Die Reform des Rates der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung und Fragestellung

2 Der Rat der Europäischen Union - Abgrenzung und Einordnung
2.1 Die Organisation des Rates der Europäischen Union
2.1.1 Die Sprachen-Problematik im Rat
2.1.2 Die Ratspräsidentschaft
2.1.3 Ratstreffen
2.1.4 Arbeitsmethoden des Rates
2.2 Der Allgemeine Rat
2.3 Die Arbeitsebene des Rates der Europäischen Union
2.3.1 Der Ausschuß der Ständigen Vertreter

3 Die Reform des Rates der Europäischen Union
3.1 Reform des Europäischen Rates
3.2 Reform des Allgemeinen Rates
3.3 Reform des Ausschusses der Ständigen Vertreter und der Arbeitsebene des Rates

4 Zusammenfassung

5 Literaturverzeichnis

1 Einleitung und Fragestellung

Die Diskussionen um die laufende Regierungskonferenz, die mit dem Gipfel der fünfzehn Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedsländer in Nizza am 7. und 8. Dezember diesen Jahres abgeschlossen werden soll, kreisen im wesentlichen um die sog. drei „le ft-overs“ von Amsterdam. Dabei handelt es sich um die Stimmengewichtung und die Ausdehnung des Prinzips der Mehrheitsentscheidungen im Rat sowie die Neustrukturierung der Kommission samt Anzahl der Kommissare. Bereits auf der Regierungskonferenz von Amsterdam hatte man über diese Reformnotwendigkeiten innerhalb des EUInstitutionengefüges diskutiert, allerdings keine Einigung erzielt.

Die vorliegende Arbeit geht von der These aus, daß eine Einigung über die Fragen der oben benannten „left-overs“ nicht ausreichen wird, um den Rat der Europäischen Union angemessen auf die Herausforderungen vorzubereiten, die ihm mit einer Erhöhung seiner Mitgliederzahl von derzeit 15 auf 27 im Rahmen der anstehenden EU-Osterweiterung bevorsteht. Vielmehr bedarf es zusätzlich umfangreicher interner Reformen, um die Handlungsfähigkeit des Rates auch zukünftig zu gewährleisten. Zu derartigen Reformen zählen eine klare Abgrenzung der Kompetenzbereiche der verschiedenen Arbeitsebenen und Ausschüsse des Rates sowie eine damit einher gehende Überprüfung der Arbeitsweisen und -methoden auf ihre Effizienz und Kohärenz. Zusätzlich sollten die anstehenden Reformbemühungen eine adäquate und möglichst reibungslose Integration der Beitrittsaspiranten in die Arbeits- und Organisationsweise des Rates gewährleisten.

Ziel der unumgänglich bevorstehenden Reformen des Rates der Europäischen Union kann nicht nur der bloße Erhalt der Handlungsfähigkeit des Rates nach Beitritt von bis zu zwölf neuen Mitgliedern sein. Im Hintergrund der Reformen des Rates und damit auch der vorliegenden Untersuchung steht natürlich auch die Diskussion um eine europäische Verfassung, die vor kurzem erst wieder eine neue Dynamik durch die Reden des deutschen Außenministers Fischer und des französischen Staatspräsidenten Jacques Chirac gewonnen hat.¹ Deshalb müssen die beiden zentralen Fragestellungen dieser Arbeit zwei Zeitachsen berücksichtigen. Nur durch diese Perspektive können sowohl normative als auch funktionale Aspekte in die hier angestellten Reformüberlegungen des Rates mit einbezogen werden, gleichwohl die normativen Fragen hier nur angerissen werden können und das Schwergewicht dieser Arbeit auf den funktionalen Aspekten liegen wird. So lauten die beiden zentralen Fragestellungen dieser Arbeit: Welche internen Reformoptionen sind kurz- und mittelfristig durchführbar, um die Handlungsfähigkeit des Rates vor dem Hintergrund einer Erweiterung der Europäischen Union auch zukünftig zu gewährleisten? Welche Reformen könnten dabei einen ersten Schritt darstellen, um den Rat der Europäischen Union im Sinne eines zukünftigen Grundlagen- vertrages der EU „verfassungstauglich“ zu machen?

Dabei muß man sich vor Augen führen, daß die Frage nach der derzeitigen Verfassungstauglichkeit des Rates vor dem Hintergrund der dynamischen Entwicklung des europäischen Integrationsprozesses kaum zu beantworten ist. Hinzu kommen die immer noch unbeantworteten Fragen einer eindeutigen Kompetenzabgrenzung dieses EU-Organs, seine zukünftige Rolle im Wechselverhältnis mit den anderen Organen der Union sowie die Frage nach der Finalität der Europäischen Union. Es steht zu erwarten, daß Antworten innerhalb dieses Fragenkomplexes auch in Zukunft weiterhin nach der „Methode Monnet“² gesucht werden: Schrittweise Diskussion, Verhandlung und Verrechtlichung statt umfassender Grundsatzreform. Unabhängig von einer Bewertung dieser ganz eigenen Art „europäischer Problemlösungseffizienz“, sollen normative Fragen dieser Art in der vorliegenden Arbeit genauso ausgeblendet werden wie die Frage der Stimmenneugewichtung sowie die Ausdehnung des Mehrheitsprinzips im Rat.

Im ersten deskriptiv untersuchenden Teil dieser Arbeit, sollen die Arbeitsweisen des Rates der Europäischen Union dargestellt und problematisiert werden. Dazu sollen die im Rat zusammenwirkenden Akteure und Gruppen betrachtet sowie deren Arbeitsmethoden einer Analyse unterzogen werden. Dabei muß man sich vergegenwärtigen, daß bei Gründung der drei separaten Räte der Europäischen Gemeinschaften (EWG, EGKS und EURATOM) 1951 diese Gremien jeweils nur für eine Zahl von sechs Mitgliedsstaaten konzipiert worden waren. Das Aufgabenprofil dieser drei Räte, die 1965/67 zum Rat der Europäischen Gemeinschaft (EG, und später EU) fusionierten, hat sich besonders in den letzten beiden Jahrzehnten in Quantität und Qualität grundlegend verändert. Deshalb ist der aus 15 Mitgliedsstaaten bestehende Rat der Europäischen Union schon längst an seine Kapazitätsgrenzen gestoßen. So beklagen die im Rat verhandelnden Politiker schon lange eine Überfrachtung der Tagesordnungen und die eine allgemeine „Schwerfälligkeit“ der Verhandlungen.

Besonderes Gewicht im ersten Teil dieser Arbeit soll auf der Betrachtung des Europäischen Rates liegen. Dabei handelt es sich um die Ratsformation, in der sich die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten treffen. Daneben soll die besondere Stellung des Allgemeinen Rates der Außenminister erörtert werden, der eine wichtige Scharnierfunktion“ im europäischen Integrationsprozeß erfüllt, aber gleichzeitig unter einer besonderen Arbeitslast „leidet“.

Der zweite Teil dieser Arbeit wendet sich dann den Reformoptionen des Rates und insbesondere seines Unterbaus bzw. seiner Arbeitsebene zu. Dabei stehen interne Reformmöglichkeiten im Mittelpunkt, die unterhalb einer Vertragsrevision möglich wären (z. B. durch eine Änderung der Geschäftsordnung des Rates). Die in diesem Teil der Arbeit zu diskutierenden Reformoptionen verfolgen das Hauptziel des Erhalts bzw. der Wiederherstellung der Handlungsfähigkeit des Rates nach seiner Erweiterung.

In einem dritten Teil soll zusammenfassend aufgezeigt werden, daß die hier betrachteten internen Reformnotwendigkeiten und -möglichkeiten des Rates in einem sich bedingenden Wechselverhältnis zu den derzeitig diskutierten „left-overs“ von Amsterdam stehen, insbesondere der Stimmenneu- gewichtung und der Ausdehnung der Mehrheitsentscheidungen im Rat. So wird z. B. die Frage der Ausdehnung der Mehrheitsentscheidungen und das damit verbundene Konzept der „verstärkten Zusammenarbeit“³ besondere Anforderungen an den Rat stellen. Sieht man einmal von den Fragen ab, wann und wie dieser Verhandlungskomplex gelöst wird, und wie man sich eine praktische Umsetzung und die Anwendung des „flexiblen Ansatzes“ vorzustellen hat, so gilt es im Zusammenhang dieser Hausarbeit zu klären, ob der Rat der Europäischen Union in seiner derzeitigen Konstitution überhaupt über die materiellen, personellen und logistischen Kapazitäten verfügt, diesen Anforderungen gerecht zu werden. Denn es kann bereits heute festgehalten werden, daß diese neue Form der Zusammenarbeit nicht nur eine „neue Unübersichtlichkeit“ schafft, sondern zusätzliche Verhandlungskapazitäten und - modalitäten erfordert. So ist auch vor diesem Hintergrund zu fragen, ob die bestehenden internen organisatorischen Verhältnisse des Rates für eine solche Form der Zusammenarbeit gewappnet sind. Und nicht nur dies: Wie muß man sich die Anwendung des Instruments der „flexible Zusammenarbeit“ nach dem Beitritt der ost-mitteleuropäischen Staaten vorstellen? Diese werden noch auf Jahrzehnte mit der Umsetzung des acquis communautaire unter Gewährung einer unübersichtlichen Vielzahl von Übergangsfristen beschäftigt sein.

Die Literatur, die sich explizit und ausschließlich mit dem Rat der Europäischen Union und seinen Reformmöglichkeiten befaßt, ist relativ beschränkt bzw. veraltet. Hauptquelle der hier angestellten Untersuchung ist das Standardwerk über den Rat von Westlake, was 1999 in überarbeiteter und erweiterter Auflage erschienen ist. Westlakes reichhaltigen Innenansichten und detaillierten Schilderungen der Arbeitsweisen des Rates unterliegen doch oftmals einer zu positiven Einschätzung. Kritischer hingegen ist Trumpf in seinem Beitrag für „Staatswissenschaften und Staatspraxis“ von 1998. Als vormaliger Generalsekretär des Rates benennt er deutlich die Defizit und Reformmöglichkeiten des Rates unterhalb einer Vertragsrevision. Weitere nützliche Anregungen und Grundlagen zum Thema geben Wessels in dem von Weidenfeld herausgegebenen „Europa-Handbuch“ von 1999 sowie der Beitrag von Hofmann und Töller in „Staatswissenschaften und Staatspraxis“ aus dem Jahr 1998 zu Reformmöglichkeiten der Komitologie.

2 Der Rat der Europäischen Union - Abgrenzung und Einordnung

Der Rat der Europäischen Union in seiner heute bestehenden Form existie rt seit 1965. Er ist per Fusionsvertrag aus den drei separaten Räten der Europäischen Gemeinschaften (EWG, EGKS und EURATOM) entstanden. Zwar hatten die drei Europäischen Gemeinschaften eine gemeinsame parlamentarische Versammlung, die sich seit 1962 Europäisches Parlament nennt, aber drei getrennte Ministerräte. Der Rat der Europäischen Union darf nicht mit dem Europarat (Council of Europe) bzw. dem Europäischen Rat (European Council) verwechselt werden.

Der in Straßburg ansässige Europarat ist eine Vertretung der Völker Europas nach dem Vorbild der internationaler Großorganisationen wie z. B. der UNO. Gegründet 1948 sind in der parlamentarischen Versammlung und im Ministerrat des Europarats 43 Staaten vertreten. Die Handlungsmöglichkeiten des Europarates sind gering. Sie beschränken sich auf die Diskussion und Verabschiedung von politisch nicht bindenden Resolutionen und Konventionen. Die wohl bekannteste von ihnen ist die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) von 1950/51, deren Einhaltung von dem in Straßburg ansässigen Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) überwacht wird. Der Europarat ist somit eine von der Europäischen Union unabhängige Organisation.

Will man den Europäischen Rat vom Rat der Europäischen Union abgrenzen, so stößt man bereits auf eine erste Eigenart des zweiten: Trotzdem die Bezeichnung „Rat der Europäischen Union“ eine Einheit suggeriert, ist er durch eine Vielzahl und Vielfalt an Ratsformationen gekennzeichnet. Eine davon ist der Europäische Rat. In dieser Ratsformation tagen die Staats- und Regierungschefs der EU- Mitgliedsländer mindestens vier Mal pro Jahr (jeweils zweimal unter den beiden Ratspräsident- schaften, die von zwei EU-Mitgliedsländern pro Jahr ausgeübt werden). Die Bezeichnung „Rat der Europäischen Union“ ist also eine Begrifflichkeit, die der des „Europäischen Rates“ formal übergeordnet ist. In den Verträgen von Maastricht (1993/95) und Amsterdam (1997/99) ist ausschließlich die Rede vom „Rat“.⁴ Damit ist der Rat der Europäischen Union gemeint. Er hat neben der Europäischen Kommission, dem Europäischen Parlament sowie dem Rechnungshof und dem Europäischem Gerichtshof (EuGH), Organ-Status.

