Auswirkungen innerstaatlicher Restriktionen auf die Verhandlungen zum Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Deutschland und Frankreich im Vergleich

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theorie
2.1 Der Zwei-Ebenen-Ansatz und der Prinzipal-Agenten-Ansatz

3. Operationalisierung
3.1 Methodisches Vorgehen und Fallauswahl
3.2 Definition und Messung der Variablen
3.3 Quellen

4. Der Europäische Stabilitätsmechanismus
4.1 Verhandlungsverlauf und Ergebnisse
4.2 Positionen der französischen und deutschen Regierung
4.3 Der Erfolg der Positionen im Vergleich

5. Frankreich: Determinanten des innerstaatlichen win-sets
5.1 Die institutionellen Regeln der formalen Ratifikation
5.2 Salienz
5.3 Glaubhaftigkeit kostenträchtiger Sanktionsdrohungen

6. Deutschland: Determinanten des innerstaatlichen win-sets
6.1 Die institutionellen Regeln der formalen Ratifikation
6.2 Salienz
6.3 Glaubhaftigkeit kostenträchtiger Sanktionsdrohungen

7. Die innerstaatlichen win-sets im Vergleich

8. Bibliographie

Tabellenverzeichnis

Tab. 1: Ausmaß der Positionsübereinstimmungen

Tab. 2: Zusammenfassung der Ergebnisse

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Ratifikation in Frankreich für internationale Verträge (ESM)

Abb. 2: Berichterstattung Le Monde & Le Figaro über den ESM

Abb. 3: Ratifikation in Deutschland für internationale Verträge (ESM)

Abb. 4: Berichterstattung FAZ & SZ über den ESM

Abkürzungsverzeichnis

AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

BVferG Bundesverfassungsgericht

CDU Christlich Demokratische Union Deutschlands

CSU Christlich-Soziale Union in Bayern

DGAP Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik

EFSF Europäische Finanzstabilisierungsfazilität

EFSM Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus

ESM Europäischer Stabilitätsmechanismus

EU Europäische Union

EuGH Europäischer Gerichtshof

EUZBBG Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union

EZB Europäische Zentralbank

FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung

FDP Freie Demokratische Partei

GG Grundgesetz

IWF Internationaler Währungsfond

PA Prinzipal-Agent

PG (frz.) Parti de Gauche

PS (frz.) Parti Socialiste

SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands

SZ Süddeutsche Zeitung

UMP (frz.) Union pour un Mouvement Populaire

VSKS Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion

1. Einleitung

Zur Eindämmung der negativen Auswirkungen der Staatsschuldenkrise beschlossen die 17 Eurostaaten im März 2011 einen dauerhaften Stabilitätsmechanismus einzurichten, der die befristeten Rettungsschirme – den Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) und die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) – ablösen sollte (Europäischer Rat 2011a). Mit einem Gesamtvolumen von 700 Mrd. Euro soll der Europäische Stabilisierungsmechanismus (ESM) finanziell in Schwierigkeit geratenen Mitgliedsstaaten des Euro-Währungsgebiets Abhilfe verschaffen. Deutschland und Frankreich sind zusammen mit beinahe 50 Prozent die größten Anteilseigner. Trotz des relativ gleich verteilten finanziellen Risikos konnten sich beide Staaten nur ungleich in den Verhandlungen zum ESM durchsetzen.

Die vorliegende Arbeit hat es sich daher zur Aufgabe gemacht, die deutschen und französischen Verhandlungspositionen und ihre Durchsetzungsfähigkeit zu analysieren. Es wird der Frage nachgegangen, wie sich der Erfolg bzw. Misserfolg der jeweiligen Verhandlungspositionen erklären lässt. Zwar konnte Frankreich Deutschland von der Notwendigkeit eines permanenten Stabilitätsmechanismus überzeugen, jedoch herrschten hinsichtlich der genauen Ausgestaltung große Differenzen (vgl. Reiermann/Sauga/ Schult 2011). Welche Verhandlungspositionen sich im Endeffekt erfolgreicher durchsetzen ist von den formellen und informellen Handlungsrestriktionen auf innerstaatlicher Ebene abhängig. Das so genannte innerstaatliche win-set dient in diesem Zusammenhang als erklärende Variable. Dass sich die deutschen Positionen erfolgreicher durchsetzen konnten, ist durch ein kleines innerstaatliches win-set zu erklären. Das größere französische win-set zog hingegen Zugeständnisse auf europäischer Ebene nach sich.

