Controlling in der öffentlichen Verwaltung

Inhaltsverzeichnis

Teil A:

1. Einleitung

2. Allgemeines
2.1 Gründe für die Controlling-Einführung in der öffentlichen Verwaltung
2.2 Ziele des Controllings
2.3 Aufbau eines Controlling-Konzeptes
2.4 Privatisierung als Lösungsmöglichkeit
2.5 Abschließende Betrachtung

Teil B:

3. Die Stadt als Konzern
3.1Aufbauorganisation und Strukturen einer Stadtverwaltung
3.2 Kosten- und Leistungsrechnung
3.3 Dezentrale Ressourcenverantwortung
3.4 Budgetierung
3.5 Steuerung durch Controlling
3.5.1 Controlling allgemein
3.5.2 Beispiel
3.6 Fazit

Teil C:

4. Umsetzung in die Praxis
4.1 Modern und bürgernah
4.2 Kommunalverwaltung 2000

5. Literaturverzeichnis

Teil A:

1. Einleitung

In öffentlichen Institutionen ist die Einführung des Controllings aus verschiedenen Gründen wichtig geworden: Öffentliche Organisationen scheinen unwirtschaftlich und oft wird behauptet, sie würden sich nicht mit den Bedürfnissen des Leistungsempfängers auseinandersetzen. Diesem Druck und auch den finanziellen Engpässen sehen sich die öffentlichen Verwaltungen ausgesetzt. Es soll ein Wandel zu mehr Markt- und Kundenorientierung mit Hilfe des Controlling-Konzeptes geschaffen werden. Dieser Wandel wird „New Public Management“ genannt.

Bezüglich der reinen Übertragbarkeit der privatwirtschaftlichen Ansätze des Controllings auf die öffentliche Verwaltung gab es viele Bedenken, besonders im Bereich des strategischen (langfristigen) Controllings. Außerdem steht Controlling in öffentlichen Verwaltungen im Spannungsfeld zwischen privatwirtschaftlicher Erfahrung, politischen Einflüssen und bürokratischer Tradition. Ein weiteres Problem, das mit der Einführung von Controlling-Systemen zusammenhängt, sind die Kosten, da eine solche Einführung Geld kostet und sehr zeitintensiv ist. Weiterhin ist eine Unterscheidung nach Branchen wichtig, da jede Branche ihre Besonderheiten aufweist. Schließlich findet ein Controlling- System nur dann Zustimmung bei den Mitarbeitern, wenn die Einführung schrittweise erfolgt.

Im folgenden soll nun dargestellt werden, weshalb die Einführung des Controllings trotz der Einwände notwendig und mittels Privatisierung auch machbar ist. Jedoch soll schon hier erwähnt werden, dass das Controlling kein Allheilmittel zur Lösung der Führungsprobleme öffentlicher Institutionen ist, sondern nur Lösungsansätze bietet.

Ich will noch anmerken, dass wir „öffentliche Verwaltung“ mit „öffentlicher Organisation“ oder auch mit „öffentlichem Unternehmen“ gleichsetzen, da sie alle Dienstleistungen anbieten und im Bereich des Controllings gleiche Zielsetzungen haben.

2. Allgemeines

2.1 Bestehende Probleme und Gründe für die notwendige Controlling- Einführung in der öffentlichen Verwaltung

Es gibt sowohl Probleme zwischen der Politik und der Verwaltung als auch zwischen den Politikern und der Verwaltung: Die politischen Ziele, die nicht präzise genug vorgegeben werden, dienen nicht als eindeutige Handlungsvorschriften. Die Folge daraus sind Motivationsverluste bei den Verwaltungsmitarbeitern, Kurzatmigkeit des Verwaltungshandelns und schließlich Ineffizienz der Verwaltung. Weiterhin besteht eine Kluft zwischen dem Know How der Politiker und dem der Verwaltungen, die die Weisungen ausführen. Da die öffentliche Verwaltung von ständigen Veränderungen geprägt ist („Gefordert wird eine Ausrichtung des öffentlichen Sektors auf die `Kunden` öffentlicher Institutionen“ nach Prof. Dr. Jürgen Weber), ist die Politik nicht mehr in der Lage, alle Konsequenzen ihrer Vorgaben zu durchschauen. Das bedeutet, dass letztlich die Politiker von den Verwaltungen beraten werden.

Controlling ermöglicht (nach Günter Rexrodt) also dezentrale Handlungsspie lräume, „ohne den verfassungsgemäßen Auftrag der öffentlichen Verwaltung zu gefährden“. Außerdem unterstützt Controlling die Rechte und Pflichten der „demokratisch legitimierten Entscheidungsträger“. Die immer schneller werdenden und vor allem ständigen Veränderungen in der öffentlichen Verwaltung können besser hingenommen werden und Effizienzsteigerungen erfolgen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung: Rahmenbedingungen des Controlling inöffentlichen Institutionen, aus: Perspektiven der Controllingentwicklung, S.53

Ein weiteres Problem ist, dass Leistungen nicht immer genau messbar sind und aussagefähige Maßgrößen zur Beurteilung von Leistungen einzelner Verwaltungseinheiten fehlen. Da das Budget der Gebietskörperschaften oft nicht ausreicht oder am Ende eines Haushaltsjahres festgestellt wird, dass man das vorhandene Budget nicht rechtzeitig ausgegeben hat, besteht auch hier ein Defizit in der Verwaltung, das mit Hilfe des Controllings geschlossen werden kann. Weitere Probleme sind, dass die öffentlichen Dienstleistungen oft als unwirtschaftlich angesehen werden. Auch die Werte und Bedürfnisse der Bürger und die der eigenen Mitarbeiter werden herangezogen, denn dies sind unter anderem Gründe dafür, weshalb ein Veränderungsdruck auf den öffentlichen Verwaltungen lastet.

Die vorhandenen Ressourcen sollen optimal eingesetzt werden. Das war bisher aber nicht möglich, weil die kommunale Haushaltswirtschaft nicht dezentral gesteuert wurde. D.h., das kameralistische Rechnungswesen konnte dies in der Vergangenheit nicht erfüllen. Das lag daran, dass die Daten zur Kalkulation von Beiträgen, Gebühren und Entgelten nicht zur Verfügung standen.

Da sich die öffentlichen Einrichtungen all diesen Problemen ausgesetzt fühlen, wird der Ruf immer lauter, öffentliche Dienstleistungen in öffentliche Unternehmen mit privatwirtschaftlicher Rechtsform zu führen. Doch auch solch eine Umgestaltung wie die Privatisierung birgt Probleme in sich, wie z.B.: Sicherstellung der politischen Steuerbarkeit der öffentlichen Aufgabenerfüllung, quantitative und qualitative Personaldimensionierung in der neuen Organisation und die Erfordernis, sich stärker als bisher markt- und konkurrenzorientiert zu verhalten. Und: Das bisherige Controlling-System muss auf die neue Organisation umgestaltet werden.

