Das Problem der Parteienfinanzierung in Deutschland

INHALTSVERZEICHNIS

EINLEITUNG

1. DIE RAHMENBEDINGUNGEN DER PARTEIENFINANZIERUNG
1.1. Die Entwicklung der ö ffentlichen Parteienfinanzierung
1.2. Die Entwicklung der privaten Finanzierung

2. DAS SPANNUNGSVERHÄLTNIS ZWISCHEN DER PRIVATEN FINANZIERUNG UND DER STAATLICHEN TEILFINANZIERUNG
2.1 Private Finanzierung der Parteien - Partizipationsm ö glichkeit f ü r den B ü rger oder gezielte Einflu ß nahme der Gro ß spender? 8
2.2. Reformvorschl ä ge zur privaten Finanzierung
2.3. Staatliche Teilfinanzierung - Zwingende Kosten der Demokratie?
2.4. Die staatliche Finanzierung der Parteistiftungen

FAZIT

LITERATURVERZEICHNIS:

EINLEITUNG

Im November 1999 bekamen die Christdemokraten die zweifelhafte Ehre, fast täglich die Titelseiten der deutschen Zeitungen zu füllen.

Immer neue Enthüllungen um die „Parteispendenaffäre“ kamen ans Licht. Walther Leis- ler Kiep , ehemaliger Bundesschatzmeister der CDU, wurde wegen Steuerhinterziehung ange- klagt. Bei seiner Vernehmung kamen kriminelle Machenschaften von hohen CDU- Funktionären ans Tageslicht: Rüstungslobbyist Karlheinz Schreiber spendete der CDU 1,1 Millionen DM. Zudem hat der ehemalige Bundeskanzler und CDU-Vorsitzende Helmut Kohl finanzielle Zuwendungen von ungefähr zwölf Millionen DM angenommen und in seine „schwar- zen Kassen“ verschwinden lassen. Die Spendengelder wurden später wieder in den Geldkreis- lauf der Partei eingeschleust.¹

Sowohl die Zuwendungen Schreibers als auch die Spenden, die Kohl angenommen hat (die Spender sind bis heute anonym geblieben), wurden in bar überreicht und nicht publiziert, wie es das „Parteiengesetz“ vorschreibt.²

Weitere Skandale folgten: Der hessische CDU-Landesverband transferierte Vermögen im Wert von über 20 Millionen DM auf ein Auslandskonto, um so die am 31.12.1984 in Kraft getretene Offenlegungspflicht von Vermögenswerten zu umgehen.³

Diese Vorfälle geben Anlaß dazu, das deutsche Parteiengesetz etwas genauer zu beleuchten. Welche Rahmenbedingungen setzt das „Gesetz über die politischen Parteien“? Waren die kriminellen Machenschaften der CDU nur Ausnahmefälle, oder ist das 1994 novellierte Parteiengesetz noch zu lückenhaft? Sollen finanzielle Zuwendungen an Parteien oder an einzelne Abgeordnete, die so verniedlichend „Spenden“ genannt werden, generell abgeschafft werden? Wie genau handhaben die Bundestagsparteien die Publizitätspflicht für Großspenden? Gibt es Möglichkeiten für die Parteien, das „Parteiengesetz“ zu umgehen?

1. Die Rahmenbedingungen der Parteienfinanzierung

„Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Re- chenschaft geben.“⁴

Das Grundgesetz schreibt mit dem Artikel 21, Absatz 1 die Publizitätspflicht der finanziellen Mittel der politischen Parteien vor. Die Umsetzung erfolgte jedoch erst im Jahre 1967, als das Bundesverfassungsgericht die Schaffung eines Parteiengesetzes vorschrieb.⁵

Die Einnahmen der Parteien setzen sich grob aus zwei verschiedenen Quellen zusam- men:

1. aus der staatlichen Teilfinanzierung, also aus öffentlichen Geldern.
2. aus der privaten Finanzierung. Darunter fallen Mitgliedsbeiträge, Abgaben der Man- datsträger sowie Parteispenden.

Die Entwicklung des Parteiengesetzes, begleitet durch die Urteile des Bundesverfassungsgerichts, hat einige Fragen aufgeworfen.

1.1. Die Entwicklung der öffentlichen Parteienfinanzierung

Die öffentliche Finanzierung der politischen Parteien war in den Anfangsjahren der Bun- desrepublik undenkbar. Parteien finanzierten sich zunächst aus selbst aufgebrachten Mitteln, d. h. aus Mitgliedsbeiträgen und finanziellen Zuwendungen (Spenden). Diese privaten Mittel stellten nicht nur die ausreichende Finanzierung der Parteien dar, sondern waren Ausdruck politischen Zugehörigkeitsgefühls. Aus den Erfahrungen der Weimarer Republik (die Nationalsozialisten fanden ihre finanzielle Lobby bei den Großindustriellen) wurde vom Parlamentarischen Rat eine Publizitätspflicht im Grundgesetz verankert, die die Parteien veranlasst, öffentlich Rechenschaft über ihre Einnahmen und Ausgaben zu geben. Trotzdem wurde die Publizitätspflicht erst 1967 mit dem „Gesetz über die politischen Parteien“ umgesetzt.⁶

Das Steuergesetz von 1954 machte es den Parteien möglich, Spenden erstmals steuer- lich geltend zu machen.

Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Juni 1958 wurde diese steuerliche Begünstigung jedoch revidiert. Begründet wurde diese Entscheidung damit, dass bestimmte Parteien im Vorteil seien (Bei der CDU, CSU und der FDP sind die Spendeneinnahmen traditionell höher als bei den Sozialdemokraten, die ihre Einnahmen zu diesem Zeitpunkt größtenteils aus den Mitgliedsbeiträgen beziehen.). Nebenbei bemerkte das Bundesverfassungsgericht, dass eine direkte Staatsfinanzierung dagegen zulässig sei, auch wenn dafür, laut Arnim, keine verfassungsrechtliche Grundlage existierte.⁷

Die erste Subventionierung erfolgte im Jahr 1959. Das Parlament entschied in eigener Sache und gewährte den politischen Parteien „Zuschüsse zur Förderung der politischen Bildungsarbeit der Parteien“ in der Höhe von fünf Millionen DM pro Jahr.⁸

1962 wurden die staatlichen Zuschüsse auf 20 Millionen DM erhöht, 1964 waren es bereits rund 38 Mio. DM.

Nach einer Klage der Landesregierung in Hessen erklärte das Bundesverfassungsgericht 1966 die allgemeine Parteienfinanzierung für unzulässig. Begründet wurde diese Entscheidung mit der Gefahr der „institutionellen Verfestigung der Parteien“. Mit diesem Urteil war das Kapitel der öffentlichen Finanzierung der Parteien jedoch nicht abgeschlossen. Das Gericht erklärte im selben Urteil die Erstattung von Wahlkampfkosten für zulässig. Die Subventionen durften allerdings die Hälfte der Gesamteinnahmen der Parteien nicht übersteigen. Die „Wahlkampfkostenerstattung“ wurde aufgrund der Chancengleichheit über den Rahmen der Bundestagsparteien ausgedehnt, so dass auch Parteien, die an der Fünfprozentklausel gescheitert sind, an der öffentlichen Finanzierung teilhaben konnten.⁹

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gab 1967 den Ausschlag, das seit 1949 überfällige „Gesetz über die politischen Parteien“ zu erlassen. Somit bekamen die Sub- ventionen, als „Wahlkampfkostenpauschale“ getarnt, einen gesetzlichen Rahmen. Finanziell berücksichtigt wurden Parteien, die bei der letzten Bundestagswahl mindestens 2,5 Prozent der Stimmen (1969, nach einem weiteren BVfG-Urteil: 0,5 Prozent) verbuchen konnte. Pro wahlberechtigten Bürger wurde ein Betrag von DM 2,50 festgesetzt. Die Gesamtsumme wur- de dann nach dem Wähleranteil der letzten Bundestagswahlen auf die Parteien aufgeteilt.¹⁰

1974 wurde der Pauschalbetrag pro Wahlberechtigten inflationsbedingt von DM 2,50 auf DM 3,50 erhöht.

Die Wahlkampfkostenpauschale wurde 1979 auch auf die Europawahlen ausgedehnt. Bei der Wahl zum Europäischen Parlament bekamen die Parteien die gleiche Summe wie bei den Bundestagswahlen, obwohl die tatsächlichen Ausgaben für die Europawahl weit unter denen der Bundestagswahlen zurückblieben. Der Pauschalbetrag für die Bundestagswahlen im März 1983 wurde im Dezember desselben Jahres rückwirkend auf DM 4,50 angehoben. Für die kommenden Wahlen wurde die Pauschale auf DM 5,00 erhöht.¹¹

Zusätzlich zur Wahlkampfkostenpauschale wurde 1989 der Sockelbetrag eingeführt. Jede Partei, die bei der letzten Bundestagswahl einen Zweitstimmenanteil von mindestens zwei Prozent aufweisen konnte, erhielt einen Anteil von sechs Prozent an der gesamten Ausschüttung der Wahlkampfkostenpauschale. Begrenzt war der Sockelbetrag auf 80 Prozent des Parteianteils der Wahlkampfkostenpauschale.

Der Sockelbetrag dient zur Deckung der Grundkosten für die Ansprache der Wahlbe- rechtigten und der Organisationen, die die Wahlberechtigten ansprechen (Parteizentralen).¹²

Die nächste grundlegende Änderung der öffentlichen Finanzierung erfolgte 1994 mit der Novellierung des Parteiengesetzes. Das Prinzip der Wahlkampfkostenpauschale wurde durch den Begriff „staatliche Teilfinanzierung“ ersetzt. Die Verwendung der Subventionen ist also nicht mehr auf eine reine Wahlkampfkostendeckung beschränkt.