Der Europäische Rat hat eine „extrakonstitutionelle Stellung“⁵, da er nicht in den Verträgen erwähnt wird und „oberhalb der Europäischen Gemeinschaft und damit außerhalb der checks and balances durch Parlament und EuGH angesiedelt“ ist.⁶ Dadurch ist er weitgehend der Kontrolle des EuGHs und des Europäischen Parlaments entzogen. Dies ist bemerkenswert, da der Europäische Rat besonders in den beiden letzten Jahrzehnten zur machtvollsten Institution mutiert ist. Er verfügt über die Leitlinienkompetenz für den gesamten europäischen Integrationsprozeß und die verschiedenen Politiken, die mit der Verwirklichung des EU-Binnenmarktes stehen. Wessels bezeichnet den Europäischen Rat somit zu Recht als „konstitutionellen Architekt, Leitliniengeber und oberstes Entscheidungsgremium“.⁷

Der Rat der Europäischen Union nimmt eine „doppelte Zwitterstellung“ ein. Diese führt nicht selten zu Spannungslagen für seine Mitglieder und insbesondere den amtierenden Ratspräsidenten: Zum einen hat der Rat in seiner Aufgabenwahrnehmung sowohl eine legislative als auch eine exekutive Funktion im Institutionengefüge der EU wahrzunehmen. Mit Hilfe des Modells der klassischen Gewaltenteilungslehre nach Montesquieu, deren Anwendung (wenn überhaupt) zur Charakterisierung nationaler politischer Systeme herangezogen wird, ist der Rat der EU also nicht eindeutig definierbar. Eine zweite Eigenart des Rates ist die zeitgleiche Repräsentation sowohl von nationalstaatlichen als auch von gesamteuropäischen Interessen. So besteht die Aufgabe des Rates darin, den europäischen Integrationsprozeß im Sinne des Amsterdamer EU-Vertrages voranzutreiben. In Artikel 4 heißt es dort: „ (...) der Europäische Rat der Union (gibt) die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung fest“.⁸ Im Rahmen der Diskussion um eine Reform des Rates - gerade auch hinsichtlich einer klaren Kompetenzabgrenzung der EU-Organe im Zuge einer zukünftigen „europäischen Verfassung“ - wird zu klären sein, ob und wie diese Zwitterstellung des Rates aufzulösen ist.

Die Bedeutung des Europäischen Rates hat mit dem Voranschreiten des europäischen Integrationsprozesses in den letzten zwei Jahrzehnten seit Ratifizierung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) 1986/87 deutlich zugenommen. So läßt sich eine Art „fortschreitender Selbstinstitutionalisierung“ des Europäischen Rates ausmachen. Diese macht sich dadurch bemerkbar, daß die Versammlung der Staats- und Regierungschefs verstärkt versucht, in originäre Aufgabenfelder des Allgemeinen Rates und der Fachräte vorzudringen bzw. diese mit der Ausarbeitung differenzierter Programme beauftragt.⁹ Deutlich ablesbar ist dies z. B. in den Schlußfolgerungen des Gipfels von Lissabon 2000, in denen es an unterschiedlichen Stellen heißt, daß der Europäische Rat „den Rat und die Kommission ersucht“, Vorschläge mit einer festgesetzten Frist zu unterbreiten, die der Europäische Rat später evaluieren wird.¹⁰ Wessels hat dieses Phänomen mit dem Terminus der „obersten Appelationsinstanz“ beschrieben.¹¹ So entscheide der Europäische Rat zunehmend in immer mehr Politikbereichen, besonders in finanziellen und institutionellen Fragen, selber. Grund hierfür ist, daß die Arbeitsebene und der Ausschuß der Ständigen Vertreter angesichts der „zunehmenden Brisanz“ von Verhandlungsgegenständen oftmals nur zu unbefriedigenden und nicht konsensfähigen Ergebnissen kommt.

2.1 Die Organisation des Rates der Europäischen Union

Der Hauptschwerpunkt dieser Arbeit liegt auf den internen Reformmöglichkeiten des Rates der Europäischen Union, die unterhalb einer kompletten Vertragsrevision durchführbar sind, und die im Zuge der Ost-Erweiterung der Europäischen Union unumgänglich werden. Die Frage einer Novellierung der vier Rechtsetzungssverfahren soll hier ebenso weitgehend ausgeblendet werden, wie die Darstellung der Diskussion um die drei „left-overs“ von Amsterdam. Vielmehr sollen im folgenden die Organisationsweise und die Arbeitsmethoden des Rates problematisiert werden.

2.1.1 Die Sprachen-Problematik im Rat

Durch einen Beschluß des Europäischen Rates auf dem Gipfel von Helsinki im Dezember 1999 besteht der Rat der Europäischen Union nach einer Reduktion der Ratsformationen derzeit aus 16 separaten Fachräten. (Davor waren es 20 Ratsformationen.) Frühere Versuche, die Anzahl der Ratsformationen zur Schaffung von mehr Transparenz und Abbau von Bürokratie zu reduzieren, sind immer wieder an machtpolitischen Ressortinteressen gescheitert. Formal arbeitet der Rat in 11 Amtssprachen. Das heißt, daß sämtliche Dokumente und Vorlagen in 11 Sprachen übersetzt werden. In den Ratssitzungen werden normalerweise entsprechend viele Simultanübersetzungen angeboten. Als Arbeitssprachen - besonders bei informellen Treffen (z. B. den besonders wichtig gewordenen gemeinsamen Mittagessen und Kamingesprächen) - haben sich die Sprachen Englisch, Deutsch und Französisch durchgesetzt. Im Rat der Ständigen Vertreter (AStV) wird nur in diesen drei Sprachen kommuniziert und verhandelt. Das Generalsekretariat des Rates verfaßt seine Dokumente prinzipiell zu erst in französischer Sprache.

Der Beitritt der skandinavischen Mitgliedsländer Finnland und Schweden 1995 hat einen aufwertenden Schub zugunsten der englischen Sprache in der EU bewirkt. Da die Organe der EU schon heute weit über die Hälfte ihrer Beamten im Bereich der Übersetzungsdienste beschäftigen, und die Übersetzung von Ratsdokumenten z. B. ins Griechische, Portugiesische, Finnische oder Schwedische nur mit erheblichen Verzögerungen erfolgen kann, bleibt zu fragen, wie dieses Problem mit einer um zwölf neue Mitglieder erweiterten Europäischen Union gelöst werden kann.

2.1.2 Die Ratspräsidentschaft

Wichtiges Charakteristikum der Organisation des Rates ist die Ratspräsidentschaft. Sie ist keine Organ und keine Institution, sie ist vielmehr eine Funktion bzw. ein Amt, das nach dem Prinzip „primus inter pares“ ausgeübt werden soll.¹² Sie wird in einem Rotationsverfahren halbjährlich für jeweils sechs Monate von einem Mitgliedsland ausgeübt. Die Abfolge der Ratspräsidentschaften wird einstimmig vom Rat nach vier Kriterien beschlossen, so daß es z. B. eine alphabetische Reihenfolge nicht gibt. Bei der Festlegung der Abfolge der Ratspräsidentschaften ging es erstens um eine sinnvolle Einbettung der neuen Mitglieder der Erweiterungsrunde von 1995. So sollten Schweden, Finnland und Österreich behutsam und unter Berücksichtigung einer angemessenen Zeitspanne an die Mechanismen des Rates herangeführt werden, bevor sie selber eine Ratspräsidentschaft übernehmen sollten. So erklärt es sich, daß z. B. Schweden seine erste Ratspräsidentschaft erst im ersten Halbjahr 2001 ausüben wird. Zweitens muß bei der Verteilung der Ratspräsidentschaften eine angemessene Rotation kleiner und großer Staaten berücksichtigt werden. Normalerweise wird ein kleines Mitgliedsland als Ratspräsident von zwei größeren flankiert. Dies ist auch wichtig für das sog. Troika-Prinzip, nach dem der amtierende Ratspräsident von seinem Vorgänger sowie seinem Nachfolger unterstützt wird. Ähnliches gilt drittens für neutrale Staaten wie z. B. Irland, die möglichst immer von zwei nicht-neutralen EU- Mitgliedsstaaten flankiert werden sollen. Außerdem soll viertens bei der Abfolge der Ratspräsidentschaften möglichst ein Wechsel von „jüngeren“ Mitgliedstaaten und Gründungsmit- gliedern der EU gewahrt werden. Im Durchschnitt ist jedes Land der derzeitigen „Fünfzehner-Union“ alle 7 ½ Jahre als Ratspräsident an der Reihe. Die genannten Kriterien begünstigen allerdings die großen Mitgliedsstaaten, die in kürzeren Abständen als diesem 7 ½-Jahre Turnus den Vorsitz im Rat inne haben. So war z. B. Deutschland in der zweiten Jahreshälfte 1994 und in der ersten Jahreshälfte 1999 Ratspräsident.

Im Zuge der anstehenden Ost-Erweiterung und der Aufnahme neuer Mitgliedsländer in die Union ist es mehr als fraglich, ob die Funktionalität des Prinzips der rotierenden Ratspräsidentschaft zu gewährleisten sein wird. Denn in einer Union, die möglicherweise aus bis zu 27 Mitgliedsstaaten bestehen wird, würde jedes Mitgliedsland durchschnittlich alle 14 Jahre die Ratspräsidentschaft übernehmen. Ein wenig beachteter Faktor im Zusammenhang mit der Übernahme der Ratspräsidentschaft durch eines der Mitgliedsländer sind die damit verbundenen Kosten. Es gibt zwar so gut wie keine Kostenschätzungen, was eine halbjährige EU-Ratspräsidentschaft insgesamt kostet. Interessant mag gerade deshalb aber vielleicht die Zahl von Westlake sein, der alleine nur die Kosten des zweitägigen Gipfels von Edinburgh unter britischer Ratspräsidentschaft im Jahr 1992 mit £ 6.4 Millionen beziffert hat (etwa 20 Millionen DM).¹³ Dabei ist zu bedenken, daß es sich bei dieser Summe lediglich um ein Treffen des Europäischen Rates handelte. Hinzu kommen die unzähligen formellen und informellen Treffen der Fachräte sowie die nicht zu unterschätzenden Kosten, die im Bereich der nationalen Verwaltungen durch die Vor- und Nachbereitungen von Ratstreffen entstehen. Trotzdem die Mitgliedsstaaten die Funktion der Ratspräsidentschaft aufgrund des damit verbundenen Prestige- und Imagegewinns für ihr Land überwiegend positiv bewerten, muß ebenfalls vor dem Hintergrund der Erweiterung der Union die Frage gestellt werden, ob die Beitrittsaspiranten - selbst bei ähnlich sensibler Heranführung an die Arbeitsmechanismen des Rates wie bei der Erweiterungsrunde von 1995 - in der Lage sein werden, die materiellen, personellen und logistischen Kapazitäten und Kosten aufzubringen, die mit einer Ratspräsidentschaft verbunden sind.

2.1.3 Ratstreffen

Die Arbeitsweise des Rates und der Ratspräsidentschaft hat sich nur unwesentlich verändert, obwohl seit den siebziger Jahren in regelmäßigen Abständen immer wieder Positionspapiere mit Vorschlägen zur Reform des Rates die vorgelegt wurden. Das wohl bekannteste Reformpapier war der sog. Tindemans-Report von 1975. Trumpf hat die Arbeitsweise des Rates mit den folgenden Worten beschrieben: „Die Entscheidungs- und Kompromißfindung im Rat vollzieht sic h nämlich im wesentlichen noch immer nach der alten diplomatischen Methode“.¹⁴

Die Fachräte treffen sich je nach politischem Gewicht unterschiedlich oft. Es liegt auf der Hand, daß sich z. B. die Räte für Tourismus- bzw. für Frauen- und Jugendfragen seltener (normalerweise nur zweimal pro Jahr) treffen als der Allgemeine Rat der Außenminister. Bei den Ministertreffen wird zwischen formellen und informellen Ratstreffen unterschieden. Diese zweite Art von Ratstreffen (besonders des Europäischen Rates und des Rates der Außenminister) gilt dem informellen und formlosen Meinungs- und Gedankenaustausch der Minister ohne ihr Beamten. Bei dieser Art von Treffen werden nach der sog. „Gymnich Formel“ von 1994 keine formellen Beschlüsse gefaßt.¹⁵ Allerdings können die Minister den Ausschuß der Ständigen Vertreter mit Verhandlungsgegenständen betrauen, die formlos im Rahmen solcher Treffen diskutiert wurden. Der AStV bereitet dann die Materien entsprechend für das nächste formelle Ratstreffen vor.

Im Zuge der Ausweitung dieses Verfahrens fürchtet der Ausschuß der Ständigen Vertreter wohl zu Recht eine Beschneidung und Einschränkung seiner in der Geschäftsordnung des Rates festgeschriebenen Aufgaben.¹⁶ Angesichts des bereits oben beschriebenen Phänomens, daß sich die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer im Europäischen Rat einer steigenden Zahl von Rechtsetzungsmaterien und Politikfeldern unter Umgehung des AStV selber annehmen, muß um die juristische Konsistenz solcher „Rechtsetzungsakte“ gefürchtet werden. Mit Erweiterung des Rates um bis zu zwölf neuen Mitgliedern und der damit zunehmenden Schwerfälligkeit und Unflexibilität der Verhandlungen steht zu erwarten, daß das „informelle Moment“ bei (wichtigen) Verhandlungen an Bedeutung gewinnt. So steht zu vermuten, daß in Zukunft die eigentlichen Entscheidungen in Verhandlungsgremien getroffen werden, die den formalen Ratstreffen vorgelagert sind. Da der Umfang von Ratstreffen besonders des Allgemeinen Rates und des Europäischen Rates zeitlich und inhaltlich bereits heute an Grenzen stößt, gilt es, Reformoptionen für die Zukunft zu suchen, die solche vorgelagerten Entscheidungsmechanismen demokratisch legitimieren.

