Die Rolle der Rechtsstaatlichkeit für die Konsoliedierung der Demokratie in Lateinamerika

Inhaltsangabe:

1. Einleitung

2. Der Demokratiebegriff nach Wolfgang Merkel

3. Die Justiz

3.1 Geschichtlicher Hintergrund

3.2 Die Lage der Justiz in den 90er Jahren

3.3 Justizreformen

4. Die Polizei

5. Schluß

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In dieser Arbeit geht es um die Auswirkungen der Rechtstaatlichkeit bzw. mangelnden Rechtsstaatlichkeit auf die Konsolidierung der Demokratien in Lateinamerika. Es wird jedoch nicht an Länderbeispielen gezeigt werden wie die Situation in den einzelnen Ländern ist, und inwiefern diese Frage auf einzelne Staaten zutrifft. Auch soll keine Bewertung der Situation in Lateinamerika erfolgen, sondern vielmehr ein allgemeiner Überblick gegeben werden.

Ausgangspunkt der Arbeit ist der Demokratiebegriff, wie ihn Wolfgang Merkel verwendet. Dieser wird im ersten Teil der Arbeit näher erläutert, wobei zunächst eine allgemeine Klassifikation politischer Systeme erfolgt, und dann der Schwerpunkt auf die Unterscheidung demokratischer und autoritärer Regime gelegt wird. Zu untersuchen ist, wie wichtig hierbei das Kriterium der Rechtsstaatlichkeit ist.

Im zweiten Teil der Arbeit geht es dann um die Justiz beim Konsolidierungsprozeß. Dazu wird zunächst der historische Hintergrund erläutert, beginnend bei der Kolonialzeit, welche bis heute in Spuren noch wirkt, bis zur Unabhängigkeit von den europäischen Mutterländern zu Beginn des 19. Jahrhunderts. Danach betrachte ich die Justiz in den 90er Jahren nach dem Wechsel von der Diktatur zur Demokratie und auch kurz die Rolle des Präsidenten für die Justiz. Das Kapitel wird abgeschlossen mit einem kurzen Überblick über erfolgte Reformen und Reformansätze.

Am Ende dieser Arbeit wird noch ein kurzer Blick auf die Polizei in Lateinamerika geworfen. Dabei werde ich zunächst erläutern, warum die Polizei für die Demokratisierung bzw. für die Konsolidierung von Bedeutung ist. Auch wird ein Überblick über die Verfassung und die Verfassungsrealität in Bezug auf die Polizei gegeben, und es wird der Frage nachgegangen, welchen Hintergrund die mangelnde Kontrolle hat.

2. Der Demokratiebegriff nach Wolfgang Merkel

Merkel geht zunächst von sechs Klassifikationskriterien für politische Systeme aus. Durch die Frage nach Herrschaftslegitimation, Herrschaftszugang, Herrschaftsmonopol, Herrschaftsstruktur, Herrschaftsanspruch und Herrschaftsweise¹lassen sich die meisten politischen Systeme in die Grundtypen Demokratie, autoritäres System und totalitäres System einordnen. Weiterhin führt er die Bedingungen für eine Demokratie von Robert Dahl ein und die zu ihrer Absicherung nötigen institutionellen Garantien. Ihm fällt auf, daß im Gegenteil zu Locke und Montesquieu die Gewaltenteilung nicht aus Dahls Minimalkriterien hervorgeht. Merkel sieht in der Gewaltenteilung und besonders in der Gewaltenkontrolle jedoch ein wichtiges Unterscheidungsmerkmal zwischen autokratischen und demokratischen Systemen. In einer Demokratie muß jedoch auch keine völlige Trennung von Legislative und Exekutive vorhanden sein. Diese Trennung findet man heutzutage nur annäherungsweise bei den präsidentiellen Demokratien der USA und in Lateinamerika. In parlamentarischen Demokratien verwischt die Grenze zwischen Legislative und Exekutive. Die Judikative ist laut Merkel in allen Demokratien weitgehend unabhängig von Legislative und Exekutive. Da er dies nicht näher erläutert, gehe ich davon aus, daß er diese Unabhängigkeit als ein wichtiges Kriterium für Demokratien ansieht.