Die staatliche Teilfinanzierung setzt sich wie folgt zusammen:

1. jede Partei bekommt bis zur fünfmillionsten Wahlstimme DM 1,30 ausgezahlt. Jede Stimme darüber wird mit DM 1,00 bezuschusst.
2. für Mitgliedsbeiträge und Spenden bekommt die Partei pro Zuwendungsmark DM 0,50. Allerdings werden nur Zuwendungen von natürlichen Personen (also keine In- dustriespenden) bis zu 6.000 DM (12.000 DM bei Eheleuten) berücksichtigt.

Jede Partei, die einen Zweitstimmenanteil von mindestens 0,5 Prozent auf Europa- und Bundestagsebene oder von mindestens einem Prozent bei Landtagswahlen aufweisen kann, wird an der öffentlichen Finanzierung beteiligt.

Es werden allerdings maximal 245 Millionen DM an alle Parteien ausgeschüttet. Da das Gesamtvolumen, das sich nach den Stimmen und Zuwendungen errechnet, die absolute Obergrenze von 245 Millionen DM regelmäßig übersteigt, wird der Höchstbetrag proportional an die einzelnen Parteien aufgeteilt.

Zur absoluten Obergrenze schreibt das Parteiengesetz noch eine relative Obergrenze vor. Danach darf bei einer Partei die Summe der öffentlichen Zuschüsse die selbsterwirtschaf- teten Einnahmen (Mitgliedsbeiträge und Spenden) nicht übersteigen.¹³ Dieser Fall tritt jedoch eher selten ein.

1.2. Die Entwicklung der privaten Finanzierung

Die Geschichte der privaten Finanzierung ist auch gleichzeitig die Geschichte der Spen- denproblematik in der Bundesrepublik. Die unterschiedlichen Auffassungen von Spenden und ihre steuerliche Absetzungsmöglichkeit ziehen sich auch durch die verschiedenen Urteile des Bundesverfassungsgerichts. Zudem bleibt die Frage offen, in welcher Form sich die (Groß-) Spender durch ihre Finanzspritzen an die Parteien politischen Einfluss „erkaufen“ können.

In den fünfziger Jahren halfen finanzielle Zuwendungen in Form von Spenden den Parteien (insbesondere der CDU und der FDP) aus den Finanznöten, denn gerade die konservativen Parteien waren von den Spendengeldern abhängig, da sich diese, im Gegensatz zu den Mitgliederparteien wie der SPD, nicht allein durch Mitgliedsbeiträge finanzieren konnten. Der Bürger konnte Spenden bis zu fünf Prozent vom Einkommen steuerlich absetzen. Dazu konnten 0,2 Prozent der Summe der Umsätze von der Steuer abgesetzt werden.¹⁴

Doch das Bundesverfassungsgericht sah in den steuerlichen Vergünstigungen die Chancengleichheit gefährdet, da die großen Spenden besonders prämiert wurden. Außerdem waren bei der seinerzeitigen Bestimmung die unternehmensnahen Parteien im Vorteil. Die Spendenpraxis wurde durch die Richter für verfassungswidrig erklärt.

Das Parteiengesetz von 1967 regelte neben der Sicherung staatlicher Zuschüsse in Form der Wahlkampfkostenerstattung auch die Steuerbegünstigung von finanziellen Zuwendungen. Spenden und Mitgliedsbeiträge bis 600 DM (bei Verheirateten 1 200 DM) konnten steuerlich abgesetzt werden. Daraufhin sah aber die SPD die Chancengleichheit der Kleinverdiener als gefährdet.¹⁵

Mit dem Parteiengesetz wurden die politischen Parteien verpflichtet, Finanzen und somit auch die Herkunft der Einnahmen offenzulegen. Ab einem Spendenbetrag von 20.000 DM wurden Name, Adresse und Zuwendungsbetrag des Spenders im „Rechenschaftsbericht“ publiziert.

Durch arge Finanznöte der Parteien wurde 1983 eine Sachverständigenkommission vom Bundespräsidenten einberufen, die sich mit der Spendenthematik beschäftigen sollte. Doch anstatt durch eine Minimierung der Steuervergünstigungen den Großspendern die Möglichkeit politischer Einflußnahme zu verwehren, ermöglichte man ihnen hohe Steuersubventionen. Die finanziellen Zuwendungen konnten wieder bis zu fünf Prozent des Einkommens steuerlich ab- gesetzt werden. Dazu bekamen Mitgliedsbeiträge und Kleinspenden einen 50-prozentigen Zuschuss aus der Staatskasse.