2.1.4 Arbeitsmethoden des Rates

Dem Rat und seinem jeweiligen Präsidenten stehen eine Reihe von Arbeits- und Verhandlungsmethoden zur Verfügung, die angesichts der anstehenden EU-Osterweiterung und der steigenden Zahl der Mitglieder des Rates auf ihre zukünftige Anwendbarkeit und Tauglichkeit hin überprüft werden müssen. Dabei ist die zentrale Frage einer solchen Überprüfung, ob bei einer fortgesetzten Anwendung der bisherigen Verhandlungsinstrumentarien zeitlicher Aufwand im Verhältnis zu effizienter und kohärenter Konsensfindung und Rechtsetzung steht. Schon heute dauert ein sog. „tour de table“ („table round“), bei der die Vertreter jedes einzelnen Mitgliedslandes das Recht haben, etwa fünf Minuten ihre Position in einem Statement zu äußern, 1 ½ Stunden. Sinn dieser Verhandlungsmethode ist es, Diskussionen zu umgehen, die von einigen wenigen (großen) Staaten dominierte werden. Durch diese Art von „Pflichtstatements“ soll die Meinungs- und Konsensfindung auf eine breitere Basis gestellt werden. Außerdem können auf diese Art und Weise Minderheiten- Positionen sowie weitere Problemlagen und Lösungsansätze durch den Ratspräsidenten eruiert werden. Die Durchführung einer solchen Art von Befragung in einem Rat von 25 und mehr Mitgliedern ist aus Zeitgründen kaum vorstellbar. Allerdings besteht mit zunehmender Zahl der Mitglieder zukünftig die Gefahr, daß im Diskussions- und Verhandlungsprozeß im Rat die größeren Mitgliedsstaaten die kleineren Staaten dominieren. Koalitionsbildungen der kleinen Staaten werden die Folge sein. Dieser Beobachtung steht das Argument in der derzeitigen Diskussion um das Stimmenverhältnis im Rat gegenüber, wonach die theoretische Möglichkeit besteht, daß die kleineren und mittleren Mitgliedsstaaten schon heute bei Abstimmungen per qualifizierter Mehrheit die großen Mitgliedsstaaten dominieren können. Dies in Zukunft zu verhindern und eine gerechtere Relation zwischen Stimmenanzahl im Rat und Bevölkerungsgröße herzustellen, wird als Begründung für eine notwendige Stimmenneugewichtung angeführt wird.

Ähnlich schwierig wird sich in Zukunft wohl die Durchführbarkeit der Meinungsfindungsmethode der sog. „Beichtstühle“ („Confessionals“) gestalten. Bei dieser Verhandlungsmethode - meist angewandt kurz vor Abschluß wichtiger Ratstreffen - bittet der Ratspräsident die Vertreter von jedem Mitgliedsland zum Einzelgespräch unter vier Augen. Dabei steht die Ratspräsidentschaft unter dem Eid, absolute Vertraulichkeit über diese Gespräche zu wahren, so daß theoretisch nur der Ratspräsident die detaillierten Positionen der anderen Mitgliedsländer kennt. Aufgrund dieses Wissens soll er in die Lage versetzt werden, neue Verhandlungskonzepte und -lösungen zu finden bzw. die sog. „package deals“ zu schnüren. Das Ausmaß an Protokollen und die Länge der „Schlußfolgerungen der Präsidentschaft“, die nach jedem Ratstreffen bzw. nach Paraphierung der letzten beiden EU-Verträge von Maastricht und Amsterdam veröffentlicht wurden, zeigt, wie schwierig es ist, in diesem verflochtenen Verhandlungssystem, eine für alle Seiten akzeptable „win-win-Situation“ zu schaffen. Daß dies mit 25 und mehr Mitgliedern des Rates ungleich schwieriger bzw. fast unmöglich sein wird, liegt auf der Hand.

Besonderes Charakteristikum insbesondere der Ratstreffen der Landwirtschaftsminister sind die sogenannten „Marathon-Sitzungen“ bzw. Nachtsitzungen. Hier wird der Rat in Zukunft vor einem zweifachen Dilemma stehen: Einerseits ist eine zeitliche Ausweitung der Ratstreffen aufgrund des beschränkten Zeitbudgets der Minister kaum mehr möglich und sinnvoll. Gleichzeitig sieht sich aber z. B. der Sonderausschuß Landwirtschaft schon heute nicht selten außerstande, abschließend über das gemeinschaftliche EU-Landwirtschaftsbudget zu verhandeln. So müssen die nur unzureichend aufbereiteten Verhandlungsgegenstände auf die Ministerebene „hochgereicht“ werden, um dort abschließend beraten zu werden. Ein signifikantes Beispiel dafür ist das Preisfeststellungsverfahren für landwirtschaftliche Produkte, die in der EU produziert werden. Dieses zieht sich unter Einschluß aller Instanzen fast über das gesamte Jahr hin.¹⁷ Wie sich ein solches Verfahren, was schon heute durch strenge Zeitpläne und „deadlines“ charakterisiert ist, unter Einbezug von Vertretern der agrarisch geprägten Beitrittsaspiranten wie z. B. Polen, Ungarn und Tschechien sowohl auf Arbeits- als auch auf Ministerebene effizient gestalten und reformieren läßt, wird derzeit nur unzureichend diskutiert.

Angesichts der bevorstehenden Erweiterung des Rates der Europäischen Union muß also nach Verfahren gesucht werden, um die formellen Ratstreffen zu entlasten. Dazu wird es unausweichlich sein, noch mehr Verhandlungen und insbesondere Vorentscheidungen über bestimmte Rechtsetzungs- materien als bisher in Ausschüsse und Arbeitsgruppen vorzuverlagern. Die demokratische Legitimierung dieser Gremien muß dabei erhöht werden. Diese Form der Verlagerung und Entlastung von Ratstreffen wird allerdings neue Probleme an anderen Stellen schaffen. So wird die bestehende Komitologie vor neue Herausforderungen gestellt. Ein Ausbau der Verwaltungskapazitäten auf der Ebene der Komitologie wird vermutlich negative Konsequenzen in Fragen der Transparenz der Entscheidungsfindung haben.

Wichtige Bedeutung im Zuge einer Reform der Arbeitsweisen des Rates wird der Frage der Zukunfts- und Ausbaufähigkeit des „schriftlichen Verfahrens“ beizumessen sein. Diesem Verfahren könnte eine wichtige Entlastungsfunktion sowohl für den Rat als auch für die Komitologie zukommen. So macht sich z. B. der Allgemeine Rat unter Federführung seines Ratspräsidenten das Telexkommu- nikationssystem CORTESY (vormals COREU) zu Nutze, um zwischen den Ratstreffen durch den Versand von Positionspapieren, Tischvorlagen, Statements, etc. der einzelnen Mitgliedsländer die gemeinsame Position in Fragen der GASP abzustimmen. Westlake gibt für 1994 den Versand von rund 13.000 Papieren per COREU zwischen den zwölf Hauptstädten der Mitgliedsstaaten an.¹⁸ Es steht zu prüfen, inwieweit solch ein System der Konsensfindung zwischen zukünftig zwanzig und mehr Mitgliedsländern anwendbar und übertragbar ist auf andere Ratsformationen. Dabei gilt es mehrere Punkte zu berücksichtigen: 1. Das Vorgängersystem COREU ist 1994 an seine Kapazitätsgrenzen gestoßen und mußte ersetzt werden. 2. In den Mitgliedsstaaten muß die eingegangene Menge an Daten, Papieren und Stellungnahmen adäquat aufbereitet werden. Dazu bedarf es Mitarbeiterstäbe in den nationalen Ministerien, die über entsprechende Mitarbeiterzahlen verfügen. Außerdem müssen die Mitarbeiter entsprechend mit der Materie vertraut sein. 3. Der Versand einer solch hohen Zahl an Dokumenten erfordert auch von der Ratspräsidentschaft sowie dem Generalsekretariat besondere logistische Anstrengungen im Bereich der Aufarbeitung, Reduktion und Kompilation. 4. Angesichts der zunehmenden Bedeutung von Internet-gestützten Versandmethoden (e-mail) von Dokumenten, muß die Sicherheit sowie die Vertraulichkeit des Versands gewährleistet sein.

Ein weiteres Probleme des Rates der Europäischen Union, das schon lange von Seiten der Wissenschaft, aber auch insbesondere von Vertretern des Europäischen Parlaments geäußert wird, ist die fast ausschließlich indirekte Legitimation des Rates, da die Staats- und Regierungschefs, ihre Minister sowie insbesondere die Vertreter der Arbeitsebene, in den meisten Fällen nicht direkt von den jeweiligen „Völkern Europas“ gewählt werden. Auch die Beteiligung der nationalen Parlamente an der Entwicklung uns Ausarbeitung der europapolitischen Position ihrer nationalen Regierungen, die von den jeweiligen Ministern oder Staatschefs auf den Ratstreffen vertreten werden sollen, ist höchst unterschiedlich und teilweise nur sehr schwach ausgeprägt.¹⁹ Hinzu kommt der Umstand, daß Abstimmungsverhalten und -ergebnisse im Rat sowie der Zugang der Öffentlichkeit zu Protokollen von Ratssitzungen weitgehend der Geheimhaltungspflicht unterliegen. So hat Westlake festgestellt: „ ... it is relatively rare for the Council to vote formally“²⁰, da insbesondere der Europäische Rat bestrebt ist, möglichst immer Einstimmigkeit zu erzielen. Seine Beschlußfassungen stehen außerhalb der Kontrolle des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) und des Europäischen Parlaments. Ein Umstand, der den Eindruck mangelnder Transparenz unterstützt.²¹

2.2 Der Allgemeine Rat

Besondere Bedeutung im Reigen der derzeit insgesamt 16 Ratsformationen nimmt neben dem Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs der sog. Allgemeine Rat der Außenminister ein. Vor Betrachtung der Arbeitsweise dieser Ratsformation müßte zunächst eigentlich die normative Frage erörtert werden, ob der europäische Integrationsprozeß immer noch Bestandteil der klassisch nationalstaatlichen Außenpolitik ist oder inzwischen eigentlich vielmehr essentieller Bestandteil der nationalen Innenpolitiken geworden ist, da die europäische Rechtsetzung fast alle nationalstaatlichen Politikbereiche durchzieht. Da eine abschließende politisch-normative Klärung dieser Frage auch in absehbarer Zeit vermutlich nicht erfolgen wird, soll auf eine weitere Erörterung im Rahmen dieser Arbeit verzichtet werden. Trotzdem spiegeln sich die Konsequenzen dieses grundsätzlichen Dilemmas deutlich in der Fülle der Aufgabenfelder, den Arbeitsweisen und der Arbeitsbelastung des Allgemeinen Rates wider.

So ist der Allgemeine Rat einerseits für die „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP) verantwortlich. Auf diesem Gebiet soll er die nationalen Außenpolitiken koordinie ren und harmonisieren, damit die Union „als kohärente Kraft in den internationalen Beziehungen“ auftritt.²² Dies erfolgt durch die Erarbeitung und „Bestimmung von Grundsätzen“, „gemeinsamer Strategien“, „gemeinsamer Aktionen“ und „gemeinsamer Standpunkte“ sowie den „Ausbau der regelmäßigen Zusammenarbeit“.²³ Daneben ist der Allgemeine Rat mit der institutionellen Weiterentwicklung und der Erweiterung der Europäischen Union sowie mit sämtlichen Vertragsrevisionen, dem Binden der sog. „package deals“ (z. B. in der Vergangenheit mit dem Delors-Paket I und II sowie der Agenda 2000) und all den Politikbereichen betraut, die nicht durch die Arbeit eines gesonderten Fachrates abgedeckt werden. Er hat also im Gegensatz zu den anderen Fachräten eine „horizontalkoordinierende Funktion“.²⁴ Daß die Koordinierungsfähigkeiten des Allgemeinen Rates nachgelassen haben, hat zwei Gründe. Zum einen hat der europäische Integrationsprozeß in den letzten beiden Jahrzehnten insgesamt eine starke Dynamisierung erfahren. Dies hatte zur Folge, daß bei der damit verbundenen stetigen Ausweitung der Regelungsmaterien die Arbeitsbelastung des Allgemeinen Rates deutlich gestiegen ist. Dies gilt insbesondere auch für die originär außenpolitischen Fragen im Rahmen der GASP. Zweitens versuchen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer verstärkt selber aktiv auch in Bereichen der Außen- und Sicherheitspolitik der Union tätig zu werden. Das Beispiel des zerfallenden Jugoslawiens unterstreicht die Beobachtung vom Verlust an Koordinierungsfähigkeiten des Allgemeinen Rates deutlich.