2.2 Ziele des Controllings

Das bisherige Controlling hat als wesentliche Aufgabe und somit als Ziel, die politischen Ziele der öffentlichen Verwaltung präziser und umfassender zu formulieren. D.h., die Ziele müssen von den Politikern aktiv eingefordert werden. Die Verwaltung muss dann diese Ziele kritisch hinterfragen und Schwächen und Inkonsistenzen aufdecken.

Mit Hilfe einer angepassten Kosten- und Leistungsrechnung wird zusätzliches Know How geschaffen und gleichzeitig das eventuell schon bestehende Controlling-System umgestaltet. Dadurch sollen sich das Verständnis und das Verhalten aller Führungsebenen in der Verwaltung ändern.

Ein finanzzielorientiertes Controlling schafft es, den Haushaltsplan - über den das kameralistische Rechnungswesen informiert- mit Hilfe von Controlling-Bausteinen wie Einzahlungen und Auszahlungen, Einnahmen und Ausgaben, Erträge und Aufwendungen, Leistungen und Kosten richtig einzuteilen bzw. das Kostenverhalten besser zu steuern.

Das Controlling soll dazu beitragen, öffentliche Verwaltungen attraktiver zu gestalten, die Leistungen sollen effektiver erfolgen.

Ein systematischer Einsatz des Controllings liefert Informationen und Entwicklungen der Umwelt. Die öffentliche Verwaltung kann somit frühzeitig auf Umweltveränderungen reagieren und sich auch darauf einstellen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung: Ziele des Verwaltungscontrolling, aus: Perspektiven der Controllingentwicklung, S. 243

Das operative Controlling zielt darauf, die Wirksamkeit des staatlichen Handelns zu steigern.

Mit Hilfe eines optimalen Kosten- und Leistungs- Verhältnisses soll eine öffentliche Verwaltung zu einem Dienstleistungsunternehmen umgewandelt werden, das ein kunden- bzw. bürgergerechtes Profil hat. Dies soll durch operative und strategische Kontrolle geschaffen werden.

Kosten sollen gesenkt, aber gleichzeitig soll auch die Kundenzufriedenheit erhöht werden.

Da diese Ziele jedoch nicht immer durch Einführung eines Controlling-Konzeptes erreicht werden, sollen viele öffentliche Unternehmen privatisiert werden, um das staatliche Handeln einzuschränken und somit den bisher verfolgten Zielen näher zu kommen.

Effektivität und Effizienz sind die Ziele, die durch die Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen erreicht werden sollen. Damit wird die Qualität der erbrachten Dienstleistungen verbessert, gleichzeitig ist die Kunden- bzw. Bürgerorientierung angemessener. Stichwort ist hier „Angebotsgestaltung“. Weiterhin sollen Entscheidungsprozesse flexibler und schneller gestaltet werden, wodurch wiederum eine Haushaltsentlastung möglich wäre. Ein bisher bestehendes Controlling-System muss auf die neuen Prozessstrukturen einer öffentlichen Unternehmung zugeschnitten werden.

Auf der Ebene des Leistungserstellungsprozesses ist mehr Flexibilität zu finden, wenn eine Privatisierung stattgefunden hat. Allerdings ist es für die meisten Unternehmen immer noch schwierig, kostengünstigere Dienstleistungen anzubieten sowie schneller auf die Wünsche der Kunden zu reagieren. Dies ist nur dann möglich, wenn das Controlling neu konzipiert wurde.

Es muss ein Übergang vom „Denken in Funktionen zum Denken in Prozessen“, wie Hinterhuber beschreibt, stattfinden, damit sich ein Wandel vollziehen kann. Werden nämlich Hierarchien abgebaut und mehr Betonung auf die Gestaltung von Prozessen gelegt, so wird das Unternehmen markt- und kundenorientierter:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung: Reengineering-Effekte auf der Controlling-Konzeption, aus: Controlling füröffentliche Institutionen, S.19

Die Defizite (wie Effizienz- und Effektivitätsprobleme) sollen dadurch beseitigt werden (das versteht man sozusagen unter dem Begriff „Reengineering“). Reengineering öffentlicher Leistungserstellung ist ein neuer Ansatz, der durch den Wegfall ganzer Zentralbereiche, die Verflachung von Hierarchien und einer stärkeren Betonung der Ablaufperspektive bedingt ist. Die Organisation und auch einige Geschäftsabläufe müssen neu definiert werden. Dies wird durch Reengineering erreicht. Die Weiterführung dieses Gedankens stellt die Controlling-Konzeption dar. Sie ist also ein Teil des neuen Aufschwungs. Folgende Ebenen werden dadurch berührt, dass die öffentliche Leistungserstellung in eine private Rechtsform umgewandelt wird und somit strukturelle Veränderungen erfolgen:

a) Das Zielsystem der öffentlichen Leistungserbringung erhält eine neue Gewichtung, in der der Kunde bzw. der Markt an Bedeutung gewinnt.
b) Die Anforderungen an das Management in seiner Funktion als handlungsorientierter Entscheidungsträger werden dem veränderten Zielsystem entsprechend neu formuliert.
c) Die Konzeption des Controllings in seiner Funktion als informationsorientierter Entscheidungsvorbereiter ist in Richtung auf das neue Zielsystem und die veränderten Managementanforderungen neu zu definieren.

Effektivitätsziele:

- bedeutet die Fähigkeit zur Erreichung der Ziele Æ Zweck-Mittel-Relation: Fähigkeit, den öffentlichen Auftrag zielkonform zu erfüllen
- durch Privatisierung wird eine Steigerung der Aufgabenerfüllung erwartet
- Das Controlling soll Unterschiede/Abweichungen zwischen ursprünglichen Zielen und tatsächlicher Zielerreichung aufdecken
- Bürger- bzw. Kundenorientierung werden gefordert (hierarchische Verwaltungsstruktur und inflexibles Entlohnungssystem des öffentlichen Dienstes stehen dem im Weg)
- Durch Entpolitisierung werden Entscheidungen beschleunigt

Effizienzziele:

- Mit möglichst geringem Ressourceneinsatz soll ein möglichst gutes Ergebnis erzielt werden (Ist-Kosten/Soll-Kosten)
- Die Leistungserstellung ist dann effizient, wenn die Ist-Kosten kleiner oder gleich den Soll-Kosten sind
- Der Haushalt soll somit entlastet werden (die einzelnen Gebietskörperschaften können im Vergleich auf die Ausgabenverpflichtungen auf nicht genügend Einnahmen zurückgreifen, mit denen sie die öffentlichen Verwaltungen unterstützen können)
- Wirtschaftlichkeit und Kalkulation von Entgelten sind besser
- Mitarbeiter sind motivierter

2.3 Aufbau eines Controlling-Konzeptes

Will man ein Controlling-System in einer Verwaltung einführen, so muss sich die betreffende Verwaltung einer Analysearbeit unterziehen, damit die bestehenden Probleme mit Hilfe des Controllings gelöst werden können.

