Deutschland und die gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union

INHALTSVERZEICHNIS

Bedeutung der Gemeinsamen Außen-, Sicherheits­und Verteidigungspolitik für die EU-Staaten

Deutsche Interessen an einer europäischen Außen­politik

Der Beitrag der Bundesrepublik zur GASP / ESVP

Gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungs­politik als Bestandteil eines europäischen Bundes­staates

Deutsche Politik seit dem Verfassungskonvent

Deutschland im Alltagsgeschäft europäischer Außenpolitik

Europäische Eingreiftruppen contra Parlaments­beteiligung?

Ausblick

Literatur

Deutschland und die Gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union

Bedeutung der Gemeinsamen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik für die EU-Staaten

Die Funktion europäischer Außenpolitik besteht für alle Mitgliedstaaten vor allem darin, ihren Positionen in der internationalen .Politik größeres Gewicht zu verleihen. Erst durch eine Bündelung nationaler Ressourcen können die Europäer Einfluss ausüben. Für einzelne Mitgliedstaaten erscheint ein europäischer Rahraen immer dann besonders gewinnbringend, wenn es gelingt, europäische Unterstützung für ein Anliegen von spezifisch nationalem Interesse zu mobilisieren, wie dies beispielsweise bei Polens Politik gegenüber der Ukraine der Fall war. Besonders ausgeprägt sind die Gestaltungsmöglichkeiten für einzelne Mitgliedstaaten während jener sechs Monate, in denen sie die Präsidentschaft innehaben und die EU gemeinsam mit dem Hohen Repräsentanten und dem Kommissar für Außenbeziehungen gegenüber Dritten repräsentieren. So nutzte Deutschland jeweils seine Präsidentschaft, um 1994 eine konkrete Heranführungsstrategie für die beitrittswilligen Länder Mittel- und Osteuropas und um 1999 mit dem Balkan-Stabilitätspakt eine längerfristige politische Lösung für die Region zu beschließen.' Auch während der derzeitigen Präsidentschaft liegt ein Schwerpunkt der Bundesregierung im Osten Europas, wo unter anderem die Verhandlungen über den Status des Kosovo und über ein neues Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Russland zu führen sind.^{1 2}

Deutsche Interessen an einer europäischen Außenpolitik

Für die Bundesrepublik war die Politik gegenüber Mittel- und Osteuropa der bedeutendste Bereich, den sie mit großem Erfolg europäisiert hat. Von der Entspannungspolitik der siebziger Jahre bis zur Osterweiterung 2004 erhielt die Bundesrepublik aus Brüssel umfassende Unterstützung für das Ziel eines stabilen, demokratischen und wirtschaftlich prosperierenden Mittel- und Osteuropa, das ihr schon aufgrund ihrer unmittelbaren Nachbarschaft besonders am Herzen liegen musste. Durch die Europäisierung der Ostpolitik wurde schließlich erreicht, dass die finanziellen und materiellen Aufwendungen, insbesondere seit dem Ende des Ost-West- Konflikts, zum Teil durch die EU bestritten wurden und die Bundesrepublik in dieser Hinsicht entlastet wurde. Mit der Aufnahme von Verhandlungen über einen EU-Beitritt wurde die deutsche Außenpolitik gegenüber Mittel- und Osteuropa nach dem Ende des Ost-West-Konflikts weitest gehend in europäische Innenpolitik transformiert und der Europäisierungsprozess der deutschen Ostpolitik zum Abschluss gebracht.