Das oben beschriebene Dilemma, inwieweit europäische Fragen zur nationalstaatlichen Außenpolitik oder vielmehr inzwischen zum Arbeitsfeld der nationalen Ministerien gehören, ist wohl der eigentliche Grund für Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Außenministern der EU-Mitgliedsländern und ihren nationalen Ministerkollegen, die mit den Europaabteilungen ihrer Ministerien inzwischen weitgehend die Aufarbeitung und Umsetzung der teilweise sehr spezifischen und technischen europäischen Rechtsetzungsmaterien betreuen. Zusammenfassend muß festgehalten werden, daß die Gestaltungsmöglichkeiten sowohl des Allgemeinen Rates als auch des Ausschusses der Ständigen Vertreter im Verlauf der letzten Jahre tendenziell eher abgenommen haben.

Im Kontrast zu dieser Beobachtung steht die gegenwärtig laufende Diskussion um die finale Gestalt Europas, die im wesentlichen durch die Berliner Rede des deutschen Außenministers Fischer angestoßen. Diese Rede hat zusammen mit den Reaktionen und Erwiderungen, die sie hervorgerufen hat, der europapolitischen Diskussion eine ganz neue Dynamik und Dimension verliehen. Sie beweist somit die hervorgehobene Bedeutung des Allgemeinen Rates im Reigen der Ratsformationen des Rates der Europäischen Union, die noch immer von den nationalen Außenämter und Außenministern für sich reklamiert wird.

Unterstützt wird die Arbeit des Allgemeinen Rates im Bereich der „Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“, neben dem Ausschuß der Ständigen Vertreter II durch das sog. „Politische Komitee“. Es steht formal über dem Ausschuß der Ständigen Vertreter II, der für Fragen der WWU, der GASP und der Regionalpolitik zuständig ist, da in ihm die Politischen Direktoren der nationalen Außenämter der jeweiligen Mitgliedsstaaten vertreten sind, die beamtenrechtlich einen höheren Status haben als die Beamten des AStV.²⁵ Dem Politischen Komitee arbeiten wiederum die Arbeitsgruppen der Komitologie zu. Aufgabe dieses beratenden Komitees ist die Beobachtung und Einschätzung internationaler (Krisen-)Situationen, die mittelfristig zum Gegenstand der GASP werden könnten. Zur Beratung und Erstellung von Dossiers zu außen- und sicherheitspolitischen Fragen darf das Komitee Eigeninitiative ergreifen bzw. vom Rat beauftragt werden. Darüber hinaus besteht eine weitere Aufgabe des Politischen Komitees - laut Westlake - „to monitor the implementation of agreed policies, without prejudice to the responsibility of the Presidency or the Commission“.²⁶

Im Zusammenhang mit der Arbeit des Politischen Komitees stellt sich einmal mehr die Frage einer klaren Kompetenzabgrenzung sowohl zum AStV II als auch zum Generalsekretariat des Rates. So soll das Generalsekretariat dem Ratspräsidenten gerade auch in außenpolitischen Fragen mit Expertise zur Seite stehen. Hinzu kommt, daß mit dem Vertrag von Amsterdam das Amt eines „Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ neu geschaffenen wurde, das in Personalunion mit dem Generalsekretär des Rates ausgeführt werden soll.²⁷ Dieses Amt vereint die beiden Funktionen Koordinierung und Abstimmung der nationalen Außenpolitiken im Rahmen der GASP sowie die Außenvertretung der Europäischen Union. Das Amt des Hohen Vertreters der GASP wurde erstmalig mit dem Spanier Javier Solana besetzt. Eine weitere mögliche Lücke im Bereich der Kompetenzabgrenzung gerade im Zuge einer zukünftigen Vertiefung im Bereich dieser 2. Säule könnte der Art. 18, Abs. 1 Amsterdamer EU-Vertrag darstellen, der dem Ratspräsidenten ebenfalls ein Recht zur Außenvertretung der Union in Fragen der GASP einräumt.

2.3 Die Arbeitsebene des Rates der Europäischen Union

Unter der Arbeitsebene des Rates der Europäischen Union sollen im folgenden insbesondere der Ausschuß der Ständigen Vertreter (AStV bzw. englisch: COREPER), der sich in zwei Ausschußformationen aufgliedert, das Generalsekretariat des Rates sowie die unzähligen Arbeitsgemeinschaften und Fachausschüsse verstanden werden, die den unterschiedlichen Ratsformationen zuarbeiten. Dieses Geflecht aus Ausschüssen, die den Fachräten mit wissenschaftlichem und technischem „Know-how“ zuarbeiten und Ratssitzungen vor- und nachbereiten, wird in seiner Gesamtheit als Komitologie bezeichnet. Seit Anfang der sechziger Jahre ist dieses Geflecht stetig angewachsen und besteht heute aus weit über 300 Ausschüssen und Arbeitsgruppen.²⁸ „Im Laufe der Jahre wurde eine Vielzahl von Variationen dieser Grundform entwickelt“.²⁹ So zählte man bis zum sogenannten „Komitologie -Beschluß“ des Rates von 1987 etwa dreißig verschiedene Ausschußtypen. Diese wurden durch den Beschluß im wesentlichen auf fünf verschiedene Typen reduziert: den Beratenden Ausschuß, den Verwaltungsausschuß, und den Regelungsausschuß. Die letzten beiden Typen gibt es in zwei Varianten für jeweils zwei unterschiedliche Verfahrenstypen.

Dieses Ausschußwesen kennt in seiner Fülle keine nationalen Vorbilder. Dies gilt auch für seine interinstitutionelle Position, die sich zwischen den EU-Organen Rat und Kommission findet. Dies ist wohl durch den Umstand begründet, daß sowohl Rat als auch EU-Kommission exekutive wie legislative Aufgaben wahrnehmen. Beide Organe sind - gerade angesichts der teilweise hoch komplexen und technischen Regelungsmaterien - auf beratende Ausschüsse angewiesen. Hofmann und Töller haben dies treffend beschrieben: „Der Rat ist zwar angesichts des stetigen Ansteigens seiner Aufgaben und deren zunehmender Technizität zur Delegation von Befugnissen gezwungen, will deren Wahrnehmung jedoch nicht ohne jede Kontrolle und nationale Einflußmöglichkeiten der Kommission überlassen und greift daher auf Ausschüsse zurück“.³⁰ In den Ausschüssen sitzen nämlich neben den europäischen Beamten und den Vertretern der Kommission zum Großteil nationale Beamte und Wissenschaftler.

Die seit Jahren immer wieder erhobenen zentralen Kritikpunkte an der Arbeitsebene bzw. der Komitologie sind das Demokratie - und Legitimationsdefizit, da die Ausschüsse zu einem großen Teil aus nicht gewählten nationalen und europäischen Beamten zusammengesetzt sind; die Unübersichtlichkeit und mangelnde Transparenz bei der Ernennung und Zusammensetzung der Mitglieder der Ausschüsse; die Arbeitsweise und Entscheidungsfindung der jeweiligen Ausschuß- formationen; die nichtöffentlichen Sitzungen der Ausschüsse ohne Beteiligung des Europäischen Parlaments, das kaum Einfluß- und Kontrollmöglichkeiten im Bereich der Komitologie hat; die Geheimhaltung von Protokollen, Abstimmungsergebnissen, etc.; Mängel der Komitologie - Verfahrensmechanismen³¹. Auf mögliche Reformoptionen soll in Kapitel 3 eingegangen werden.

2.3.1 Der Ausschuß der Ständigen Vertreter (AStV)

Der Ausschuß der Ständigen Vertreter ist das „einzige wirklich horizontale Gremium“, was mit seinem wöchentlichen Beratungsrhythmus „das wichtigste Element der Kontinuität“ in der Organisations- und Arbeitsweise des Rates darstellt - insbesondere zwischen den Ratstreffen der Fachminister.³² Dieser Eindruck von Kontinuität wird durch zwei Organisationsmerkmale unterstrichen. Zum einen ist der permanente Sitz des Ausschusses der Ständigen Vertreter Brüssel. Zum anderen kommuniziert und verhandelt er nur in den drei Arbeitssprachen Englisch, Deutsch und Französisch. Auch die dem Ausschuß der Ständigen Vertreter zuarbeitenden Arbeitsgruppen und Ausschüsse haben ihren permanenten Sitz in Brüssel. Der Ausschuß der Ständigen Vertreter ist aufgliedert in zwei Arbeitsformationen. COREPER II bereitet alle Fragen zur Wirtschafts- und Währungsunion (WWU), zur „Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP) sowie zur kostenträchtigen EU-Regionalpolitik auf. Dabei wird dieser Ausschuß von der sog. ANTICI-Gruppe vorbereitet, die ähnlich wie der AStV I aus nationalen Beamten besteht. COREPER I ist für alle weiteren Policy-Bereiche zuständig.

Die originäre Aufgabe des Ausschusses der Ständigen Vertreter besteht in der Vorbereitung sämtlicher Tagesordnungen für alle Sitzungen der 16 Fachräte. Ihm kommt damit eine entscheidende Entlastungsfunktion zu. Sämtliche Tagesordnungen werden in allen Einzelpunkten vom Rat der Ständigen Vertreter vorverhandelt. Dieser versucht für die überwiegende Zahl der Beratungsmaterien Konsens bereits in seinem Kreis zu erzielen. Dies gelingt ihm in 2/3 aller Fälle. Diese Themen gehören zur sog. „A-Punkt-Kategorie“. Sie werden vom Ministerrat nur noch zur Kenntnis genommen und ohne Diskussion verabschiedet. Zu dem verbleibenden Drittel an Verhandlungsgegenständen der „B-Punkt-Kategorie“ sieht sich der Ausschuß der Ständigen Vertreter oftmals aufgrund einer besonderen „politischer Brisanz“ dieser politischen Fragen außerstande, Konsens zu finden. Diese Punkte müssen dann in der Runde der Fachminister verhandelt werden. Zur Konsensfindung bedienen sich die Minister bzw. die Staats- und Regierungschefs dann oftmals der sog. „package deals“. Dies sind Verhandlungslösungen auf der Basis von Junktims, von denen alle Seiten unter Verzicht an gewissen Stellen profitieren sollen.

Trumpf hat deutlich auf die Defizite in der Arbeitsweise des Ausschusses der Ständigen Vertreter hingewiesen. Mit der sukzessiven Ausweitung der Politikfelder, die einer Harmonisierung, Angleic hung und Verrechtlichung im Zuge des EG-Binnenmarktes durch die EU bedürfen, ist auch die Arbeitsbelastung des Ausschusses der Ständigen Vertreter enorm gestiegen. Ihm ist es längst nicht mehr möglich, alle Themen detailliert zu betrachten und vorzuverhandeln. Hierin ist wohl ein Grund zu suchen, warum das Ausschußwesen der Komitologie in den letzten Jahrzehnten einem gewissen „Wildwuchs“³³ unterlag. Dabei haben einige dieser Ausschüsse besonderen Einfluß erlangt. Zu ihnen gehört der Sonderausschuß Landwirtschaft, der sich besonders mit Budgetfragen des EU- Landwirtschaftsetats befaßt, der immer noch gut 45 Prozent des Gesamtetats der EU ausmacht. Außerdem zählen zu diesen einflußreicher gewordenen Ausschüssen der sog. K-4 Ausschuß zur Koordinierung der „Zusammenarbeit in Justiz- und Innenangelegenheiten“ (3. Säule), der Wirtschafts- und Finanzausschuß, der Währungsausschuß sowie das sog. Politische Komitee, daß mit Fragen der „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP) befaßt ist. Hinzu kommen etliche Ausschüsse, die sich ausschließlich mit der sachgerechten Anwendung und Durchführung einzelner EGV-Artikel befassen (beispielsweise der Art. 21-Aus-schuß³⁴ ).

Trumpf fragt zu Recht nach einer klaren Kompetenzabgrenzung dieser Gremien zu einander sowie zwischen den einzelnen Ausschüssen und dem Ausschuß der Ständigen Vertreter. Angesichts der Arbeitsfülle und dem daraus resultierenden Zeitdruck, ist es kaum verwunderlich, daß der AStV „in den letzten Jahren manches von seiner koordinierenden und gestaltenden Kraft verloren“ hat.³⁵ Hinzu kommt der Umstand, daß eine Fülle der zu behandelnden Rechtsmaterien Querschnittsfragen umfaßt, die eigentlich einen „inter- bzw. multidisziplinären“ Verhandlungsansatz erforderten, der durch die starke Spezialisierung der einzelnen Ausschüsse kaum gewährleistet werden kann. Mangelnde Kohärenz in der Aufbereitung und Abstimmung von Verhandlungsgegenständen ist die Folge. Dies wirkt sich insbesondere bei der Ausarbeitung „gemeinsamer Aktionen“ bzw. „gemeinsamer Strategien“ negativ aus, wie sie der Amsterdamer EU-Vertrag unter Art. 12 vorsieht.³⁶ Trumpf weist darüber hinaus darauf hin, daß eine Vielzahl der Vertreter der obengenannten Sonderausschüsse längst nicht so mit dem Gemeinschaftsrecht vertraut seien, wie der Ausschuß der Ständigen Vertreter.³⁷

3 Die Reform des Rates der Europäischen Union

Nach Betrachtung und Problematisierung der unterschiedlichen Arbeitsebenen des Rates der Europäischen Union und ihrer Arbeitsweisen und- methoden, sollen im folgenden Abschnitt interne Reformmöglichkeiten im Sinne der zentralen Fragestellung dieser Arbeit aufgezeigt werden: Welche (internen) Reformoptionen sind kurz- und mittelfristig durchführbar, um die Handlungsfähigkeit des Rates vor dem Hintergrund einer Erweiterung der Europäischen Union auch zukünftig zu gewährleisten? Welche Reformen könnten dabei einen ersten Schritt darstellen, um den Rat der Europäischen Union „verfassungstauglich“ im Sinne eines zukünftigen Grundlagenvertrages der EU zu machen?

