somit folgende 10 Elemente einer operativen offensiven Kriminalstrategie:

1. Waffenkontrolle, Einziehung illegaler Waffen, mit dem Ziel der Gewaltreduktion.
2. Sicherheitsstrategien für Schulen und Schulwege mittels Waffenkontrolle.
3. Wiedereinsatz uniformierter Polizei in der Drogenszene mit dem Ziel, Dealer der mittleren Ebene aggressiv zu verfolgen, Waffen und Autos gezielt zu kontrollieren und gegebenenfalls einzuziehen.
4. Professionelle Bearbeitung von Familienstreitigkeiten (Training der Beamten, Registrierung der Vorfälle, Festnahmen der Angreifer oder Verbringung der Opfer in Frauenhäuser).
5. Rückgewinnung des öffentlichen Raumes bzw. Disorder-Bekämpfung mit der Möglichkeit des Einziehens der verursachten Mittel, um subjektive Sicherheit zu erhöhen, aber auch durch den Informationsgewinn Fahndungserfolge und Haftbefehle durchzusetzen.
6. Bekämpfung des Diebstahls von sowie in/aus Kfz durch Kontrolle und Schließung illegaler Autowerkstätten, Möglichkeit der direkten Datenabfrage gestohlener Fahrzeuge/- teile (Online im Fz.), ständige Straßenkontrollen, Personalverdoppelung an erkannten Brennpunkten (Bsp.: Broadway, Times Square),
7. Schnelle Durchsetzung von Gerichtsbeschlüssen und Fahndungsbegehren durch verbesserten Informationsaustausch u.a. mit der StA, um den Respekt vor staatlichen Kontrollorganen zu erhöhen.⁵
8. Verkehrskontrollen zu Fahndungszwecken.
9. „Höflichkeit, Professionalität und Respekt“ (Courtesy, Professionalism, Respekt = CPR)⁶ als neue „corporate identity“, durch Mentoren trainiert, die auch Qualitätskontrollen durch Stellung fiktiver Aufgaben (Anzeigen, Hilfeersuchen, Durchsuchung) durchführen. Dieser neue gemeinsame Slogan steht auf allen Streifenwagen und ersetzt den ehemaligen Slogan „Dienen und Schützen“ (To Serve and Protect)
10. Korruptionsbekämpfung durch Schaffung einer Atmosphäre verstärkter Korruptionskontrolle auf allen Ebenen der Hierarchie zur Risikoerhöhung

2.1.1 Praktische Umsetzung der operativen Strategie

Der damalige verantwortliche Polizeichef William „Bill“ Bratton griff 1994 bei den öffentlichen Verkehrsbetrieben, insbesondere bei der U-Bahn, äußerst hart gegen

Schwarzfahrer durch. Die Schwarzfahrer wanderten für einige Tage, bis zu fünf sind gesetzlich zulässig, in Polizeigewahrsam(!!). Bei diesen Kontrollen wurde festgestellt, daß jeder 438. inhaftierte eine geladene, gestohlene oder nicht registrierte und somit illegale Schußwaffe bei sich trug. Daraus wurde aktuell ein praktisches Handlungskonzept für die Cops, das der jetzige Polizeichef, Howard Safir, so beschreibt: „ Wenn wir die kleinen Dinger nicht mehr durchgehen lassen, erledigen sich die großen von selbst “.⁷

Nach dieser Null Toleranz Strategie wurde gegen eine Reihe von Störungen der öffentlichen

Ordnung ( public-disorder) massiv vorgegangen. Mit Bratton kam der der

- Betteln in öffentlichen Verkehrsmitteln Ü Anpöbeln von Fahrgästen

- Prostitution Ü Pinkeln in der Öffentlichkeit

„beer and piss“ Erlaß,

unter Strafe stellte. Die Ordnungsstörer wanderten für mehrere Tage hinter Gitter.

Das Erfolgsrezept für den Drogenbereich lautete „ von unten ausdünnen “ . So wurden die Kleindealer durch polizeilichen Verfolgungsdruck von den Straßen verdrängt, mit dem Ziel den Unterbau der Rauschgiftbosse strukturell zu schwächen. Auch die kleinsten Rechtsbrecher wurden polizeilich registriert, erkennungsdienstlich behandelt und intensivst auf Hinweise für weitere Ermittlungs- und Fahndungsansätze befragt. Der permanente Verfolgungsdruck führte u. a. zu dem Effekt, daß viele potentielle Straftäter den Verlust ihrer Waffen durch die ständigen Kontrollen der Polizei fürchteten und daher auch immer öfter ihre folgenschweren Tatmittel Zuhause ließen. Im Zuge der „Operation Sound Trap“ wurden überlaute Motorräder, PKW´s mit dröhnender Musik etc. aus dem Verkehr gezogen, indem zahlreiche Beschlagnahmen durchgeführt wurden. Damit gelang der Polizei auf der einen

Die fünf Stadtteile New Yorks sind nach polizeilichen Gesichtspunkten in 8 Borrows untergliedert¹⁷.

An der Spitze des NYPD steht der Police Commissioner als Polizeichef. Ihm nachgeordnet sind der 1st Deputy Commissioner als Stellvertreter sowie der Chief of Department als ranghöchster Vollzugsbeamter (vergleichbar mit dem Inspekteur der Polizei). An der Spitze eines jeden Borrows (am ehesten mit einer Polizeidirektion vergleichbar) steht der Borrow Commander (Vollzugsbeamter). Dem Borrow sind die 76 Precincts (die Polizeireviere) nachgeordnet, die aber nicht fortlaufend numeriert sind.