Zuerst müssen die Umwelt und die eigene Institution analysiert werden. Die Besonderheiten und Spezifikationen der Institution sind dabei wichtig. Deshalb müssen sie in ein Leitbild einfließen. Dieses Leitbild spiegelt die Philosophie der öffentlichen Verwaltung wider. Durch dieses Leitbild werden die Strategien und die strategischen Ziele erarbeitet. Allerdings müssen auch Leistungserfassung und Leistungsmessung in dem Controlling-Konzept beachtet werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung: Controlling-Konzeption füröffentliche Institutionen, aus: Perspektiven der Controllingentwicklung inöffentlichen Institutionen, S.104

Da die Controlling-Instrumente sozusagen Werkzeuge darstellen, können sie von den unterschiedlichsten Organisationen unterschiedlich aufgebaut und ausgestaltet werden. Bei der Umweltanalyse ist zu beachten, dass so viele Daten, Phänomene und Beziehungen wie möglich untersucht werden müssen, damit Schlussfolgerungen besser gezogen werden können. Es muss eine systematische Durcharbeitung der Analysefelder (politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche und technische Entwicklung) erfolgen. Zusätzlich müssen die aus den Prognosen gewonnenen Annahmen auf ihre Glaubwürdigkeit untersucht werden, um Verfälschungen des Analyseergebnisses zu verhindern. Da jedoch nicht auf alle Veränderungen der Umwelt eingegangen werden kann, müssen Prioritäten gesetzt werden.

Bei der Analyse der eigenen Institution darf nicht nur die Ist-Situation, sondern es muss auch die Soll-Situation dargestellt werden. Eine Stärken-Schwächen-Analyse dient zur Informationsbeschaffung, wobei die Analyse durch Heranziehen einer Checkliste vorgenommen werden kann. Dabei werden die Einflussfaktoren analysiert und berücksichtigt, die sowohl nach außen (unternehmensextern) als auch nach innen (unternehmensintern) wirken. Durch ein anschließendes Brainstorming können Maßnahmen zur Verstärkung der Stärken und gleichzeitig zum Abbau der Schwächen getroffen werden.

Die aus den Analysen gewonnenen Ergebnisse fließen dann in ein Leitbild ein, worin Stellung genommen wird zu

- dem Bild, das die Institution von sich selbst hat
- den Werten, die der Verwaltung wichtig sind
- den Aufgaben, die von der Einrichtung erfüllt werden sollen
- der Einbeziehung der Um- und Inwelt der Institution

Würde ein solches Leitbild fehlen, wäre das Handeln der öffentlichen Verwaltung zweifelhaft, denn es enthält Handlungsaufforderungen durch die einzelnen Leitsätze, die umgesetzt werden sollen. Ein weiteres Instrument zur strategischen Planung ist die Portfolio-Technik, auf die ich hier jedoch nicht weiter eingehen möchte, da ich das oben genannte Beispiel erläutert habe. Das Controlling-Konzept sollte jedoch folgenden Anforderungen gewachsen sein:

- Die Ziele sowie die Ergebnisse müssen genau definiert werden: effektivitätsorientiert
- Gemäß dem Wirtschaftlichkeitsprinzip sollen mit möglichst wenigen Ressourcen die besten Wirkungen erzielt werden: effizienzorientiert
- Strategische und operationelle Parameter im Kompetenzbereich der Führung müssen einbezogen werden: vollständig
- Das System muss in sich klar strukturiert und einfach zu bedienen sein, damit es von den Mitarbeitern akzeptiert wird: Klar und einfach
- Die Inhalte für die einzelnen Führungsstufen müssen konkret sein
- Das System sollte so aufgebaut sein, dass es auch allen unerwarteten Bedürfnissen ohne hohen Aufwand gerecht wird: entwicklungsfähig

Ein Controlling-System für öffentliche Institutionen soll sowohl eine marktorientierte Formalzielerreichung als auch eine Sachzielerreichung, die dem öffentlichen Auftrag entspricht, unterstützen. Der Begriff des Erfolges ist nicht nur auf die Gewinnerzielung zu beziehen, wie das bei erwerbswirtschaftlichen Unternehmen der Fall ist, sondern es sollen auch Sachziele erreicht werden (Bsp.: Einrichtung einer bestimmten Zahl von Kindergartenplätzen, Bau einer geplanten Menge von Sozialwohnungen). Treten Erfolgsabweichungen auf, so muss analysiert werden, „ob die Ineffizienzen innerhalb des öffentlichen Unternehmens im Rahmen der individuellen Bedarfsdeckung zurückzuführen sind oder aber wegen eines bewussten Abweichens vom Effizienzgebot in Erfüllung des öffentlichen Auftrags - [...]- nicht vom Unternehmen zu vertreten...“¹, also externe Effekte, sind. „Aufgabe von Controlling-Konzeptionen ist es, einen Bezugsrahmen zu schaffen, der die Rahmenbedingungen für die konkrete Ausgestaltung eines Controlling-Systems festlegt“ (S.101, Controlling für öffentliche Institutionen).

Die Gesamtkonzeption eines Controllings für öffentliche Unternehmen gliedert sich in vier Ebenen, wobei drei Ebenen unternehmensintern und eine Ebene unternehmensextern ist:

- Die Potential-Faktoren (Anlagen und Personal) sind für die Leistungsbereitschaft von großer Bedeutung, denn werden sie richtig dimensioniert, so kann der öffentliche Auftrag richtig umgesetzt werden. Investitions- und Personal-Controlling sind zwei Hauptansatzpunkte in der Neukonzeption des Controllings.

- Damit die Arbeitsabläufe schneller und damit den Kundenwünschen gerecht werden, muss die Aufgabenerfüllung verselbständigt werden. Dies wird mit dem Prozess-Controlling erreicht. D.h., die Hierarchien werden verflacht. In operativer Hinsicht soll das ProzessControlling die kurzfristigen Geschäftsprozesse analysierbar machen und auch kosten- und leistungsmäßig erfassen. Die strategische Perspektive beabsichtigt, Hauptprozesse, die längerfristig ausgerichtet sind, zu bewerten.