Trumpf definiert in seinem Aufsatz vier „globale Ziele“, die Gegenstand der bevorstehenden Reformbemühungen des Rates der EU sein sollten: „Effizienz, Kohärenz, Kontinuität und Transparenz“.³⁸ Diese vier Schlagworte sind mit Blick auf die bevorstehende EU-Osterweiterung und dem damit verbundenen Anstieg der Mitgliederzahl des Rates der EU um bis zu zwölf neue Mitglieder in Abschnitt 2 Gegenstand kritischer Fragen gewesen. Im folgenden gilt es nun, Reformoptionen im Einzelnen aufzuzeigen, die diese „globalen Ziele“ im Detail ausgestalten, um die Handlungsfähigkeit des Rates auch zukünftig zu erhalten. Angesichts der steigenden Zahl von Verhandlungspartnern und potentiellen „Vetospielern“ sollte dabei die Vereinfachung von Verfahren im Vordergrund stehen.

Bevor im folgenden einzelne Reformoptionen diskutiert werden sollen, die hauptsächlich in einem kurz- und mittelfristigen Zeitrahmen durchführbar wären, ohne daß es dazu einer vollständigen Vertragsrevision bedarf, sollen vorab zwei unumgängliche Reformnotwendigkeiten mit Langzeitperspektive aufgezeigt werden.

Bei der Betrachtung der Organisationsweise und Arbeitsebenen des Rates in Abschnitt 2 dieser Arbeit wurde mehrmals die Frage nach klarer Kompetenzabgrenzung zwischen den einzelnen Ausschüssen, Komitees und Arbeitsgruppen gestellt. Eine kla re Aufgaben- und Kompetenzabgrenzung der verschiedenen Arbeitsebenen und Ausschüsse des Rates wäre im Rahmen einer grundsätzlichen und langfristig angelegten Reform wünschenswert. Eine solche Reform kann aber vermutlich erst nach der Erweiterung der Union erfolgen, wenn man Klarheit über die Verhandlungskapazitäten erlangt hat, die nötig sein werden, um den Verhandlungsbedarf mit den neuen Mitgliedern adäquat abdecken zu können. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt der Erweiterungsverhandlungen ist kaum abschätzbar, wie z. B. der Sonderausschuß Landwirtschaft oder das Politische Komitee zukünftig besetzt sein soll und arbeiten wird. Haupthindernis für eine derartige Reform dürfte allerdings das vielfach beobachtete „Beharrungsvermögen“ von Verwaltungsapparaten sein, was man schon lange auf nationaler Ebene beobachten kann.

Im Zuge der Erweiterung der Union wird die Sprachen-Problematik das gesamte Institutionengefüge der EU vor kaum abschätzbare Herausforderungen stellen. Ähnlich wie die Frage der Kompetenzabgrenzung wird sich die Sprachen-Frage ebenfalls nur langfristig lösen lassen. Allerdings wäre es wünschenswert, wenn bereits mit der ersten Erweiterungsrunde, die Weichen für eine Vereinfachung gestellt würden. Eine solche erste Weichenstellung könnte darin bestehen, daß auf der Arbeitsebene der Komitologie einschließlich dem Ausschuß der Ständigen Vertreter unter Berücksichtigung einer angemessenen Übergangsfrist nur noch eine Arbeitssprache verwendet wird. Selbst die derzeitig auf Arbeitsebene praktizierte Sprachen-Trias aus Englisch, Französisch und Deutsch wird sich in Verhandlungen zwischen 25 und mehr Parteien als zu kompliziert erweisen. Allerdings bergen Vorschläge zur Reform der Arbeitssprachen der EU immer eine besondere Brisanz, da Sprache einer der ureigensten Ausdrücke nationaler Identität ist. Besonders z. B. die Franzosen, die mit ihrer Verwaltungskultur die Europäische Union stark geprägt haben, wehren sich gegen Bestrebungen, die Englische Sprache in der Union als Arbeitssprache weiter zu etablieren.

3.1 Reform des Europäischen Rates

Bei der Betrachtung der Arbeitsweisen und -methoden des Rates der Europäischen Union im allgemeinen und des Europäischen Rates der Staats- und Regierungschefs im besonderen (Kapitel 2) wurde festgestellt, daß sich diese Arbeitsmethoden des Rates kaum verändert haben. In der derzeitigen Diskussion um die „left-overs“ von Amsterdam bleiben Fragen nach der inneren Funktionsfähigkeit des Rates unter Einbezug der bis zu zwölf neuen Mitglieder im Zuge der Erweiterung der Europäischen Union weitgehend unbeantwortet. Dies ist problematisch, denn „selbstverständlich werden sich alle Mißstände in einem Rat von 26 oder noch mehr Mitgliedsstaaten potenzieren, wenn die Sitzungsgestaltung und Verhandlungsführung nicht angepaßt wird“.³⁹

Trumpf sowie „The Independent Commission for the Reform of the Institutions and Procedures of the Union“ (ICRI) haben wertvolle Anregungen für eine Reform der Arbeitsmechanismen des Rates gegeben, die auch „unterhalb“ einer kompletten Vertragsrevision durchführbar wären.

- Die Kompromißfindung im Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs, wie sie derzeit praktiziert wird, wird unter Einbezug zwölf weiterer Regierungschefs nicht mehr möglich sein.⁴⁰ Die Meinungs- und Kompromißfindung muß deshalb verstärkt in Verhandlungsgremien erfolgen, die dem Rat vorgelagert sind. Dies bedeutet, daß man entweder den Ausschuß der Ständigen Vertreter oder neu zu schaffende Gremien mit solchen Aufgaben betraut. Eine weitere Variante könnte darin bestehen, daß Verhandlung, die bisher im gesamten Rat geführt wurden, in Zukunft z. B. in separaten Ländergruppen (jeweils unter Vorsitz des Ratspräsidenten ?) geführt werden. In einer abschließenden Ratssitzung müßte dann z. B. „nur“ noch zwischen 5 bis 7 Positionen von Ländergruppen (z. B. den baltischen Staaten, den Visegard-Staaten, den Benelux- oder den mediterranen-Staaten, etc.) Konsens gefunden werden statt zwischen 27 Einzelpositionen. Bei Beibehaltung der Teilnahme aller 27 nationalstaatlichen Vertreter könnte dazu ein System rotierender Berichterstatter für die einzelnen Ländergruppen eingeführt werden.

- Ein weiterer Weg der Meinungs- und Kompromißfindung, der auch mit dem vorangegangen Reformmodell kombiniert werden könnte, wäre eine Ausweitung des schriftlichen Verfahrens im Vorfeld der Ratstreffen. Das Generalsekretariat könnte z. B. aufgrund standardisierter Fragebögen zu Einzelthemen, die auf der Tagesordnung des nächsten Ratstreffen stehen, entsprechende Synopsen vorbereiten. Daneben sollte in Zukunft ein adäquater und vertraulicher Informationsaustausch per elektronischem Datenversand (e-mail) institutionalisiert und gewährleistet werden.⁴¹

- Für seine Versammlungen im Plenum wird der Rat „zwangsläufig (...) zu mehr parlamentarischen Methoden übergehen müssen“.⁴² Oben beschriebene Arbeitsmethoden wie z. B. die Tischumfrage („table round“ bzw. „tour de table“) und die „Beichtstühle“ („Confessionals“) werden in Zukunft wohl kaum mehr anwendbar sein. Allerdings könnten sie sich diese Methoden der Konsensbildung in den vorbereitenden Ausschüssen behaupten, die oben als „vorgelagerte“ Entscheidungsgremien des Rates beschrieben wurden.

- Im Zuge der Erweiterung der Union und dem damit verbundenen Anwachsen der Anzahl der Mitglieder des Rates sollte die jeweilige Ratspräsidentschaft gestärkt werden. Trumpf zählt dazu ein gestärktes Recht, formale Abstimmungen häufiger als bisher zu initiieren, sowie Redezeiten zu begrenzen.⁴³

- Das derzeit angewendete Rotationsverfahren der Ratspräsidentschaft kann für eine Anzahl von 27 Mitgliedern des Rates nicht übernommen werden. Eine Ausübung der Ratspräsidentschaft nach dem bisherigen Modell würde andernfalls bewirken, daß die Mitgliedsstaaten nur etwa alle 14 Jahre die Gelegenheit erhielten, dem Rat der EU vorzustehen. Programmatische Kontinuität in der Führung des Rates sowie der Außenvertretung der Union wären nicht mehr zu gewährleisten. Dabei handelt es sich um zwei Defizite, die schon in der bestehenden „Fünfzehner-Union“ beobachtbar sind. Allerdings wird wohl kaum an dem Sechs-Monats-Turnus der Ratspräsidentschaft sowie an einem wie auch immer gearteten Rotationsverfahren gerüttelt werden können.⁴⁴

- Trumpf hat vorgeschlagen, daß die Ratspräsidentschaft eines Mitgliedslandes nur noch auf die Ratstreffen selber und z. B. den Ausschuß der Ständigen Vertreter beschränkt werden sollte. Alle anderen Gremien und Ausschüsse sollten in die Lage versetzt werden, ihren Präsidenten möglichst frei von Paritätskriterien für einen längeren Zeitraum (z. B. zwei oder drei Jahre) zu wählen. Vorstellbar wäre aber auch die Wahl von stellvertretenden Ratspräsidenten - insbesondere auch auf Arbeitsebene und im Ausschuß der Ständigen Vertreter. Zur Schaffung von mehr Kontinuität wären eine längere Amtszeit dieser Stellvertreter oder ein Troika-Modell denkbar, das ähnlich wie derzeit bei der Ratspräsidentschaft praktiziert, den Vorgänger und den Nachfolger des amtierenden Ratspräsidenten in die Amtsgeschäfte mit einbezieht. Diese „Stellvertreter-Option“ könnte neben einer Entlastungswirkung für den jeweiligen Ratspräsidenten und seinen ihm zuarbeitenden nationalen Verwaltungsapparat Partizipationsmöglichkeiten für mehr als nur ein Mitgliedsland an der Funktion der Ratspräsidentschaft ermöglichen. Ähnlich dem Prinzip der sog. „Junior-Kommissare“, das derzeit für die EU-Kommission als Reformmodell diskutiert wird, müßte sich kein Land aufgrund der „höheren Beteiligungsquote“ an den Amtsgeschäften der Ratspräsidentschaft dem 14-Jahres-Turnus unterwerfen, der bei einer unveränderten Übertragung des derzeit praktizierten Modells der rotierenden Ratspräsidentschaft entstünde.

- Die Erweiterung des Rates um bis zu zwölf neue Mitglieder muß eine personelle, finanzielle und logistische Stärkung des Generalsekretariats des Rates zur Folge haben. Gerade das Generalsekretariat muß in der mehrjährigen Übergangsphase nach Beitritt der ersten neuen EUMitgliedsstaaten diesen besondere Hilfestellungen leisten. Um einem bereits jetzt schon latent vorhandenen Gefühl der Ausgrenzung zu begegnen.

- Zu überlegen wäre, ob der Rat einen Fonds einrichtet, um seinen neuen Mitgliedern finanzielle Unterstützung zur Durchführung der enorm kostenträchtigen Ratspräsidentschaften und Gipfeltreffen zu gewährleisten. Ähnliches gilt für die Ausgaben im Bereich der nationalen Verwaltungsapparate, die im Zuge einer Ratspräsidentschaft anfallen. Der Rat sollte sein Augenmerk für die Problematik schärfen, daß „die Last, die eine Präsidentschaft für die Verwaltung des sie treffenden Mitgliedsstaates mit sich bringt, immer schwerer geworden ist. In kleineren Mitgliedsstaaten führt dies zu einer fast ausschließlichen Konzentration auf die europäische Aufgabe“.⁴⁵ Solche Entwicklungen können aus Sicht aller Beteiligten nicht im Sinn der beitretenden MOE-Staaten sein, da diese viel vordringlicher ihre Verwaltungskapazitäten auf die Umsetzung des „aquis communautaire“ konzentrieren sollten.