Um den außenpolitischen Handlungsspielraum beider Regierungen und somit den (Miss-)Erfolg der Verhandlungspositionen zu erklären, soll im zweiten Kapitel – dem theoretischen Abschnitt der Arbeit – auf den Zwei-Ebenen-Ansatz von Robert Putnam und seiner Erweiterung durch den Prinzipal-Agenten-Ansatz (PA-Ansatz) eingegangen werden. Das dritte Kapitel befasst sich mit der Operationalisierung. Der Fokus des Hauptteils wird sowohl auf die Verhandlungsergebnisse des ESM als auch auf die Verhandlungspositionen beider Länder gelegt, um danach anhand einer vergleichenden Fallanalyse die Determinanten der innerstaatlichen win-sets zu analysieren. Den Abschluss bildet eine Zusammenfassung der Ergebnisse.

2. Theorie

2.1 Der Zwei-Ebenen-Ansatz und der Prinzipal-Agenten-Ansatz

1988 unternahm Robert Putnam (427ff.) in seinem Aufsatz „Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games“ den Versuch, die internationale (systemisch) mit der innerstaatlichen Ebene (subsystemisch) zu verknüpfen. Die von ihm entworfene Zwei-Ebenen-Metapher untergliedert internationale Verhandlungen in zwei Phasen: zwischenstaatliche Verhandlungen bilden die erste, die Ratifikation auf nationaler Ebene die zweite Phase (ebd.: 436). Beide Phasen sind insofern miteinander verbunden, als alle auf internationaler Ebene getroffenen Entscheidungen auf nationaler Ebene ratifiziert werden müssen (ebd.: 436). Regierungen – die zentralen Akteure des Ansatzes – agieren parallel auf beiden Ebenen und sind dort unterschiedlichen Anreizen und Beschränkungen ausgesetzt (ebd.: 434).

Die theoretische Verknüpfung beider Ebenen stellt der Verhandlungsspielraum, das so genannte win-set, einer Regierung dar (ebd.: 437). Definitorisch handelt es sich bei besagtem theoretischen Konzept um die gesamte Menge aller ratifizierungsfähigen Vereinbarungen, die auf internationaler Ebene getroffen werden können (ebd.: 437). Die Größe des win-sets hat Auswirkungen auf den außenpolitischen Handlungsspielraum der jeweiligen Regierung, denn je kleiner das win-set desto kleiner ist auch die Kompromissfähigkeit auf internationaler Ebene (ebd.: 440). Im Umkehrschluss steigt mit einem größeren win-set die Wahrscheinlichkeit für das Zustandekommen internationaler Vereinbarungen. In Anlehnung an Schelling (1956), postuliert Putnam (ebd.: 440) jedoch zusätzlich, dass ein kleiner Verhandlungsspielraum durchaus einen Verhandlungsvorteil darstellen kann, indem Staatsdelegierte auf ihr kleines win-set verweisen und so Zugeständnisse zu ihren Gunsten durchsetzen.

Eine konzeptionelle Weiterentwicklung des Putnam’schen Ansatzes bietet Kai Oppermann in seinem 2008 erschienenen Werk „Prinzipale und Agenten in Zwei-Ebenen-Spielen“. Oppermann führt den Zwei-Ebenen- mit dem PA-Ansatz zusammen, um so das innerstaatliche win-set theoretisch bestimmen zu können (2008: 83ff.). Im Rahmen der genuin institutionenökonomischen Theorie wird der Prinzipal als Auftraggeber, der eine Zuständigkeit/Aufgabe an einen Auftragnehmer (Agenten) delegiert, definiert (ebd.: 77). So kann bspw. das Verhältnis zwischen Kunde und Dienstleister, im Politischen zwischen Regierungen und Regierungsfraktion/en bzw. Wahlbevölkerung als PA-Beziehung modelliert werden (ebd.: 77, 83ff.).