- Da sich das Unternehmen durch die Privatisierung nun mit dem Markt auseinandersetzen muss, ist ein Markt-Controlling erforderlich. Das Markt-Controlling wird unterteilt in Leistungswirkungs-Controlling, Konkurrenz-Controlling und schließlich Umfeld-Controlling. Das Leistungswirkungs-Controlling liefert Informationen darüber, wie die Kundenbedürfnisse sind. Ändern sie sich im Laufe der Zeit, können auch Rückschlüsse auf den Erfüllungsgrad des öffentlichen Auftrags gemacht werden. Das Konkurrenz-Controlling zeigt, inwieweit Konkurrenz besteht und inwiefern sie sich intensiviert. Die dritte Komponente ist das UmfeldControlling. Es liefert Informationen über „unternehmensspezifisch relevante strategische Umfeldfaktoren“ und ist somit ein strategisches Frühwarnsystem.

- Aus Sicht des Trägers tritt nun noch ein Beteiligungs-Controlling hinzu. Es dient der strategischen Steuerung des öffentlichen Unternehmens. Ein Berichtswesen muss aufgebaut werden, das dazu dient, die für die strategischen Entscheidungen wichtigen Informationen vom Unternehmen an den Träger weiterzuleiten. Das Beteiligungs-Controlling stützt sich deshalb auf das Investitions-Controlling, das strategische Prozess-Controlling und das Leistungswirkungs-Controlling.

2.4 Abschließende Betrachtung

Das Controlling, das keine originäre Führungsfunktion hat, soll lediglich die Führung unterstützen und zwar durch Generierung, Verarbeitung, Aufbereitung der Informationen, die die Führung benötigt. Deshalb sind geeignete Controlling-Instrumente erforderlich.

Werden öffentliche Leistungen privatisiert, so findet eine grundlegende Organisationsveränderung statt. Es ändert sich die Rechtsform (nach außen hin) und gleichzeitig werden Hierarchien (weitestgehend) abgebaut, Entscheidungswege werden kürzer (weil die Bindung an die Politikebene gelockert wurde und der Unternehmensleitung ein höheres Maß an Kompetenzen zugestanden wird), die Verbindung zum Markt wird enger und direkter und damit auch die Verbindung zum Kunden.

Die Privatisierung öffentlicher Verwaltungen „scheint im Hinblick auf die Entlastung kommunaler Haushalte und damit mittelfristig des Bürgers bzw. Kunden auch sinnvoll“². Jedoch ist dies mit Sicherheit nicht bei jeder öffentlichen Verwaltung auch möglich.

Teil B:

3. Die Stadt als Konzern

3.1 Aufbauorganisation und Strukturen einer Stadtverwaltung

Die klassische Organisationsstruktur einer Stadtverwaltung ist weitgehend durch administrative und bürokratische Funktionen geprägt.

Damit ein Fachamt, wie z.B. das Sozialamt, die ihm per Verwaltungsplan zugewiesenen Aufgaben erfüllen kann, beantragt es mittels aufwendiger Verfahren Haushaltsmittel bei der Finanzverwaltung (= Kämmerei), Stellen bzw. Personal beim Personalamt und die Büroausstattung beim Hauptamt frei nach dem Motto: Möglichst viel fordern, um zumindest einen Teil dessen, was angeblich benötigt wird, zu erhalten.

Die die Aufgaben einer Zentralverwaltungswirtschaft erfüllenden Querschnittsämter entscheiden mangels vorhandener Detailkenntnisse und mangels Fachverantwortung für die Aufgabendurchführung in aller Regel wenig sachgerecht über die Bewilligung der beantragten Ressourcen. Aus der intensiven Beschäftigung der Verwaltung mit sich selbst bei der Bewältigung der ständigen Konflikte zwischen Fach- und Querschnittsämtern resultiert wiederum weiterer Personalbedarf auf beiden Seiten. Die Aufsplittung der Verantwortung für die Durchführung der Fachaufgaben an die Fachämter einerseits und den hierfür benötigten Mitteleinsatz (Ressourcen) an die Querschnittsämter andererseits entmündigt die Fachämter und führt zwangsläufig zu einem System organisierter Unverantwortlichkeit.

Interne Möglichkeiten der Fachämter, Rationalisierungspotentiale auszuschöpfen, Ressourcen umzuschichten oder einfach Kosten zu senken, werden erst gar nicht geprüft, zumal hierfür auch keinerlei Anreize personalwirtschaftlicher Art bestehen.

Im Gegenteil: Bei einem außerplanmäßigen Geldsegen, wie z.B. Verkauf von Grundstücken oder staatlichen Unternehmen, freuen sich die Verwaltungen auf mehr zur Verfügung stehendes Einkommen, anstatt diese Mehrgelder erst einmal der Schuldentilgung zukommen zu lassen.

Einer derartig strukturierten Verwaltung sind ökonomische Prinzipien, Kostenbewußtsein, Verantwortung für Leistungen und für die Festsetzung von Leistungsentgelten weitgehend fremd. Die Ursachen hierfür sind im System und nicht bei den Mitarbeitern zu suchen.

Komponenten des Konzerns Stadt

Produktdefinition

Bisher hat die öffentliche Verwaltung Leistungen erbracht: interne und externe Leistungen.

Zu den verwaltungsinternen Leistungen zählen Aktenführung, Überprüfung von Grundbucheinträgen oder aber auch die Blumendekoration im Standesamt durch die Stadtgärtnerei. Die externen Leistungen sind die nach außen angebotenen Dienstleistungen wie z.B. Baugenehmigungen, VHS-Kurse, Sozialhilfe. Zu den externen Leistungen gehören aber auch solche Leistungen, die vom betreffenden Bürger nicht nachgefragt werden, wie z.B. Bußgelder oder Strafbefehle und Strafvollzug.

Abbildung 1 zeigt den Verwaltungsdurchlauf von der Nachfrage bis zur Leistungserbringung für den Bürger am Beispiel der Baugenehmigung. Dabei wird deutlich wie verzahnt die internen und externen Leistungen sind.

Die Anzahl der internen und externern Verwaltungsleistungen ist enorm. Je nach Betrachtungsweise schwankt sie zwischen 10.000 und 100.000. Um eine bessere Übersicht zu erreichen, werden in der Praxis mehrere Leistungen zu einem Produkt zusammengefaßt, wobei die Anzahl der formulierten internen Leistungen sehr restriktiv gehandhabt werden muß.

➔ neu in der Verwaltung: Aus Leistungen werden Produkte!