Bei der genaueren Erklärung der sechs Klassifikationskriterien sieht Merkel es als Unterscheidungsmerkmal zwischen Demokratien und autoritären bzw. totalitären Systemen, ob die staatliche Herrschaft rechtsstaatlichen Grundsätzen folgt oder nicht.

Dabei unterscheidet er das demokratische System nochmals in drei Typen:

ideale Demokratie, Polyarchie und defekte Demokratie. Unter der Polyarchie versteht man den ,,Durchschnittstyp real existierender Demokratien"²während sich defekte Demokratien in einer Grauzone zwischen autoritären Systemen und Polyarchien bewegen. Im Allgemeinen sind sie jedoch einer Polyarchie näher als einem autoritären System.

Der Judikative und der Rechtsstaatlichkeit kommt bei der Unterscheidung der politischen Systeme bei Merkel also eine bedeutende Rolle zu.

3. Die Justiz

,,Müßte man für ,,Justitia" heutzutage in Lateinamerika eine neue Statue errichten, deren künstlerische Ausgestaltung die aktuelle Außenwahrnehmung widerspiegelt, so wäre sie eine gebrechliche alte Dame, die mit gekrümmten Rückgrat und gelähmten Beinen im Rollstuhl säße. Die Waage hinge schief, da eine Waagschale mit Banknoten gefüllt wäre. Ihr Schwert wäre stumpf und verrostet. Die Augenbinde wäre verrutscht. Sie würde auf einem Auge schielen, das andere wäre blind."³

3.1 Geschichtlicher Hintergrund

Die Mängel des Rechtswesens vieler lateinamerikanischer Länder sind nicht nur ein Erbe der Diktaturen der vergangenen. Lange Zeit wurde es jedoch versäumt, die geschichtlichen Wurzeln näher zu untersuchen. Die Kolonialzeit hinterläßt bis heute eine Nichtachtung des Rechts durch den Staat⁴. Zur damaligen Zeit war diese Haltung verständlich und bis zu einem gewissen Grad sogar vernünftig. Die Gesetze kamen aus Europa, von Leuten die mit den Verhältnissen in den Kolonien nicht vertraut waren. Daher wurden die Gesetze des Königs häufig nicht umgesetzt. Diese koloniale Tradition wirkt bis heute fort, obwohl die lateinamerikanischen Länder ihr Recht selbst schaffen und die Exekutive es durchsetzt. Dies setzt allerdings voraus, daß sich die Exekutive selbst an das Recht hält, was oftmals nicht der Fall ist. Viele Machthaber unterwerfen sich nicht dem geltenden Recht. Möglich wird dies durch eine gefügige Justiz, welche kaum Urteile gegen den Staat erläßt, wenn ein Bürger Ansprüche gegen den Staat erhebt.

Daraus resultiert wiederum das Rechtsbewußtsein der Bürger. Er sieht im Staat seinen natürlichen Feind⁵, welcher ihm immer mehr wegzunehmen versucht und auf der anderen Seite nicht bereit ist, etwas zu leisten. Eine Formulierung, der man oft begegnet lautet: ,,Für unsere Freunde alles, für Fremde nichts und für Feinde - das Gesetz!"⁶.

Als die lateinamerikanischen Kolonien im 19. Jahrhundert ihre Unabhängigkeit erlangten, hatten die USA eine hochmoderne Verfassung, die von vielen Ländern übernommen wurde. Diese Verfassung garantierte auch die Gewaltenteilung und die Unabhängigkeit der Justiz. Die Übernahme der US amerikanischen Verfassung erfolgte jedoch lediglich auf dem Papier. Wie in den USA ist auch in den Ländern Lateinamerikas der Präsident mit einer großen Machtfülle ausgestattet, nur daß das System der ,,checks and balances" , obwohl es in der Verfassung steht, in der Praxis keine Anwendung findet. Oftmals kann von einer Gewaltenteilung nicht die Rede sein, da sich alle Staatsgewalten in der Person des Präsidenten konzentrieren.