Der politisch relevante Dualismus einer parlamentarischen Demokratie liege somit nicht etwa im Verhältnis zwischen Regierung und Parlament, sondern in demjenigen zwischen Parlamentsmehrheit und Regierung (ebd.: 86). Da die Exekutive aus der Parlamentsmehrheit hervorgeht und die Opposition nicht über das Sanktionsmittel des Misstrauensvotums verfügt, ließe sich nur die Beziehung zwischen Regierung und Regierungsfraktionen als PA-Beziehung modellieren (ebd.: 86). Des Weiteren stehen Regierung und Wahlbevölkerung zum Zeitpunkt einer Wahl in einer PA-Beziehung zueinander, weil die Regierung die außenpolitische Vertretung der Bevölkerung repräsentiere (ebd.: 86).

Nach Oppermann verfügen eben genannte Prinzipale über zwei Möglichkeiten, den außenpolitischen Handlungsspielraum des Agenten zu begrenzen: durch Informationsbeschaffung und Sanktionsmöglichkeiten (ebd.: 89). Informationen stellen die Grundlage für die beiden Prinzipale dar, „die außenpolitische Präferenzbildung der Regierung vor dem Hintergrund ihrer eigenen Präferenzen zu evaluieren und gegebenenfalls durch die Androhung von Sanktionsmaßnahmen zu beeinflussen“ (ebd.: 89). Um das innerstaatliche win-set der Regierung zu begrenzen, sind beide Prinzipale auf den Mechanismus des Feueralarms angewiesen, da von ihm die Salienz eines außenpolitischen Themas abhängig ist (ebd.: 92f.). Mögliche Akteure, die als Auslöser eines solchen Alarms fungieren können sind die politische Opposition, Abweichler innerhalb des Regierungslagers, Medien und/oder Interessensgruppen (ebd.: 94). Neben der Salienz eines außenpolitischen Themas spielen die Sanktionsmöglichkeiten seitens der Prinzipale bei der Begrenzung des Handlungsspielraums der Regierung eine herausragende Rolle.

Derartige Sanktionsmittel können den Prinzipalen im Zuge des formalen und informellen Ratifikationsprozess zur Verfügung stehen (ebd.: 95). Bei der formalen Ratifikation komme es auf die institutionelle Ausgestaltung des formalen Ratifikationsverfahrens, bei der informellen Ratifikation auf glaubwürdige Drohungen an (ebd.: 98). Infolgedessen schlussfolgert Oppermann, dass das innerstaatliche win-set einer Regierung umso kleiner ist, je stärker die Prinzipale das primäre Interesse an Machterhalt ihres Agenten zu gefährden vermögen (ebd.: 98).

3. Operationalisierung

3.1 Methodisches Vorgehen und Fallauswahl

Die vorliegende Arbeit versucht anhand einer vergleichenden Fallanalyse den Erfolg bzw. Misserfolg deutscher und französischer Verhandlungspositionen in den europäischen Verhandlungen zum ESM zu erklären. Der Erfolg der Verhandlungspositionen stellt somit die abhängige, das innerstaatliche win-set die unabhängige Variable dar. Der Untersuchungszeitraum beginnt mit der Einigung des Europäischen Rates einen permanenten Stabilitätsmechanismus einrichten zu müssen am 28. Oktober 2010 und endet am 02. Februar 2012, dem Tag der Unterzeichnung durch die Mitgliedstaaten. Die aus dem theoretischen Hintergrund hergeleitete Arbeitshypothese lautet:

Je kleiner das innerstaatliche win-set einer Regierung, desto wahrscheinlicher sind die Erfolgschancen ihrer Verhandlungspositionen.