Um überhaupt ein Controlling einführen zu können, müssen die bisher eher schwer zu vergleichenden Leistungen der öffentlichen Verwaltung als Produkte beschrieben werden. Dabei geht es bei der Produktdefinition nicht darum, eine Wettbewerbssituation zu suggerieren, die bei der Vielzahl städtischer Monopolprodukte gar nicht existiert. Es geht vielmehr darum, die einzelnen Arbeitsergebnisse der Verwaltung exakt zu definieren, indem jedem Produkt zugeordnet werden:

- Ziele (insbesondere politische Zielvorgaben),
-Mengen-, Qualitätsangaben (Produktionsstandards),
- Struktur- und Kennzahlen,
- Einnahmen sowie
- sämtliche für die Produkterstellung anfallenden Kosten

Dabei müssen Produkte

- vergleichbar sein und
- in einer überschaubaren Anzahl vorliegen

Die Formulierung und Festschreibung der einzelnen Produktteile erfolgt in einem sogenannten Produktblatt.

Abbildung 2: Produktblatt für einen Unterhaltsvorschuss. Ein Beispiel aus der Berliner Verwaltung.

Nachdem man jetzt nicht mehr mit abstrakten Leistungen, sondern mit genau im Handbuch definierten Produkten arbeitet, kann die öffentliche Verwaltung mit Hilfe der Kostenrechnung einen Produktpreis ermitteln.

Dieser Produktpreis ist zwingend erforderlich, um überhaupt die Wirtschaftlichkeit der Stadt als Konzern bewerten zu können. Für die Bewertung der Wirtschaftlichkeit werden die Kosten unter folgenden Gesichtspunkten betrachtet:

-Ist die Kostenhöhe von der Leistungsmenge (Produktionsmenge?) abhängig?
-Worauf sind Abweichungen zwischen den geplanten und den tatsächlichen Kosten zurückzuführen?
-Wie genau sind die Kosten den verursachenden Produkten zuzuordnen? (Stic hwort Gemeinkosten)
-Wann führen die Kosten zu Ausgaben?

Die neu zu schaffende Produktorientierung ist Grundlage für die Umstrukturierung der bestehenden Ämterorganisation. Sie zwingt die einzelnen Ämter dazu, verantwortliche Produkt(gruppen)zentren zu bilden. Ob man diese Zentren Ämter, Abteilungen, Fachbereiche oder gar Profit Center nennt, kann dahingestellt bleiben. Entscheidend ist die eindeutig abgrenzbare Budget- und Ressourcenverantwortung für das Produkt.

Die Produktdefinition bildet also die entscheidende Bezugsbasis, auf der Budgetierung, Haushaltsplanung, die Kosten- und Leistungsrechnung und nicht zuletzt Berichtswesen und Controlling aufbauen.

3.2 Kosten- und Leistungsrechnung

Eine Kosten- und Leistungsrechnung existiert in den Kommunalverwaltungen bisher nur in Bereichen bestimmter Einrichtungen wie z. B. Abwasser-, Müllabfuhr- und Friedhofsgebühren, um dem haushaltsrechtlichen Gebot nach Kostendeckung Genüge zu tun und im Streitfall den Verwaltungsgerichten nachprüfbare Kalkulationen vorweisen zu können. Dass eine qualifizierte Kosten- und Leistungsrechnung weit mehr kann und letztlich die unabdingbare Datenbasis für aussagekräftige Informationen über die Kosten eines Produktes, die Wirtschaftlichkeit und Effektivität des Verwaltungshandelns darstellt und in Verbindung mit der doppelten Buchführung auch die betriebswirtschaftliche Voraussetzung für ein funktionierendes und steuerbares Konzernmodell ist, wird in jüngster Zeit zunehmend erkannt.

Erschwert wird die Einführung einer sinnvollen Kosten- und Leistungsrechnung manchmal auch von unnötigen Gesetzen. Z.B. die Praxis der kalkulatorischen Abschreibungen, die die Private Wirtschaft einsetzt, um eine Substanzaufzehrung aufgrund des Nominalprinzips zu vermeiden. In manchen Bundesländern sind diese kalkulatorischen Abschreibungen schlichtweg verboten, in anderen Bundesländern als Wahlrecht zugelassen. Die Bundesländer mit Wahlrecht ermuntern sogar, diese auch wahrzunehmen.

Welcher Kommunalpolitiker weiß oder wollte bisher wissen, wie teuer die von der Stadtgärtnerei erbrachte Blumendekoration im Standesamt ist, wie teuer der einzelne Kindergartenplatz unter Berücksichtigung von kalkulatorischen Kosten ist, wie viel teurer die Einsatzstunde für den Dienstwagen des Oberbürgermeisters im Vergleich zur Benutzung der Bahn ist oder dass eine Theaterkarte mit dem Zehnfachen ihres Preises städtisch subventioniert wird?

Dass ein kameralistisch aufgebauter Haushaltsplan die wirklich wichtigen Daten zu Kosten, Leistungen und damit Wirtschaftlichkeitssteuerung nicht liefern kann, dürfte leicht nachvollziehbar sein. Hier werden z. B. Ausgaben - nicht Kosten! - an Stellen nachgewiesen, an denen sie überhaupt nicht entstanden sind und von denen sie auch nicht verantwortet werden können; mangels einer entsprechenden Zuordnung sind die für eine Leistungserstellung insgesamt aufgewendeten Kosten nicht ersichtlich.

Werden jedoch ausgehend von der Produktdefinition die Produkte als Kostenträger (z. B. Kindergartenplatz) definiert, können in Verbindung mit den Kostenstellen (z. B. Kindergarten x) und Kostenarten (z. B. Personalkosten, Miete, etc.) alle benötigten Kostendaten geliefert und aufbereitet werden. Mittels einer in die bestehende Datenverarbeitung für das kamerale Finanzwesen integrierten DV - Anwendung kann der Aufwand einer flächendeckenden Kosten- und Leistungsrechnung durchaus geleistet werden.

3.3 Dezentrale Ressourcenverantwortung

Die Verantwortung für Wirtschaftlichkeit und Erfolg eines Produkts setzt voraus, dass das Amt bzw. das Produktzentrum auch die Verantwortung über den Einsatz aller für die Produkterstellung erforderlichen Ressourcen (Finanzmittel, Stellen, Personal, Sachausstattung) erhält und diese frei disponieren kann.

- Mündige Ämter können wesentlich schneller auf eine veränderte Nachfrage nach Produkten durch flexible Umschichtung von Ressourcen innerhalb des ihnen zugeteilten Gesamtbudgets reagieren. Voraussetzung ist eine Gesamtdeckungsfähigkeit aller Einnahmen und Ausgaben innerhalb dieses Budgets.
- Die personalintensiven Reibungen und Reibungsverluste bei der Auseinandersetzung mit den Querschnittsämtern entfallen; die Verwaltung insgesamt wird schlanker, indem zentrale Stellen für die Zuteilung der Ressourcen abgebaut werden können.

