Die Reform der (Kommunal-) Verwaltung und das Neue Steuerungsmodell - Vor- u. Nachteile der Reformbemühungen

Inhaltsverzeichnis

1. Historischer Überblick über die Entwicklung der Verwaltung :
1.1 Vergleich von Definitionen zum Begriff „Verwaltung“
1.2 Entwicklung der Verwaltung in Deutschland von 1945 - 1990
1.3 Momentane Situation der Verwaltung

2. Die Reformbemühungen und ihre Elemente :
2.1 Die politische Debatte um eine Reformierung der Verwaltung
2.2 Die einzelnen Elemente des „Neuen Steuerungsmodells“
2.2.1 Ziel- / ergebnisorientierte Steuerung ( Input- / Output-Modell )
2.2.2 Dezentrale Organisationsstrukturen
2.2.3 Qualitätsmanagement
2.2.4 Kosten- und Leistungsrechnung ( KLR )
2.2.5 Controlling
2.2.6 Budgetierung

3. Die Umsetzung des „Neuen Steuerungsmodells“ - Modell u. Wirklichkeit :
3.1 Reformbemühungen der Verwaltung zu zaghaft
3.2 Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells

4. Fazit :
4.1 Umsetzung des Neuen Steuerungsmodell nicht erfolgreich, meist nur einzelne Teile umgesetzt
4.2 Mitarbeiter müssen für neues Steuerungsmodell stärker sensibilisiert werden

Anhang : Literaturverzeichnis

1. Historischer Überblick über die Entwicklung der Verwaltung :

1.1 Vergleich von Definitionen zum Begriff „Verwaltung“

Ausgangspunkt der Verwaltungsorganisation ist Max Webers Charakterisierung der Verwaltung in seinem Werk „Soziologie - Universalgeschichtliche Analysen - Politik“.

In seinem Buch sieht Weber die „legale Herrschaft kraft Satzung“ als beste Herrschaftsform an, weil die Verwaltung aus ernannten Beamten besteht, die dem Bürger Weisungen erteilen können. Diese Weisungen richten sich hierbei nach einer „gesatzten Regel, die dafür maßgebend ist, wem und inwieweit ihr zu gehorchen ist.“ Der „reinste Typus“ der legalen Herrschaft ist die bürokratische Herrschaft. (Weber 1992 : 151-152)

Das Verwaltungshandeln muß sich dementsprechend immer an geltendem Recht bzw. Gesetzen orientieren und ist nicht willkürlich, wie einige Bürger boshaft zu bemerken pflegen, wenn die Verwaltung nicht im Sinne des Bürgers entschieden hat.

Diese Bindung der Verwaltung an die geltenden Gesetze läßt der Verwaltung keine großen Spielräume in denen sie agieren könnte.

Vielmehr schränken die Gesetze das Handeln der Verwaltung stark ein. Viele der Gesetze sind Gesetze bei denen die Verwaltung kein Ermessen hat. Die Verwaltung kann aber nach Easton auch als ein „Input-/Output-Modell“ angesehen werden.

Dieses „Transformationssystem“ nimmt Wünsche und Ansprüche der Bürger auf, um sie dann in einer gewissen Form zu bündeln und auf der anderen Seite als Ergebnis Entscheidungen und Handlungen der Verwaltung zu produzieren, die den Ansprüchen der Bürger gerecht werden. (Mayntz 1997 : 36)

1.2 Entwicklung der Verwaltung in Deutschland v. 1945-1990

Einige Autoren sehen in der heutigen öffentlichen Verwaltung als soziales Gebilde ein Produkt der historischen Entwicklung (Mayntz 1997 : 3) sowie eine grundsätzliche Veränderung in der Struktur der Gesellschaft. (Mayntz 1997 : 12)

Auf Grund der Erfahrungen im 2. Weltkrieg und den daraus entstandenen Leiden bzw. Armut waren immer weniger Menschen in der Lage ihr Leben selbst zu organisieren bzw. sich finanziell zu versorgen.