Die besondere Legitimationsfunktion, die die europäische Diplomatie für Deutschland gerade aufgrund seiner nationalsozialistischen Vergangenheit hatte, spielt bis heute auch in der Nahostpolitik eine herausragende Rolle. Schon aufgrund des Holocausts muss der Bundesrepublik an guten Beziehungen zum Staat Israel gelegen sein, was für öffentliche Kritik an dessen Palästinapolitik nur wenig Raum lässt. Auch innerhalb der EU gehört Deutschland zu den Fürsprechern Israels. Gleichzeitig sieht die Bundesregierung in der GASP einen geeigneten Rahmen, eine „ausgewogenere" Nahostpolitik verfolgen zu können.3

Verglichen mit den zahlreichen Fällen, in denen Deutschland und andere Mitgliedstaaten die EU erfolgreich als „Resonanzboden" ihrer Außenpolitik nutzen konnten, gibt es vergleichsweise wenig Fälle, in denen Mitgliedstaaten im Rahmen der europäischen Außenpolitik unter Druck gesetzt wurden, Korrekturen in ihrer Außenpolitik vorzunehmen. Der intergouvernementale Charakter der EPZ/GASP, der Mehrheitsabstimmungen nur in äußerst begrenzten Bereichen vorsieht und bei Regelverstößen keinerlei Sanktionen vorsieht, soll derartige „Eingriffe" in den außen- und sicherheitspolitischen Kernbereich nationaler Souveränität gerade verhindern helfen. Hinzu tritt eine von den Mitgliedern geteilte Auffassung, dass den Mitgliedstaaten so genannte domaines réservées zugestanden werden sollten, die aus dem Zuständigkeitsbereich der GASP herausfallen.4 So blieb beispielsweise der gesamte Bereich der innerdeutschen Beziehungen während des Ost-West-Konflikts ebenso aus der EPZ ausgeklammert wie der Prozess der deutschen Vereinigung nach dessen Ende.5

Zu den wenigen Fällen, in denen die deutsche Außenpolitik in einen direkten Konflikt mit europäischen Positionen geriet, gehörte die Anerkennung Sloweniens und Kroatiens als unabhängige Staaten 1991.6 Die EG-Staaten hatten sich zunächst darauf verständigt, gegenüber den nach Unabhängigkeit strebenden jugoslawischen Nachfolgestaaten eine gemeinsame Linie einzunehmen, die auf den Erhalt der jugoslawischen Föderation zielte und dafür sogar die EG- Mitgliedschaft für Jugoslawien in Aussicht stellte. Als es nach den Unabhängigkeitserklärungen zu bewaffneten Auseinandersetzungen kam, bot die EU die Anerkennung Sloweniens und Kroatiens auf der Grundlage einer Beurteilung der Menschen- und Minderheitenrechtslage durch eine^Schiedskommission an. Trotz erheblichen Drucks der anderen EG-Staaten, einen deutschen Alleingang zu verhindern, entschied sich die Bundesregierung jedoch für eine vorzeitige und damit nicht-konditionale Anerkennung. Da dieser Alleingang Befürchtungen vor einer unilateraleren Neuausrichtung der Außenpolitik des vereinigten Deutschlands zu bestätigen schien, war die Anerkennungspolitik für die Bundesrepublik mit erheblichen politischen Kosten verbunden. Diese Kosten, die zweifellos höher ausgefallen sind als bei vergleichbaren Alleingängen Frankreichs oder Großbritanniens, haben ex negativo den hohen Wert der GASP für die deutsche Außenpolitik bestätigt und in der Folgezeit Bemühungen um gemeinsame europäische Positionen eher verstärkt. Der Unilateralismus in der Anerkennungspolitik ist daher „als einmaliges Fehlverhalten im damaligen ,Selbstfindungsprozess' der deutschen Außenpolitik"7 eingestuft worden.

Natürlich gab es auch nach dem Konflikt um die Anerkennung Sloweniens und Kroatiens außenpolitische Meinungsverschiedenheiten zwischen Deutschland und den EU-Partnern. Während der Auseinandersetzung um eine angemessene europäische Reaktion auf die amerikanische Konfrontationspolitik gegenüber dem Irak 2002/03 sind diese Meinungsverschiedenheiten in einem bis dahin unbekannten Maß in öffentlicher Konfrontation ausgetragen worden. Im Unterschied zum Anerkennungskonflikt handelte die Bundesrepublik in der Irak-Politik jedoch in enger Abstimmung mit Frankreich. Ein isoliertes deutsches Vorpreschen, das gegen einen Konsens der anderen EU-Staaten gerichtet war, hat es seit der Anerkennungskrise nicht mehr gegeben.