Bereits 1986 erklärte das Bundesverfassungsgericht die Fünf-Prozent-Regelung für ver- fassungswidrig. Das Gericht setzte den steuerlich absetzbaren Höchstbetrag für Spenden auf 100.000 DM fest. Die Parlamentsmehrheit „begnügte“ sich aber mit einem Höchstbetrag von 60.000 DM, die Publizitätsgrenze wurde gleichzeitig von 20.000 DM auf 40.000 DM angehoben. Mit dieser Regelung ist man dem Wunsch der Großspender nach Anonymität wieder ein Stück entgegengekommen.¹⁶

Die neueste Novellierung des Parteiengesetzes von 1994 kam der Chancengleichheit der politischen Parteien bei Spenden wieder ein Stück näher. Auf eine steuerliche Begünsti- gung von Zuwendungen juristischer Personen wurde gänzlich verzichtet. Kleinspender wurden für ihr (finanzielles) Engagement mit einer Steuergutschrift von 50 Prozent für Zuwendungen bis 6.000 DM (12.000 DM bei Hinzuziehung des Ehegatten/der Ehegattin). Allerdings wurden nicht nur die Bürger für ihre Zuwendungen belohnt. Auch die Parteien bekamen für jede Spen- denmark (darunter fallen auch Mitgliedsbeiträge) einen staatlichen Zuschuss von 0,50 DM.

Außerdem wurde die Publizitätsgrenze wieder auf 20.000 DM herabgesetzt.

Durch die Neuregelung des Gesetzes von 1994 wurde das Prinzip der Partizipationsmöglichkeit der Bürger in den Vordergrund gestellt. Zudem haben jetzt auch Parteien wieder das Interesse am „Normalbürger“ wiedergefunden. Dafür wird im gleichen Atemzug die Einflussmöglichkeit der Groß- und Industriespender eingedämmt.

2. Das Spannungsverhältnis zwischen der privaten Finanzierung und der staatlichen Teilfinanzierung

Die Gefahr der Einflussnahme bei großen Parteispenden sind nicht erst seit der sog. „Flick-Affäre“ bekannt. Große finanzielle Zuwendungen gerade von juristischen Personen ste- hen immer vor dem Hintergrund der politischen Einwirkung auf bestimmte Einzelentscheidun- gen. Dieses gilt besonders für Spenden an Einzelpersonen. Gerade seit der Parteiengesetz- Novelle von 1994 sind Großspenden politisch eher unerwünscht, da bei dieser Art von Spen- den immer der Verdacht der Korruption besteht. Außerdem tauchen die Namen der Spender ab einer Zuwendung von 20.000 DM im Rechenschaftsbericht auf. Wünschenswert ist für alle Parteien eine große Anzahl kleiner Spenden, da hier politische Unterstützung signalisiert wird.

Ebenfalls problematisch ist die Staatsfinanzierung der Parteien und der Parteistiftungen. Auch hier stellt sich die Frage, welches Maß an Subventionen hilfreich ist und welches Maß zur „Etatisierung“¹⁷ der Parteien beiträgt.

2.1. Private Finanzierung der Parteien - Partizipationsmöglichkeit für den Bürger oder gezielte Einflußnahme der Großspender?

Finanzielle Zuwendungen an politische Parteien drücken ein gewisses „Zugehörigkeits- gefühl“ aus, eine allgemeine Zufriedenheit mit der geleisteten Arbeit. Ab einer gewissen Höhe finanzieller Zuwendungen besteht die Gefahr, dass aus der Zustimmung zur Politik eine gewisse Einflussnahme erwächst. Gerade, wenn die Zuwendungen direkt an Abgeordnete gezahlt wer- den, sind häufig konkrete Zwecke mit den Spenden verbunden. Um solche Formen von Plu- tokratie von vornherein zu unterbinden, verlangt das Parteiengesetz, Spenden ab einer be- stimmten Zuwendungshöhe (die z. Zt. bei 20.000 DM liegt) im jährlichen Rechenschaftsbericht zu veröffentlichen.¹⁸

Versäumt wurde allerdings eine gesetzliche Reglementierung von Zuwendungen an Ab- geordnete. Die Gefahr einer Einflussnahme ist hier viel größer als bei Spenden an die gesamte Partei, da bei diesem Fall der Verdacht auf Korruption wesentlich näher liegt. Die Flick-Affäre Anfang der 80er Jahre bestätigt diesen Verdacht. Hintergrund der Flick-Affäre waren illegale Spenden, die der Großindustrielle Friedrich Karl Flick leistete, um in großem Umfang von der Steuer befreit zu werden. Flick verkauft im Oktober 1975 Daimler-Benz-Aktien im Wert von ca. 1,9 Milliarden DM, bei der Wiederanlage des Geldes stellte er Anträge auf Steuerbefrei- ung; die meisten Anträge wurden genehmigt. Flick wurde vorgeworfen, die Steuerbefreiungen durch Schmiergelder in Form von Abgeordneten-„Spenden“ erkauft zu haben.

Die Gefahr der Korrumpierung liegt seit der Flick-Affäre und spätestens seit der „Spen- denaffäre“ um Helmut Kohl, der auch in der Flick-Affäre verwickelt war soll, auf der Hand.