Hier mußte der Staat ( die Verwaltung ) im Laufe der Zeit koordinierend eingreifen, um ein zu großes soziales Gefälle in der Bevölkerung zu verhindern bzw. um die Entwicklung der Gesellschaft auf bestimmte Ziele hin zu lenken z.B. nationale Integration, soziale Gleichheit, Demokratisierung, wirtschaftliches Wachstum, bessere Volksgesundheit, Erhöhung des Bildungsniveaus. (a.a.o. : 44)

Durch den immer ausgedehnteren Eingriff in die Privatsphäre des Bürgers kam es zu einer Vergrößerung des Verwaltungsapparates und zu einem massiven Anstieg der Beschäftigtenzahlen in der Verwaltung. (Wahl 1987 : 217)

Trotzdem die Verwaltung durch die Alliierten in Deutschland neu gebildet wurde behielt sie die organisatorische Struktur aus dem 19. Jahrhundert bei. (Wahl 1987 : 217)

Die veränderten Bedingungen in Staat und Gesellschaft nach dem 2. Weltkrieg und in der darauffolgenden Zeit wurden von der Politik / Verwaltung nicht schnell genug zur Kenntnis genommen und beseitigt (Anstieg der Arbeitslosigkeit, Sozialhilfefälle usw.).

Es gab zwar einige Reformbemühungen bezüglich der Verwaltung in den 60er und 70er Jahren z.B. die „Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform beim BMI“ (PRVR), die Arbeits- und Zeitpläne für einzelne Bereiche erstellte. Die Erfolge der Arbeit des PRVR waren jedoch eher gering, so daß sie bereits 7 Jahre nach ihrer Gründung im Jahre 1968 aufgelöst wurde. (Laux 1987 : 1098)

Diese Unflexibilität der Verwaltung führte bei den Bürgern des öfteren zu Unmuts- äußerungen in Bezug auf die Verwaltung. Sie hielten der Verwaltung vor, daß sich die Mitarbeiter nur um interne Angelegenheiten kümmern würden z.B. Reiseko- stenabrechnungen o.ä. und darüber hinaus die Angelegenheiten des Bürgers z.B. Ausstellen eines Personalausweises u.a. aus dem Auge verlieren würden bzw. daß die Bearbeitung eines Sachverhaltes immer noch viel zu viel Zeit in Anspruch nimmt.

Durch die immer schlechter werdende finanzielle Lage des Bundes kam es seit Anfang der 90er Jahre jedoch immer wieder zu Einsparüberlegungen.

Die Einsparungen sollten an einem Punkt ansetzen, der sehr „ausgabeintensiv“ ist. Hierbei fiel sofort die deutsche Verwaltung auf, die sich im Rahmen einer Ausweitung ihrer Kompetenzen in den 70er Jahren immer weiter vergrößert („aufgebläht“) hat bis es zu einem Verlust von politischen und vor allem finan- ziellen Handlungsspielräumen kam (Banner 1993 : 361 / Reichard 1996 : 212), sowie zu einer unflexiblen Verwaltung, die die an sie gestellten Erwartungen kaum noch erfüllen konnte. (Hill 1997 : 7)

Die Verwaltungstätigkeit sollte heute deshalb wieder auf die „Kernaufgaben des Staates“ zurückgeführt werden, um so ein effizienteres Handeln der Verwaltung zu erreichen (Hill 1997 : 5) bzw. eine Straffung der öffentlichen Einrichtungen. (Mundhenke 1997 : 10)

Um die Verwaltungstätigkeit wieder auf die „Kernaufgaben des Staates“ zurückzuführen begann der Staat damit einen großen Teil seiner staatseigenen Betriebe z.B. Deutsche Telekom, Deutsche Post, Deutsche Bahn u.a. zu privatisieren, damit auf der einen Seite durch die Veräußerung von Anteilen mehr Geld in die „leeren“ Staatskassen kam, auf der anderen Seite aber der Staat immer noch die Kontrolle über diese „Unternehmen“ hatte.

