Rezension zu Michael Zürns Buch "Regieren jenseits des Nationalstaates"

Universität Augsburg WS 2000/2001

Lehrstuhl für Politikwissenschaft 11.01.2001 GK: Staat und Staatsfunktionen im Wandel Rezension zu ,,Regieren jenseits des Nationalstaates" von Michael Zürn Regieren jenseits des Nationalstaates - ist dies notwendig und wünschenswert, vor allem aber ist dies überhaupt möglich ? Diese Frage beantwortet Michael Zürn in seinem 1998 im Suhrkamp Verlag erschienenen Buch ,,Regieren jenseits des Nationalstaates" in eindrucksvoller und umfassender Weise.

Zürn beschreibt, von einem historischen Rückblick auf die Entstehung des Nationalstaates ausgehend, das Ausmaß der bereits vorhandenen Denationalisierung und deren Folgen für den Staat und die Gesellschaft, und zeigt im letzen Teil seines Werkes Perspektiven für ein Projekt komplexes Weltregieren auf.

Mit Entstehung der absolutistischen Nationalstaaten wurde das erste der vier grundlegenden Staatsziele, nämlich das Sicherheitsziel erstmals erreicht. Durch den immer weiter fort- schreitenden Ausbau der Infrastruktur und der Kommunikationswege, bildete sich im Laufe der Zeit eine identitätsstiftende Wirkung, ein ,,Wir - Gefühl" zwischen den Angehörigen eines Staates heraus. (Identitätsziel). In langen Kämpfen trotzen die Bürger schließlich dem Staat die elementaren bürgerlichen Freiheitsrechte und die politischen Rechte ab. Somit mussten politische Entscheidungen nicht mehr schlicht als gottgegeben angesehen werden, sondern waren durch die Mitwirkung des Volkes legitimiert. (Legitimationsziel). Die Effizienzsteigerung der Volkswirtschaft, welche von den Herrschenden primär zur Anhäufung von Reichtümern und Stärkung ihrer Macht betrieben wurde, führte zur Ausbildung einer nationalen Marktwirtschaft, was zu ungeahntem Wohlstand bei der Bevölkerung, aber auch zum Zusammenbruch der sozialen Bindungen in der Großfamilie und damit der sozialen Absicherung führte. Nach der Einführung umfassender sozialer Sicherheitssysteme, welche vom Staat getragen werden, wurde durch die Verbindung von Prosperität und sozialer Absicherung auch das Wohlfahrtsziel erreicht. In den sogenannten Wohlfahrtsstaaten, welche in den 1960 / 70ger Jahren ihre Blütezeit hatten, wurden die vier elementaren Staatsziele konkurrenzlos erfolgreich verwirklicht.

Im folgenden definiert Zürn den Begriff der Denationalisierung, den er dem seiner Meinung nach nicht zutreffenden Begriff der Globalisierung vorzieht, da sich der zu beschreibende Prozess weniger global, als vielmehr größtenteils innerhalb der Grenzen der G7 vollziehe, als ,,die Zunahme der Intensität und der Reichweite von grenzüberschreitenden Interaktionen durch den Austausch oder die gemeinsame Produktion von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeitskräften (Wirtschaft), Bedrohungen und Kriegsrisiken (Gewalt), Umweltschadstoffen und -risiken (Umwelt) sowie Zeichen (Kultur und Kommunikation)." (Zürn 1998, 125). Die Denationalisierung innerhalb dieses Blockes, die bereits Mitte der 60ger Jahre des letzen Jahrhunderts einsetzte, hat allerdings ab Mitte der 80ger Jahre einen enormen Schub erfahren. Dabei bleibt festzustellen, dass der Prozess der Denationalisierung in Großbritannien sowie in der BRD am weitesten fortgeschritten scheint. Die Sicherheitsaufgaben des Staates werden nach Adressaten und Absendern von Gewalt in die vier Aufgaben der Verteidigungs-, der Rechtsstaats-, der Herrschafts-, und der Schutzaufgabe eingeteilt, wobei festgestellt wird, dass die Erfüllung der Herrschafts-, und Schutzaufgaben, also der Abwehr von gesellschaftsinduzierten Bedrohungen, durch die Denationalisierung schwieriger geworden sind. Dies führt in vielen Staaten der OECD-Welt zu einer Krise gerade der politischen Parteien, die sich besonders die Rechtsstaatlichkeit auf die Fahne geschrieben haben, was in Deutschland am Niedergang der F.D.P. Mitte der 90ger Jahre zu beobachten war.