Dies bedeutet nicht, dass jedes Amt künftig auch die Lohn- und Gehaltsabrechnung selbst durchführen muss; diese Leistung kann durchaus ein eigenes Produktzentrum mit einigen Mitarbeitern aus dem bisherigen Personalamt für die Gesamtverwaltung erbringen. Jedes Amt muss aber innerhalb des zur Verfügung stehenden Gesamtbudgets selbst entscheiden können, wieviel Personal für die Produkterstellung notwendig ist, ob motivierte und leistungsfähige Mitarbeiter befördert, oder andere wegen unzureichender Leistungen abgemahnt werden. Dass das Tarif- und Besoldungsrecht dringend geändert werden muss, um überhaupt Motivationsanreize schaffen und Leistungen honorieren zu können, ist selbstredend.

➔ Budgetierung nächste Woche

3.5. Steuerung durch Controlling

3.5.1 Controlling im allgemeinen

Der Konzern Stadt als Einheit muss - wie jeder Konzern der Privatwirtschaft auch - trotz der Stärkung der Eigenverantwortlichkeit und Selbständigkeit der Ämter steuerbar bleiben. Die Einhaltung politischer Zielvorgaben und Prioritäten muss überwacht und bei Abweichungen der Ämter vom Plan durch die Konzernführung gegengesteuert werden können. Die Komponenten bei der Unterstützung der Konzernführung bei der Bewältigung dieser Aufgabe sind Berichtswesen und Controlling.

Controlling ist organisatorisch betrachtet eine direkt der Konzernführung angebundene zentrale Stabstelle, die sämtliche Informationen aus dem Konzern Stadt beschafft, untersucht, gewichtet, aufbereitet und bündelt, um als Extrakt daraus Informationen an die Konzernführung über die Differenzen zwischen Zielsetzung (Soll) und Ziele rfüllung (Ist) und gleichzeitig Entscheidungsvorschläge für wirksame Eingriffe zu liefern. Eine Controlling-Stelle nimmt zwar auch vergangenheitsbezogene Informationen auf, verwendet diese Informationen jedoch für künftige Strategieplanungen und nicht für Strafaktionen im Sinne nachträglicher Kontrolle .

Da Controlling sich als ständiger BegleitProzess vollzieht, sind regelmäßige produktorientierte Berichte der Ämter über alle wesentlichen Entwicklungen und künftigen Strategien notwendig. Berichtswesen und Controlling leben von der Informationsversorgung. Technikunterstützung (Kommunikationsnetz), eine optimierte Produktdefinition und gut ausgebaute Kosten- und Leistungsrechnung sind zwingende Voraussetzungen funktionierenden Controllings und Berichtswesens.

Controlling lässt sich in zwei Bereiche einteilen:

- operatives Controlling = Tun wir die Dinge richtig?
- strategisches Controlling = Tun wir die richtigen Dinge?

Im operativen Controlling wird kurzfristig gesteuert, worunter auch die jahresbezogene Budgetierung fällt.

Das strategische Controlling legt einerseits die Richtung fest, in welche gesteuert werden soll. Die Richtung = das Ziel muss vor allem erreichbar sein und die Zielerreichung überprüfbar, also messbar sein. Motto: Nur wer genau weiß, wo er hin will, kommt auch an.

Da man Controlling gerne mit dem Armaturenbrett vergleicht: Der Fahrer bestimmt sein Ziel und das Armaturenbrett erleichtert ihm die möglichst unfallfreie Zielerreichung durch gezielte Informationsversorgung (Geschwindigkeit, optimaler Spritverbrauch, Drehungszahl,...).

Strategisches Controlling transformiert aber auch die politischen Ziele (wie z.B. ein bestimmtes Existenzminimum) in Verwaltungsmaßnahmen und versucht mittel- und langfristig, die Zielerreichung zu steuern.

Damit wird es zur Aufgabe des Verwaltungs-Controllings, die politischen Ziele in operationale (handbare) Planzahlen und Budgets umzusetzen und für ihre Erreichung die notwendigen Informationen zu liefern. Auf der Grundlage von Abweichungsanalysen sind laufend Vorschläge für den Abbau von Störgrößen und Verbesserungsmaßnahmen zu entwickeln.

Im Rahmen der dezentralen Ressourcen- und Fachverantwortungen werden Organisationsstrukturen eingeführt, die sich durch gemeinsame Zielvereinbarungen auszeichnen und den daran Beteiligten mit Hilfe des Controllings eine adressatengerechte Aufbereitung von Informationen gewährleisten.

Controlling stellt damit die inhaltliche und organisatorische Klammer zwischen dem Produktkatalog, der Kostenrechnung, der Budgetierung und der dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung.

Da in den vergangenen Vorträgen bereits viel über Controlling im allgemeinen dargestellt wurde, möchte ich das geneigte Auditorium nicht mit zu vielen Details langweilen, sondern beispielhaft den Einsatz eines Elementes des strategischen Controllings in der öffentlichen Verwaltung demonstrieren.

Als Instrument des strategischen Controllings in der öffentlichen Verwaltung eignet sich z.B. die Portfolio-Analyse.

Mit ihrer Hilfe wird es den politisch Verantwortlichen möglich, Zielszenarien abzustecken und daraus mögliche Strategien abzuleiten. Die Portfolio-Analyse sollte vorwiegend vom behördenübergreifenden Controlling angewendet und der Politik und der obersten Verwaltungsführung zur Verfügung gestellt werden.

3.5.2 Beispiel

Siehe Abbildung 3

Das folgende Beispiel zeigt die Einsatzmöglichkeiten der Portfolio-Analyse für die öffentliche Verwaltung. Es ist rein fiktiver Natur und dient im wesentlichen der Veranschaulichung der Portfolio- Analyse.

Die jeweilige Kreisgr öß e zeigt die Ressourceneinsatz-Menge an: je gr öß er ein Kreis ist, um so höherer Einsatz an Ressourcen wird zur Zielerreichung benötigt.

Wie im Ist-Portfolio zu sehen ist, hat der Bereich Sozialwesen eine hohe Bürgernachfrage, aber auch einen hohen Ressourceneinsatz für die Einführung von EDV.