3.2 Die Lage der Justiz in den 90er Jahren

Die Justiz stellt kein wirksames Kontrollorgan für das Handeln der Politiker und der staatlichen Bürokratie dar, da sie politisch kontrolliert und unterwandert ist⁷. Die Ernennung der Richter am obersten Gerichtshof, die durch den Staatspräsidenten erfolgt, ist nicht mehr die Regel, aber noch zu finden⁸. Der Einfluß der Präsidenten auf die Besetzung der Richterposten ist dennoch sehr stark. Die Möglichkeiten den obersten Gerichtshof auf die Linie der Regierung zu bringen sind vielfältig. Nach der Wahl Menems in Argentinien wurde z.B. die Zahl der Richter von fünf auf neun erhöht, um ,,regierungstreue" Richter zu etablieren. In Mexiko wurde 1994 die in der Verfassung garantierte Unabsetzbarkeit der Richter einfach aufgehoben⁹. Durch die Berufung der Richter durch den Präsidenten handelt es sich bei vielen zwar um Juristen, jedoch nicht um Berufsrichter.

Hinzu kommt, daß zu den Aufgaben der obersten Gerichte in Lateinamerika nicht nur die Rechtsprechung zählt, sondern auch die Verwaltung des Justizapparates. Diese Verwaltungsaufgaben sind im allgemeinen komplizierter und umfangreicher als beispielsweise in Deutschland. Oftmals gehört auch die Verwaltung der Kriminalpolizei in den Bereich der Richter, welche allerdings keinerlei polizeiliche Erfahrung haben.

Aber Probleme gibt es nicht nur bei den obersten Gerichten: Die Richter der unteren Gerichte haben zum einen keine unabhängige Stellung gegenüber dem obersten Gericht, zum anderen liegen Einstellung, Beförderung und Versetzung der Richter an unteren Gerichten in der Hand der oberen Richter. Außerdem liegt die Disziplinargewalt in der Hand der obersten Gerichte. Gegen die Disziplinarurteile gibt es keine Rechtsmittel, womit die Macht des obersten Gerichts über die Richter praktisch grenzenlos ist¹⁰. Ein weiteres Problem ist die ungenügende personelle und sachliche Ausstattung der Gerichte. Zum Problem der personellen Ausstattung gehört nicht nur, daß es zu wenige ausgebildete Richter gibt, sondern auch daß für diese überhaupt Stellen vorgesehen sind. Meistens ist auch die Bezahlung der Richter mangelhaft, was das Phänomen der Korruption auch in der Justiz erklärt¹¹.

3.3 Justizreformen

In den meisten lateinamerikanischen Ländern haben umfangreiche Reformen stattgefunden und finden immer noch statt. Ob die Politiker diese Reformen immer auf den Weg bringen, um z.B. eine tatsächliche Verbesserung der Unabhängigkeit der Gerichte oder eine Beschleunigung der Gerichtsverfahren zu erreichen, oder ob sie gegenüber der Öffentlichkeit den Schein wahren wollen, ist nicht leicht zu entscheiden. Jedoch lassen sich Verbesserungen durchaus erkennen. So wurde z.B. in Bolivien durch die Verfassungsreform zusätzliche Rechtsinstanzen geschaffen¹². Dabei handelt es sich um ein unabhängiges Verfassungsgericht, einen Justizrat und die Institution eines Ombudsmanns nach skandinavischem Vorbild. Die Aufgabe des Verfassungsgerichts ist die Überprüfung von Gesetzesentwürfen und bestehenden Gesetzten auf Rechtmäßigkeit. Es ist somit eine Kontrollinstanz für die Legislative geschaffen worden, die auch bei Kompetenzkonflikten zwischen verschiedenen Staatsorganen die Entscheidungskompetenz hat. Die Reformen im Justizsystem sind aus mehreren Gründen wichtig für die Länder Lateinamerikas. Zum einen ist das Ansehen und das Vertrauen in die Justiz in fast allen Ländern sehr gering¹³, zum anderen kommt den Gerichten eine wichtige Rolle bei der Verarbeitung der Vergangenheit zu. In diesem Zusammenhang ist das Problem der Straflosigkeit von Menschenrechtsverletzungen während den Diktaturen zu nennen.

Aber auch durch internationalen Druck und wirtschaftliche Interessen werden die Regierungen zu Reformen gezwungen.