Durch die Denationalisierung ist in vielerorts die Deckungsgleichheit zwischen wirtschaft- lichen und sozialen Räumen nicht mehr gegeben, was den Wohlfahrtsstaat mit seinen sozialen Absicherungsmechanismen in die Krise bringt, indem sie die Handlungsspielräume des Staates immer mehr einschränkt, was auch an den hohen Arbeitslosenzahlen und den tendenziell immer weiter steigenden Sozialversicherungsabgaben abzulesen ist. Andererseits sind durch die starke wirtschaftliche Verknüpfung innerhalb der OECD-Welt zwischenstaatliche Kriege kaum mehr vorstellbar und somit sind einige Ziele des Regierens durch die Denationalisierung sogar besser zu erreichen.

Um zukünftig noch effektiv regieren zu können, muss eine Abkehr vom reinengovernance by governmenthin zu einer Form desgovernance with governmentoder sogar zumgovernance without governmentgeschehen, was beispielsweise mit dem Bündnis für Arbeit in der BRD bereits in Ansätzen verwirklicht wurde. Jenseits der Grenzen des Nationalstaates lassen sich die Ziele des Regierens am ehesten im Rahmen von internationalen Institutionen verwirklichen, welche in Regime, Netzwerke und Organisationen eingeteilt werden können, welche ihrerseits wieder in internationaler bzw. transnationaler Ausrichtung existieren.

Am Beispiel dreier internationaler Umweltregime wird gezeigt, dass diese durchaus in der Lage sein können, neben negativem Regieren, welches alle marktschaffenden Regelungen meint, auch sogenanntes positives Regieren, also marktregelnde Eingriffe zu leisten.

Nichtsdestotrotz bleibt die Umsetzung der positiven Regelungen ungleich schwieriger und die Regelungen selbst weisen nur regulativen, nicht aber redistributiven Charakter auf. Dennoch gibt es gerade im Bereich der EU Regelungen redistributiver Art, wenn auch nur in schwacher Form.