Eine qualitativ vergleichende Fallanalyse hat den Vorteil, kausale Zusammenhänge von unabhängigen mit abhängigen Variablen gezielt analysieren zu können. Einer der großen Nachteile einer kleinen Fallauswahl ist jedoch die geringe Repräsentativität und minimale externe Validität, die mit dieser Form der Forschungsmethode einhergeht. Die Ergebnisse der Untersuchung lassen sich dementsprechend nur sehr eingeschränkt– wenn überhaupt – verallgemeinern.

Der Fallauswahl¹ kommt in der vergleichenden Methodik eine besondere Bedeutung zu, da sie im Wesentlichen die Kontrollfunktion übernimmt, die in der statistischen Analyse durch Korrelation und im experimentellen Design durch die bewusste Manipulation der unabhängigen Variable erfolgt. Da die bewusste Fallauswahl immer mit einer geringen externen Validität einhergeht, muss versucht werden, die Fälle so auszuwählen, dass zumindest die interne Validität gewahrt bleibt.

Der Vergleich zwischen deutschen und französischen Verhandlungspositionen folgt dabei am ehesten dem „most similiar case design“ (vgl. Ebbinghaus 2009: 493). Der Einfluss möglicher Drittvariablen auf den Erfolg bzw. Misserfolg der Positionen wird auf diese Weise versucht entgegenzuwirken. Eben weil es sich bei beiden Fällen um die wirtschaftlich stärksten Länder der Eurozone handelt, werden Alternativerklärungen wie Machtasymmetrien, die eventuell mit politischen Einfluss und Verhandlungsmacht korrelieren, weitestgehend ausgeschlossen. Zudem verfügt Deutschland genauso wie Frankreich über 29 von 345 zu vergebenen Stimmen im Rat der Europäischen Union.

3.2 Definition und Messung der Variablen

Vor dem Hintergrund der Fragestellung nach der konkreten Ausgestaltung des ESM, werden die Positionen der Regierungen als Präferenzen, die sich auf politische Handlungsinstrumente beziehen² (preferences over actions or policies) definiert (Powell 1994: 318). Die Messung von Erfolg bzw. Misserfolg der jeweiligen Positionen soll durch einen Vergleich der Verhandlungsergebnisse mit den hergeleiteten oder geäußerten Präferenzen der beiden Regierungen erfolgen. Die Schwerpunktsetzung der Betrachtung liegt auf folgenden (Verhandlungs-)Bereichen: der gesetzlichen Grundlage, der Haftungsobergrenze, den Kreditvergabemodalitäten, der Beteiligung von Privatgläubigern und der Ausstattung mit einer Banklizenz. Die Verhandlungspositionen gelten als

- Erfolgreich, wenn alle Positionen durchgesetzt wurden
- Relativ erfolgreich, wenn die Mehrheit der Positionen durchgesetzt, bei einer Minderheit jedoch Zugeständnisse gemacht wurden
- Weniger erfolgreich, wenn die Mehrheit der Positionen nicht durchgesetzt werden konnten
- Erfolglos, wenn alle Positionen nicht durchgesetzt werden konnten.

Die formalen und informellen Handlungsrestriktionen stellen definitorisch das innerstaatliche win-set einer Regierung dar. Die zentrale formale Handlungsrestriktion wird anhand der institutionellen Regeln, nach denen die außenpolitische Entscheidung beider Länder ratifiziert werden musste, gemessen.

Im Anschluss soll die Salienz des ESM analysiert werden. Aufgrund des eingeschränkten Umfangs der Arbeit, werden an dieser Stelle nur zwei der drei Auslöser des Feueralarms untersucht: die Medienberichterstattung und der Elitendissens. Um die Intensität der Berichterstattung zu messen, wird auf die Methodik der quantitativen Medieninhaltsanalyse zurückgegriffen. In Bezug auf den Elitendissens soll untersucht werden, ob während des Untersuchungszeitraums Konflikte zwischen der Regierung und der Opposition und/oder innerhalb des Regierungslagers auftraten. Ein Konflikt zwischen Opposition und Regierung besteht, wenn die Opposition eine andere Position vertritt als letztere und das außenpolitische Thema zum Gegenstand zwischenparteilicher Auseinandersetzung avanciert. Der Konflikt innerhalb des Regierungslagers soll anhand der absoluten Anzahl der Abweichler gemessen werden.