- Zur Senkung der anfallenden Kosten, die durch die steigende Zahl an Ratstreffen für den jeweiligen Ratsvorsitz verursacht werden, sollte in Erwägung gezogen werden, ob man nicht verstärkt auf Brüsseler Kapazitäten zurückgreift und das „föderale Prinzip“ für Ratstreffen nur noch für bestimmte Ratsformationen (z. B. den Europäischen Rat und den Allgemeinen Rat) anwendet. Dies würde unzweifelhaft einen weiteren Zentralisierungsschub bewirken.

3.2 Reform des Allgemeinen Rates

In der Analyse der Organisations- und Arbeitsweise des Allgemeinen Rates der Außenminister sind das breite Spektrum an Aufgaben und die dadurch bedingte hohe Arbeitsbelastung als besondere Charakteristika des Rates beschrieben worden. So hat sich der Allgemeine Rat neben Fragen der GASP auch mit den sog. „horizontalen“ europäischen Fragen wie z. B. den institutionellen Reformen der EU und Vertragsrevisionen sowie allen Themen zu befassen, die nicht von anderen Fachräten abgedeckt werden. Dieses Aufgabenprofil hat den Allgemeinen Rat bereits in seiner bestehenden Form an seine Kapazitätsgrenzen stoßen lassen. Vor dem Hintergrund der ansteigenden Zahl seiner Mitglieder im Zuge der bevorstehenden Erweiterung der Union ist zu fragen, welche Reformmöglichkeiten zu einer Entlastung der Tagesordnungen des Allgemeinen Rates führen könnten.

- Unter österreichischer Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 1998 ist bereits ein erster Schritt zur Verbesserung dieser Problematik erfolgt: Seit dem werden Tagesordnungen des Allgemeinen Rates klare nach Verhandlungsgegenständen aus dem Bereich der GASP einerseits und den horizontalen Themen anderseits getrennt.
- Darüber hinaus wäre erwägenswert, ob man diesen Gedanken der Blockbildung innerhalb der Tagesordnungen weiterführt, in dem man Ratstreffen des Allgemeinen Rates einführt, die sich alternierend ausschließlich einmal mit Themen der GASP und einmal mit Fragen des europäischen Integrationsprozesses befassen.
- Noch weiterreichend wäre die Überlegung einer Neuzuordnung dieser beiden derzeitigen Hauptbetätigungsfelder des Allgemeinen Rates. Dies könnte z. B. heißen, daß man dem Allgemeinen Rat die Verhandlungs- und Entscheidungskompetenz im Bereich der „horizontalen europäischen Fragen“ also z. B. Fragen der institutionellen Reform der EU entzöge und einer neu zu schaffenden Ratsformation zuordnete. Diese Ratsformation könnte, wie Trumpf z. B. vorgeschlagen hat, aus den Europaministern bzw. den für Europa zuständigen Staatsministern oder Staatssekretären der Außenämter der Mitgliedsstaaten bestehen.⁴⁶
- Eine andere Art der Neuzuordnung, die aus heutiger Sicht vielleicht utopisch anmutet, könnte darin bestehen, Fragen des europäischen Integrationsprozesses dem Rat der Innenminister oder einer Ratsformation aus deren Vertretern zu zuordnen. Dies wäre ein deutliches Signal für ein neues Verständnis des europäischen Integrationsprozesses: Verstanden fortan als integraler Bestandteil der nationalen Innenpolitik. Es ist steht außer Frage, daß mit einer solchen Neuzuordnung von Kompetenzen eine Neugewichtung der Bedeutung der unterschiedlichen Ratsformationen einhergehen würde. Es ist mehr als fraglich, ob der Allgemeine Rat - in seinem derzeitigen Selbstverständnis - bereit wäre, derart wichtige Einflußbereiche an andere Ratsformationen abzutreten. Gerade die Überlegung, Innenpolitiker der Mitgliedsstaaten (Innenminister bzw. deren Vertreter und Staatssekretäre) mit Fragen des europäischen Integrationsprozesses zu betrauen, würde eine enorme Aufwertung dieser Ratsformation mit sich bringen. Dies hätte dann wohl auch Auswirkungen auf die bisher eher schwach vergemeinschaftete 3. Säule der EU.

Die neuerliche Diskussion um die zukünftige Gestalt und Verfasstheit Europas, die im wesentlichen durch die europapolitische Rede von Außenministers Fischer im Mai diesen Jahres angestoßen wurde, verdeutlicht das Dilemma des Allgemeinen Rates. Einerseits zeigt die Rede und die durch sie europaweit entfachte Diskussion, daß Europa „think tanks“ braucht, die weitergehende Modelle, Reformvorschläge und Gedanken entwickeln, die über die anstehenden Probleme der EU-Ost- erweiterung hinaus dem Integrationsprozeß eine Richtung geben. Andrerseits verdeutlicht der schleppende Verlauf der laufenden Regierungskonferenz, die in Nizza abgeschlossen werden soll, daß der Allgemeine Rat und insbesondere der Rat der Beauftragten der Außenminister, der für die Vorverhandlungen dieser Regierungskonferenz federführend ist, derzeit anscheinend überfordert ist.

Sieht man einmal von den eher visionär-spekulativen Überlegungen für eine Reform des Allgemeinen Rates ab, so läßt sich zusammenfassend festhalten, daß eine sinnvolle Entlastung des Allgemeinen Rates wohl nur über eine wie auch immer geartete Trennung der beiden oben benannten Politikfelder GASP und europäischer Integrationsprozeß erreichbar scheint. Dabei stehen, wie oben gezeigt, graduell abgestufte Reformoptionen zur Debatte. Ein positiver Nebeneffekt einer solchen Trennung könnte auch eine effizientere Außenvertretung der Union sein.

3.3 Reform des Ausschusses der Ständigen Vertreter und der Arbeitsebene des Rates

Der Ausschuß der Ständigen Vertreter hat durch das Entstehen einer Vielzahl von Sonderausschüssen in den letzten Jahrzehnten eher an Einfluß eingebüßt. Gründe hierfür liegen sicher in der Zunahme an Rechtsetzungsmaterien, die durch die EU geregelt werden müssen, sowie deren steigende Komplexität und Technizität.

- Bisher hat man es versäumt, eine klare Kompetenzabgrenzung zwischen diesen neu entstandenen (Sonder-)Ausschüssen und dem AStV in der Geschäftsordnung des Rates niederzulegen. Dies sollte nachgeholt werden. So könnte man z. B. das Verhältnis und die Aufgaben zwischen dem Sonderausschuß Landwirtschaft und dem Ausschuß der Ständigen Vertreter dahingehend klar definieren, daß der Sonderausschuß sich zukünftig mit inhaltlichen Fragen zum Thema Landwirtschaft befaßt, und dem AStV nur noch eine Kontrollfunktion zukommt. Diese könnte darin bestehen, daß der Ausschuß der Ständigen Vertreter Vorlagen, die vom Sonderausschuß erarbeitet worden sind, „nur noch bezüglich bestimmter formaler, im einzelnen zu definierender Aspekte, wie Rechtmäßigkeit, Wahrung des Subsidiaritätsprinzips und der Kohärenz u. ä. m. behandeln“ darf.⁴⁷
- Eine solche Kompetenzabgrenzung zwischen den Sonderausschüssen und dem AStV sollte für alle Politikbereiche erfolgen, in denen der Rat rechtsetzend tätig wird.
- Zusätzlich sollte versucht werden, auch die Arbeitsebene, die aus den Arbeitsgruppen besteht, die den Sonderausschüssen zuarbeitet, besser zu strukturieren und Verfahrensbeteiligungen zu formalisieren. Dazu gehört z. B. die Frage, ob die einzelnen Ausschüsse separat festgeschriebene Geschäftsordnungen haben sollten oder ob es für alle Ausschußtypen eine einheitliche Geschäftsordnung geben sollte.
- Auch die Frage der Mitbestimmung bei der Auswahl der Vertreter der Arbeitsgruppen und Ausschüsse sollte eindeutig niedergelegt und definiert werden.
- In diesem Zusammenhang ließe sich über die langfristige Reformoption diskutieren, ob das Ausschußwesen nicht grundsätzlich für Vertreter des Europäischen Parlaments geöffnet werden sollte. Dies hätte eine enorme Aufwertung des Europäischen Parlaments sowie einen deutlichen Mehrwert an demokratischer Legitimation der Komitologie zur Folge. Aber auch für diesen Reformvorschlag, der ein radikale Neudefinition von Machteinflußbereichen innerhalb der EU zur Folge hätte, gilt, daß das „Beharrungsvermögen“ und der „Selbsterhaltungstrieb“ der bestehenden Ausschüsse und sonstigen Verhandlungsstrukturen der Komitologie nicht zu unterschätzen ist.
- Im Rahmen möglicher Reformen der Arbeitsebene des Rates zur Schaffung einer klaren Kompetenzabgrenzung zwischen den Ausschüssen und dem AStV sollte versucht werden, die Transparenz der Verfahrensabläufe zu erhöhen. Dies könnte durch Reduktion und Festschreibung einer beschränkten Zahl von Verhandlungsverfahren für das gesamte Ausschußwesen befördert werden. Auch nach Reduktion der Verfahrenstypen durch den Komitologiebeschluß vom 13. Juli 1987 stehen den Ausschüssen immer noch fünf Verhandlungsverfahren offen. Selbst diese Anzahl schafft für Verhandlungen zwischen 25 und mehr Verhandlungsparteien eine kaum zu überschauende Komplexität. Eine weitere Reduktion und Vereinfachung der Verfahrensweisen wird unumgänglich sein.

Zur Frage einer Formalisierung der Verfahren haben auch Hofmann und Töller Vorschläge unterbreitet, die für die Verhandlungen in den Ausschüssen einen Katalog fester „Regeln“ und „Grundsätze“ fordern und benennen. So gebe es zwar „Regeln“ für die Verhandlungen in den Ausschüssen der Komitologie aber keine „Grundsätze“. In ihrem Verständnis könnten „Grundsätze (...) aufgrund ihres Charakters als Abwägungs- und Optimierungsgebote effektiv zur Lenkung und Verbesserung der Entscheidungsfindung vorgesehen werden“. „Grundsätze“ haben danach den Charakter einer nicht bindenden Richtschnur. Verfahrens regeln sind hingegen verbindlich und verpflichtend. Nach den Vorschlägen von Hofmann und Töller sollten Verhandlungen in den Ausschüssen der Komitologie unter Beachtung folgender Grundsätze geführt werden: Das Aufgabenprofil und die Kriterien, die die Arbeit der einzelnen Ausschüsse bestimmen, sollte sich durch klar definierte Vorgaben des Rates bzw. der Kommission auszeichnen.

Dazu zählt auch die Frage, welche Entscheidungen von den jeweiligen Ausschüssen und welche vom Rat bzw. der Kommission gefällt werden dürfen und müssen. Dahinter steht die Problematik, ob eine klare Definition und Zuordnung vorgenommen werden kann, welche Instanz technische und welche politische Entscheidungen fällt. Wem die Letztentscheidung über bestimmte Verfahrensgegenstände in Zukunft obliegt, sollte entweder grundsätzlich (in der Geschäftsordnung des Rates) oder jedesmal vor Verfahrensbeginn einer der beiden unterschiedlichen Ebenen zugeordnet werden. So können z. B. Rechtsetzungsgegenstände, für die eine Verrechtlichung aus Sicht der Wirtschaft oder der Wissenschaft unter Berücksichtigung technisch-wissenschaftlich eindeutiger und plausibler Gründe wünschenswert wäre, politisch eine ungeheure Brisanz bergen (z. B. Biotechnologie, Genforschung, etc.).⁴⁸ Der Rat sollte deshalb durch entsprechende Reform seiner Geschäftsordnung und Verfahren darauf achten, daß es in Zukunft nicht mehr möglich ist, daß es aufgrund von Lücken in den Verfahrensweisen der Komitologie zu einem unkoordinierten Zusammenwirken der zuarbeitenden (wissenschaftlichen) Ausschüsse und der politischen Ebene kommt. Eine solche Lücke in den Verfahrensweisen, die in Zukunft unbedingten zu schließen ist, haben Hofmann und Töller anhand einer Fallstudie aufgezeigt. Dabei war es der Kommission gelungen, eine Entscheidung durchzusetzen, der auf der von nationalen Beamten dominierten Ausschußebene, eine klare politische Absage erteilt worden war. Die Schlußentscheidung der Kommission überstimmte ein klares 14:1 Ablehnungsvotum des sog. „Art.21-Ausschusses“ bestehend aus nationalen Vertretern. Die Begründung der Kommission stützte sich auf wissenschaftlich fragwürdige Expertise eines beratenden Ausschusses der Komitologie.⁴⁹