Bei Spendenzahlungen ist also nicht nur der Ursprung der Zuwendung von Bedeutung, sondern auch der Adressat. Spenden an staatsbürgerliche Vereinigungen sind oftmals mit dem Hinweis gespickt, an wen genau die Zuwendung weiterzuleiten ist.¹⁹

Die Vereinigten Staaten handhaben das Problem der finanziellen Zuwendungen wesentlich strenger als die Bundesrepublik. Dort sind die Spenden für jeden Kandidaten auf 1.000 Dollar und für jedes politische Komitee auf 5.000 Dollar beschränkt. Die Offenlegungspflicht besteht in den USA schon ab einer Zuwendung von 200 Dollar.²⁰

Mit der Parteiengesetznovelle von 1994 ist es gelungen, den Einfluß der Großspender zurückzudrängen. Juristische Personen müssen seitdem im Rechenschaftsbericht getrennt von natürlichen Personen aufgeführt werden. Außerdem wird neuerdings zwischen Spenden von unter 6.000 DM und von Spenden darüber hinaus unterschieden.

Die breite Basis der finanziellen Zuwendungen stammt nach neueren Erkenntnissen von den Kleinspendern. Diese Tatsache verleiht den Ausdruck, dass es den Parteien gelungen ist, die gesamte Bevölkerung und nicht nur die reichen Industriellen anzusprechen. Die Spenden- und Beitragseinnahmen der Parteien stehen also nun auf dem Sockel der breiten Basis.²¹

2.2. Reformvorschläge zur privaten Finanzierung

Die novellierte Fassung des Parteiengesetzes von 1994 ist sicherlich noch nicht das Maß aller Dinge, um auf der einen Seite die Chancengleichheit der Partizipation der Bürger zu gewährleisten und auf der anderen Seite allen Parteien gleiche finanzielle Startchancen zu geben. Das Parteiengesetz ist allenfalls leicht korrekturbedürftig.

- Nach dem Beispiel der Vereinigten Staaten sollten finanzielle Zuwendungen juristi- scher Personen generell verboten werden. Ein Schritt dahin war die Abschaffung steuerlicher Vergünstigungen von Unternehmensspenden. Die Möglichkeit der Einflussnahme besteht aber weiterhin.

Es sollte bedacht werden, dass juristische Personen bei Wahlen kein Stimmrecht besitzen, aber trotzdem auf den Willensbildungsprozess durch finanzielle Zuwendungen einwirken können (jedenfalls theoretisch).²²

Die Grundlage für ein Verbot von Spenden juristischer Personen liefert die deutsche Geschichte. Die NSDAP wurde gerade vor der „Machterergreifung“ finanziell maßgeblich von Großunternehmern unterstützt.

Umgehungsmöglichkeiten können leider auch bei einem Verbot von Unternehmensspenden nicht vollständig ausgeschlossen werden. Anstatt des Unternehmens laufen finanzielle Zuwendungen dann eben über den Unternehmer.²³

- Verst öß e gegen das Parteiengesetz m ü ssen mit harten Strafen geahndet werden!

Nach der Spendenaffäre wurde die CDU zwar zu hohen finanziellen Rückzahlungen aufgefordert, jedoch sollten die Strafen darüber hinausgehen. Mit finanziellen Maßregelungen werden nicht die Verursacher bestraft, sondern die ganze Partei. Die Möglichkeiten eines „Strafkatalogs“ reichen vom Mandatsverlust über den Verlust des passiven Wahlrechts bis zum Verhängen einer Freiheitsstrafe.²⁴

- Die Einf ü hrung einer Zuwendungsh ö chstgrenze hätte zur Folge, dass die breite Basis der „Kleinspender“ weiter ausgebaut werden könnte. Die Einflussmöglichkeit für Großspender wäre vordergründig eingedämmt.

Auch bei einer solchen Regelung gibt es Umgehungsmöglichkeiten. Anstatt 100.000 DM an eine Partei zu spenden, teilt der Spender seine Zuwendung in zehn Teilbeträge auf, die nicht direkt in die Parteizentrale fließen, sondern an einzelne Abgeordnete geleitet wer- den.²⁵

Trotz allen „Reformeifers“ sollte beachtet werden, Spenden nicht unpopulär erscheinen zu lassen. Private Zuwendungen, vor allem aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden, sind die wichtigste Einnahmequelle der politischen Parteien - und sollen sie auch bleiben.

Eine zu großer Katalog von Spendenauflagen zieht wohlmöglich auch die „Spendenmo- ral“ der Kleinspender in Mitleidenschaft. Die Folge wäre eine zunehmende Parteienfinanzie- rung aus öffentlichen Mitteln. Das wiederum belastet die gesellschaftliche Verankerung der politischen Parteien, die dann Gefahr laufen, immer mehr zu staatlichen Institutionen zu werden.