Die dritte Determinante des innerstaatlichen win-sets, also die Glaubwürdigkeit der Sanktionsdrohungen durch die Prinzipale, hängt nach Oppermann sowohl von der Größe der parlamentarischen Rebellion und dem Status der an ihr beteiligten Akteureals auch vom zeitlichen „Abstand zu Parlaments- oder Präsidentschaftswahlen“ ab (2008: 129). Die Glaubwürdigkeit der Sanktionsdrohung durch

- die Wahlbevölkerung ist hoch, wenn das außenpolitische Thema am Wahltag selbst salient ist und eine tatsächliche außenpolitische Wahlalternative besteht
- die Regierungsfraktion/en ist hoch, wenn die Anzahl potentieller Abweichler die Stimmenmehrheit der Regierungsfraktion/en im Parlament übersteigt und es sich bei den Akteuren um führende Repräsentanten der Regierungsfraktion und/oder Regierungsmitgliedern handelt (ebd.: 129).

Insofern erfolgt die Operationalisierung der informellen Handlungsrestriktionen über die Konzepte der Salienz und der Glaubwürdigkeit von Sanktionsdrohungen.

3.3 Quellen

Die Dokumentenanalyse zu den deutschen und französischen Verhandlungspositionen umfasst vorrangig die Auswertung einschlägiger Sekundärliteratur wie etwa Zeitungsberichte (u.a. Spiegel Online, Handelsblatt) und Nachrichten des europapolitischen Medienportals „EurActiv“. Zusätzlich werden offizielle Stellungnahmen der Regierungsspitzen zu Rate gezogen.

Zur Bestimmung der institutionellen Regeln der formalen Ratifikation wird auf das deutsche Grundgesetz und die französische Verfassung rekurriert. Die quantitative Medieninhaltsanalyse erfolgt mittels einer Volltextsuche in den Online-Datenbankarchiven vier auflagenstarker³ überregionaler Tageszeitungen. Für Deutschland wurden die Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) und die Süddeutsche Zeitung (SZ), für Frankreich Le Figaro und Le Monde ausgewählt. Da die Archive der französischen Tageszeitungen nicht frei zugänglich sind, wurde auf die Online-Datenbank von LexisNexis Professional zurückgegriffen, die über das HU-Netz erreichbar ist. Bei der Auswahl der Printmedien wurde neben der Auflagenstärke auch die politische Ausrichtung berücksichtigt. Die gesuchten Schlagwörter werden mit der „Oder-Funktion“ eingegeben und lauten: Europäischer Stabilitätsmechanismus oder ESM und mécanisme européen de stabilité oder mécanisme permanent de crise.

Bei der Analyse des Elitendissens’ wird sowohl auf Primär- (u.a. parlamentarische Dokumente, Parteidokumente, offizielle Stellungnahmen) als auch auf Sekundärliteratur (u.a. Wochenzeitungen) zurückgegriffen.

4. Der Europäische Stabilitätsmechanismus

4.1 Verhandlungsverlauf und Ergebnisse

Auf der Tagung des Europäischen Rates am 28./29. Oktober 2010 verwiesen die Staats- und Regierungschefs auf die Absicht, einen dauerhaften Krisenmechanismus unter Beibehaltung der „Nichtbeistandsklausel“ einzurichten (Europäischer Rat 2010: 2). Bei den Vorbereitungsarbeiten für diesen Europäischen Stabilitätsmechanismus sollten in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission sowohl die Rolle der Privatwirtschaft und des Internationalen Währungsfonds (IWF), als auch die Bedingungen für Hilfeleistungen ausgelotet werden (ebd.: 2). In Abstimmung mit der Euro-Gruppe, die am 28. November 2010 tagte, einigte man sich im Rahmen des Dezember-Gipfels auf die grundlegenden Merkmale des ESM.