1.3 Momentane Situation der Verwaltung

Zur Zeit arbeitet ein Großteil der Verwaltung noch mit den tradierten Verfahren. Die derzeitige Verwaltung ist eine Verwaltung, die mit starren bürokratischen Strukturen arbeitet, was zu einer zu langsamen Anpassung an den Aufgaben- wandel sowie zu einer Demovierung der Mitarbeiter führt. (Reichard 1996 : 19, Mundhenke 1997 : 10)

Denn die Mitarbeiter arbeiten nicht auf leistungsgebundener Basis d.h. daß sich ihr Gehalt nicht an der Anzahl der erlassenen Verwaltungsakte / Bescheide orientiert, sondern sie erhalten ihr Gehalt nach der von ihnen absolvierten Arbeitszeit. Absolviert meint im diesem Fall, daß die Mitarbeiter ohne Leistungs- druck „so vor sich hin arbeiten“, so daß es zu sehr langen Bearbeitungszeiten von Sachverhalten kam.

Des weiteren verlor die Verwaltung im Rahmen der Ausweitung ihrer Kompe- tenzen immer mehr an finanziellen Handlungsspielräumen (Banner 1993 : 361), weil sie es nicht schaffte, geänderte Bedingungen in Staat und Gesellschaft schnell und zufriedenstellend zu bewältigen. (Mundhenke 1997 : 10)

Durch die langen Bearbeitungszeiträume aber auch durch die Ausweitung der Kompetenzen der Verwaltung kam es zu immer höheren finanziellen Kosten für den Staat z.B. zahlen der Gehälter/Besoldung, Betriebskosten der Gebäude u.a. Um dieser Entwicklung entgegen zu steuern wurden wiederholt Modernisierungsmaßnahmen in der Verwaltung durchgeführt.

Allgemein muß angemerkt werden, daß der größte Teil der Maßnahmen, die in den letzten 25 Jahren zur Entbürokratisierung der Verwaltung durchgeführt wurden z.B. Reform des öffentlichen Dienstrechts, Gesetzesvereinfachung auf Bundes- und Landesebene fast gar nicht zur Entbürokratisierung beigetragen haben. (Budäus 1997 : 336, Reichard : 211)

Diese Reformen richteten sich nur auf die Gesetze und ihre Anwendung, ließen dabei jedoch die Struktur bzw. Arbeitsbedingungen der Verwaltung außer acht. Und gerade bei der Struktur der Verwaltung gibt es noch ein ausreichendes Verbesserungspotential (s. Abbau v. Hierarchieebenen, Bildung v. Stäben usw.). Der Staat schaffte es jedoch nicht diese hohen Kosten dauerhaft zu senken ohne dabei die Leistungen der Verwaltung einzuschränken.

Als einzige Lösungsalternative gab es dementsprechend für den Staat nur noch die sog. Privatisierungen staatseigener Betriebe z.B. Post, Bahn usw.

2. Die Reformbemühungen und ihre Elemente :

2.1 Die politische Debatte um eine Reformierung der Verwaltung

In den letzten Jahren fanden im Zeichen knapper Haushaltsmittel wiederholt Reformbemühungen der Regierungen für die Verwaltungen statt, die auf eine Senkung der Kosten der Verwaltung zielten.

Die Anregungen für die Debatte kamen dabei aus anderen Ländern z.B. USA, Großbritannien, Niederlande (Tilburg), in denen verschiedene Reformelemente bereits erfolgreich eingeführt wurden. (Reichard : 222)

Die Reformen können sich dementsprechend auf die Machtverteilung und die Kommunikationsstruktur (formale Elemente) richten oder auf die Verwirklichung materieller Policies oder formaler Eigenschaften dieser Policies : Innovativität, Redistributivität oder Abgestimmtheit. (Hartwich/Wewer 1990 : 94)

Somit kann festgehalten werden, daß sich die Verwaltungsreform entweder auf die sog. „Aufbauorganisation“ d.h. Organigramme, Organisationsstrukturen richten kann oder aber auf die sog. „Ablauforganisation“ d.h. auf den sog. Dienstweg (s. Mitzeichnungsleisten).

Die Reform der Verwaltung könnte auch dadurch angekurbelt werden, daß man Wettbewerbselemente in das Verwaltungshandeln mit einbaut. (Mundhenke 1997 : 16, „Management by Competition“ (MbC) - Kißler 1997 : 27, Reichard 1996 : 21/36)

Nur Wettbewerb kann die Verwaltung dazu anhalten mehr zu leisten bei gleichzeitiger Senkung der Kosten für ihre Produkte.