2.3 Die 3. Säule: Zielorientierte Kontrolle oder die statistische Selbstdarstellung des NYPD im COMPSTAT- Prozeß:

Die dritte Säule des Erfolges der New Yorker Polizei gilt COMPSTAT - computerized statistics.

Die Polizeiführung ist auf dies Statistik fixiert wie das Management eines privaten Wirtschaftsunternehmens auf Gewinn- oder Verlustzahlen. Die wöchentlich aktualisierte Statistik, die das aktuelle Lagebild New Yorks widerspiegelt, dient zudem auch dazu, polizeiliche Taktiken möglichst schnell zu evaluieren und den Gegebenheiten anzupassen. Seit April 1994 finden wöchentlich sogenannte „Crime Control Strategy Meetings“ im „Command Control Center“ des New Yorker Departements statt. Geladen wird jeweils im wechselnden Turnus eines der 8 Borrows mit seinen Precinct-Chefs und deren Führungsstab, wobei das betroffene Borrow erst zwei Tage vorher erfährt, daß es ausgewählt wurde.

2.3.1 Das Statistikblatt

Ein Kriterium, an dem der Erfolg des Precincts gemessen wird, ist unter anderem eine aktuelle Kriminalstatistik mit Fall- und Verhaftungszahlen. Diese Zahlen werden

wöchentlich von allen 76 Polizeirevieren in Form einer Eingangsstatistik dem Department mitgeteilt.

Fall- und Verhaftungszahlen beziehen sich auf folgende sogenannten „major crimes“:

1. Mord (Murder)
2. Vergewaltigung (Rape)
3. Raub (Robbery)
4. Schwere Körperverletzung (Felony Assault)
5. Einbruch (Burglary)
6. Schwerer Diebstahl (Great Larceny)
7 ausgewählten Delikte, die sieben
7. Schwerer Autodiebstahl (Great Larency Auto oder G L A)

Die Anzahl der Festnahmen bezieht sich auf die ausgewählten Delikte und werden noch erweitert um die Festnahmen in Bezug auf:

- Waffenbesitz
- Rauschgiftbesitz
- Sowie Festnahmen durch spezielle Einheiten wie z. b. das O.C.C.B. (Organized Crime Control Bureau)

Nach dem heutigen Erkenntnisstand kann jedoch die Darstellung von Fallzahlen der Polizeilichen Kriminalstatistik nicht als alleiniges und einziges Erfolgskriterium herangezogen werden. Vielmehr bedarf es dazu einer Ergänzung und Fortschreibung durch weitere Elemente planbarer Meßgrößen. Die New Yorker Polizeiführung orientiert sich daher im Rahmen ihrer Erfolgsmessung an betriebswirtschaftlichen Vorbildern.

Auf der Rückseite dieses Statistikblattes befinden sich die bereits gerade angesprochenen Fakten zur Kriminalitätslage. Ergänzt wird dies durch die Vorderseite dieses Blattes, welches äußerst aufschlußreiche und aussagekräftige Fakten über das Precinct selbst, insbesondere über seinen Personalkörper, enthält (sog. interne Strukturdaten).

Neben den reinen Kriminalitätsdaten werden für COMPSTAT die internen Stukturdaten der 76 Precincts (Polizeireviere) aufgenommen. Dies sind im wesentlichen:

- Name des Borrow Commander, Dienstgrad und Werdegang ÄPersonalstärken des Abschnittes und seiner Reviere ÄDurchschnittsalter der Mitarbeiter (AvAgeCMD)

- Durchschnittliche Verwendungsdauer der Mitarbeiter (AvTimeCMD) ÄAbwesenheitszeiten (Uniform Absence)

- Zahlen zu internen Ereignissen wie z. B. Korruption (Bribery),

Amtsmißbrauch (Abuse) und Unhöflichkeit (Discourtesy)¹⁸

Zuletzt enthält die COMPSTAT- Statistik Daten zu:

- Einsatzzahlen (Radio Runs) mit Reaktionszeiten (Response Time)

- Anzahl der Meldungen des Eintreffens am Einsatzort (10/84 Compliance) ÄZahlen zu Familienstreitigkeiten (Domestic Violence)

- Sonstige Anlässe wie Parkverstöße, Dienstunfälle, Umweltdelikte (ECB Sum) ÄHäufigkeit der Vorfälle mit Schußwaffen

Ein Stab von zur Zeit 11 Personen füttert damit die Computer und bereitet mit den erkannten signifikanten Entwicklungen die Polizeiführung auf diese Meetings vor. Die angelieferten Daten werden mit dem Datenbankprogramm Microsoft „ProFOX“ verarbeitet. Anschließend werden sie zur Visualisierung als sogenanntes Kernstück der computergestützten Lagebilderkennung in das Softwareprogramm „MapInfo“ unter Windows transferiert. Diese Kennzahlen werden von der Polizeiführung im Rahmen ebendiesen COMPSTAT- Prozesses zur Erfolgssteuerung und Erfolgsmessung herangezogen. Die Ergebnisse der Dienststellen werden untereinander sowie auf der Ebene der gesamten City miteinander mit den gleichen Parametern verglichen und analysiert. Signifikante Abweichungen werden zeitnah erkannt und müssen erklärt werden. Gegen erkannte Ursachen werden Maßnahmen ergriffen. So sind z.B. die Zahlen der Notrufe, bei denen nichts gefunden werden konnte, nicht deshalb rückläufig, weil die Bürger weniger anrufen, sondern weil die Beamten strengstens angewiesen wurden, in solchen Fällen auszusteigen, nachzufragen, etc..