So wurde in diesem Kontext, eine begrenzte Vertragsänderung im EU-Recht beschlossen, die die Einrichtung eines solchen Mechanismus überhaupt erst erlaubt (Eurogruppe 2010: 1). Konzipiert wurde der Mechanismus als eine zwischenstaatliche Vereinbarung, an der sich EU-Staaten, deren Währung nicht der Euro ist, freiwillig beteiligen können (Europäischer Rat 2011a: 2). Insbesondere die deutsche Bundesregierung plädierte für eine Änderung der europäischen Verträge, weil die Einrichtung eines permanenten Krisenmechanismus unter Einhaltung der Nichtbeistandsklausel⁴ nach Art. 125 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erfolgen sollte (Jamet et al. 2013: 41). Im Dezember beschloss der Europäische Rat, Artikel 136 AEUV um den Absatz 3 zu ergänzen:

„Die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus einrichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren. Die Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus wird strengen Auflagen unterliegen“ (Europäischer Rat 2011a: 6).

Die Finanzminister der Euroländer und die Europäische Kommission wurden durch die Staats- und Regierungschefs mit der konkreten Ausarbeitung des ESM beauftragt (Europäischer Rat 2010: 2). Der Termin für die Fertigstellung wurde für Ende März 2011, der nächsten Tagung des Europäischen Rates, anberaumt (Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets 2011a: 2). Die auf dem März-Gipfel vom Rat gebilligten wichtigsten Merkmale des ESM sind folgende:

- er wird als zwischenstaatliche Organisation nach dem Völkerrecht mit Sitz in Luxemburg konzipiert
- die Bewilligung von Finanzhilfeleistungen werden einstimmig vom höchsten Beschlussorgan, dem Verwaltungsrat, beschlossen, der sich aus den Finanzministern der Euro-Länder zusammensetzt
- die effektive Darlehenskapazität beim Übergang vom EFSF zum ESM beträgt 500 Milliarden Euro (das gezeichnete Kapital hat einen Umfang von insgesamt 700 Mrd. Euro, 80 Mrd. Euro werden hiervon in Form von eingezahltem Kapital durch die Euro-Länder nach einem festgelegten Aufteilungsschlüssel bereitgestellt)
- die Beteiligung des Privatsektors erfolgt einzelfallbezogen auf Grundlage der durch den IWF und der Europäischen Kommission durchgeführten Schuldentragfähigkeitsanalyse
- er soll ab Juli 2013 den EFSF ablösen (Europäischer Rat 2011c: 21ff.).

Im Rahmen der Tagung des Europäischen Rates am 23./24. Juni 2011 wurde sich auf eine mitgliedstaatliche Ratifizierung bis Ende 2012 geeinigt (Europäischer Rat 2011e: 5). Um die Wirkungskraft des ESM zu erhöhen und die Finanzmärkte zu beruhigen, einigten sich die Staats- und Regierungschefs im Dezember 2011 auf einige Vertragsanpassungen:

- das Inkrafttreten sollte um ein Jahr auf Mitte 2012 vorgezogen werden
- im März 2012 sollte geprüft werden, ob die Gesamtausstattung von 500 Mrd. Euro ausreichend ist und ob der IWF weitere 200 Mrd. Euro in Form von bilateralen Krediten bereitstellen kann
- die ESM-Abstimmungsregeln werden um ein Dringlichkeitsverfahren erweitert, nach dem zukünftig mit einer qualifizierten Mehrheit von 85 Prozent der Stimmen sowohl über eine Erhöhung des Stammkapitals als auch über die Vergabe von Finanzmitteln entschieden werden sollte (Europäischer Rat 2011f: 5f.).

Am 2. Februar 2012 wurde der „Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus“ nach ca. 16 Monaten der Verhandlung durch die Botschafter aller Mitgliedstaaten des Euroraumes unterzeichnet (Bundesministerium der Finanzen 2012a).