4. Die Polizei

Wenn man das Thema der Rechtstaatlichkeit behandelt, kommt man um eine Betrachtung der Polizei nicht umhin. Die Polizei ist nicht nur die Verkörperung des staatlichen Gewaltmonopols, sie ist vielmehr auch die Schnittstelle zwischen Staat und Gesellschaft¹⁴. Da es Aufgabe der Polizei ist, das Recht gegenüber der Bevölkerung durchzusetzen ist es unumgänglich, daß sie sich selbst an dieses Recht hält. Von den Vereinten Nationen wird im ,,United Nations Code of Conduct for Law Enforcement Officials" und in der ,,Universial Declaration of Human Rights"¹⁵die Einhaltung der von den Vereinten Nationen definierten Menschenrechte und des jeweiligen Staatsrechts durch die Polizei gefordert. Die Kontrolle der Einhaltung der Verfassung und der Gesetze durch die Polizei erfolgt in der Bundesrepublik durch die Exekutive selbst, durch die Gesetzgebung, womit die Polizei parlamentarischer Kontrolle unterliegt, und durch gerichtliche Kontrolle. Durch diese Kontrollinstitutionen soll die Gewaltkonzentration verhindert und die Machtbefugnisse aufgeteilt werden. Durch die Demokratisierung der lateinamerikanischen Verfassungen sind diese Mechanismen weitgehend vorgesehen. Polizeilicher Machtmißbrauch ist jedoch weiterhin an der Tagesordnung. Vor allem das Problem der Korruption spielt eine große Rolle, welches in einzelnen Ländern sogar institutionalisiert ist¹⁶. Aber auch willkürliche Verhaftungen und Folter sind an der Tagesordnung. Die mangelnde Kontrolle geht auf die Zeit der autoritären Regime zurück. In dieser Zeit wurden die Menschenrechte massenhaft mißachtet und die Verantwortlichen und Täter wurden nicht zur Rechenschaft gezogen. Auch nach dem Zusammenbruch der Militärregime wurden die Täter nicht verfolgt, da die Herrschenden Amnestiegesetze erlassen haben, bevor sie die Macht verloren. Aber auch von demokratischen Nachfolgeregierungen wurden solche Amnestiegesetze erlassen, da das Militär immer noch eine wichtige Rolle inne hatte. Selbst in Argentinien, wo erstmalig in Lateinamerika Militärs angeklagt wurden, wurden Wenige verurteilt, und die ,die verurteilt wurden, waren kurz darauf wieder frei¹⁷.

In den meisten Ländern wurde mit Reformen begonnen¹⁸, deren Umsetzung jedoch unterschiedlich zu bewerten ist. Die Alltagspraxis der lateinamerikanischen Polizei ist von den Ansprüchen, die von der Verfassung an sie gestellt werden, noch weit entfernt. Durch ihre Mißachtung der Menschenrechte schadet die Polizei dem Ansehen und der Qualität der Demokratie, vor allem aber auch der Konsolidierung.

Die Situation der Menschenrechtsverletzungen und der damit verbundenen mangelnden Rechtstaatlichkeit hat sich seit Beendigung der Militärregime zweifellos gebessert, doch ist der Machtmißbrauch durch die Polizei auf dem gesamten südamerikanischen Kontinent sehr hoch. Um die Grundwerte eines Rechtsstaates auch der Bevölkerung nahe zu bringen ist es wichtig, daß die Polizei die Vorbildfunktion die ihr dabei zukommt auch erfüllt¹⁹. Dabei ist zuerst das Vertrauen der Bevölkerung in die Polizei zu stärken bzw. überhaupt herzustellen.

Einen allgemeinen Lösungsansatz für diese Probleme wird es vermutlich nicht geben, doch rücken die Probleme mit der Polizei bei der Konsolidierung von Demokratien immer mehr ins Interesse der Forschung. Es bleibt jedoch abzuwarten, wie die lateinamerikanischen Staaten mit diesem Thema umgehen.

5. Schluß

Die Bedeutung der Rechtsstaatlichkeit für die Konsolidierung der Demokratie ist nicht unerheblich. Es läßt sich zwar nicht genau sagen, welchen Stellenwert die Rechtsstaatlichkeit gegenüber anderen Kriterien besitzt, doch ist es wohl keine Frage, daß eine unabhängige Justiz und ein funktionierender Polizeiapparat eine wichtige Rolle spielen.