2.3.2 Das COMPSTAT-Meeting oder „ der Captain auf dem Grill “

Während eines sogenannten

„verdichtenden Informationsaustausches“ zwischen der

Polizeiführungsakademie Münster-Hiltrup

(PFA) und dem New Yorker Police

Department besuchte im Juni 1997 eine 18-köpfige Gruppe von Ratsanwärtern New York.

Der gegenseitige Informationstransfer erfolgte durch persönliche Gespräche mit den verantwortlichen Polizeiführern, sowie durch den Besuch örtlicher Dienststellen und der

Beteiligung an Streifenfahrten bei verschiedenen Polizeirevieren in Manhattan. Höhepunkt dieses Besuchs war wohl die Teilnahme am COMPSTAT-Meeting - dem Herzstück der New Yorker Polizeistrategie.

Die Philosophie, mit der in New York Erfolg „produziert“ wird, wird am Ablauf eines solchen Meetings deutlich¹⁹. Im folgenden werden die Erlebnisse zweier Ratsanwärter (die Autoren Binninger und Dreher) wörtlich geschildert.

Donnerstag, 05. Juni 1997, turnusm äß iges Meeting im NYPD-Headquarter. Pünktlich um 07.00 Uhr haben alle Teilnehmer - ein Personenkreis von etwa 150 Personen - Platz genommen. Vertreter ist diesmal das Borrow Brooklyn North mit den dazugehörigen Precincts, das erst zwei Tage vorher erfahren hat, daßes für dieses Meeting ausgewählt wurde. Bis zu diesem Zeitpunkt mußten alle Borrows davon ausgehen, daßauch sie an die Reihe kommen könnten. Gegen 07.05 Uhr eröffnet Chief of Department Louis R. Anemone als der ranghöchste Polizeibeamte New Yorks das Meeting. Keiner der anwesenden Precinct-Chefs weiß, wer zuerst an der Reihe sein wird. Anemone entscheidet sich für das 75. Precinct. Der Chef dieses Polizeireviers und seine 6-köpfige Führungsmannschaft (Schutz- und Kriminalpolizei) treten nach vorne.

Der Chef des Precinct beginnt mit dem Vortrag anhand ausgewählter Delikte. A|le Teilnehmer haben dabei das beschriebene Statistikblatt vorliegen. Der Vortrag wird immer wieder durch Fragen von Anemone und seinem Deputy Commissioner Operations, E. Norris, unterbrochen. Auffallend ist dabei, wie detailgenau gefragt wird. Teilweise bis in die Einzelheiten des einzelnen Falls, wobei dann die Führungsmannschaft Rede und Antwort stehen muß.

Parallel zum Vortrag werden die Kriminalitätsdaten in einem Stadtplanausschnitt abgebildet und die Verteilung der Delikte auf Wochentage und Tageszeiten in Grafiken dargestellt. Die Auswahl hierzu nimmt Anemone vor, der ständig mit einem Beamten des Stabesüber ein spezielles funkgesteuertes Sprechgeschirr in Kontakt steht.

Die Verfahrensweise wird sehr schnell evident. Allein harte Fakten zählen, für die vom Precinct-Chef Erklärungen gegeben werden müssen. Jegliches Versuchen von Erklärungen und Ausflüchten werden vom Chief of Department im Keim erstickt. Zuletzt gelobt der in die Mangel genommene Captain, daß man es in Zukunft besser machen werde.

Dieses allwöchentliche Meeting wird im New Yorker Polizeijargon als „grilling“ oder „Captains-grill“ bezeichnet - metaphorische Charakterisierungen, die dem tatsächlichen Ablauf dieser Veranstaltungen doch zutreffend beschreiben dürften.

„ Wenn ich will, weißich bis auf den gestrigen Tag genau, welches Verbrechen in welchem Viertel begangen wurde “ , so der jetzige Commissioner Howard Safir . „ Der Schlüssel zum Erfolg “ , glaubt er, „ ist Information zur rechten Zeit “ ²⁰.

Der Polizeichef sieht in der Kontrolle seines Apparates die beste Voraussetzung für die Kontrolle der Kriminalität in der Stadt. „ Seine Tentakel “ , sagt ein Mitarbeiter, „ reichen ziemlich weit “ . Wer seine Untergebenen so zum Rapport bestellt, läßt keine Zweifel darüber aufkommen, wer der Boß ist. Seit seinem Amtsantritt im April 1996, wo er seinen Vorgänger Bill Bratton ablöste, hat Safir 54 der 76 Precinct-Kommandeure versetzt oder gefeuert.²¹

Die extreme Erfolgsorientierung der Polizeiführung und die Fixierung auf statistische Daten resultiert primär aus dem Bestreben William Brattons und seines Nachfolgers Safir, die New Yorker Polizei wie ein gewinnmaximierendes Wirtschaftsunternehmen zu führen. Die Schilderungen der wöchentlich stattfindenden COMPSTAT-Meetings wecken wahrlich Assoziationen an eine Präsentation von Gewinn- und Verlustzahlen durch das Management eines privaten Unternehmens. Auf diese Weise wird ein ausgeprägtes Wettbewerbsverhalten zwischen den Revierleitern gefördert, mit der Konsequenz, daß sie nach einer ständigen Verbesserung ihrer Kriminalitäts- und Verhaftungszahlen streben und allein die wöchentlich aktualisierten Statistiken über den Erfolg der Revierleiter entscheiden.