In der strategischen Planung wird nun dem Ist-Portfolio (Abb. 3) ein Soll-Portfolio gegenüber gestellt:

[ Abb. 4 Soll-Portfolio]

In Abb. 4 ist zu erkennen, dass im strategischen PlanungsProzess als Ziel formuliert wurde, im

Bereich Sozialwesen mehr an Ressourcen einzusetzen. Ebenso ist eine Prognose getroffen worden, dass durch neue EDV-Technologien eine wesentliche Steigerung in der Wirtschaftlichkeit zu erreichen sei. Für den Bereich Umwelt wird eine stärkere Bürgernachfrage wie auch steigende Wirtschaftlichkeit durch neue EDV-Technologien prognostiziert.

In der strategischen Planung wird weiterhin angenommen, dass die Bürgernachfrage nach Straßenbau und Landwirtschaft abnimmt.

3.6 Fazit

Das Projekt "Stadt als Konzern" kann nur als längerfristiger EntwicklungsProzess verstanden werden. Man sollte sich auch nicht der Illusion hingeben, dass größere Erfolge kurzfristig eintreten werden. Dazu fehlt auch das betriebswirtschaftliche Zahle nmaterial aus Vorjahren. Die Vielfalt der Gründe, die allein schon die baldige Einführung einzelner für das Konzernmodell notwendiger Komponenten rechtfertigt, ist offensichtlich. Insoweit spricht alles dafür, den zugegebenermaßen gewaltigen VeränderungsProzess mit der schrittweisen Einführung einzelner Komponenten zu starten.

Teil C:

4. Umsetzung in die Praxis

In diesem dritten Teil der Seminararbeit möchte ich auf Beispiele für die Einführung des Controllings in der öffentlichen Verwaltung eingehen. Dabei gehe ich v. a. auf den Stadtverband Saarbrücken ein, der ein Referat C / IuK (Controlling, Informations- und Kommunikationstechnologien und -anwendungen) implementiert hat.

Näheres zu dem Thema finden Sie in folgenden Berichten und auf den beigefügten Folien.

Die Folien befassen sich insbesondere mit dem Stadtverband Saarbrücken und hier speziell mit dem Referat C / IuK.

4.1 Modern und bürgernah

In der momentanen Zeiten knapper Kassen wird der Ruf nach größerer Sparsamkeit, nach gezieltem und verantwortungsvollem Umgang mit öffentlichen Geldern immer drängender. Vor diesem Hintergrund ist auch die angestrebte Reform der öffentlichen Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland zu verstehen.

Gerade im Saarland ist eine radikale Sparpolitik angesagt. Unter dem Motto "modern und bürgernah" haben das Ministerium des Innern und die Bertelsmann-Stiftung deshalb einen Wettbewerb unter den saarländischen Gemeinden und Gemeindeverbänden ausgeschrieben.

Großangelegte Sparauflagen und -konzepte bergen jedoch immer die Gefahr des sozialen Kahlschlags. Hier gilt es entgegenzuwirken und Akzente für eine tatsächliche Reform im Sinne von wirtschaftlichem Handeln und Entbürokratisierung der Verwaltung zu setzen.

Dies setzt voraus, dass die eingetretenen Pfade der Verwaltung verlassen werden und pragmatische Vorgehensweisen entwickelt werden müssen. Phantasie und Kreativität sind gefragt. Motivation der Mitarbeiter und mehr Verantwortlichkeit einzelner stehen gegen Hierarchie und Unflexibilität. Für dieses Ziel arbeitet die MitAG, eine aus Bediensteten des Stadtverbandes Saarbrücken bestehende Arbeitsgemeinschaft.

Die MitAG hat den Versuch unternommen, die von verschiedenster Seite genannten Erfordernisse an eine zeitgemäße, fortschrittliche und kundenorientierte Verwaltung zu sammeln und zu bündeln. Dabei hat sie hunderte von einzelnen Gedanken in nur vier Leitbildelemente gegliedert:

-Bürgernähe / Kundenorientierung
-Vorbildfunktion des Stadtverbandes Saarbrücken als öffentlicher Dienst
-Effizienz und Qualität des Verwaltungshandelns
-Gleichberechtigung / Frauenförderung

Entnommen aus: "Leitbild des Stadtverbandes Saarbrücken zur Kommunalverwaltung 2000" - Positionspapier der MitAG. Herausgegeben vom Stadtverband Saarbrücken. 1996

4.2 Kommunalverwaltung 2000

Programmentwurf zur Teilnahme des Stadtverbandes am Wettbewerb "Modern und bürgernah"

Anlass für die Reformvorhaben beim Stadtverband

Seit etwa Mitte 1994 läuft im Saarland ein Verwaltungswettbewerb, der als gemeinsames Projekt des Ministeriums des Innern und der Bertelsmann Stiftung durchgeführt wird. Intention des ausgelobten Wettbewerbes ist es, die Kommunen möglichst nahe an das Leitbild eines modernen öffentlichen Dienstleistungsunternehmens heranzuführen. Bei der Preisvergabe wird es darauf ankommen, welche saarländischen Kommunen sich dem neuen Leitbild am weitestgehenden genähert haben". Gemeint ist ein Leitbild, das sich durch folgende Kriterien auszeichnet:

- Leistung unter demokratischer Kontrolle,
-Bürger - und Kundenorientierung,
-Kooperation zwischen Politik und Verwaltung,
-Dezentrale Führung,
-Controlling und Berichtswesen,
- Potentiale der Mitarbeiter und
- Innovations- und Evolutionsfähigkeit durch Wettbewerb

Die Bertelsmann - Stiftung und das Ministerium des Innern unterstützen die am Wettbewerb teilnehmenden Kommunen durch zielgruppenspezifische Seminare. Jeweils für Kommunalpolitiker, Verwaltungschefs, Personalratsmitglieder und Amtsleiter wurden bzw. werden Einführungsseminare, Basisseminare für die Themen Leitbildentwicklung, Produkte, Budgetierung, dezentrale Ressourcenverantwortung, Controlling und Berichtswesen sowie Personalführung und Mitarbeitermotivation sowie Vertiefungsseminare angeboten. Im Rahmen des Wettbewerbs können die saarländischen Kommunen von den in anderen bundesdeutschen Städten und Gemeinden bereits gesammelten Reformerfahrungen profitieren. Zugleich können sie die se Erfahrungen in das von der Bertelsmann - Stiftung favorisierte Modell einer modernen Kommunalverwaltung einbinden und aus dieser Gesamtschau heraus für ihre eigenen Reformvorhaben ganzheitliche Perspektiven entwickeln.

Zur Zielsetzung des Reformprozesses

Allgemeine Ziele

Die schlichte Teilnahme am Wettbewerb bildet natürlich für ein Reformprojekt kein tragfähiges Fundament. Vielmehr ist es auch im Hinblick auf die vom Stadtverband gewählte, unten näher beschriebene Vorgehensweise notwendig, den ReformProzess einer gewissen Zielorientierung zu unterwerfen.