Auch der Demokratiebegriff bei Wolfgang Merkel setzt voraus, daß die staatliche Herrschaft rechtsstaatlichen Grundsätzen folgt. Die Unabhängigkeit der Judikative ist für ihn unabdingbar für eine Demokratie. Die Arbeit hat gezeigt, daß in diesem Bereich in Lateinamerika noch einiges zu tun ist, aber auch schon etwas geschieht und geschehen ist.

Auch wurde gezeigt, daß es Probleme bei der Umsetzung der Reformen gibt, und woher diese kommen. Angefangen bei der fehlenden Unabhängigkeit der Gerichte bis hin zu der Korruption bei der Polizei, gibt es einige Punkte die nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen genügen.

Es würde jedoch zu weit gehen, die lateinamerikanischen Staaten aufgrund dieser Mißstände als undemokratisch zu bezeichnen (außer Kuba). Es handelt sich hierbei vielmehr um defekte Demokratien wie sie Merkel beschreibt. Die Bemühungen einzelner Staaten, diese Defizite auszuräumen sind erkennbar, doch bleibt abzuwarten, welchen Erfolg die angestrebten Reformen erzielen.

Literaturverzeichnis

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[...]

¹ Merkel, Wolfgang. Systemtransformation, (Opladen: Leske + Budrich, 1999),25f.

² ebd. 33.

³ Nolte, Detlef. Rechtsreformen und Demokratie in Lateinamerika, in: Helen Ahrens / Detlef Nolte, Rechtsreformen und Demokratieentwicklung in Lateinamerika, (Frankfurt a. M.: Vervuert, 1999), 9.

⁴ Madlener, Kurt. Zum Problem der Justizreform in Lateinamerika, in: Lateinamerika Jahrbuch 1996, (Frankfurt a. M.: Vervuert, 1996), 11.

⁵ Ebd. 11.

⁶ Werz, Nikolaus. Zur Entwicklung des Rechtsstaates in Lateinamerika, in: Ahrens / Nolte, Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, 97.

⁷ Nolte, Detlef. Rechtsreformen und Demokratie, in: Ahrens / Nolte. Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, 17.

⁸ Madlener, Kurt. Die Justiz als Garantin der Menschenrechte in Lateinamerika: Die Unabhängigkeit der Justiz und der Richter, in: Ahrens / Nolte. Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, 158.

⁹ Madlener, Kurt. Zum Problem der Justizreform, 13.

¹⁰Madlener, Kurt. Zum Problem der Justizreform, 14.

¹¹Madlener, Kurt. Die Justiz als Garantin der Menschenrechte, 155.

¹²Birle, Peter. Verfassungsänderung, Reformpolitik und Konsolidierung der Demokratie in Bolivien, in: Betz, Joachim (Hrsg.). Verfassunggebung in der Dritten Welt, (Hamburg, 1997), 107.

¹³Nolte, Detlef. Rechtsreformen und Demokratie, 19ff.

¹⁴Schmid, Carola. Justiz im Alltag. Die Rolle der Polizei in Lateinamerika, in: Rehtsreformen und Demokratieentwicklung in Lateinamerika, (Frankfurt a. M.: Vervuert, 1999), 240-255.

¹⁵Schmid, Carola. Die Verfassung, die Polizei und die Konsolidierung der Demokratie in Laeinamerika, in: Betz, Joachim (Hrsg.). Verfassunggebung in der Dritten Welt, 318.

¹⁶Schmid, Carola./ Waldmann, Peter. Schutz oder Erpressung. Annäherung an das Realprofil der lateinamerikanischen Polizei, in: Lateinamerika Jahrbuch 1996, 54.

¹⁷Schmid, Carola. Die Verfassung, die Polizei und die Konsolidierung der Demokratie in Lateinamerika, 325.

¹⁸Chevigny, Paul. Defining the Role of the Police in Latin America, in: Méndez, Juan E. / O'Donnel, Guillermo / Pinheiro, Paulo Sérgio. (Eds.), The (Un)Rule of Law and the Underprivileged in Latin America, (Notre Dame: University Press, 1999), 65-68.

¹⁹Schmid, Carola. Die Verfassung, die Polizei und die Konsolidierung der Demokratie in Lateinamerika, 340.