Der Beitrag der Bundesrepublik zur GASP/ESVP

Die Initiative zu einer außen- und sicherheitspolitischen Zusammenarbeit war zu Beginn des europäischen Integrationsprozesses vor allem von Frankreich ausgegangen, das auf diese Weise nicht zuletzt die Kontrolle und Einbindung einer zunehmend selbstbewussten deutschen Politik anstrebte. Die Bundesrepublik machte sich diese Logik jedoch schnell zu eigen und betrachtete die außen- und sicherheitspolitische Selbsteinbindung als willkommenes Mittel, Vertrauen in und Unterstützung für die eigene Außenpolitik erhalten zu können. Insbesondere zur Zeit der Ostpolitik in den frühen 1970er Jahren und während der 2+4-Verhandlungen über die deutsche Einheit war die außenpolitische Zusammenarbeit im Rahmen der europäischen Integration ein wertvolles Instrument. Vor allem während der Regierungskonferenzen zu den Verträgen von Maastricht (1990/91) und Amsterdam (1996/97) setzten gemeinsame deutsch-französische Initiativen die Stärkung der gemeinsamen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik auf die Agenda und konnten zumindest Schritte in Richtung dieser Zielsetzung durchsetzen. Attraktiv erschien die außenpolitische Zusammenarbeit darüber hinaus aufgrund des Einflussgewinns, der allen EU-Staaten durch eine Bündelung ihrer Ressourcen in der internationalen Politik zugute kam, und aufgrund der Verminderung von Reibungen zwischen der wirtschaftlichen Integration und der Heterogenität mitgliedstaatlicher Außenpolitiken.

Gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik als Bestandteil eines europäischen Bundesstaates

Nicht zuletzt entsprach das Ziel einer europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik dem Leitbild der EU als Bundesstaat, das die deutsche Europapolitik über Parteigrenzen hinweg inspirierte.³ Aus dieser Perspektive erschien der Binnenmarkt als „unvollendeter Bundesstaat" (Hallstein), der um eine außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Dimension ergänzt werden musste. Auch die stark europäisierte nationale Identität Deutschlands^{4 5 6} begünstigte den Einsatz für eine Stärkung der europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Als die Reform der außenpolitischen Zusammenarbeit in den neunziger Jahren breitere Aufmerksamkeit erfuhr, zeigte sich etwa in den Ratifizierungsdebatten im Bundestag, dass zwischen nationalen und europäischen Interessen kaum unterschieden wurde.’0 Auch in Meinungsumfragen zeigt sich eine breite Unterstützung für eine gemeinsame Außenpolitik und eine gemeinsame Verteidigungspolitik. In einer von der Europäischen Kommission im Herbst 2006 durchgeführten Umfrage zu aktuellen Themen des Integrationsprozesses erfuhr das Projekt einer Gemeinsamen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik in der Bundesrepublik breite Unterstützung: 77% der Befragten gaben an, sie seien für eine gemeinsame Außenpolitik der Mitgliedstaaten gegenüber Drittstaaten, und 84% befürworteten eine gemeinsame Verteidigungspolitik. Damit war die Unterstützung in Deutschland deutlich über dem Durchschnitt in der EU, der bei 68% (Außenpolitik) bzw. 75% (Verteidigung) lag.”

Die Erweiterung der europäischen Integration um eine außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Dimension wurde somit früh in den Zielkatalog deutscher Europapolitik aufgenommen.