Mit der Steigerung des Ausmaßes an gesellschaftlicher Denationalisierung steigt auch der Bedarf an internationalen Institutionen, deren Anzahl auch tatsächlich seit Beginn der 80ger Jahre des 20. Jahrhunderts stark gestiegen ist. Auch an der Entwicklung der geschlossenen Abkommen gerade im Umweltressort aber auch im Bereich der Menschenrechte, kann man die wachsende Bedeutung solcher transnationaler Regelungen ablesen. Abhängig von der Wahl der geeigneten Instrumente der Politik lassen sich prinzipiell alle materiellen Ziele des Regierens durch Regierungsformen jenseits des Nationalstaates erreichen. Der Gehalt der Regelungen die dieses Regieren leisten sollen, kann neben der Einteilung in positive und negative Regelungen in Hinblick auf die Ressourcen eingeteilt werden. Dadurch entstehen vier Regelungstypen, die im wesentlichen den vier Typen von Herausforderungen entsprechen, mit denen sich die Staaten im Zuge der Denationalisierung zunehmend konfrontiert sehen. Davon eignen sich besonders die konstituierenden und distributiven Regelungen, dem Effizienzdruck, welcher der wirtschaftlichen Denationalisierung folgt, zu begegnen. Diese sind auf der Ebene jenseits des Nationalstaates bereits sehr ausgeprägt. Ein weiteres schwieriges Problem des Regierens im Zeitalter der Denationalisierung stellt die Behebung des von vielen Menschen empfundenen Demokratiedefizits dar. Zum einen fühlen sich viele Menschen von Bestimmungen beispielsweise der EU betroffen, ohne das Gefühl zu haben auf die Entscheidungsgremien der EU irgendeinen Einfluss nehmen zu können, das heißt, dieKongruenzbedingungwird nur noch teilweise erfüllt. Die andere wichtige Bedingung für den Erfolg demokratischer Prozesse, die sogenannteGemeinsinnbedingungist jenseits der Nationalstaaten nicht einmal in Europa gegeben. Nur wenige Menschen fühlen sich in erster Linie als Europäer und empfinden demzufolge mit den Bewohnern der anderen EU-Staaten auch keine kollektive Identität, welche aber unter den am Entscheidungsprozess beteiligten Personen für den Erfolg von Demokratie unerlässlich erscheint. Auch öffentliche, deliberative Prozesse sind bis dato fast ausschließlich auf Nationalstaatsebene möglich. Durch das komplizierte System der Entscheidungsfindung innerhalb der Gremien der EU, welche in hohem Maße auf Einstimmigkeits- und komplizierte Mehrheitsprinzipien beruhen, sind die meisten der getroffenen Entscheidungen nur sehr schwer umkehrbar und verletzen somit die Reversibilitätsbedingung, welche an demokratische Entscheidungsprozesse geknüpft wird. Auch die meisten internationalen Regime erfüllen mit Anwendung der Einstimmigkeitsregel diese Bedingung nicht, da ein Austritt eines Staates aus diesen Regimen meist mit hohen Austrittskosten verbunden ist. Ein weiteres Problem stellt die Frage der angemessenen Repräsentation dar, da es der Bevölkerung häufig nur auf sehr indirekte Art und Weise möglich ist, ihre Vertreter zum Bespiel auf EU-Ebene zu wählen oder abzuwählen. Insgesamt bleibt festzustellen, dass die Legitimation der Politik durch Mehrheitsentscheidungen eines Parlaments auf der Ebene jenseits des Nationalstaates kaum noch gewährleistet erscheint. Die demokratische Legitimation des Regierens scheint also dem Regieren selbst noch hinterher zu hinken.

Ganz gegensätzlich zu der bereits erwähnten Notwendigkeit der Herausbildung einer globalen oder zumindest europäischen Identität ist im Verlauf des Denationalisierungsprozesses ein Trend zu politischer Fragmentierung zu beobachten. Dies äußert sich zum einen in Sezessionsbestrebungen von Regionen, die in einer Eigenständigkeit vom Nationalstaat, dem sie angehören, größere Chancen eine wirtschaftlichen Aufschwungs sehen, und zum anderen im Aufschwung rechtsextremistischer Parteien und der Zunahme fremdenfeindlicher Übergriffe. Die Ursachen für den wiedererstarkenden Rechtsextremismus können zum einen im Wunsch nach mehr Sicherheit, nach ,,Zucht und Ordnung" die der Staat nur mehr unzureichend gewährleisten kann, zum anderen aber auch im Demokratiedefizit in dem gerade die Modernisierungsverlierer das Gefühl entwickeln, es würde ,,über ihre Köpfe hinweg" entschieden, gesehen werden. Einen wichtiger Grund stellt natürlich auch die Zunahme der Immigration dar, durch die viele gerade in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit eine Bedrohung sehen. Allgemein gesprochen kann zwischen der gesellschaftlichen Denationalisierung und der sozialen Fragmentierung durchaus ein Zusammenhang gesehen werden.