- Angesichts der Arbeitsüberlastung der Fachräte und insbesondere des Allgemeinen Rates sollte die eigenständige Entscheidungsbefugnis des Ausschusses der Ständigen Vertreter ausgeweitet werden. So könnte z. B. die Anzahl der Vorlagen der „B-Punkt-Kategorie“ an die Räte weiter reduziert werden.
- Angesichts der gestiegenen Arbeitsfülle auch des Ausschusses der Ständigen Vertreter, sollte nach Prüfung der bestehenden Kapazitäten der beiden Formationen des Ausschusses überlegt werden, ob eine weitere Formation des Ausschusses der Ständigen Vertreter eingerichtet werden sollte. Allen drei Formationen müßten dann entsprechend gleichgewichtige Policy-Felder zugeordnet werden. Im Zusammenhang mit diesen Reformoptionen zur Aufwertung des Ausschusses der Ständigen Vertreter, die gerade auch von Trumpf präferiert werden, muß allerdings auch auf die direktdemokratischen Legitimationsdefizite dieses Ausschusses verwiesen werden. Dieses würde sich mit einer derartigen Aufwertung unzweifelhaft erhöhen. Um diesem Mangel wenigstens im Ansatz zu begegnen, schlägt Trumpf vor, daß „ ... die Stellung der Ständigen Vertreter gegenüber der Regierung ihres Staates gestärkt werden (sollte), etwa indem sie laufend an den Sitzungen interministerieller Koordinierungsgremien in ihren Hauptstädten teilnähmen“.⁵⁰
- Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß das oberste Ziel sämtlicher Bestrebungen zur Reform der Arbeitsebene des Rates die Schaffung von mehr Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Entscheidungsfindung sein sollte. Auch wenn der Mehrwert an demokratischer Legitimation in diesem Ausschußwesen durch kurz- und mittelfristige Reformen nur schwerlich zu erhöhen sein wird, sollte doch wenigstens der Versuch einer Vereinfachung der Verfahren unternommen werden - schon im Interesse der Beitrittsaspiranten, da zu befürchten steht, daß diese nicht über eine ausreichende Zahl an kompetenten Beamten und Verwaltungsfachleuten verfügen.
- Die Erhöhung von Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Verfahren könnte u. a. durch eine Öffnung der Ausschüsse für Vertreter von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) befördert werden. Die Ausarbeitung der Europäischen Menschenrechtscharta⁵¹ von einem Konvent unter Vorsitz von Altbundespräsident Roman Herzog könnte hier als Beispiel dienen. So wurde im Rahmen der Ausarbeitungen und Verhandlungen der Charta etliche Hearings von zivilgesellschaftlichen Akteuren auf nationaler und europäischer Ebene veranstaltet.
- Eine weitere Möglichkeit, mehr Transparenz in die Verfahren des Ausschußwesens zu bringen wäre die Festschreibung „des Grundsatz(es) des offenen Informationszugangs in allen Stufen von Komitologieverfahren, etwa über das Internet (...)“.⁵² Auch für diese beiden Reformoptionen sind graduelle Abstufungen vorstellbar, da man z. B. im Zusammenhang mit der Öffnung und Öffentlichkeit von Ausschußsitzungen auf nationaler Ebene nicht nur positive Erfahrungen gemacht hat.

4 Das Zusammenwirken von nationaler und europäischer Politik

Einen signifikanten Einschnitt in die unterschiedlichen Weisen regionaler Wirtschaftsförderung der einzelnen EU-Mitgliedsstaaten stellt das Jahr 1988 dar, in dem die Förderpraxis der EU-Strukturfonds reformiert wurde. Diese Reform ließ zum ersten Mal deutliche Auswirkungen der EU-Förderpraxis auf die nationalen Fördermechanismen wie z. B. die der GRW deutlich werden. So wurde bereits oben dargestellt, daß die EU mit dieser Reform ihre Beihilfenvergabe von einem Quotensystem auf ein System der Programmförderung umstellte. Infolge dieser Umstellung mußten die EU-Mitgliedsstaaten von 1988 an detaillierte Aufstellungen für die von ihnen von der EU-Kommission beantragten Fördermittel beibringen, die die Einbettung der Mittel in sog. „regionale Entwicklungskonzepte“⁵³ bzw. einer Art regionalpolitischer Gesamtkonzeption aufwiesen. Außerdem sollten diese Konzepte möglichst einen mehrjährigen Zeitrahmen abdecken. Diese zwei Parameter waren dem deutschen GRW-Planungswesen fremd, da der GRW-Ausschuß jährlich neue Rahmenpläne beschloß, die sich weitgehend auf die Zuteilung von Beihilfen nach einem durch Regionalindikatoren berechneten Schlüssel beschränkte. Größere Abweichungen der GRW-Mittelzuweisungen gab es dabei kaum, da der Bund bestrebt war, das von ihm bereitgestellte Fördervolumen möglichst konstant zu halten und nicht zu erhöhen.

Eine Ausnahme machte dabei die deutsche Wiedervereinigung, die sich ab dem 20. Rahmenplan zur „Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ von 1991 in einer deutlichen Erhöhung des GRW-Normalansatzes niederschlug. Davor bewegte sich der gesamte GRW- Normalansatz für die alten Bundesländer kontinuierlich um einen Mittelwert von etwa 550 Millionen DM.⁵⁴ Diese Beobachtungen verdeutlichen, 1. unter welchem Konsensdruck in der GRW verhandelt wurde und 2. daß die Bundesländer mit einer relativ konstanten Mittelzuweisung alleine im Rahmen der regionalen Wirtschaftsförderung rechnen konnten. Dabei hatte der Bund wenig Interesse an inhaltlichen Fragen sowie einer strategischen Gesamtkonzeption. Diese Interessen wurden weitgehend von den Ländern wahrgenommen. Zu diesem Zweck wurden (interministerielle) Projektgruppen und Lenkungsausschüsse eingerichtet, die der GRW vorgeschaltet waren, und die über die inhaltlichen Fragen berieten und entschieden. Dadurch wird die Dominanz der Länder auf inhaltlichem Gebiet deutlich. Dies wird durch eine Beobachtung von Ast unterstrichen, wonach „Ebenen unterhalb der Landesregierung (...) an der Ausgestaltung beider Instrumentarien nicht beteiligt und deshalb auf die konkreten Regionalisierungsangebote der Landesebene angewiesen (sind)“.⁵⁵ So spielten auch „public-private-partnerships“ aufgrund der „geschlossenen Interessenallianz“ der Landesregierungen kaum eine nennenswerte Rolle bei der Entwicklung und Koordinierung von Projekten, die durch die EU gefördert werden sollen.

Daß die EU-Kommission auf der Umsetzung der von ihr in der Strukturfonds-Reform von 1988 geschaffenen Parameter, die oben dargestellt wurden, beharrt, zeigte sich im Jahr 1993. In diesem Jahr weigerte sich die Kommission den von der Bundesregierung vorgelegten Regionalentwicklungsplan für die neuen Bundesländer zu genehmigen. So warf die Kommission der Bundesregierung eine mangelhafte Schilderung der spezifischen Transformationsprobleme Ostdeutschlands vor, die eine entsprechende Förderung erforderlich machten. Außerdem wurde kritisiert, daß die Bundesregierung lediglich eine pauschale Verteilung der EU-Beihilfenmittel vorgeschlagen hatte, die zusätzlich an die bestehenden nationalen Förderinstrumente (GRW) gekoppelt werden sollten. Daneben kritisierte die EU-Kommission, daß die von ihr bereitgestellten Beihilfen aus dem EFRE weitgehend - im Sinne der GRW - an private Investoren vergeben werden sollten. Erst in Nachverhandlungen und nach der Revision des Regionalentwicklungsplan und einem Verzicht der Koppelung von GRW- und EU- Beihilfen wurden die entsprechenden EFRE-Mittel von der EU-Kommission gewährt.

Ein weiteres Ergebnis aus dem Zusammenwirken von nationaler und europäischer Politik auf dem Policy-Feld der regionalen Wirtschaftspolitik stellt die Einrichtung des sog. „Begleitausschusses“ dar, der im November 1994 für die Behandlung der Belange der ostdeutschen Bundesländer im Rahmen der EU-Förderung eingerichtet wurde. In ihm sind Vertreter der neuen Bundesländer, der Bundesregierung, der EU-Kommission und der Europäischen Investitionsbank vertreten. Zusätzlich wurden in einigen Ländern Unterausschüsse eingerichtet. Ziel dieses neu eingerichteten Ausschußwesens ist die Koordination der EU-Fördermaßnahmen und deren Implementation. Allerdings liegt der Schwerpunkt der Kooperation auf der technischen Koordination und weniger auf inhaltlichen Fragen der Förderung. Auf Druck der Kommission sind „inzwischen auch teilweise die Sozialpartner sowie zahlreiche Verbände, die Wirtschaftsfördergesellschaften und teilweise auch Vertreter der regionalen und lokalen Ebene vertreten“.⁵⁶ Die Einrichtung dieses Begleitausschusses ist also ein Beispiel dafür, daß die Bundesregierung auf Druck der EU-Kommission, eine Anpassung ihrer Verhandlungs- und Förderstrukturen vorgenommen hat, um das „EU-Prinzip der Partnerschaft“ zu adaptieren. Mögen die Handlungsmöglichkeiten des Begleitausschusses auch begrenzt sein, so hat seine Einrichtung doch eine Aufweichung des vormaligen Verhandlungsmonopols der Exekutiven über GRW- und EFRE-Beihilfen bewirkt.

Daneben ist in den letzten beiden Dekaden ein fast unüberschaubares Netzwerk an interministeriellen „Projektausschüssen, Arbeits- und Lenkungsgruppen“⁵⁷ auf Länderebene entstanden. Diese beschäftigen sich in der Regel mit einzelnen Projekten bzw. inhaltlichen Projektfragen. Ast hat dabei auf die „Undurchschaubarkeit der zahlreichen Einzelprojekte“ aufmerksam gemacht, so daß diese unterschiedlichsten Gruppen und Ausschüsse oftmals nur mit der Überprüfung des korrekten Einsatzes und „Abflusses“ der Fördermittel beschäftigt sind.⁵⁸

Insgesamt muß das langsame Aufbrechen der vormals relativ starren „Ressortegoismen“ als ein Ergebnis des Ineinandergreifens von nationaler und europäischer Politik verstanden werden. Weiter oben wurde bereits auf die Verhaltensweisen des Bundeswirtschaftsministeriums und der Wirtschaftsministerien der Länder aufmerksam gemacht, die 1993 versuchten, ihren Einfluß durch die Koppelung der europäischen Fördermittel für die neuen Bundesländer an die GRW-Kriterien zu erhalten und auszubauen. Die damalige Kritik der neuen Bundesländer unter Federführung von Sachsen an diesen Bestrebungen des Bundeswirtschaftsministeriums verdeutlichte die sich schon damals verändernde Situation in den Verhandlungsgremien zur Vergabe von Fördermitteln. So versuchen gerade die neuen Bundesländer verstärkt, eigene Regionalisierungskonzepte zu verwirklichen bzw. die bestehenden Instrumente der regionalen Wirtschaftsförderung den eigenen besonderen Umständen anzupassen. Dies beweist u. a. die Einrichtung des Begleitausschusses.

Neue Herausforderungen für die vormals stark durch die GRW-Mechanismen geprägte Zusammenarbeit der Länderministerien ergeben sich durch die „operationellen Programmen“ der EU. Da die EU - wie oben dargestellt - drei Fonds zur Regionalförderung eingerichtet hat, muß jedes Land, so es Fördermittel aus allen drei Fonds beantragen will, drei separate „operationelle Programmentwürfe“ bei den jeweils für die Fonds zuständigen Generaldirektionen einreichen. Normalerweise werden diese Anträge auf Landesebene separat vom Ministerien für Landwirtschaft, dem Arbeits- und Sozialministerium sowie dem jeweiligen Wirtschaftsministerium vorbereitet. Zusätzlich legt die Kommission Wert darauf, daß beantragte EU-Beihilfen aus allen drei Fonds gebündelt in sog. „Multifondsprogramme“ fließen. D. h., daß ein spezifisches Regionalprojekt drei Zielrichtungen aufweisen sollte, damit es mit Mitteln aus den drei Fonds gefördert werden kann. Diese von der EU intendierte Förderpraxis stellt die Länder vor gravierende Probleme, weil der Kreis der Sachverständigen, die diesem Geflecht gewachsen sind, relativ klein ist. Um von den Beihilfen trotzdem zu profitieren, verstärkt sich zusehends die interministerielle Zusammenarbeit der Länderministerien. Durch diesen „Zwang zur Zusammenarbeit“ entstehen zaghafte Ansätze eines „communication market“ und neuer „kooperativer Strukturen“ zwischen Länder- und Bundesministerien, die neue Formen des „gegenseitigen organisatorischen Lernens“ erkennen lassen.⁵⁹ Dabei muß aber herausgestellt werden, daß sich diese Entwicklungen auf der Länder- und Bundesebene vollziehen. Die EU-Kommission bleibt bei der Herausbildung dieser neuen Kommunikations- und Verhandlungsstrukturen weitgehend außen vor. Mit ihrer weitgehend unverändert gebliebenen Verhandlungsposition ist die EU-Kommission nicht ein zusätzlicher Bestandteil dieses Systems bundesrepublikanischer Politikverflechtung geworden. Dies liegt u. a. auch daran, daß die Kommission, darauf geachtet hat, möglichst keine separate Verhandlungsstrukturen mit den Bundesländern zu etablieren.