2.3. Staatliche Teilfinanzierung - Zwingende Kosten der Demokratie?

Die Bundesrepublik Deutschland war in Sachen öffentlicher Finanzierung der politischen Parteien Vorreiter in Europa. 1959 wurden die Parteien erstmals vom Bundeshaushalt öffentlich bezuschusst. Einige europäische Staaten sind dem Beispiel Deutschlands jedoch nicht gefolgt und verzichten auf eine Subventionierung der politischen Klasse. Großbritannien und die Schweiz kennen eine solche Art der Parteienfinanzierung nicht.²⁶

Wo liegen die Beweggründe der Parteien für eine öffentliche Finanzierung? Auf der ei- nen Seite fehlten den politischen Parteien finanzielle Mittel, denn „allem Anschein nach be- trachteten die Unternehmensverbände mit dem Ausgang der zweiten Bundestagswahl Ludwig Erhards soziale Marktwirtschaft als nicht mehr gefährdet und sahen keinen Grund zu weiterer Unterstützung.“²⁷ Die steuerlichen Prämierungen für Spenden, vor allem aber für Großspenden sollten die Spendenmoral wieder anheben. Das Bundesverfassungsgericht war anderer Mei- nung und erklärte diese Praxis 1958 für verfassungswidrig. Da das Gericht öffentliche Zu- schüsse aus dem Haushalt jedoch für akzeptabel hielt, war den Parteien das Tor zur Subventi- onierung geöffnet.²⁸ Auf der anderen Seite wollte sich die politische Klasse aus der Abhängig- keit der Großspender entziehen, und so suchte man eine neue Einnahmequelle auf staatstra- gender Seite.²⁹

Die „Wahlkampfkostenpauschale“, die mit dem Parteiengesetz 1967 in Kraft getreten ist, ist als Form öffentlicher Finanzierung eher problematisch anzusehen. Die staatlichen Zuschüsse, die den Parteien gewährt wurden, gingen weit über den eigentlichen Zweck, der reinen Deckung der Wahlkampfkosten, hinaus.

Das Problem bei einer Staatsfinanzierung liegt in der wachsenden „Etatisierung“³⁰ der Parteien. Die Bürgernähe der politischen Klasse verliert mit zunehmender Abhängigkeit vom Staat an Bedeutung. Trotzdem ist es nicht ratsam zur reinen Privatfinanzierung nach dem Prin- zip der Weimarer Republik zurückzukehren. Demokratie verursacht Kosten, die jeder Steuer- zahler zu tragen hat. Die Parteien sehen sich als Repräsentanten der Öffentlichkeit, und für die zu leistenden öffentlichen Aufgaben sehen sie es als legitim an, sich zum Teil aus öffentlichen Geldern zu finanzieren. Abgesehen von den Diäten, müssen Einrichtungen zur politischen Bil- dung, die Parteiarbeit etc. finanziell abgesichert sein. Um eine ausreichende Qualität der politi- schen Klasse zu garantieren, muss auch die politische Bildung und für jedermann - frei nach dem demokratischen Prinzip - zugänglich sein. Aus diesen Gründen erscheint ein Maß an fi- nanzieller Grundsicherung der Parteien, nicht nur für die Deckung ihrer Wahlkampfkosten, unabdingbar.³¹

Die Parteiengesetznovelle von 1994 setzt die Grundfinanzierung der Parteien zwar ziem- lich hoch an (maximaler Ausschüttungsbetrag für die gesamten Parteien: 245 Millionen DM), schafft aber einen hohen Grad von Chancengleichheit für alle politischen Parteien. Die öffentli- chen Zuschüsse richten sich a) nach dem Stimmenanteil der Parteien und b) nach den Zuwen- dungen aus privaten Quellen (Mitgliedsbeiträge und Spenden). Die relative Obergrenze ver- hindert, dass sich die Parteien zum großen Teil aus subventionierten Mitteln finanzieren.

Die Höhe der öffentlichen Zuschüsse ist nun nicht mehr allein von den Wählerstimmen abhängig, sondern ebenso von den Zuwendungen aus privaten Quellen. Damit bekommen die politischen Parteien wieder Motivationen zu mehr Öffentlichkeitsarbeit. Auch die Bürger werden durch die Steuervorteile zu mehr Zuwendungen motiviert.³²

Nachteil dieser Grundfinanzierung ist die unzureichende „Abhängigkeit“ der Parteifinan- zen von den Wählerstimmen. Große Wählerverluste wirken sich also auf die staatlichen Zuschüsse nicht allzusehr aus, und die Parteien sind somit finanziell abgesichert.

2.4. Die staatliche Finanzierung der Parteistiftungen

Die parteinahen Stiftungen (SPD - Friedrich-Ebert-Stiftung, CDU - Konrad- Adenauer-Stiftung, CSU - Hanns-Seidel-Stiftung, Bündnis 90/Die Grünen - Heinrich-Böll- Stiftung, F.D.P. - Friedrich-Naumann-Stiftung, PDS - Rosa-Luxemburg-Stiftung) überneh- men bildungspolitische Aufgaben, bilden zum Teil auch zukünftige Funktionäre aus. In einigen Bereichen überschneiden sich die Aufgaben der Stiftungen mit denen der Parteien.