Michael Zürn führt im dritten Teil seines Buches Möglichkeiten zur Realisierung eines Projekts komplexes Weltregieren an. Jede Reaktion der politischen Parteien in der Bundesrepublik auf die gegenwärtigen Probleme des Nationalstaates, welche nicht intendierte, fragmentierte Nebenwirkungen mit sich bringt, kann demnach nur negative Folgen haben und kann im Extremfall, wenn sie sich durchsetzt, zu einem neuerlichen Rückfall in rechtspopulistische Gefilde führen, was aber in Anbetracht der tief verwurzelten demokratischen und internationalistischen Werte eher als unwahrscheinlich eingestuft werden kann. Um die Globalisierung beziehungsweise Denationalisierung nicht als Gefahr, sondern als Chance begreifen zu können ist eine Art komplexes Weltregieren vonnöten.

Im Laufe der Geschichte haben globale Konfliktlinien des öfteren Bemühungen nach einem stärkeren Zusammenwachsen der Welt zunichte gemacht. Deshalb stellt sich die Frage, ob eine solche Konfliktlinie auch das komplexe Weltregieren verhindern könnte. Nachdem aber ein Anwachsen der wirtschaftlichen und militärischen Macht in den sogenannten Schurkenstaaten ohne eine Einführung oder Festigung der dortigen Demokratie kaum vorstellbar ist, ist die Herausbildung erfolgreicher, andersgearteter Konzeptionen eher unwahrscheinlich. Es wird in der Zukunft zwar durchaus noch bewaffnete Konflikte zwischen einzelnen Staaten geben, die Bildung einer globalen Konfliktlinie ähnlich der des kalten Krieges ist eher unwahrscheinlich.

Zur Erreichung des Ziels des komplexen Weltregierens sind zum einen auf nationalstaatlicher Seite der Umbau des Sozialstaates hinsichtlich mehr Steuergerechtigkeit durch massives Stopfen von Steuerschlupflöchern, einer effektiveren Nutzung des Arbeitsmarktpotenzials, einer Kapitalbeteiligung der Beschäftigten an ihren Firmen, einer radikalen Verbesserung des Bildungssystems und der Beschäftigung von Arbeitslosen durch Ausbau der non-profit- Organisationen im sozialen Sektor.

Jenseits des Nationalstaates müssen regulative Regelungen zur Stärkung der nationalstaatlichen Regelungen getroffen werden. Hier sind zum Beispiel international verbindliche soziale Mindeststandards zu nennen, welche Verteilungsimplikationen zwischen den Volkswirtschaften mindern. Wünschenswert wären auch Regelungen, die eine einheitliche Energiebesteuerung und Rahmenbedingungen für eine einheitliche Steuerpolitik in den OECD-Staaten festlegen. Zur Abminderung der spekulativen Aktivitäten auf den internationalen Finanzmärkten wäre eine Besteuerung der internationalen Geldströme denkbar.

Um eine solche internationale Politik durchzusetzen, sind zwingend Demokratisierungsprozesse vonnöten, um die Legitimation zu gewährleisten. Es ist daher notwendig die Bevölkerung über den Prozess der Entscheidungsfindung besser zu informieren, die Legitimationskette durch direkte Wahl zum Beispiel des Ministerrats der EU oder europaweiter Refferenden zu verkürzen, sowie Festlegung der Wahllisten zum Europaparlament auf europaweite Weise.

Diese und weitere Vorschläge sollen helfen, das Ziel komplexes Weltregieren zu verwirklichen, welches meiner Meinung nach zwar noch einige Zeit bis zu seiner tatsächlichen Realisierung benötigt, aber andererseits ohne Alternative ist. Vor allem das Problem der Stiftung einer gemeinsamen Identität zwischen den Völkern, erscheint mir wenigstens im Augenblick noch das am schwierigsten zu lösende sein.

Michael Zürns Werk gibt im Gegensatz zu vielen anderen Publikationen Hoffnung auf eine Zukunft ohne dritten Weltkrieg und bietet interessante Denkanstöße. Vor allem Zürns Vorschlag von der Einführung einerTobin-Taxhat mir sehr imponiert.

Literatur

Zürn, Michael 1998 Regieren jenseits des Nationalstaates