Umweltpolitische Instrumente zur Nitratvermeidung im Grundwasser. Die Eignung von Preissteuerung, Mengensteuerung, Auflagenpolitik und Anreizsystemen

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Hintergrund
1.1 Problemstellung und Gang der Arbeit
1.2 Rechtliche Rahmenbedingungen zur Nitratregulierung
1.2.1 Nitratrichtlinie der europäischen Union (91/676/EWG)
1.2.2 Düngeverordnung

2. Grundlagen der Umweltökonomie
2.1 Theorie externer Effekte
2.2 Öffentliche Güter
2.3 (Umwelt-) Marktversagen

3. Umweltpolitische Instrumente zur Nitratvermeidung
3.1 Die Pigou-Steuer
3.1.1 Wirkungsweise der Pigou-Steuer
3.1.2 Umweltökonomische Bewertung der Pigou-Steuer
3.2 Der Preis-Standard-Ansatz
3.2.1 Definition und Funktionsweise des Preis-Standard-Ansatz
3.2.2 Umweltökonomische Beurteilung des Preis-Standard-Ansatzes
3.3 Auflagen
3.3.1 Definition und Funktionsweise von Auflagen
3.3.2 Umweltökonomische Beurteilung von Auflagen
3.4 Umweltzertifikate
3.4.1 Definition und Funktionsweise von Umweltzertifikate
3.4.2 Umweltökonomische Beurteilung von Umweltzertifikaten
3.5 Subventionen
3.5.1 Definition und Funktionsweise von Subventionen
3.5.2 Umweltökonomische Beurteilung von Subventionen
3.6 Regulierung der Massentierhaltung zur Vermeidung von Nitrat
3.6.1 Massentierhaltung und organischer Stickstoffeinsatzes
3.6.2 Maßnahmen zur Vermeidung der Nitratemission durch Massentierhaltung

4. Ergebnis und Fazit

Literaturverzeichnis

Anhang

Abbildungsverzeichnis

ABBILDUNG 1: VERÄNDERUNG DER LANDWIRTSCHAFTLICHEN PRAXIS UND DER AGRARPOLITIK

ABBILDUNG 2: ANTEIL DER GRUNDWASSER-MESSSTELLEN MIT NACHGEWIESENER ÜBERSCHREITUNG DER NITRATKONZENTRATION IN DEN JAHREN VON 2008 BIS 2019.

ABBILDUNG 3: DIE AUSWIRKUNG NEGATIVER EFFEKTE NACH LEESS.

ABBILDUNG 4: OPTIMALE VERSCHMUTZUNG.

ABBILDUNG 5: DIE PIGOU‘ SCHE STEUERLÖSUNG

ABBILDUNG 6: DER PREIS-STANDARD-ANSATZ IN ANLEHNUNG AN FRITSCH.

1. Hintergrund

Der kontinuierliche technische Fortschritt in der Landwirtschaft führte im Verlauf des 20. und 21. Jahrhunderts zu einer zunehmenden Intensität bezüglich Hilfsmitteleinsatz und Bodenbearbeitung. Gleichzeitig nahmen die Ertragspotenziale der pflanzlichen Kulturen zu. Obwohl mit den Fortschritten auch Nachteile in Form von Erosion oder Nährstoffverluste verbunden sind, hat die zunehmende Intensität im Durchschnitt nicht zu einer Verminderung der Produktivität geführt, da der technologische Fortschritt insgesamt allfällige negative Auswirkungen auf Betriebsebene mehr als kompensieren konnte. Veränderte Werte der Gesellschaft, die sich zum Beispiel in neuen Umweltgesetzen äußern, zeigen aber die Relevanz, auf Fragen zur Schonung von Ressourcen einzugehen. Während in den Nachkriegsjahren der Selbstversorgung hohe Priorität eingeräumt wurde, nimmt der Stellenwert der Produktion nach Jahren der gesättigten Märkte ab und die Bedeutung der Schonung der Ressourcen nimmt zu.¹