Genau wie die Fraktionen der Parteien finanzieren sich die Stiftungen vornehmlich aus dem Bundeshaushalt. Die Einnahmen aus Teilnahmegebühren für Veranstaltungen und Spenden sind dagegen gering.³³

Nachdem das Bundesverfassungsgericht die staatliche Grundfinanzierung der Parteien für verfassungswidrig erklärt hatte, die Wahlkampfkostenerstattungen dagegen für zulässig, erhielten die parteinahen Stiftungen nun die Subventionen. „Eine der Stiftungen, die Hanns- Seidel-Stiftung der CSU mußte zum Zwecke der Entgegennahme der Staatssubvention erst gegründet werden.“³⁴

1967 bekamen die Stiftungen erstmals die sog. „Globalzuschüsse“ für die Bildungsarbeit in Höhe von neun Millionen DM, 1990 haben sich diese Globalzuschüsse auf 164,5 Millionen DM erweitert. Neben den Globalzuschüssen werden auch noch die „zweckgebundenen Mittel“ der Parteistiftungen öffentlich finanziert.

Die Zuschüsse für die „zweckgebundenen Mittel“ teilen sich in „Finanzierung der gesellschaftspolitischen Bildung in Entwicklungsländern“ und in „Förderung der Sozialstruktur in Entwicklungsländern durch bilaterale Maßnahmen“ auf. Im Jahr 1990 wurde der erste Titel mit 211 Millionen DM, der zweite mit 90,6 Millionen DM subventioniert.³⁵

Die Probleme der öffentlichen Finanzierung von Parteistiftungen liegen in der Höhe der ausgewiesenen Beträge und in der mangelnden Transparenz. Gesetzlich sind die Parteistiftun- gen nicht zur Offenlegung ihres Vermögens verpflichtet. Die Notwendigkeit dazu besteht aber trotzdem, gerade weil sich die Stiftungen fast ausschließlich aus staatlichen Mitteln finanzieren. Dazu fehlt es aber an einer gesetzlichen

Grundlage, ähnlich der des Parteiengesetzes. Zudem ist die Abgrenzung der Stiftungen zu den Parteien auch nur unzulänglich, da das Parlament auch bei Erhöhung der finanziellen Mittel für die Parteistiftungen in eigener Sache entscheiden kann.³⁶

Ein Antrag der Grünen von 1986 beim Bundesverfassungsgericht hat sich mit der Frage beschäftigt, „ob die Globalzuschüsse an parteinahe Stiftungen eine verkappte Parteienfinanzierung darstellen.“³⁷ Das Gericht verneinte diese Frage mit der Begründung, dass Stiftungen und Parteien unterschiedliche Institutionen seien. Es gibt trotz dessen Hinweise darauf, dass die Grenzen zwischen Partei und Stiftung nicht deutlich genug gezogen sind. Die Unabhängigkeit der Parteistiftungen muss angezweifelt werden, wenn hohe Funktionäre der nahestehenden Partei gleichzeitig im Vorstand der Stiftung sitzen, wie z. B. Helmut Kohl, Bundeskanzler a. D. und ehemaliger Parteivorsitzender der Christdemokraten.³⁸

FAZIT

Die Parteispendenaffäre um Helmut Kohl hat der Diskussion um eine ausreichende Rechtsgrundlage des Parteiengesetzes neuen Zündstoff verliehen.

Fakt ist, bei jeder Diskussion um ein Verbot von Unternehmensspenden, dass die Mit- gliedsbeiträge (v. a. bei der politischen Linken) und Parteispenden (v. a. bei konservativen Parteien) die Einnahmebasis bilden. Um die Bürgernähe weiterhin zu gewährleisten, dürfen im Parteiengesetz keine allzu großen Reglementierungen manifestiert werden, da sonst die Spen- denmoral der Bevölkerung sinkt. Eine staatliche Finanzierung sollte nicht Grundlage der Partei sein und werden, obwohl eine ausreichende Grundfinanzierung für die Öffentlichkeitsarbeit der Parteien sicherlich von Vorteil ist.

Trotzdem sind gewisse „Schönheitsoperationen“ notwendig, um die Umgehungsmög- lichkeiten des Parteiengesetzes zu vermeiden. Dies benötigt aber die Bereitschaft der Parteien, ihre Finanzen ohne wenn und aber lückenlos der Bevölkerung transparent zu machen. Auch wenn Zweifel bestehen, ob der Wirkungsgrad der Rechenschaftsberichte besonders hoch ist.

Zudem sollten die Strafen für Nichtbeachtung des Parteiengesetzes wesentlich höher angesetzt werden, sei es auch nur zur Abschreckungsfunktion. Die Flick-Affäre und die Spendenaffäre um Helmut Kohl haben gezeigt, dass finanzielle Maßregelungen nicht die nötige Wirkung zeigen. Ein Mandatsverlust und Entzug des Rechtes auf passives Wahlrecht hingegen würde eine schuldige Person treffen, nicht aber die ganze Partei.