3. Außenwirkung

Die umfangreiche und systematische Festnahme und Ingewahrsamnahme von Ordnungsstörern stellt eine wesentliche taktische Maßnahme zur Realisierung von

„Zero Tolerance“ dar. Dahinter steckt eine nicht ganz neue kriminalpolitische Konsequenz, die von den „new realists“ vertreten²² und von William Bratton wiederbelebt wurde: „ Je mehr wir verhaften, desto weniger Verbrechen werden verübt “ . Verbrechen beugt man am besten vor, indem man die Leute, die Verbrechen verüben, von den Straßen entfernt. “ Diese mehr oder weniger begrenzte Gruppe „ mußman verfolgen, verhaften und so lange wegsperren wie möglich “.²³

Diese Methode der Verbrechensbekämpfung wird in den USA jedoch nicht erst seit dem Amtsantritt von William Bratton verfolgt.

Bereits seit dem im Jahre 1986 von US-Präsident Ronald Reagan initiierten „War on Drugs“ wird versucht, Verstöße gegen die Rechtsordnung durch besonders harte Freiheitsstrafen zu unterbinden. Dieser „Krieg“ gegen die Kriminalität bestand im wesentlichen in einer drastischen Erhöhung der Zahl von Inhaftierungen durch hohe Strafzumessungen sowie Strafverschärfungen im Wiederholungsfall bis hin zu den berüchtigten „Three strikes - you’re out“-Bestimmungen, die bei der dritten Verurteilung unabhängig vom Delikt eine lebenslängliche Freiheitsstrafe vorsehen konnten.²⁴ Nicht zuletzt aufgrund dieser Politik hat sich die Zahl der Gefängnisinsassen in den USA innerhalb der letzten 10 Jahre verdoppelt.

Verschärft wird die gegenwärtige Situation dadurch, daß seit der Implementierung von „Zero Tolerance“ die moralischen Bedenken in New York gegenüber massenhaften Inhaftierungen aufgegeben wurden. Bei etwa einer Million „Kontakten“ kommt es nach Angaben der NYPDFührung heute zu fast 400.000 Verhaftungen im Jahr - wobei freilich auch mehr Menschen ungerechtfertigt festgenommen werden als zuvor.

Heutzutage können auch schon kleinere Ordnungsstörungen oder Vergehen zur Verhaftung eines „Täters“ führen. So können beispielsweise für das Radfahren auf Gehwegen bei erstmaliger Begehung bis zu drei Tage Haft festgesetzt werden. Kann die Identität eines Ordnungsstörers nicht vor Ort festgestellt und überprüft werden, oder ob ein Strafbefehl gegen ihn vorliegt, wird er nach Waffen und Drogen durchsucht, zur Polizeiwache verbracht und erkennungsdienstlich behandelt. Dann findet ein sog. „debriefing“ statt, eine Vernehmung, die nicht unbedingt die begangene Ordnungsstörung oder das Vergehen zum Gegenstand haben muß. Im Rahmen dieser Vernehmung wird vielmehr versucht, den Täter über Personen oder/und Straftaten aus seinem persönlichen Umfeld auszuforschen. Die so gewonnenen Daten können gelegentlich Hinweise geben, wer wo mit Drogen, Waffen oder Hehlerware handelt.

Konsequenz der Inhaftierungspraxis in den USA im allgemeinen, und New York im besonderen ist, daßsich an jedem beliebigen Tag etwa fünf Millionen Menschen, das sind etwa zwei Prozent der gesamten Bevölkerung, in Polizeigewahrsam befinden. Allein der Staat New York hat im vergangenen Jahrzehnt 18 neue Gefängnisse eröffnet, die Zahl der Insassen hat sich im gleichen Zeitraum beinahe verdoppelt. Der Haushalt für den Bau von Gefängnissen hat sich in den USA in der Zeit von 1980 - 1995 von 330 Millionen auf 2,6 Mrd. US $ erhöht ²⁵.

Die USA haben landesweit mit 600 Gefangenen auf 100.000 Einwohner die höchste Gefangenenrate, die ein Land in diesem Jahrhundert jemals erreicht hat. Etwa 1,7 Millionen US-Amerikaner sitzen derzeit rechtskräftig verurteilt im Gefängnis.²⁶ Selbst die ehemalige Sowjetunion konnte zu ihren schlimmsten Gulagzeiten nicht mit solchen Verurteilungszahlen aufwarten. Ethnische Minderheiten, vor allem Schwarze und Latinos, stellen auch in New York unter den Gefangenen einen unverhältnismäßig hohen Anteil. Bei bestimmten Bevölkerungsgruppen, wie z. B. schwarzen Jugendlichen zwischen 16 und 21 Jahren, erreicht die Gefangenenrate noch erschreckendere Ausmaße. In vielen Städten und Regionen ist die Gefängnisverwaltung zum bedeutendsten Begegnungsort zwischen dem Staat und den farbigen Jugendlichen geworden.²⁷ Die Zahl der tatsächlich Inhaftierten stellt jedoch nur etwa ein Viertel jener Personen dar, die der Aufsicht der Justizbehörden unterliegen, weil die zu Freiheitsstrafen auf Bewährung verurteilten und die bedingt entlassenen Personen (Haftaussetzung) noch nicht berücksichtigt sind.²⁸

Insgesamt waren im Jahr 1995 etwa 5,4 Millionen Erwachsene der Aufsicht der Justizbehörden unterstellt, das sind 2,8 % der erwachsenen US-Bevölkerung im Vergleich zu 1,6 % zehn Jahre zuvor.²⁹ Anläßlich der Verabschiedung des „Gesetzes zur Kontrolle der Gewaltkriminalität“ im Jahr 1994 wurde von offizieller Stelle in Washington geschätzt, daß die Zahl der Inhaftierten allein in den Bundesgefängnissen in den nächsten zehn Jahren von damals 925.000 auf etwa 2,26 Mio. anwachsen wird.³⁰ Angesichts der kriminalpolitischen Veränderungen, die sich in den letzten vier Jahren in New York abgezeichnet haben, dürften die prognostizierten Inhaftiertenzahlen nach oben zu korrigieren sein.