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Veränderung der landwirtschaftlichen Praxis und derAgrarpolitik

Die zunehmende Bedeutung der Schonung von Ressourcen hat zur Folge, dass die Umweltökonomie mit neuen Fragen und Problemen konfrontiert ist. Der Hintergrund des Problems ist, dass externe Effekte in der privaten wirtschaftlichen Tätigkeit nicht in all ihren Formen berücksichtigt werden. Neben dem Problem, dass diese viele Externalitäten den Verursachern gar nicht direkt zugeordnet werden, kommt dazu, dass viele Externalitäten in ökonomischen Maßstäben schlecht messbar sind. Die Auswirkungen der Maßnahmen zur Reduktion negativer externer Effekte sind sowohl auf privatwirtschaftlicher oder betrieblicher als auch auf volkswirtschaftlicher Ebene komplex.

1.1 Problemstellung und Gang der Arbeit

In Deutschland werden immer wieder Qualitätsmängel im Trinkwasser festgestellt. Die EU beklagte dies wiederholt. Hintergrund dieses Problems ist die von der EU beklagte fehlende Umsetzung der europäischen Nitratrichtlinie Deutschlands.² Die zwei folgenden Verschärfungen der Düngeverordnung führten nicht zu der gewünschten Regulierung der Nitratbelastung im Grundwasser. In Deutschland wiesen weiterhin mindestens 15% der Messstellen einen Nitratgehalt aus, der über dem Schwellenwert von 50 mgje Liter auf.³

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Anteil der Grundwasser-Messstellen mit nachgewiesener Überschreitung der Ailralkonzenlralion in den Jahren von 2008 bis 2019.⁴

Die Bedeutung von organischem Stickstoff in der Form von Wirtschaftsdünger (Festmist, Gülle, Schwemmist, Jauche) ergibt sich einerseits durch gezielte Verwendung als Dünger, andererseits aber auch durch den zwangsläufigen Anfall in der tierischen Produktion. Hier steht oft die kostengünstigste Abfallbeseitigung oder Gülleverklappung im Vordergrund. Die Immission in das Grundwasser findet in der Form von Nitrat statt.

In der vorliegenden Arbeit sollen die umweltpolitischen Instrumente auf ihre Eignung zur Verringerung des Nitrateinsatzes diskutiert und bewertet werden. Dabei konzentriert sich die Betrachtung auf die Trinkwasserproblematik. In der ökonomischen Beurteilung der umweltpolitischen Instrumente wird zwischen einer Preissteuerung (Steuern oder Abgaben), einer Mengensteuerung (Zertifikate), eine Auflagenpolitik und Anreizsystemen (Subventionen) unterschieden.

1.2 Rechtliche Rahmenbedingungen zur Nitratregulierung

1.2.1 Nitratrichtlinie der europäischen Union (91/676/EWG)

Die europäische Nitratrichtlinie (EU-RL 91/676/EWG) hat das Ziel, Verunreinigungen des Grundwassers durch landwirtschaftliche Nitrateinträge zu vermeiden. Regierungen müssen Aktionsprogramme entwickeln, um Nitratgehalte über 50 mg/1 zu verhindern. Der Europäische Gerichtshof hat Deutschland am 21.06.2018 wegen Verletzung der EU-Nitratrichtlinie verurteilt, weil die Richtlinie nur unzureichend umgesetzt wurde und die bisher eingeleiteten Maßnahmen zu erzielen. Seit 2008 liegt der Anteil der Messstellen mit einem erhöhten Nitrat­Gehalt über 25 mg/1 stagnierend bei 33-38 %⁵. Seit 2016 ist die Einhaltung des Nitrat­Grenzwerts auch Ziel derNachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung (BReg 2016).