Überblickt man dieses Verhandlungsgeflecht aus Vertretern der Kommunen und Regionen, der Bundesländern, der Bundesregierung und der EU-Kommission in seiner Gesamtheit, so könnte man dieses vielleicht am besten in einem Treppenmodell abbilden. Dabei muß betont werden, daß dieses Geflecht in seiner Unübersichtlichkeit seit wenigsten zwei Dekaden bis heute einem permanenten Anpassungs- und Veränderungsdruck unterlegen ist. Innerhalb dieses Treppenmodells hat die jeweils untere Stufe (Verhandlungs-)Einfluß im Sinne einer positiven Durchsetzung eigener Ziele und Wünsche auf der nächst höheren Stufe. Der Einfluß auf die zwei Stufen höher liegende Stufe ist aber zu gering, um die eigene Ziele adäquat durchzusetzen. Dazu bedarf es der Vermittlung der Zwischenebene. Die unterste Stufe bilden die Kommunen und Arbeitsmarktregionen, die einen relativ geringen Einfluß auf die Länder haben, was die Entwicklung neuer Förderprojekte betrifft. Im GRW- Planungsausschuß, also auf die Stufe der Bundesebene, sowie bei der EU-Kommission haben die Regionen - wie gezeigt - so gut wie gar keinen Einfluß. Auf der Stufe über den Kommunen steht die Gesamtheit der Länder. Diese haben erheblichen Einfluß auf die Inhalte der Projektplanung im Rahmen der GRW gegenüber dem Bund, weil dieser nur relativ geringes Interesse an der inhaltlichen Planung hat. Die Länder stellen eine gewisse Ausnahme dar, da sie auch über Direktkontakte zur EU- Kommission verfügen. Allerdings handelt es sich dabei mehr um wechselseitigen Informations- austausch. Daneben legt die EU-Kommission aber Wert auf die Vermittlerrolle der Bundesregierung - z. B. im Fall der Multifondsprogramme. Auf der dritten Stufe wäre in diesem Modell die Bundesregierung angesiedelt, die über den Ministerrat und ihre Ständige Vertretung in Brüssel entsprechenden Einfluß nehmen kann. Auf der vierten Stufe befände sich die EU-Kommission, die die sachgerechte Anwendung der EU-Mittelzuwendungen durch Bund und Länder überwacht.

5 Zusammenfassung

Die Ergebnis der vorliegenden Untersuchung sollen im folgenden noch einmal thesenartig die zusammengefaßt werden.

- Eine Reform des Rates der Europäischen Union, die im Zuge der laufenden Regierungskonferenz angeschoben wird, sollte sich nicht nur auf die sog. „left-overs“ von Amsterdam beschränken.
- Der aus 16 Ratsformationen bestehende Rat mit seiner Arbeitsebene (dem Generalsekretariat, dem Ausschuß der Ständigen Vertreter und der Vielzahl an Sonderausschüssen) bedarf vielmehr umfassender interner Reformen, von denen ein Großteil - wie gezeigt - auch ohne Vertragsrevision durchführbar wären.
- Die hier aufgezeigten internen Reformmöglichkeiten des Rates und seiner Arbeitsebene schaffen erst die Voraussetzungen für eine effiziente Anwendung der in Nizza zu novellierenden Flexibilitätsklausel. Mit der bloßen Schaffung eines zusätzlichen Sekretariats für die „flexible Zusammenarbeit“ wird man kaum zu befriedigenden Ergebnissen im Bereich der notwendigen Vertiefung der Europäischen Union kommen.⁶⁰ „Verstärkte Zusammenarbeit“, wie sie zur Zeit diskutiert wird, erlaubt einer wechselnden Gruppe von Mitgliedsstaaten, in ausgewählten Politikbereichen voranzuschreiten. Eine Umsetzung dieses Konzepts ist bis heute schwerlich vorstellbar, denn es werden wechselnde Gruppenkonstellationen von Staaten sein, die sich in unterschiedlichen Politikbereichen engagieren. Dies erfordert enorme Koordinierungsleistungen. Denn es müssen auch für die an der „verstärkten Zusammenarbeit“ nicht partizipierenden Staaten, Überprüfungsmechanismen geschaffen werden, die eine spätere Übernahme der von der „Avantgarde-Gruppe“ ausgearbeiteten Bestimmungen betreuen. Es ist fraglich, ob dies vom Ausschußwesen der Komitologie in seiner bestehenden Konstitution geleistet werden kann.
- Ähnliches gilt für die Fülle von unterschiedlichsten Übergangsfristen, die den Beitrittsaspiranten im Zuge der derzeitigen Erweiterungsverhandlungen zur Übernahme des gemeinsamen „aquis“ eingeräumt werden. Auch diese Fristen müssen sachgerecht auf ihre Einhaltung hin überprüft werden, ansonsten stellen sich Ansehensverluste für die EU innerhalb dieser Staaten ein.
- Bei einem unumgänglichen Ausbau der Verwaltungskapazitäten des Rates der Europäischen Union sollte der Transparenz- und der Subsidiaritätsgrundsatz strikt beachtet werden. Außerdem sollte der Rat längerfristig eine klare Abgrenzung der Aufgaben- und Entscheidungskompetenzen zwischen den Arbeitsebenen vornehmen. Dazu gehört die Formalisierung der Verfahren und die Festschreibung von Regeln und Grunds ä tzen zur Durchführung der Ausschußverfahren. Zu prüfen ist, ob europäische Verwaltungsmaterien von nationalen Ministerien ausgeführt werden können.
- Da der Rat im Gegensatz zu den anderen Organen der EU - insbesondere dem Europäischen Parlament und der Kommission - in jedem Fall eine Vertretung der Nationalstaaten bleiben wird, ist auf eine adäquate Berücksichtigung aller seiner Mitglieder zu achten. Dies betrifft sowohl die Meinungs- und Konsensbildung als auch die Stimmengewichtung bei Mehrheitsentscheidungen.
- Ein Übergang zu „parlamentarischen Verfahrensweisen“ bei den Rats- und Gipfeltreffen scheint unumgänglich zu sein. Die Anwendung des schriftliche Verfahrens wird zusätzliche Bedeutung erlangen, allerdings ist es in seiner derzeit angewandten Form reformbedürftig.
- Längerfristig sollte das Ausschußwesen des Rates für die Parlamentarier des Europäischen Parlaments sowie für Vertreter von zivilgesellschaftlichen Gruppen und Nichtregierungs- organisationen geöffnet werden. Dies hätte eine „Europäisierung" der Rechtsetzung des Rates zur Folge.
- Längerfristig bedarf es einer Reduzierung der derzeit 11 Arbeitssprachen. Eine Erhöhung der Anzahl der Arbeitssprachen hätte eine nicht zu vertretende Kostenexplosion im Bereich der Übersetzungsdienste zur Folge.
- Alle hier vorgeschlagenen Reformoptionen sind in graduellen Abstufungen sowie zahlreichen Kombinationen möglich.

5 Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[...]

---

¹ Joschka Fischer: „Vom Staatenverbund zur Föderation - Gedanken über die Finalität der europäischen Integration“. Rede in der Humboldt-Universität in Berlin am 12. Mai 2000. Redeskript. Jacques Chirac: Rede vor dem Deutschen Bundestag am 27. Juni 2000. Zitiert nach: FAZ vom 28. Juni 2000; Nr. 147, S. 10 f.

² Dazu u. a.: FISCHER: 2000; S. 17 f.

³ Vertragliche Grundlage: EU-Vertrag (Amsterdam): Titel VII [Bestimmungen über eine verstärkte Zusammenarbeit] Art. 43 - 45. Zitiert nach LÄUFER: 1999; S. 42 f.

⁴ Art. 145 - 154 sowie Art. 202 - 210 EGV (Amsterdam).

⁵ WESSELS in WEIDENFELD & WESSELS: 1994; S. 183.

⁶ WESSELS in WEIDENFELD: 1999; S. 341.

⁷ WESSELS in WEIDENFELD: 1999; S. 341.

⁸ EU-Vertrag von Amsterdam: Art. 4 (ex-Artikel D). Zitiert nach Läufer: 1999; S. 21.

⁹ Siehe dazu auch TRUMF: 1998; S. 401: „ ... der Europäische Rat, d. h. die Staats- und Regierungschefs, (hat) eine allgemeine Führungsfunktion übernommen“.

¹⁰ Generaldirektion Präsidentschaft: Europäischer Rat 23. und 24. März 2000 in Lissabon. Bulletin 27.03.2000. Deutsche Version.

¹¹ WESSELS in WEIDENFELD: 1999; S. 342.

¹² Vgl. hierzu: Art. 203 EGV-Amsterdam.

¹³ Vgl. hierzu: WESTLAKE: 1999; S. 46.

¹⁴ TRUMPF: 1998; S. 403.

¹⁵ Zur Frage der Gymnich-Formel vgl. auch WESTLAKE: 1999; S. 116.

¹⁶ EGV-Amsterdam: Art. 207, Abs.1.

¹⁷ WESTLAKE: 1999; S. 205

¹⁸ Ebd.; S. 218.

¹⁹ Vgl. hierzu u. a. WEBER-PANARIELLO: 1995. Aber auch: HÖLSCHEIDT: 2000.

²⁰ WESTLAKE: 1999; S. 88. Aber auch ebd: 1999; S. 87: „Of 283 legislative acts adopted between 6 December 1993 and 31 March 1995, only 72 (25 per cent) were adopted by way of a formal vote“.

²¹ WESSELS in WEIDENFELD: 1999; S. 341.

²² EUV-Amsterdam; Art. 11, Abs. 2. Zitiert nach LÄUFER: 1999; S. 25.

²³ EUV-Amsterdam; Art. 12.

²⁴ TRUMPF: 1998; S. 401.

²⁵ WESTLAKE: 1999; S. 218: „The Political Committee is the senior Foreign Policy Committee within the Council“.

²⁶ WESTLAKE: 1999; S. 218.

²⁷ EU-Vertrag-Amsterdam: Art. 19, Abs. 3.

²⁸ Vgl. zu den Zahlenangaben u. a. HOFMANN & TÖLLER: 1998; S. 210.

²⁹ HOFMANN & TÖLLER: 1998; S. 211.

³⁰ WESTLAKE: 1999; S. 210.

³¹ Vgl. hierzu u. a.: HOFMANN & TÖLLER: 1998; S. 217 ff.

³² TRUMPF: 1998; S. 402.

³³ HILF zitiert nach WESSELS in KOHLER-KOCH & JACHTENFUCHS: 1996; S. 170

³⁴ Siehe dazu die Fallstudie von HOFMANN & TÖLLER: 1998.

³⁵ TRUMPF: 1998; S. 402.

³⁶ Verheerendstes Beispiel ist wohl die Rolle der EU im Bürgerkrieg in Bosien-Herzigowina.

³⁷ TRUMPF: 1998; S. 402.

³⁸ TRUMPF: 1998; S. 400.

³⁹ TRUMPF: 1998; S. 404.

⁴⁰ Als signifikantes Beispiel hierfür kann z. B. das später bekannt gewordene zähe Ringen um die Agenda 2000 in einer Nachtsitzung auf dem Berliner Gipfel im Mai 1999 zwischen Bundeskanzler Schröder (Ratspräsident) und dem französischen Staatspräsidenten Chirac dienen.

⁴¹ Eine Technologie und Arbeitsmethode, die anscheinend bisher kaum von den Staats- und Regierungschefs und ihren jeweiligen Mitarbeiterstäben genutzt worden ist, da man sich z. B. erst auf dem Gipfel der G-8-Staaten im japanischen Okinawa im Juli 2000 darauf verständigte, den Kontakt zwischen den Regierungszentralen per e-mail zu intensivieren.

⁴² TRUMPF: 1998; S. 405.

⁴³ Ebd.: S. 405.

⁴⁴ Sinngemäß: Ebd.: 405.

⁴⁵ TRUMPF: 1998; S. 405.

⁴⁶ Vgl. hierzu: Trumpf: 1998; S. 401.

⁴⁷ TRUMPF: 1998; S. 403.

⁴⁸ Auch ohne direkten Bezug zum Rat der Europäischen Union stellt der Fall der Patentierung des menschlichen Genoms durch das Europäische Patentamt hierfür ein pikantes Beispiel dar: Dabei wurde dem Antragsteller eine rein wissenschaftlich begründete Genehmigung ohne abschließende politische Entscheidung erteilt.

⁴⁹ Vgl. zu dem gesamten Komplex: Hofmann und Töller: 1998; S. 229.

⁵⁰ TRUMPF: 1998; S. 403.

⁵¹ Die Charta wird ganz korrekt „Charta der Europäischen Union“ heißen.

⁵² Hofmann und Töller: 1998; S. 230.

⁵³ AST: 1998; S. 537.

⁵⁴ Vgl. hierzu: NÄGELE: 1996; S. 87.

⁵⁵ AST: 1998; S. 537.

⁵⁶ AST: 1998; S. 540.

⁵⁷ Ebd.: S. 540.

⁵⁸ AST: 1998; S. 540.

⁵⁹ AST: 1998; S. 542.

⁶⁰ Diesen Vorschlag hat Frankreichs Staatspräsident in seiner Rede vor dem Deutschen Bundestag am 27. Juni 2000 unterbreitet. Vgl. hierzu: FAZ vom 28. Juni 2000.