Es kann darüber hinaus noch befürchtet werden, daß die extremen Vorgehensweisen der New Yorker Polizei inhumane Verhaltensmuster ihrer Beamten fördert.

„ai“ veröffentlichte daher im Juni 1996 eine Studie über die Brutalität und exzessive Gewalt des NYPD. In der Zeit von ´94 - ´96 töteten New Yorker Polizeibeamte fast 100 Menschen. Die Zahl der Beschwerden stieg zwischen 1992 und 1995 von 2900 auf 5000. In New York stiegen zwischen 1994 und 1996 die Beschwerden über die Polizei um 40%, die illegalen Durchsuchungen um 135% an. 1997 mußte die Stadt New York über 27 Mio. US $ an Schadensersatz für unrechtmäßige Polizeimaßnahmen zahlen. Daher wurde 1996 Gesetz eingeführt, daß den Spielraum der Polizei einengte und Kontrolle und Ahndung vieler Bagatelldelikte und Ordnungswidrigkeiten auf andere Behörden übertrug.

Die New Yorker Strategie setzte somit auf die Reduktion objektiver Unsicherheitslagen durch klassische, repressive Sicherheitskonzepte. Kriminelle werden festgesetzt: „Incapacitation“³¹ statt „Intervention“³². So wird gegen selbstverschuldete Defizite aus den ´70er und ´80er Jahren vorgegangen, einer Zeit, in der die Polizei die Straßen ihrem Klientel überließ und sich die sogenannten „no go areas“ entwickelten. Zero Tolerance“ trat nunmehr als „Crash- Programm“ in den Ring.

4. Fazit und Schlußbetrachtung

Die Förderung verantwortungsvoller Arbeit fußt generell auf partizipatorischen Elementen die regelmäßig von allen beteiligten erarbeitet und getragen werden sowie,

parallel hierzu, auf der gleichzeitigen Eröffnung verschiedener Handlungsoptionen. Beides dürfte, nach eingehender Analyse des Verfassers, in New York aufgrund der autoritativen Führungsstrukturen nicht gegeben sein.

Zwar ist der Precinct-Commander im weiten Rahmen eigenverantwortlich, wenn sich allerdings die Erfolge nicht einstellen und Probleme bei der direkten Aufgabenerfüllung oder den internen Strukturdaten des Reviers auftreten, werden die Spielräume eng. Doch schon die oberflächliche Annäherung an dieses Thema deutet auf eine im wesentlichen auf Kontrollstrukturen aufbauende, durch Statistik unterstützte Repressivtaktik hin. Erfolge werden im wesentlichen nur anhand der 7 Delikte umfassenden „major crime“-Statistik und spezieller Festnahmezahlen geprüft. Auf dieser Basis wird den Precinct-Commandern Verantwortung für die Kriminalitätsentwicklung zugewiesen und endet für so manchen anläßlich eines dieser schon berühmten COMPSTAT-Meetings im Desaster.

Wer die polizeiliche Handlungsweise als einzige Kriminalität beeinflussende Komponente erkennt und seine kriminaltaktischen und führungstechnischen Optionen darauf ausrichtet, versperrt sich den Blick auf die Analyse von Problemen unterschiedlichster interner und externer Art.

Eine gesunde und intelligente Fehlerkultur dürfte in der Führungsetage des NYPD in diesem Zusammenhang Fremdwortcharakter besitzen. Bei derart rigiden Kontrollstrukturen, wie sie in New York vorliegen, kann angenommen werden, daß sich gleiche Verhaltensmuster auch im Außenverhältnis abbilden. Der Druck, der von der Führung aufgebaut wird, kann nahtlos nach unten weitergegeben werden und kommt am letzten Glied der Kette an - dem Bürger. Gleichzeitig schrumpft in diesem Prozeß die Eigenverantwortung der auf „Zero Tolerance“ konditionierten Polizeibeamten, ihr Ermessen in der sicherheitspolitisch vorgegebenen Handlungsweise dürfte daher gegen Null tendieren. Dies wird unterstützt durch die hier generell kurze Ausbildungszeit (6 Monate) und die lediglich 1-5 Tage dauernden Trainings zur Durchführung der speziellen Strategien.

Entsprechend des seit 1994 geänderten Rollenverständnisses der New Yorker Polizei als Servicekomponente für den Bürger, hätte auch ein verändertes Führungsverhalten auf allen Ebenen der Organisation erforderlich sein müssen. Führung dürfte dann nicht mehr die USamerikanische traditionelle Funktion von Befehl, Gehorsam und Kontrolle sein, sondern sollte gleichermaßen als Serviceleistung für die Organisation verstanden werden.

Mit der damals ausgegebenen Maxime: „problem-solving leadership for problem-solving police“³³ hätten daher Rahmenvorgaben für die einzelnen Reviere erstellt, Spielräume für eigenverantwortliches Handeln der Mitarbeiter geschaffen und das Verständnis für die neue

Funktion der Polizisten im Zusammenwirken mit dem Bürger und anderen kommunalen Institutionen gefördert werden sollen.³⁴ Das ist zwar geschehen, aber dieses Grundverständnis einer modernen Personalführung hat unter William Bratton und seinem Nachfolger Howard Safir extreme Verformungen erfahren, nicht zuletzt auch durch den durch Bürgermeister Guiliani ausgeübten Druck, möglichst schnell Erfolge zu produzieren, damit dieser in sein Amt wiedergewählt werden kann.