1.2.2 Düngeverordnung

Das zentrale Element zur Umsetzung der Nitratrichtlinie ist die Düngeverordnung. Diese definiert „die gute fachliche Praxis der Düngung“ und gibt vor, wie die mit der Düngung verbundenen Risiken zu minimieren sind. Sie ist wesentlicher Bestandteil des nationalen Aktionsprogramms zur Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie. Die Bundesregierung verabschiedete 2017 eine neue Düngeverordnung mit strengeren Regeln. Eine Rüge der EU- Kommission⁶, diese Verordnung sei nicht ausreichend zur Umsetzung der europäischen Richtlinie, folgte im Februar 2020 ein neuer, mit der EU abgestimmter, Entwurf. Dieser ist seit dem 01.05.2020 rechtskräftig.

Deutschland muss nun regelmäßig Daten über den Zustand des Grundwassers and die Europäische Umweltagentur (EUA) übermitteln. Dafür wurden von den Bundesländern repräsentative Messstellen ausgewählt und zum EUA-Grundwassermessnetz zusammengefasst. Die Daten werden über das Umweltbundesamt an die EUA gemeldet. Der Indikator vergleicht die Messstellen, an denen der Grenzwert überschritten wird, mit der Gesamtzahl der Messstellen.

2. Grundlagen der Umweltökonomie

Die vorliegende Arbeit befasst sich mit den ökonomischen Instrumenten zur Nitratvermeidung bei landwirtschaftlichen Tätigkeiten.⁷ Die Entscheidungen über diese landwirtschaftlichen Tätigkeiten obliegt allein dem Landwirt. Die Auswirkungen können jedoch neben dem Landwirt auch andere Personen oder die gesamte Gesellschaft treffen. Es sind also einerseits Individuen, die eine privatwirtschaftliche Tätigkeit ausüben und andererseits ist die Öffentlichkeit durch diese Tätigkeit betroffen, indem die natürlichen Lebensgrundlagen beeinflusst werden.⁸

Ziel der Umweltökonomie ist die Lösung eben dieses Konfliktes (sog. Nutzungskonflikt⁹). Also dem Spannungsverhältnis zwischen verschiedenen Verwendungsalternativen natürlicher Ressourcen.¹⁰ Aus volkswirtschaftlicher Sicht wäre eine Koordination der Ansprüche an die natürliche Ressource durch Märkte naheliegend. Allerdings ist die Anlastung der Opportunitätskosten der Umweltinanspruchnahmen an diejenigen, denen die Umweltinanspruchnahme zu Gute kommt, nicht ohne weiteres möglich.¹¹ Der Staat muss also eingreifen um mithilfe umweltpolitischer Maßnahmen die Umweltnutzung zu regulieren. Hierzu muss zunächst die Frage beantwortet werden, in welchem Maße und zu welchem Zweck die natürlichen Ressourcen genutzt werden sollen. Eine Festlegung von Umweltzielen ist also die Voraussetzung für die Implementierung umweltpolitischer Maßnahmen. Diese stellen im Falle der Nitratverschmutzung des Grundwassers die im Kapitel eins dargestellten rechtlichen Rahmenbedingungen dar.

2.1 Theorie externer Effekte

Externe Effekte oder Externalitäten treten auf, wenn der Produktions- oder Konsumentscheid eines Agenten den Nutzen eines anderen Agenten in einer nicht beabsichtigten Weise betrifft und wenn der Produzent des Externen Effekts den betroffenen Agenten nicht entschädigt.¹²

Vereinfacht ausgedrückt kann man sagen, dass beispielsweise die ökonomische Tätigkeit eines Individuums (Landwirt) die Wohlfahrt eines anderen (Haushalt) außerhalb des Marktmechanismus belastet. Dies bedeutet, dass die verursachten Kosten nicht über den Preis getragen werden.¹³

Es können sowohl positive als auch negative externe Effekte auftreten. Der von Wirtschaftssubjekten verursachte Effekt ist positiv bzw. negativ, wenn der Empfänger dieses Effekts Vorteile (Nutzen) erfährt bzw. Nachteile (Kosten) erleidet, ohne dass er dafür zahlen muss bzw. eine Entschädigung enthalte.