Von Beginn an verfolgte die Bundesrepublik dabei „eine Strategie des dynamisch-konstruktiven Pragmatismus, demzufolge das wünschbare Ideal einer europäischen Außen- und Sicherheitspolitik als langfristige Orientierung diente, wohingegen das vor dem Hintergrund der Haltungen der übrigen Partnerstaaten Machbare als Richtschnur für die Verwirklichung konkreter Einigungsfortschritte war".⁷ Zu den institutionellen Zielvorstellungen für eine europäische Außen- und Sicherheitspolitik gehörten eine Aufwertung von Europäischer Kommission und Europäischem Parlament, denen zunächst eine nur marginale Rolle zugewiesen war. Darüber hinaus setzte sich Deutschland für Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit ein, um die Entscheidungsfindung im Rat zu erleichtern. Nachdem verschiedene andere Mitgliedstaaten allerdings grundsätzliche Vorbehalte gegenüber Mehrheitsabstimmungen in der Außen- und Sicherheitspolitik vorgebracht hatten, warb die Bundesregierung erfolgreich für Kompromisse, wonach der Rat einstimmig Grundsatzbeschlüsse trifft, aber über Durchführungsmaßnahmen mit qualifizierter Mehrheit abstimmen kann. Gemäß dem Bundesstaats-Leitbild wurden diese Zielsetzungen in einer supranationalen Rhetorik verpackt, die die GASP/ESVP weniger als eigenständiges Regime außerhalb der EG, sondern stets als Kern einer untrennbar mit der ökonomischen Union verbundenen „politischen Union" verstand.

Weil diese deutschen Zielsetzungen im zunehmend heterogenen Kreis der EU-Staaten wenig Aussicht auf Erfolg hatten, begann die Bundesregierung Ende der neunziger Jahre für die Möglichkeit „verstärkter Zusammenarbeit" im Bereich der GASP/ESVP zu werben. Wie in der Währungs- und Grenzpolitik sollten Mitgliedstaaten, die zu weiter gehenden Integrationsschritten bereit und in der Lage sind, von den anderen EU-Staaten nicht aufgehalten werden können.

Deutsche Politik seit dem Verfassungskonvent

Ihr Engagement für eine Vertiefung der sicherheits- und verteidigungspolitischen Zusammenarbeit in der EU setzte die Bundesregierung im Verfassungskonvent fort, der 2002/03 mit der Ausarbeitung eines europäischen Verfassungsvertrages beauftragt war. In einem gemeinsam mit seinem Amtskollegen de Villepin verfassten Papier schlug Bundesaußenminister Fischer vor, Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit auch im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik zuzulassen. Den an intensiverer Kooperation interessierten Staaten sollte es so möglich werden, zum einen gemeinsame Rüstungsprojekte voranzutreiben, zum anderen eine militärische Beistandsverpflichtung einzugehen, ohne dass sich daran auch die postneutralen und integrationsskeptischeren Staaten beteiligen müssten. Der Vierergipfel, zu dem sich Belgien, Frankreich, Deutschland und Luxemburg Ende April 2003 in Brüssel trafen, unterstrich die Entschlossenheit dieser Staaten, eine vertiefte Zusammenarbeit unter Umständen auch außerhalb der EU voranzutreiben. Davon zeugte der umstrittene Vorschlag, die Grundlage eines europäischen Hauptquartiers zu schaffen, damit die Planung und Durchführung von Militäreinsätzen auch ohne Rückgriff auf NATO-Ressourcen möglich würden. Nach heftigen Protesten, vor allem aus den USA und Großbritannien, wurde dieser Vorstoß jedoch in Richtung einer europäischen Planungszelle im NATO-Hauptquartier abgeschwächt.⁸

Im Wahlkampf zur Bundestagswahl 2005 spielte die Europapolitik nur „eine untergeordnete Rolle".⁹ Das galt erst recht für den Bereich der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Im Koalitionsvertrag lesen sich die wenigen Passagen zu diesem Thema daher vor allem als eine Fortführung der traditionellen deutschen Position: Die Bundesregierung werde sich dafür einsetzen, „die Fähigkeiten und Handlungsoptionen der EU zu verbessern" und möchte dabei „[ujnnötige und kostspielige Doppelungen mit der NATO [...] vermeiden. Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik soll zu einer Sicherheits- und Verteidigungsunion fortentwickelt werden. Der Aufbau EU-eigener, aber mit der NATO interoperabler multinationaler Gefechtsverbände werde fortgesetzt.¹⁰