4.2 Positionen der französischen und deutschen Regierung

Im Gegensatz zu Deutschland stellte der mit den Rettungsmaßnahmen einhergehende Verstoß gegen das „Bail Out“-Verbot kein grundsätzliches Problem dar (Mussler 2010). Aufgrund der verfassungsrechtlichen Zwänge, die den Handlungsspielraum der deutschen Regierung massiv einschränken, konnten Frankreich und die anderen Ratsmitglieder von einer begrenzten Änderung des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, „um für den Krisenbewältigungsmechanismus eine sichere rechtliche Grundlage zu schaffen“, letztlich überzeugt werden (Deutscher Bundestag 2010: 4; Schild 2012: 10).

Der Verhandlungskern drehte sich um die Frage, wie der permanente Krisenmechanismus ausgestaltet sein muss, um etwaigen zukünftigen Staatsverschuldungen effektiv entgegenzutreten. Die französische Regierung vertrat in diesem Zusammenhang eine Mittelposition zwischen den „international kompetitiven“ und den wirtschaftlich deutlich schwächeren südeuropäischeren Krisenstaaten (vgl. Maull 2012). In diesem Sinne sollte nach französischer Vorstellung beim ESM keine konkrete Haftungssumme festgelegt werden, um dem „Markt keine Grenze mehr zum Testen“ zu gewähren (Reuters 2011b). Neben dieser Möglichkeit erwägte Sarkozy in Anlehnung an einen Vorschlag des EU-Ratspräsidenten Van Rompuy auf dem Dezember-Gipfel 2011, den ESM und den EFSF temporär parallel laufen zu lassen, um auf diese Weise das gesamte Kreditvolumen zu erhöhen (Mussler 2011; Spiegel Online 2011; Zeit Online 2011).

Die deutsche Bundesregierung lehnte eine Ausweitung der Kapitalausstattung oberhalb der 500-Milliarden-Euro-Grenze während des gesamten Verhandlungsverlaufs ab. Im Januar 2012 forderte IWF-Direktorin Christine Lagarde – ehemalige Ministerin für Wirtschaft, Finanzen und Industrie unter Sarkozy – in ihrer Rede in der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) eine deutliche Aufstockung des ESM (EurActiv 2012). Der deutsche Regierungssprecher Steffen Seibert dementierte kurz darauf Medienberichte, denen zufolge eine Bereitschaft zu einer Erhöhung des ESM auf 750 Milliarden seitens der Bundesregierung bestünde (ebd.: 2012). Auch die anderen beiden Optionen für eine verstärkte Krisenabwehr – eine mögliche Banklizenz⁵ für den permanenten Krisenfond oder verstärkte Anleihekäufe durch die Europäische Zentralbank (EZB) – wurden von der deutschen Regierungsspitze vehement abgelehnt (Reiermann/Sauga/ Schult 2011; Reuters 2011). Selbst wenn sich Merkel und Sarkozy im November 2011 in Straßburg einigten, keine weiteren Kommentare zur Rolle der EZB abzugeben, stand Sarkozy einer möglichen Banklizenz für den ESM offener als Merkel gegenüber (Embassy of France in London 2011; EurActiv 2011b; Neuerer 2011: 1). So beharrte der französische Präsident schon beim EFSF auf eine mögliche Notenbank-Finanzierung (Neuerer 2011: 1).

Nach Beach (2013: 126) seien es die peripheren Euro-Mitgliedsstaaten gewesen, die Deutschland unter Druck setzten, dem Plan eines früheren Inkrafttretens des ESM zuzustimmen. Im Gegenzug forderte Merkel auf dem EU-Gipfel im Dezember 2011 eine vertragliche Verknüpfung des ESM mit dem Fiskalpakt⁶ (Berschens 2011). Besagte Verknüpfung bedeutet, dass die ESM-Hilfen nur denjenigen Ländern zugestanden werden, die auch den Fiskalvertrag ratifiziert haben und die damit verbundenen Regeln befolgen. Aus französischer Sicht stellte die Verbindung von finanziellen Hilfeleistungen mit Eingriffen in die nationale Souveränität durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) ein enormes Zugeständnis dar (Simons 2011). Aus deutscher Perspektive sollte die Verknüpfung von „Solidarität und Solidität“ das „Moral-Hazard-Risiko“ – dem Anreiz Leistungen ohne Gegenleistungen zu erhalten – entgegenwirken (Bundesministerium der Finanzen 2014; Schild 2012: 7).