Positive externe Effekte:

Ein positiver externer Effekt liegt vor, wenn Aktivitäten des Verursachers die Produktion oder den Nutzen eines anderen Akteurs befördern also erhöhen. Dem Akteur entsteht somit ein Nutzen, für den ihm keine Kosten berechnet werden.

Dies lässt sich an folgendem Beispiel verdeutlichen:

Lässt sich ein Unternehmen eine neu entwickelte Technologie nicht patentieren, so können sich andere Unternehmen an Ideen dieser Forschungsergebnisse orientieren und diese ggfs. für ihre eigene Technologie übernehmen (kopieren).¹⁴ Dank des Patentrechts besteht für Unternehmen die Möglichkeit ihre Ideen und neue Technologien zu schützen. Damit kann ein positiver externer Effekt verhindert werden.

Negative externe Effekte:

Negative externe Effekte liegen hingegen vor, wenn die Produktion eines Unternehmens oder der Konsum eines Haushalts indirekt die Produktion oder den Nutzen eines anderen Akteurs beeinträchtigt also senkt. Das bedeutet, dass Kosten ohne Nutzen bzw. Entgelte ohne Rechte entstehen.¹⁵

Die Auswirkungen negativer Extemalitäten lassen sich anhand eines Preis-Mengen-Diagramms graphisch darstellen. Die Höhe der Grenzkosten der Produktion ist durch die private Angebotsfunktion abgebildet. Unter Berücksichtigung der externen Grenzkosten, die sich allerdings im Marktpreis nicht niederschlagen, sondern dem Kollektiv in Form von Nachteilen aus der Umweltbelastung erwachsen, kann eine gesellschaftliche Angebotsfunktion abgebildet werden. Für die vorliegende Betrachtung ist wesentlich, dass die negativen externen Effekte nicht im Marktpreis enthalten sind.¹⁶ Ob die externen Effekte bei der Produktion oder beim Konsum der Produkte entstehen, ist nicht entscheidend, da beide Möglichkeiten zum gleichen Resultat führen.¹⁷ Es kommt zu einem Marktversagen, da die Allokation der Ressourcen aufgrund der negativen Effekte nicht optimal ist.¹⁸ Die senkrechte Differenz zwischen den gesellschaftlichen und den privaten Grenzkosten zeigt, um wieviel höher die Preise bei den jeweiligen Produktionsmengen unter Berücksichtigung der externen Effekte sind. Die horizontale Differenz zwischen den Punkten M(I) und M(M) zeigen, dass zwischen einer Berücksichtigung der externen Kosten und einer Nichtberücksichtigung eine Differenz besteht.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Die Auswirkung negativer Effekte nach Leess.¹⁹

In der Abbildung 2 aufgezeigten Situation entstehen durch die Produktion negative externe Effekte, die als Differenz zwischen den Privaten und den sozialen Kosten definiert sind. Zusammenfassend existieren externe Kosten, wenn zwei Bedingungen erfüllt sind:

1. Die Aktivität eines Agenten verursacht den Verlust an Nutzen (Konsument) oder Gewinn (Produzent) eines anderen Agenten.
2. Der Verlust an Nutzen/Gewinn bleibt unkompensiert.

Für das Problem der Umweltbelastung lassen sich aus der Analyse folgende grundlegende Aussagen ableiten:

- Der Produzent verhält sich individuell korrekt und produziert diejenigen Mengen, bei denen seine privaten Grenzkosten und sein Grenznutzen gleich sind.
- Dabei wird zu viel von einem umweltschädigenden Gut produziert, da die berücksichtigten Kosten für die Produktion zu niedrig sind.
- Die Überproduktion führt aus gesellschaftlicher Sicht zu einer ineffizienten Allokation der Ressourcen.
- Um eine effiziente Ressourcenallokation zu erzielen, müssen Maßnahmen ergriffen werden, die den Produzenten veranlassen, diejenige Menge zu produzieren, bei welcher sein privater Grenznutzen gleich den sozialen Grenzkosten ist.