Für die deutsche Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 hat die Bundesregierung die Wiederbelebung des Verfassungsprozesses zu ihrer Priorität gemacht. In der Begründung dieses Vorhabens spielt die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik jedoch keine nennenswerte Rolle. Im Präsidentschaftsprogramm kündigt die Bundesregierung darüber hinaus an, sich für eine verbesserte Kohärenz zwischen den Instrumenten der GASP und denen der Europäischen Gemeinschaft einzusetzen und den battle groups, die vom 1. Januar 2007 an für Einsätze in Krisengebieten zur Verfügung stehen, besonderes Augenmerk zu schenken. Darüber hinaus soll die zivil-militärische Koordinierung gestärkt und bei Bedarf das Operationszentrum aktiviert werden. Schließlich soll mit Blick auf die Fähigkeitsentwicklung der Dialog mit der NATO intensiviert werden.¹¹

Deutschland im Alltagsgeschäft europäischer Außenpolitik

Während die Bundesrepublik diese „verfassungspolitischen" Zielsetzungen stets zu einer Priorität in intergouvernementalen Verhandlungen überVertragsreformen gemacht hat, setzte sie im Alltagsgeschäft der EPZ/GASP einen Schwerpunkt auf der Stärkung der EU als „Zivilmacht". So ging Anfang der siebziger Jahre die Einführung des politischen Dialogs als Instrument europäischer Diplomatie auf einen Vorschlag Außenminister Genschers zurück. Indem die EU die arabischen Staaten nach dem Yom-Kippur-Krieg und der Ölkrise zum politischen Dialog einlud, setzte sie deutlich andere Akzente in der Nahostpolitik als die USA, die eine konfrontativere Politik verfolgen. Der politische Dialog, nicht zuletzt mit so genannten „Schurken§taaten" wie dem Iran ist seitdem zu einem Markenzeichen europäischer Außenpolitik avanciert. Nachdem die britische Regierung Ende 1998 den Weg zu einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik frei gemacht hatte, nutzte die Bundesregierung die Zeit ihrer Präsidentschaft 1999, um dieses militärpolitische Projekt um eine zivile Dimension zu erweitern. Dem Ziel einer militärischen Eingreiftruppe wurde dabei das Ziel an die Seite gestellt, auch Polizeieinheiten, Richter und Staatsanwälte in Krisenregionen entsenden zu können. Bei der Ausarbeitung einer Europäischen Sicherheitsstrategie erreichte die Bundesregierung, dass das ursprünglich vorgesehene Kopzept der Präemption, das in der amerikanischen Sicherheitsstrategie eine wichtige Rolle spielt, durch das Konzept der Prävention ersetzt wurde. Außerdem setzte sie sich erfolgreich für eine stärkere Betonung der Vereinten Nationen ein. Mit dem Vorschlag, den Einsatz militärischer Gewalt nur auf Grundlage der VN-Charta vorzusehen, konnte sie sich allerdings nicht durchsetzen.’7

Die deutsche Position zu einer sicherheits- und verteidigungspolitischen Komponente der GASP war traditionell von dem Bemühen geprägt, sowohl mit Frankreich als auch mit den USA enge und vertrauensvolle Beziehungen zu pflegen und nicht zwischen amerikanischem Führungsanspruch und französischem Unabhängigkeitsstreben wählen zu müssen.18 Dieses Bemühen übersetzte sich in die Unterstützung europäischer Institutionen als Ergänzung transatlantischer Strukturen und, nach Ende des Ost-West-Konflikts, als einer Rückversicherung gegen einen möglichen Rückzug der USA aus Europa.