Die gegenwärtige New Yorker Polizeiführung ist vielmehr durch ein extrem straffes Management gekennzeichnet. Betrachtet man den Zustand der New Yorker Polizei vor der „Wende“ im Jahr 1994 (siehe 2.1.1) und berücksichtigt, daß Bürokratien im allgemeinen einen beachtlichen Widerstand gegenüber jeglichen Veränderungen aufbringen, so bedurfte es vermutlich auch - neben zuverlässigen Führungs- und Einsatzmitteln wie COMPSTAT - eines autoritären Führungsverständnisses, um so tiefgreifende Veränderungen der polizeilichen Arbeitsweise durchzusetzen, wie dies seither geschehen ist. Denn eine Behörde, die mit 48.000 Mitarbeitern die Größe einer Kleinstadt erreicht hat, entwickelt eine eigene Kultur, die üblicherweise nur schwer und über einen längeren Zeitraum verändert werden kann. Insofern erscheint das ausgesprochen dirigistisch geprägte Führungsverhalten in der Anfangsphase der Organisationsreform gerechtfertigt und auch notwendig, um das eingefahrene subkulturelle Niveau dieser Polizeiorganisation zu überlisten³⁵.

Die Führungs- und Leistungskontrolle, die sich auf wöchentliche Lagebesprechungen und Rechenschaftsberichte der Führungsebenen im COMPSTAT-Prozeß und auf die Transparenz sämtlicher kriminalitäts- und führungsbezogenen Daten gründet, korrespondiert auch prinzipiell mit der Delegation von Verantwortung auf die nachgeordneten Führungsebenen, insbesondere auf die Revierleiter.

Jedoch sind insgesamt Zweifel am Organisationsentwicklungs- und

Personalentwicklungsprozeßangebracht.

Im Rahmen dieser Führungs- und Leistungskontrolle findet eine kritisch-konstruktive Auseinandersetzung mit verfehlten Zielen nicht statt.

Persönliche Fehlleistungen werden dem Verantwortlichen häufig in rüder und unsachlicher Weise vorgehalten und führen zu unmittelbaren Sanktionen bis hin zu Versetzungen oder - in gravierenden Fällen - zu Entlassungen aus dem Polizeidienst.

Eine Strategie der Null-Toleranz nach außen erfordert wohl konsequenterweise auch eine unerbittliche Vorgehensweise hinsichtlich der inneren Führung: „Logistik, Betriebsabläufe, Führungsstil und Berufsbild des NYPD wurden so an das Konzept der „Zero Tolerance“ angepaßt, daß die Devise der Null-Toleranz auch als Verhaltens - und Disziplinierungskonzept nach innen wirkt“³⁶.

Für den Führungsstil in der New Yorker Polizei, der auch und gerade gegenüber Fehlern der eigenen Mitarbeiter keine Toleranz walten läßt, haben Mitarbeiter der Polizei in Los Angeles den prägnanten Begriff „management by terror“ geprägt.

Wenn letztlich nur die Reduzierung der registrierten Kriminalität und die Erhöhung der Verhaftungsraten als Indiz für den Erfolg eines Revierleiters gelten und dieser bei Mißerfolg mit drastischen Konsequenzen rechnen muß, dann erscheint es plausibel, daß der Kontrolldruck von oben nach unten weitergegeben wird.³⁷

Es ist daher anzunehmen, daß sich dieser in den oberen Führungsebenen auffallend autoritäre Führungsstil auch auf das Führungsverständnis der in der Hierarchie nachgeordneten Führungsebenen und die Umgangsformen mit den Mitarbeitern auswirkt - auch Auswirkungen auf das Verhältnis Bürger - Polizei dürften nicht auszuschließen sein, denn das Innenverhältnis in solchen Systemen hat immer auch Außenwirkungen mit Erheblichkeitscharakter³⁸.

Bedenken dürften angebracht sein, ob diese Form der Personalführung der New Yorker Polizei mittel- und langfristig die angestrebten Erfolge garantieren wird!!

Die fehlende Internalisierung von konsistenten Führungsprinzipien wird nicht ohne Auswirkungen auf das Aufgaben- und Selbstverständnis der Mitarbeiter bleiben, die sich in einem permanenten Spannungsfeld zwischen den Anforderungen einer kommunal- und problemorientierten Polizeiarbeit und einer durch Disziplinierung nach innen und außen gekennzeichneten „Zero Tolerance“ Strategie bewegen.

Der hohe Leistungs- und Erfolgsdruck und der gnadenlose Umgang mit Zielverfehlungen können auch ein zunehmend freiwilliges Ausscheiden aus dem Polizeidienst zur Folge haben. Dies gilt um so mehr, als Polizisten in den USA bereits nach 20 Jahren pensionsberechtigt sind und oftmals bei privaten Sicherheitsunternehmen eine besser bezahlte Beschäftigung finden (dies war bei Bill Bratton 1996 der Fall). Die entstehenden personellen Lücken lassen sich angesichts der ja hier nur kurzen Ausbildungszeit für den Polizeidienst von nur 6 Monaten relativ schnell schließen.

Negative Auswirkungen auf die Organisation sind jedoch insofern zu befürchten, als der Polizei auf diese Weise ein Erfahrungswissen verloren geht, auf das angesichts der - immer noch bedenklichen - Kriminalitätslage in New York City nicht verzichtet werden kann.

Oberflächlich betrachtet, ermöglicht die Reform der Organisations- und Führungsstruktur des NYPD eine verantwortungsbewußtere, professionelle, problem- und bürgerorientierte Polizeiarbeit.