In Bezug auf die Entscheidungsfindung bei der ESM-Mittelvergabe favorisierte die Bundesregierung zunächst das Prinzip der Einstimmigkeit (Deutscher Bundestag 2011: 3). Merkel habe in diesem Zusammenhang „immer stark betont, dass keine Kredite an notleidende Länder fließen, ohne das [sic!] Deutschland dem explizit zugestimmt habe“ (Wettach 2011). Sarkozy plädierte hingegen für eine Verteilung von Finanzhilfen mit qualifizierter Mehrheit (ebd.). In ihrer Regierungserklärung am 14. Dezember 2011 vertrat Merkel jedoch folgende Position:

„In Situationen, in denen die Finanzstabilität der Euro-Zone als Ganzes bedroht ist, können dringende Entscheidungen über die Gewährung von Hilfen durch den ESM mit hoher qualifizierter Mehrheit, nämlich 85 Prozent gemäß des Kapitalschlüssels, getroffen werden. Bei Grundsatzentscheidungen, etwa Schaffung neuer Instrumente oder Veränderung des Volumens des ESM, bleibt es selbstverständlich beim Einstimmigkeitsprinzip. Das gilt auch für Hilfsmaßnahmen“ (Die Bundesregierung 2011).

[...]

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¹ Die methodischen Überlegungen zur komparativen Methodik wurden in diesem Kontext nachhaltig von John Stuart Mill (1872) beeinflusst. Er unterscheidet zwischen der Differenz- und Konkordanzmethode. Im Falle der Differenzmethode werden sehr ähnliche Untersuchungseinheiten ausgewählt, bei denen aber die abhängige Variable variiert. Die Konkordanzmethode beruht dagegen auf der Ähnlichkeit der abhängigen Variablen bei gleichzeitiger Varianz der untersuchten Fälle.

² Sowohl langfristige Präferenzen, die die grundlegenden Ziele der Akteure widerspiegeln (preferences over outcome), als auch Verhandlungsstrategien bleiben in der vorliegenden Arbeit unberücksichtigt.

³ Obwohl die Bild-Zeitung die auflagenstärkste Tageszeitung Deutschlands ist, findet sie in der vorliegenden Arbeit keine Beachtung, aus den Gründen, dass sie einerseits einen eher populistischen Ansatz verfolgt und andererseits ihr europapolitischer Inhalt im Allgemeinen eher gering ausfällt.

⁴ Die so genannte Nichtbeistandsklausel („No-Bail Out“) regelt die Nicht-Haftung der EU-Mitgliedstaaten für die Schulden anderer EU-Mitglieder. Hintergrund besagter Klausel bildete die Vermeidung von Fehlanreizen, die mit einer unverantwortlichen Haushaltsdisziplin und einer unsoliden Haushaltsführung einhergehen könnten.

⁵ Eine Bankenlizenz für den ESM würde bedeuten, dass die durch den Fond aufgekauften Staatsanleihen (von Krisenstaaten) bei der EZB als Sicherheiten für neue Kredite hinterlegt werden könnten. Dies könnte im schlimmsten Fall eine nahezu grenzenlose Kreditaufnahme bei der EZB zur Folge haben.

⁶ Der so genannte Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (VSKS) sieht nationale Schuldenbremsen mit einem mittelfristigen Haushaltsdefizit von 0,5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes vor. Bei Nichteinhaltung des Defizitkriteriums erfolgen zukünftig quasi-automatische Sanktionen gegen etwaige Haushaltssünder (Berschens 2011; Bundesministerium der Finanzen 2014).