Denn wenn der Bürger durch transparente Kosten selber entscheiden kann bei welcher Behörde er bestimmte Leistungen erbringen läßt kommt es zwangsläufig auch zur Senkung der Kosten bei den Behörden, die vom Bürger nicht in An- spruch genommen werden, weil ihre Kosten zu hoch sind.

2.2 Die einzelnen Elemente des „Neuen Steuerungsmodells“

2.2.1 Ziel- / ergebnisorientierte Steuerung ( Input- / Output-Modell )

Die ziel- / ergebnisorientierte Steuerung, ein Kern des Neuen Steuerungsmodells (Mundhenke 1997 : 11), geht davon aus, daß es besser wäre, wenn die „Kommunalpolitiker der Verwaltung Ziele setzen und deren Erreichen kontrollieren“ würden. (Banner 1993 : 353)

Durch den Abschluß von Zielvereinbarungen (Kontrakten) wird für einen bestimmten Zeitraum festgelegt, welche Ziele durch welche Person nachprüfbar umgesetzt wurden. (Kißler 1997 : 25)

Es sollte deshalb lieber eine verstärkte ziel- und ergebnisorientierte Steuerung geben statt einer Steuerung über Inputs. (Reichard 1996 : 35) Die Verwaltung würde dadurch als eine Art Dienstleister auftreten. (Reichard 1996 : 34)

Denn durch die sog. Zielvereinbarungen müßte die Verwaltung z.B. regelmäßig nachweisen, wieviel Bescheide sie erlassen hat (regelmäßiges Berichtswesen). Diese Statistiken könnten wiederum zur Effektivitätskontrolle genutzt werden d.h. daß die Verwaltung eine Statistik erstellt in der verzeichnet ist, wie viele Beratungen, Verwaltungsakte u. a. die Verwaltung erstellt hat, wie hoch die Zahl der Verwaltungsakte ist gegen die erfolgreich Widerspruch eingelegt wurde und wie viele dieser Widersprüche letztendlich erfolgreich waren.

Anhand solcher Statistiken könnte man dann die Schwachstellen der Verwaltung aufspüren und versuchen diese Schwachstellen zu beseitigen.

Dieses Kontraktmanagement würde der Verwaltung letztendlich noch große Handlungsspielräume lassen. (Banner 1993 : 355)

2.2.2 Dezentrale Organisationsstrukturen

Der Sinn und Zweck dezentraler Organisationsstrukturen ist es, daß die Mitarbeiter in diesen Strukturen ihre Arbeitsschritte selbst leiten bzw. steuern können, um so eigenverantwortlich zu handeln.

Zu diesem Zweck sollte man die dezentralen Einheiten mit einer eigenen deze- tralen Ergebnissteuerung und Ressourcenverantwortung ausstatten, um so eigenverantwortliches Handeln zu fördern (Mundhenke 1997 : 16) bzw. die Einführung ergebnisorientierter Verfahren zu ermöglichen. (Maaß 1999 : 199) Dezentrale Organisationsstrukturen führen zum Aufbau von organisatorisch abgegrenzten Einheiten (Verantwortungszentren). (Kißler 1997 : 24)

Sie fördern dabei gleichzeitig den Abbau der Komplexität der Verwaltung, ein transparentes Verwaltungshandeln und institutionalisieren wettbewerbsadäquate Mechanismen. (Kißler 1997 : 24)

Des weiteren führen dezentrale Strukturen zu einer Stärkung der Fachbereiche (Reichard 1996 : 84) und zu einem eigenständigen und selbstverantwortlichen Handeln der Mitarbeiter in den Fachbereichen. (Reichard : 215/219)

2.2.3 Qualitätsmanagement

Die Dienstleistungen der Verwaltung werden auf die Wünsche des Kunden hin ausgerichtet. Der Kunde und die Verwaltung definieren daraufhin eine sog. „Kunden-Lieferanten-Beziehung“, die die Qualität der Dienstleistung festlegt (Entwicklung v. Qualitätszielen, -standards und -kontrolle).

Auf Grund dieser Festlegung erfolgt dann die „Lieferung“ der Dienstleistung in der vereinbarten Qualität (s. Total Quality Management).