Andere Polizeibehörden sowie Justiz- und Sozialeinrichtungen in den USA haben jedoch erkannt, daß sich die Sicherheitsprobleme und -bedürfnisse langfristig nur dann verbessern lassen, wenn Polizei und Bevölkerung bei der Identifizierung und Lösung von Kriminalitäts-, Sicherheits- und Ordnungsproblemen zusammenarbeiten.³⁹. Darüber hinaus muß innerpolizeilich ein Personalmanagement geschaffen werden, indem Zielvereinbarungen und die Beteiligung aller daran, echte Transparenz, durchdachte Delegation, intelligente Repräsentation nach innen und außen und vor allem eine menschenwürdige zielorientierte Kontrolle Maßstäbe für Personalführung werden⁴⁰. Dies sollte ,auch im Sinne der Gestaltung einer humanen Arbeitswelt, Anforderung sein

Die Definition der Ziele und der Erfolgsindikatoren, d. h. die Festlegung der Maßstäbe einer guten Polizeiarbeit, müssen an diesem Grundverständnis ausgerichtet werden. In New York hingegen werden die Erfolge der Polizei fast ausschließlich an Kriminalstatistiken, Verhaftungszahlen und Verwarnungen gemessen und kontrolliert.

Der Mensch - sei er Polizei oder Bürger - wird in diesem System Objekt rigiden staatlichen Handelns.

Vom kurzfristigem Erfolgsdenken nach marktwirtschaftlichen Maßstäben, wo der Bürger Aktionär einer „Sicherheitsaktie“ im Sinne des Shareholder Value ist und der Vorstand (hier der Bürgermeister) von seinen Aktionären entlastet wird (sprich: wiedergewählt wird), ist keine langfristige Lösung eines kriminalitätsproblems zu erwarten.

Das US-amerikanische Nachrichtenmagazin NEWSWEEK bemerkte in einem Leitartikel 1997: „ Kostet diese Art polizeilichen Vorgehens nicht einen unannehmbaren Preis? “ ⁴¹.

Seit die Cops los sind, mehrt sich in der eigentlich traditionell liberalen US-Metropole der Unmut der Bürger. Besonders in urbanen Problemzonen haben die Klagen über die Vorgehensweise der Polizei in einer Weise zugenommen, daß manche um den ohnehin brüchigen sozialen Frieden in diesen Gegenden fürchten: „ Das ist nicht Vietnam “, sagte Jose´Pagan aus East Harlem 1997 dem Magazin DER SPIEGEL, „ man mußdieses Viertel nicht zerstören, um es zu retten “ .

Auch Polizeibeamten ist diese Entwicklung nicht ganz geheuer: „ Manchmal frage ich mich, was wir tatsächlich erreicht haben “, sagt nachdenklich Sergeant Jimmy Quinn, der sich vor kurzem bei einer Festnahme mit einer HIV-verseuchten Nadel gestochen hat und nun fürchten muß, an AIDS zu erkranken. „ Wir sind ein barbarischen Volk “, stellt er fest, „ dieses Land ist auf Waffen gegründet. Das Verbrechen kommt in Zyklen, und womöglich gehen im nächsten Jahr die Kurven wieder steil nach oben “ ⁴².

Aber dann, daß weiß auch Quinn, wird New York seinen Bürgermeister wieder gewählt haben.

Literaturhinweise

ANDREWS, W. „The Early Years: The Challenge of Publik Order 1845 to 1870“. NYPD Website, Spring 3100

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WACQUANT, Loic J. D „Vom wohltätigen zum strafenden Staat“, in: Neue Kriminalpolitik, 2/1997, S. 20.

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¹ DARNSTÄDT in „Verfolgen, Verhaften, Einsperren“, in DER SPIEGEL 28/1997

² Siehe z.B GIULIANI (1997) u. Darnstädt (1997)

³ SCHENK in „Bratton vor´m Kopf“ in DER SPIEGEL 40/1997

⁴ DARNSTÄDT in DER SPIEGEL, 28/1997 1997 zum Magazin DER

⁵ LEGGE in „New York - weder Modell noch Fortschritt“ in Feltes (Hrsg.) „Zero Tolerance“. Das kriminaltaktische Konzept des NYPD, Feltes, 1997

⁶ Ironischerweise steht die Abkürzung CPR (=Cardio Plulmonary Rescue) allgemein für Wiederbelebungsversuche

⁷ Anders ausgedrückt: Kriminalität kann erfolgreich bekämpft werden, wenn man von Seiten der Strafverfol-gungsorgane nur konsequent genug - auch gegen kleinere Vergehen - vorgeht. Dies steht im scharfen Gegensatz zur herrschenden Auffassung der 60er, 70er und 80er Jahre, die davon ausging, daß Kriminalität nur dann erfolgreich eingedämmt werden könne, wenn man an den sog. „root causes“ für deviantes Verhalten, wie z.B. soziale Ungleichheit, soziale Diskriminierung, Armut etc. ansetzt. Kriminalität wurde also primär als Folge sozialer Defizite angesehen, die es zu beseitigen gelte.

⁸ Vergl. Zum Widerspruch vom Zero-Tolerance-Ansatz und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, HECKER :

„Vorbild New York?“ - Zur aktuellen Debatte über eine neue Sicherheits- und Kriminalpolitik, Darmstadt, 1997, S. 18

⁹ ANDREWS, W. „The Early Years“: The Challenge of Publik Order 1845 to 1870. NYPD Website, Spring 3100

¹⁰ LEGGE: „Deutschland ist nicht Amerika - Bewertung aktueller amerikanischer Polizeistrategien aus wissenschaftlicher Sicht“, aus BKA Forschungsreihe der kriminalistisch-kriminologischen Forschungsgruppe.