2.2 Öffentliche Güter

Ein öffentliches Gut wird in der Ökonomie durch die Kriterien der Nichtrivalität im Konsum und in der Nichtausschließbarkeit vom Konsum dieses Gutes definiert.²⁰ Nichtrivalität bedeutet, dass ein Individuum dieses Gut nutzen kann, ohne dass die anderen Individuen dadurch in der Nutzung desselben Gutes beeinträchtigt werden.²¹ Mit der Nichtrivalität ist meist auch die Gütereigenschaft der Nichtausschließbarkeit verbunden.²² Entweder ist der Ausschluss anderer Konsumenten vom Konsum eines öffentlichen Gutes technisch gar nicht möglich oder es ist zumindest schwierig und aufwändig. Ein öffentliches Gut kann nicht exklusiv angeboten und genutzt werden und es entsteht deshalb keine Knappheit. Deshalb werden reine öffentliche Güter in der Regel nicht durch private Anbieter, sondern durch die öffentliche Hand erstellt.

Viele Externalitäten haben den Charakter öffentlicher oder gemischter Güter. Dies trifft nicht nur für positive Externalitäten zu, wo der Konsum eines Individuums die Verfügbarkeit für ein anderes Individuum nicht verkleinert. Sondern stimmt auch für negative externe Effekte (Die Nitratverschmutzung des Grund-/Trinkwassers betrifft alle in den verschmutzten Regionen lebenden Individuen). Heute sind gemäß Bartel und Hackl Umweltressourcen in Form von Umweltzuständen (Umweltqualität) durch das Wirtschaftswachstum knapp geworden. Trotz dieser zunehmenden Knappheit stehen die Umweltressourcen grundsätzlich immer noch im Gemeineigentum und der Konsum kostet prinzipiell noch nichts.²³

Die Nichtausschließbarkeit vom Konsum hat nun allerdings zur Folge, dass das einzelne Individuum, welches sich einer Vielzahl von Individuen gegenübersteht, einen Anreiz hat, sich nicht an der Herstellung (oder im Falle des Grundwassers - Erhaltung) des öffentlichen Gutes zu beteiligen.²⁴ Das liegt darin, dass das Individuum auch im Fall einer Beitragsleistung nicht sicher sein kann ob, das Gut tatsächlich erstellt bzw. erhalten wird. Das einzelne Individuum muss davon ausgehen, dass sich auch andere Individuen als Trittbrettfahrer verhalten. Es existiert damit ein Anreiz, sich nicht an den Kosten des öffentlichen Gutes zu beteiligen.

2.3 (Umwelt-) Marktversagen

Um eine Fehlallokation, also ein Marktversagen, zu beseitigen, müssen externe Kosten beim Verursacher belastet werden können. Diese Internalisierung externer Kosten führt zur Übereinstimmung zwischen privater und gesamtwirtschaftlicher Effizienz. Die Frage, warum externe Effekte nicht automatisch internalisiert werden, liegt nach Feess „in den individuellen Freiheitsrechten von Produzenten und Konsumenten in liberalen Gesellschaftssystemen, zumal diese durch Individualnutzenorientierung gekennzeichnet sind“.²⁵