(Hill 1997 : 9/10+135, Kißler 1997 : 27, Budäus 1997 : 345, Reichard 1996 : 21) Die vorherige Anpassung der Leistungen an die Wünsche des Kunden würde zu einer größeren Kundenzufriedenheit führen, weil die Lieferung der Dienstleistung in der vorher festgelegten Qualität erfolgt. Damit würde man umständliche und langwierige Widerspruchsverfahren der Kunden gegen die Verwaltung reduzieren bzw. ganz wegfallen lassen, weil die von der Verwaltung erbrachte Leistung sich an den Wünschen des Kunden orientiert und dadurch eine „Fehlkoordination“ der Leistung im Voraus vermieden werden könnte.

2.2.4 Kosten- und Leistungsrechnung - KLR

In der Verwaltung herrschte jahrelang eine geringe Transparenz der Kosten / Leistungen durch die Kameralistik. (Reichard 1996 : 19)

Die Kosten-/Leistungs-Rechnung schafft deshalb eine Transparenz der Produkte und Kosten und läßt zusätzliche Ressourcen- und Leistungsreserven erkennen. (Banner 1993 : 356)

Die Verwaltung muß von einem „Denken in Aufgaben“, das sich bei der Arbeit hauptsächlich an den Gesetzen orientiert zu einem „Denken in Produkten“ gelangen, das sich an den Wünschen bzw. der Situation des „Kunden“ und an den Kosten orientiert . (Mundhenke 1997 : 15)

Und gerade der Schritt vom „Denken in Aufgaben“ zu einem „Denken in Produkten“ fällt vielen Verwaltungen noch sehr schwer.

Die einzelnen Abteilungen haben oftmals Schwierigkeiten ihre „Produkte“ klar zu definieren d.h. zu sagen was sie eigentlich genau erstellt und wie sie das jeweilige Produkt in die einzelnen Arbeitsschritte zerlegt haben. (Hill 1997 : 14) Die KLR fördert des weiteren auch noch das wirtschaftliche Handeln (Budäus 1997 : 345)

Denn nur durch die Einteilung in Produkte können die anfallenden Kosten klar definiert und eventuell reduziert werden.

Oftmals findet in den einzelnen Kommunen auch eine Produktdefinition statt, jedoch ohne eine klare Vorstellung über das damit angestrebte Ziel. (Maaß 1999 : 195)

Sie wird vielmehr schematisch durchgeführt, weil es ein Bestandteil des NSM ist und schon immer so gehandhabt wurde.

2.2.5 Controlling

Controlling besagt, daß die Fachbereiche die Umsetzung des betrieblichen Rech- nungswesens und deren Ergebnisse an zentrale Steuerungsdienste senden, wo die Ergebnisse gesammelt und ausgewertet werden, um dann als Korrekturvor- schläge an die Verwaltungsführung zurückgegeben zu werden. (Reichard 1996 : 215)

Diese Korrekturvorschläge könnten dann genutzt werden, um betriebliches Rechnungswesen in Fachbereichen effektiver umzusetzen.

Das Controlling sollte sich bei der Ermittlung der Korrekturvorschläge auf eine Kosten-Leistungsrechnung-Rechnung stützen. (Mundhenke 1997 : 14/15) Oder man verwendet es, um ein wirtschaftliches Handeln der Verwaltung zu fördern. (Budäus 1997 : 315)

2.2.6 Budgetierung

Bei der Budgetierung gibt es statt zweckbestimmter Einzeltitel eine Zusammenlegung von ausgewählten Einzeltiteln zu sog. Titeleinheiten, die den Abteilungen einen nötigen finanziellen Spielraum einräumen. (Schmidt 1998 : 181/2) Die Politik gibt der Verwaltung nur noch einen sog. „Budgetrahmen“ mit Eckwerten vor, in dem die Fachbereiche der Verwaltung dann autonom handeln können. (Reichard 1996 : 19, Reichard : 219)

Somit obliegt der Fachebene bzw. den Abteilungen die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel. (Schwarting 1997 : 37)

Die Abteilungen können durch die finanzielle „Selbständigkeit“ effektiver planen bzw. arbeiten.