¹¹ BINNINGER u. DREHER, „Der Erfolg des NYPD in der Kriminalitätsbekämpfung“. - Von New York lernen? in Feltes (Hrsg.) „Zero Tolerance“. Das kriminaltaktische Konzept des NYPD, 1997 S. 17

¹² Landespressestelle Landespolizeidirektion Stuttgart II

¹³ aus: PFA Seminararbeiten 1998, Dr. Michael DEWALD in: „Polizeiliches Sicherheitsmanagement am Beispiel New York“, S. 27

¹⁴ STEINERT , „Das große Aufräumen, oder: New York als Modell?“, in: Neue Kriminalpolitik, 4/1997, S. 29

¹⁵ HESS, „New York zieht die Lehren aus den zerbrochenen Fensterscheiben“, in: Kriminologisches Journal, 3/1997, S. 183.

¹⁶ Der geneigte Leser wird hier parallelen zum Leitbild der rheinland-pfälzischen Polizei erkennen können. Inwieweit in NY der Einzelne die „Strategien und Zielvorgaben“ miterarbeiten durfte und in welcher Art und Weise der Beamte diese Vorgaben erhielt, konnte aus der verarbeiteten Literatur nicht entnommen werden. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, daß dieser Prozeß von oben nach unten verlief.

¹⁷ Die 8 Borrow Commands sind: Manhattan North und South, Brooklyn North und South, Queens North und South, Staten Island sowie die Bronx.

¹⁸ Vergl. BINNINGER und DREHER in „Der Erfolg des NYPD in der Kriminalitätsbekämpfung“. - Von New York lernen? S.26,27,34

¹⁹ ebenda, S. 29

²⁰ DER SPIEGEL 29/1997, „Verfolgen, Verhaften, Einsperren“. S. 126 ff

²¹ ebenda, S 127

²² Nach dem Verständnis der „new realists“ gewährleistet die Inhaftierung von Straftätern den Schutz der Allgemeinheit und die Verringerung der Tatgelegenheiten. Vgl. DREHER, Gunther und Birgit KUNZ (1997), Das Modell New York: Kriminalprävention durch ‘Zero Tolerance’?, S. 86.

²³ Howard SAFIR über sein Prinzip. Zitiert bei NEFFE, Jürgen (1997b), S. 128 ff. und DER SPIEGEL 29/1997

²⁴ Vergl. Zum Widerspruch vom Zero-Tolerance-Ansatz und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, HECKER:„Vorbild New York“? - Zur aktuellen Debatte über eine neue Sicherheits- und Kriminalpolitik, S. 18

²⁵ DER SPIEGEL 29/1997, S. 134

²⁶ Vgl. CORNEL, Heinz, Verkaufsschlager „Zero Tolerance“, in: Neue Kriminalpolitik, 4/1997, S. 34.

²⁷ Im Jahr 1992 waren in Kalifornien 40 % der Schwarzen zwischen 18 und 35 Jahren in Haft, auf Bewährung oder bedingt entlassen; in Washington beträgt diese Rate 42 %, in Baltimore 56 %. Vgl. WACQUANT, Loic J. D., „Vom wohltätigen zum strafenden Staat“, in: Neue Kriminalpolitik, 2/1997, S. 20.

²⁸ Vgl. CORNEL ebenda

²⁹ Von den 5,4 Mio. Erwachsenen unter Justizaufsicht waren 3,1 Mio. auf Bewährung und etwa 700.000 bedingt entlassen. Vgl. BUREAU OF JUSTICE STATISTICS, Correctional Populations in the United States 1995,Washington, June 1997, S. 5, entnommen aus: PFA Seminararbeiten; Dr. NAß, Bettina, „PolizeilichesSicherheitsmanagement in den USA am Beispiel New York“. Sozialwissenschaftliche, strategische und taktische Überlegungen zur Übertragbarkeit auf die Bundesrepublik Deutschland.

³⁰ Vgl. WACQUANT, Loic J. D. (1997), S. 20.

³¹ = außer Gefecht setzen [31] = Vermittlung, Einmischung

³³ DER SPIEGEL, 29/1997

³⁴ Vgl. VOGT, Sabine, „Auswirkungen des Community Policing auf die amerikanische Polizeiorganisation und -kultur“, in: Community Policing, Ergebnisse eines Workshops am 8./9. Juli 1997 im Bundeskriminalamt, Wiesbaden 1997, S. 73.

³⁵ Vergl. zur Subkultur innerhalb der Polizei hierzu: SCHWARZ, Karsten, Polizeiliches Sicherheitsmanagement am Beispiel New York, PFA Seminararbeiten 1998, S. 11

³⁶ Vgl. LEGGE, Ingeborg (1997a), S. 115.

³⁷ Vgl. BEHR, Rafael, „Zweifelhafte Vorbilder. Die Wirkung der „New York“-Metapher auf die deutsche

Polizei(politik“, in: DREHER, Gunther und Thomas FELTES (Hrsg.), Das Modell New York: Kriminalprävention durch ‘Zero Tolerance’?, S. 149 ff.

³⁸ vergl. BÄSSMANN/VOGT, „Communitiy Policing“, BKA Projektstudie, S 26

³⁹ Vgl. GRAMCKOW, Heike, Das „New Yorker Modell“ - Was es nicht ist, in: DREHER, Gunther und Thomas FELTES (Hrsg.), Das Modell New York: Kriminalprävention durch ‘Zero Tolerance’?, Holzkirchen 1997, S. 68.

⁴⁰ Es ist kein Zufall, daß hier die Elemente des „Kfs“ in dieser Arbeit Eingang finden.

⁴¹ DER SPIEGEL 29/1997, S. 134

⁴² ebenda