Feess argumentiert weiter: Wenn die Rechtsordnung zulässt, dassjeder Wirtschaftsteilnehmer frei produzieren und konsumieren kann, sind mit diesem Verhalten auch externe Effekte verbunden.²⁶ Der Wettbewerb als Funktionsprinzip des Marktes verlangt, dass Kosten minimiert werden, um damit unternehmerisch erfolgreich zu bestehen.²⁷ Es liegt also nicht in der Absicht der Konsumenten oder Produzentenjemand zu schädigen, sondern es liegt an der Natur der mit Extemalitäten behafteten produzierten Güter und an dem Funktionsprinzip des Marktes. Wenn das Rechts es zulässt, die Umwelt durch negative Extemalitäten beeinträchtigen zu dürfen, so werden nach den Gesetzen des Marktes die externen Kosten nicht freiwillig internalisiert, sondern aus Gründen der Wettbewerbsfähigkeit und Gewinnerzielung auf die Gesellschaft ausgelagert. Der Markt weist hier nach Feess ein Koordinationsversagen auf, indem er keinen Mechanismus bietet, der generell sicherstellt, dass jedes Individuum im Interesse der Gesamtwohlfahrt für seine externen Kosten aufkommt.²⁸

Die gleichen Aspekte gelten auch für die Konsumaktivitäten. Ökonomisch effizientes Konsumverhalten bedeutet, dass der individuelle Nutzen maximiert wird. Das heißt, dass die Konsumausgaben für den gewünschten Warenkorb minimiert werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4: Optimale Verschmutzung. ²⁹

[...]

¹ S. Abbildung 1: Die Begriffe „best practice“ und „best policy“ stehen für die imjeweiligen Zeitpunkt favorisierte Art und Ausrichtung der Produktion, bzw. der optimalen politischen Rahmenbedingungen.

² Vgl. DIE WELT, EU verklagt Deutschland wegen hoher Nitratwerte im Grundwasser. https://www.welt.de/newsticker/newsl/articlel59311764/EU-verklagt-Deutschland-wegen-hoher-Nitratwerte- im-Grundwasser.html.

³ An Messstellen, in deren Einzugsgebiet viele landwirtschaftliche Nutzungen vorkommen liegt dieser Wert sogar bei 27%.

⁴ Umweltbundesamt und Länderinitiative Kemindikatoren (LIKI), BLAG Wasser, 2020.

⁵ Nitratbericht des BMU (2020), S. 12.

⁶ vgl. DIE WELT, EU verklagt Deutschland wegen hoher Nitratwerte im Grundwasser. https://www.welt.de/newsticker/newsl/articlel59311764/EU-verklagt-Deutschland-wegen-hoher-Nitratwerte- im-Grundwasser.html.

⁷ Blazejczak, J. (2005), S. 623.

⁸ Blazejczak, J. (2005), S. 624.

⁹ Blazejczak, J. (2005), S. 697.

¹⁰ Deimer, K„ Pätzold, M., Tolkmitt, V. (2017) S. 41.

¹¹ Deimer, K., Pätzold, M., Tolkmitt, V. (2017) S. 41.

¹² Mankiw, G., Taylor, M. (2018), S. 324.

¹³ Pindyck, R., Rubinfeld, D. (2018), S. 762.

¹⁴ Wiesmeth, H. (2012) S. 77.

¹⁵ Wiesmeth, H. (2012) S. 77.

¹⁶ Endres, A., Radke, V. (2012), S. 99.

¹⁷ Feess, E., Seeliger, A. (2021), S. 40.

¹⁸ Feess, E„ Seeliger, A. (2021), S. 41-44.

¹⁹ Feess, E„ Seeliger, A. (2021), S. 44.

²⁰ Mankiw, G., Taylor, M. (2018), S. 304.

²¹ Pyndick, S.; Rubenfield, R. (2018) S. 797.

²² Endres, A., Radke, V. (2012), S. 12.

²³ Bartel, R./ Hackl, F. (1994), S.46.

²⁴ Mankiw, G., Taylor, M. (2018), S. 306.

²⁵ Feess, E., Seeliger, A. (2021), S. 43.

²⁶ Feess, E., Seeliger, A. (2021), S. 44.

²⁷ Drupp, M., Meya, J., Baumgärtner S., (2018), in: Ecological Economics 150, S.341

²⁸ Feess, E., Seeliger, A. (2021), S. 43.

²⁹ Pearce, D.W., Turner, R.K., (1991), S. 89.