Die Beschaffung von Büromitteln u.a. muß nun nicht erst von der Haushalts- abteilung bewilligt werden, sondern kann in Eigenverantwortung geschehen. Das würde den einzelnen Abteilungen mehr Freiheiten geben und zu einem eigenverantwortlicheren Handeln führen.

Erste Ergebnisse zeigen, daß die Budgetierung das eigenverantwortliche Handeln der Verwaltung fördert und daneben noch zu beachtlichen Einspareffekten führen kann. (Reichard : 220)

3 Die Umsetzung des „Neuen Steuerungsmodells“ - Modell und Wirklichkeit :

3.1 Reformbemühungen der Verwaltung zu zaghaft

Die Verwaltungen setzen meistens nicht das gesamte „Neue Steuerungsmodell“ um, sondern nur einzelne Teile, weil die Verwaltungen damit probeweise eigene Teilbereiche optimieren wollen. (Maaß 1999 : 195)

Die Ausrichtung dieser Experimente in den einzelnen Kommunen sind daher nur vereinzelte, stark pragmatisch ausgerichtete Reformen ohne stärkere Koordinationsaktivitäten. (Reichard : 225, 229)

Bei den Experimenten in den Kommunen werden bevorzugt 2 Komponenten des Neuen Steuerungsmodells eingesetzt, nämlich die dezentrale Ergebnisverantwortung und die Budgetierung. (Reichard : 219)

Das zeigt das große Mißtrauen, daß immer noch in der Verwaltung herrscht.

Die Verwaltung handelt heutzutage immer noch nach dem Motto „Wenn etwas 20 Jahre lang erfolgreich praktiziert wurde, warum soll man es dann ändern?“.

Dabei lassen sie allerdings die finanzielle Seite außer acht. Denn in Zeiten knap- per Haushaltskassen sollen ja nicht Arbeitsabläufe geändert werden, nur um die Mitarbeiter der Verwaltung zu „beschäftigen“. Diese Veränderung des Arbeits- ablaufs soll vielmehr dazu dienen überflüssige Arbeitsschritte zu entfernen, um damit sog. „kürzere Bearbeitungszeiten “ für die Sachverhalte zu erreichen.

Diese Änderung der Arbeitsabläufe muß allerdings nicht unbedingt durch den Abbau von Stellen erfolgen. Vielmehr kann man durch einen veränderten Ablauf der Bearbeitung bestimmter Sachverhalte schon einige Bearbeitungsschritte einsparen, so daß kürzere bzw. keine Mitzeichnungsleisten mehr erforderlich sind. Außerdem haben viele Mitarbeiter Angst, daß das „Neue Steuerungsmodell“ noch mehr Arbeitsplätze überflüssig machen würde als jedes Jahr sowieso schon von der Regierung eingespart werden.

3.2 Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells

Die Kommunal-Verwaltung wird immer noch „durch eine starke Betonung der Hierarchie und der Aktenmäßigkeit gesteuert, was zu einer gewissen „Bürgerferne“ sowie zu einem „System organisierter Unverantwortlichkeit führt.“ (Banner 1993 : 351)

Viele der Mitarbeiter der Verwaltung haben jahrelang mit Akten gearbeitet und kennen nichts anderes als Akten, handgeschriebene Verwaltungsakte u.a. Ein Verwaltungshandeln auf der Grundlage von IT ist für viele Mitarbeiter „Neu- land“, so daß die PC´s in den Büros meistens nur als „Schreibmaschine“ genutzt wird.

Die komplette Abwicklung von Arbeitsschritten am PC bzw. die „elektronische“ Korrespondenz mit den Ämtern hat sich noch nicht durchgesetzt (nur in Reformversuchen bzw. -kommunen s. Electronic Government ).

Würde man versuchen den Arbeitsablauf aller Mitarbeiter auf PC umzustellen d.h. daß alle ehemals schriftlichen Arbeiten nun am PC erledigt werden könnten, so würden diese Mitarbeiter entweder eine lange Eingewöhnungszeit brauchen (s. große Zahl von PC-Kursen (Windows 95, Word, Excel usw.) die in einer Behörde angeboten werden), um sich an die neuen Umstände zu gewöhnen oder aber sie „ignorieren“ die Neuerungen einfach, was am meisten vorkommt, und machen so weiter wie bisher ohne daß es irgend jemandem auffallen würde. Denn es gibt immer noch genug ältere Mitarbeiter, die mit den „alten“ Arbeitsabläufen „groß geworden“ sind und diese deshalb auch heute noch praktizieren.