Im Vordergrund stand dabei vor allem das Ziel, eine Renationalisierung der Sicherheits- und Verteidigungspolitiken in Europa zu verhindern. Als ein bedeutsames Mittel für diesen Zweck wurden integrierte multinationale Militärstrukturen betrachtet, denn Armeen, die auf diese Weise miteinander verflochten sind, können nicht nur keine Kriege gegeneinander führen, sondern zeichnen sich darüber hinaus auch durch ein hohes Maß wechselseitiger Transparenz und gegenseitigen Vertrauens aus. Ein erster Meilenstein dieser Politik war die Begründung des Eurocorps. Ins Leben gerufen wurde es 1991 von Bundeskanzler Kohl und dem französischen Staatspräsidenten Mitterand. Verteidigungspolitiker waren an der Entscheidung nicht beteiligt bzw. wurden von den Staats- und Regierungschefs Deutschlands und Frankreichs bewusst auf Distanz gehalten, um das politische Projekt eines integrierten Korps nicht an Zweifel an der militärischen Machbarkeit scheitern zu lassen. Bezeichnend ist schließlich auch, dass das Eurokorps für interessierte Staaten offen ist und dass es sowohl im Rahmen der NATO als auch der ESVP einsetzbar ist.

[...]

¹ Regelsberger, Elfriede (2002), Deutschland und die GASP-ein Mix aus Vision und Pragmatismus, in: Müller-Brandeck-Bocquet, Gisela (Hrsg.), Europäische Außenpolitik. GASP- und ESVP- Konzeptionen ausgewählter EU-Mitgliedstaaten, Baden-Baden: Nomos, S. 28-40, hier: S.35.

² Zu den wichtigsten Themen der deutschen Ratspräsidentschaft vgl. auch Perthes, Volker/Mair, Stefan (Hrsg.) (2006), Europäische Außen- und Sicherheitspolitik. Aufgaben und Chancen der deutschen Präsidentschaft, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik.

³ Jachtenfuchs, Markus (2002), Die Konstruktion Europas. Verfassungsideen und institutionelle Entwicklung, Baden-Baden: Nomos.

⁴ Risse, Thomas/Engelmann, Daniela/Knopf, Hans-Joachim/Roscher, Klaus (1999), To Euro or Not to Euro? The EMU and Identity Politics in the European Union, in: European Journal of International Relations 5. Jhg. / H. 2, S. 147-187.

⁵ Wagner, Wolfgang (2002), Die Konstruktion einer europäischen Außenpolitik. Deutsche, französische und britische Ansätze im Vergleich, Frankfurt/Main: Campus, S. 206-228.

⁶ Alle Daten finden sich auf der Homepage der Europäischen Kommission unter http://ec.europa.eu/public opinion/index en.htm (letzter Zugriff: Januar 2007).

⁷ Schmalz, Uwe (2002), Die europäisierte Macht: Deutschland in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik, in: Schneider, Heinrich/Jopp, Mathias/Schmalz, Uwe (Hrsg.), Neue deutsche Europapolitik, Bonn: Europa Union Verlag, S. 515-580.

⁸ Marco Overhaus 2004: Deutschland und die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik 1998-2003: Gewollte Ambivalenz oder fehlende Strategie?, in: Sebastian Harnisch/Christos Katsioulis/Marco Overhaus (Hrsg), Deutsche Sicherheitspolitik, Baden-Baden: Nomos, 37-57, hier: S. 51

⁹ Marhold, Hartmut 2006: Deutsche Europapolitik nach dem Regierungswechsel 2005, in: Integration 29: 1, 3-22, hier: S. 3.

¹⁰ „Gemeinsam für Deutschland - mit Mut und Menschlichkeit." Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 11. November 2005.

¹¹ Bundesregierung 2007: „Europa gelingt gemeinsam" Präsidentschaftsprogramm 1. Januar bis 30. Juni 2007, http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2006/11/anlagen/2006-11-29- eu-praesidentschaftsproqramm,property=publicationFile.pdf (letzter Zugriff Januar 2007).