Interessant wäre außerdem, die Publizitätspflicht auch auf die parteinahen Stiftungen und andere gemeinnützige Organisationen zu erweitern, die sich zu fast 100 Prozent aus dem öf- fentlichen Haushalt finanzieren. Die Strukturen solcher Verbände müssen offengelegt und von einer unabhängigen Kommission regelmäßig kontrolliert werden, damit die öffentlichen Gelder wirklich für den Zweck (nämlich die politische Bildung und Entwicklungshilfe) eingesetzt wer- den, für den sie bestimmt sind.³⁹

LITERATURVERZEICHNIS:

Hans-Herbert von Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, Mainz 1991.

Christine Landfried, Parteifinanzen und politische Macht, Baden-Baden 1990.

Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz) in der Fassung der Bekanntma- chung vom 31. Januar 1994 (BGBI. I S. 149).

Karl-Heinz Naßmacher, Parteienfinanzierung in der Bewährung, Aus Politik und Zeitge- schichte B 11/89, 1989, S. 15-22.

Karl-Heinz Naßmacher, Parteienfinanzierung in Deutschland, Onlinepublikation der Bundeszentrale für politische Bildung, http://bpb.de/online/nassmach1.htm.

Karl-Heinz Naßmacher, Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches Problem, Aus Politik und Zeitgeschichte B 16/00, 2000, S. 27-38.

Andrea Römmele, Parteispenden in der Krise?, Aus Politik und Zeitgeschichte B 16/00, 2000, S.23-29.

[...]

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¹ Karl-Heinz Naßmacher, Parteienfinanzierung in der Bewährung, Aus Politik und Zeitgeschichte B16/2000, S. 15.

² Ebd., S. 15.

³ Ebd., S. 16.

⁴ Artikel 21, Absatz 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland.

⁵ Hans-Herbert von Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld , Mainz 1991, S. 19.

⁶ Karl-Heinz Naßmacher, Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches Problem, Aus Politik und Zeitgeschichte, B 11/89, S. 28.

⁷ Hans-Herbert von Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, Mainz 1991, S. 55.

⁸ Ebd., S. 56.

⁹ Ebd., S. 61.

¹⁰ Karl-Heinz Naßmacher, Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches Problem, Aus Politik und Zeitgeschichte, B 11/89, S. 29.

¹¹ Hans-Herbert von Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, Mainz 1991, S. 63.

¹² Ebd., S. 65.

¹³ Gesetz über die politischen Parteien, § 18 Grundsätze und Umfang der staatlichen Finanzierung, BGBI. I S. 149.

¹⁴ Andrea Römmele, Parteispenden in der Krise?, Aus Politik und Zeitgeschichte, Bd. 16/2000, S. 23-24.

¹⁵ Dies., ebd., S. 24.

¹⁶ Dies., ebd., S. 25.

¹⁷ Christine Landfried, Parteifinanzen und politische Macht, Baden-Baden 1990, S. 275.

¹⁸ Hans-Herbert von Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, Mainz 1991, S. 20.

¹⁹ Christine Landfried, Parteifinanzen und politische Macht, Baden-Baden 1990, S. 290.

²⁰ Dies., ebd., S.285-286.

²¹ Andrea Römmele, Parteispenden in der Krise?, Aus Politik und Zeitgeschichte, Bd. 16/2000, S. 26 ff.

²² Dies., ebd., S. 28.

²³ Christine Landfried, Parteifinanzen und politische Macht, Baden-Baden 1990, S. 302.

²⁴ Andrea Römmele, Parteispenden in der Krise?, Aus Politik und Zeitgeschichte, Bd. 16/2000, S. 28-29.

²⁵ Christine Landfried, Parteifinanzen und politische Macht, Baden-Baden 1990, S. 302.

²⁶ Dies., ebd., S. 275.

²⁷ Andrea Römmele, Parteispenden in der Krise?, Aus Politik und Zeitgeschichte, Bd. 16/2000, S. 24.

²⁸ Dies., ebd., S. 24.

²⁹ Christine Landfried, Parteifinanzen und politische Macht, Baden-Baden 1990, S. 266.

³⁰ Dies., ebd., S. 275 ff.

³¹ Karl-Heinz Naßmacher, Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches Problem, Aus Politik und Zeitgeschichte, B 11/89, S. 33-34.

³² Karl-Heinz Naßmacher, Parteienfinanzierung in Deutschland, Onlinepublikation der Bundeszentrale für politische Bildung, http://www.bpb.de/online/nassmach1.htm, S. 9.

³³ Hans-Herbert von Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, Mainz 1991, S. 100-101.

³⁴ Ders., ebd., S. 102.

³⁵ Ders., ebd., S. 104.

³⁶ Ders., ebd., S. 107 ff.

³⁷ Ders., ebd., S. 110.

³⁸ Ders., ebd., S. 113.

³⁹ Karl-Heinz Naßmacher, Parteienfinanzierung in der Bewährung, Aus Politik und Zeitgeschichte B16/2000, S. 22.