Viele der Mitarbeiter arbeiten in ihrem Bereich „so vor sich hin“ ohne daß irgendjemand Notiz davon nimmt, wie „altmodisch“ und zeitaufwendig doch die Arbeitsabläufe in der Verwaltung sind.

Des weiteren vermeiden es die Sachbearbeiter eigene Entscheidungen zu treffen ohne vorher die Erlaubnis bzw. Bestätigung ihrer Vorgesetzten eingeholt zu haben.

Denn viele der Mitarbeiter haben Angst vor Prozessen die der Bürger bei den Verwaltungsgerichten einreichen kann und in denen sie eventuell verlieren würden.

Um dieses Risiko nicht eingehen zu müssen sichern sich einige Mitarbeiter bei jeder Entscheidung die sie treffen durch Gespräche über die Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidung mit dem Vorgesetzten ab.

Diese Absprachen führen aber nur dazu, daß die Bearbeitungszeiten weiter verlängert werden.

4 Fazit :

4.1 Umsetzung des Neuen Steuerungsmodell nicht erfolgreich, meist werden nur einzelne Teile umgesetzt

Vergleicht man die einzelnen Reformbemühungen der Kommunen im Rahmen der Einführung des „Neuen Steuerungsmodells“ miteinander, so kann gesagt werden, daß die Kommunen die Reformelemente des „Neuen Steuerungsmodells“ mei- stens nur vereinzelt und unverknüpft eingesetzt haben (Pilotprojekte).

Dadurch können die Elemente des Neuen Steuerungsmodells jedoch nicht „greifen“ und ihre volle Wirkung entfalten. (Maaß 1999 : 195, Kißler 1997 : 31, Reichard (Büchner) : 218)

Aber gerade die Verknüpfung der verschiedenen Elemente bringt die „Reformschübe“ für die Verwaltung.

Denn viele Verwaltungen bzw. Mitarbeiter haben Angst, daß durch die Einführung des „Neuen Steuerungsmodells“ ihre Arbeitsplätze wegfallen könnten, weil die anderen Mitarbeiter jetzt effizienter arbeiten und sie deshalb die Arbeit der weggefallenen Stellen mit übernehmen müssen.

Ein großes Problem stellt auch die Personalentwicklung dar. Nur durch umfas-

sende Motivation bzw. bessere Qualifizierung der Mitarbeiter kann die Verwaltung die Effizienz steigern. (Reichard 1996 : 15)

Die Rolle des Personals wurde bei den Reformen meist vernachlässigt. Doch

ohne eine umfassende Reform der Personalwirtschaft greifen die Reformen des NSM nicht (vgl. Naschold). (Reichard 1996 : 81)

Hier sollte versucht werden den Bedarf an Mitarbeitern in einigen Bereichen genauer festzulegen, um so eine angemessene Personalbesetzung zu gewährleisten.

Um der Reform mehr „Schwung“ zu verleihen, sollte sie vor allem öffentlich durch die Politik gestützt werden. Denn nur wenn die gesamte Regierung hinter den Reformen steht besteht eine Chance, daß die Reformen Erfolg haben und von der Öffentlichkeit akzeptiert werden (Hill 1997 : 7)

Meistens ist es jedoch eher das Naturell der Deutschen, daß sie gegen Reformen sind, weil sie auch der Meinung sind, daß Reformen und andere Änderungen im Aufbau oder Ablauf von Behörden die Bürger nur verwirren würden.

4.2 Mitarbeiter müssen für neues Steuerungsmodell stärker sensibilisiert werden

Die Mitarbeiter einer Behörde sollten schon frühzeitig in den Reformprozeß mit eingebunden werden, um so eine Steuerung des Reformprozesses anhand der Bedürfnisse der Mitarbeiter zu erreichen. (Maaß 1999 : 204)

Denn durch die alltägliche Arbeit können die Mitarbeiter am besten sagen, wo es Reformbedarf gibt, weil sie sich direkt mit den Problemen auseinandersetzen müssen und somit am besten Wissen, wo Verbesserungen durchzuführen sind. Würde man die Reform ohne die Mitarbeiter durchführen so könnte es sein, daß die Führungsspitze Reformen in Bereichen durchführt in denen es nach Meinung der Mitarbeiter weniger Reformbedarf gibt als in anderen Bereichen.

Um den Mitarbeitern zu zeigen in welcher Weise sie an der Umsetzung des NSM teilhaben können sollten sie von Anfang an für die Umsetzung sensibilisiert werden. (Kißler 1997 : 26)

Literatur :

Bandemer, S. v., Blanke, B., Nullmeier, F., Wewer, G. : „Handbuch zur Verwaltungsreform“, Leske + Buderich, Opladen 1998

Banner, G. (Hrsg.) : „Steuerung kommunalen Handelns“ in Roth, Roland / Wollmann, Hellmut: „Kommunalpolitik, Politisches Handeln in Gemeinden.“, Bonn 1993 , S. 350-361

Budäus, D. : „Probleme und Defizite der Verwaltungsreform auf Bundesebene“, Jahrestagung 97 FH Bund, Mannheim, 3.-5. Juni 97 in Mundhenke, E., Kreft, W. (Hrsg.) : „Modernisierung der Bundesverwaltung - Aktueller Stand und Perspektiven“, Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung Brühl, 1997

Hartwich, Wewer (Hrsg.) : „Regieren in der Bundesrepublik 1“, Leske + Buderich, Opladen 1990

Hesse, J. J.; Ellwein, T. : „Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland - Band 1 : Text“, Westdeutscher Verlag, Opladen / 1997

Hill, H. : „Verwaltung im Umbruch“, Hochschule für Verwaltungswissen-schaften Speyer, 1997

Jeserich, Pohl : „Deutsche Verwaltungsgeschichte (Band 5) : Die BRD“, Deutsche Verlags-Anstalt (DVA), Stuttgart 1987

Kißler, L., Bogumil, J., Greifenstein, R. : „Moderne Zeiten im Rathaus ? - Reform der Kommunalverwaltungen auf dem Prüfstand der Praxis“, Ed. Sigma Rainer Bohn Verlag, Berlin 1997

Maaß, C. : „Der lange Weg der Reform - Ein Zwischenbericht der Modell- kommune in Brandenburg“ in der Beilage Nr. 1/1999 zur Zeitschrift „Landes- und Kommunalverwaltung, Heft 3, 1999, S. 23 ff.

Mayntz, R. : „Soziologie der öffentlichen Verwaltung“, C.F. Müller Verlag, Hüthig GmbH, Heidelberg 1997

Mundhenke, E. : „Verwaltungsmodernisierung heute“ in Mundhenke, E., Kreft, W. (Hrsg.) : „Modernisierung der Bundesverwaltung - Aktueller Stand und Perspektiven“, Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung Brühl, 1997

Reichard, C. : „Managementreformen in der deutschen Kommunalverwaltung - eine Skizze ihrer Kernelemente und ihres Entwicklungsstandes“ in : Büchner, C. / Franzke, J. : „Kommunale Selbstverwaltung“, Berlin

Reichard, C. : „Umdenken im Rathaus - Neue Steuerungsmodelle in der deutschen Kommunalverwaltung“, Edition Sigma 1996

Schmidt, H. : „Betriebswirtschaftslehre für die Verwaltung“, R. v. Decker´s-Verlag, Hüthig GmbH Heidelberg, 1998

Schwarting, G. : „Effizienz in der Kommunalverwaltung Teil I - Dezentrale Verantwortung und Finanzsteuerung durch Budgetierung“, Erich-Schmidt-Verlag Berlin, 1997

Wahl, R. : „Organisation und Entwicklung der Verwaltung in den Ländern und Berlin“ in : Jeserich, Pohl : „Deutsche Verwaltungsgeschichte (Band 5) : Die BRD“, Deutsche Verlags-Anstalt (DVA), Stuttgart 1987, S. 208-219

Weber, M. : „Soziologie - Universalgeschichtliche Analysen - Politik“, Alfred Kröner Verlag, Stuttgart 1992