In der Reformdebatte ist es mitunter schwierig, Ziele von Maßnahmen zu unterscheiden. Ziele sollten einen Eigenwert haben. Ziele (besser: Zielbereiche) sind oft unbestimmt, so z. B. die Wohlfahrt der Bevölkerung (das Gemeinwohl); solche allgemeinen Ziele müssen durch - möglichst messbare - Größen (Zielkriterien) ausgefüllt werden. Wenn man von Zielen spricht, sind häufig bestimmte Zielerreichungsgrade (Zielniveaus) oder aber Zielerträge (die Veränderungsbeträge zwischen zwei Zielerreichungsgraden) gemeint.

Gelegentlich werden Aussagen über durchzuführende Maßnahmen als Zielaussagen gehandelt. Eine solche Etikettierung verstellt den Blick dafür, dass Maßnahmen nicht nur einem Zielbereich zuzuordnen sind, sondern dass durchaus gleichartige Maßnahmen für verschiedene Ziele eingesetzt werden können, soweit sie zum Maßnahmenbündel der jeweiligen Zielverwirklichung gehören, bzw. dass die gleichen Maßnahmen häufig mehrere Zielbereiche beeinflussen.

Schließlich ist es wenig sinnvoll, Zielerreichungsgrade oder Zielerträge zu bestimmen, bevor die zur Verfügung stehenden Handlungsmöglichkeiten überprüft sind. Wichtig ist v. a., sich generell darüber Klarheit zu verschaffen, welchen Zielbereichen man überhaupt Beachtung schenken will. Man erhält so eine Liste von Zielen, die es einem erlaubt, aus dem Reservoir von Handlungsmöglichkeiten diejenige auszuwählen, die unter dem Strich den "besten" Zielertrag zu erbringen verspricht.

Welche Zielbereiche könnten im Zusammenhang mit der Reform von Bedeutung sein? Die Kritik an der öffentlichen Verwaltung mag hier weiterhelfen. Nun ist diese Kritik vielfältig. Es gibt allerdings einige Kumulationspunkte. Generell wird die Leistungsfähigkeit öffentlicher Verwaltungen bemängelt. Die Leistungen seien schlecht, z. B. rechtsfehlerhaft oder aber - etwa bei Bescheiden - nicht nachvollziehbar; Behörden arbeiten zu langsam und zu unflexibel; Bürger würden unfreundlich behandelt. Obendrein seien die Leistungen zu teuer. Umgekehrt hat das schlechte Image öffentlicher Verwaltungen negative Wirkungen auf die Arbeitsbedingungen ihrer Mitarbeiter; überdies geht weitere Kritik dahin, bürokratische Binnenstrukturen öffentlicher Verwaltungen führten zu demotivierten und frustrierten Mitarbeitern. Schließlich wird ein Vertrauensverlust öffentlicher Verwaltungen beklagt; "Politikverdrossenheit" wird auch auf der örtlichen Ebene festgestellt; die Distanz der öffentlichen Verwaltungen zu ihren Bürgern sei zu groß.

Man kann von dieser Kritik fünf Zielbereiche ableiten:

- Staatspolitische Ziele (Demokratie, Rechtsstaat, Sozialstaat usf.),
- Lebensbedingungen der Einwohner (Wohnen, Gesundheit, Bildung, Einkommen, Sicherheit usf.),
- Leistungsfähigkeit der Verwaltung (Aufgabenumfang, Qualität der Aufgabenwahrnehmung usf.),
- Arbeitsbedingungen der Mitarbeiter (Arbeitseinkommen, Qualität der Arbeitsplätze usf.),
- Wirtschaftlicher Einsatz der Finanzmittel

Die ersten beiden Zielbereiche betreffen das Außenverhältnis, die nächsten beiden das Innenverhältnis und der letzte betrifft ein allgemeines Prinzip der Wirtschaftlic hkeit. Die Zielbereiche gelten natürlich generell. Sie erschließen sich deshalb auch aus der Rechtsnatur der Kommunen. So sind die Gemeinden "in den Staat eingeordnete" Gemeinwesen (§ 1 Abs. 1 KSVG, eine Vorschrift, die sich in dieser Form auf der Kreisebene nicht findet, aber sinngemäß sicherlich auch dort gilt). Der Stadtverband ist - wie alle Kommunen - dazu angehalten, seine Aufgaben "zum Wohle der Einwohner" zu erfüllen (§ 197 Abs. 1 KSVG, näher spezifiziert in § 5 Abs. 2 KSVG). Die Kommunen sind ferner zu Leistungen verpflichtet, insoweit ihnen bestimmte Aufgaben angetragen bzw. übertragen sind (für den Stadtverband: §§ 197 und 198 KSVG). Die Beachtung der Arbeitsbedingungen der Mitarbeiter ergibt sich aus der allgemeinen Fürsorgepflicht (so etwa aus § 94 SBG und dem Personalvertretungsrecht). Schlussendlich trifft den Stadtverband die Pflicht, seine Leistungen "sparsam und wirtschaftlich" zu erbringen (§ 261 i. V. m. §§ 189 und 82 Abs. 2 KSVG).

Fraglos bewirkt die Umsetzung eines neuen Steuerungsmodells Veränderungen in den Zielbereichen, und es bleibt, darauf zu achten, dass diese Wirkungen alles in allem positiv sind. Damit solche Veränderungen messbar werden, erscheint es - wie oben ausgeführt - sinnvoll, Zielkriterien zu entwickeln, die dann im Zeitablauf beobachtet werden können (so z. B. Zufriedenheitsgrade, die sich durch Befragungen der Bürger oder der Mitarbeiter feststellen lassen).

Man darf freilich nicht erwarten, dass die mit der Einführung eines neuen Steuerungsmodells verbundenen Veränderungen der Verwaltung quasi automatisch positive Zielwirkungen mit sich bringen. Andererseits aber - und das ist wesentlich - verbessert ein neues Steuerungsmodell deutlich die Chance, positive Zielerträge zu erreichen.

Von einem neuen Steuerungsmodell verspricht man sich etwa eine größere Effizienz, Kontraktmanagement, Kosten- und Leistungsrechnung sowie Controlling ermöglichen es zunächst einmal aber "nur", das Phänomen Wirtschaftlichkeit überhaupt quantitativ und qualitativ zu fassen. Erst die zielgerichtete Nutzung dieser Instrumente kann schließlich zur Verbesserung der Effizienz führen. Inwieweit dies dann möglich ist, hängt von den Rahmenbedingungen im übrigen ab. Ähnlich verhält es sich auch in den übrigen Zielbereichen.

Überdies müssen die einzelnen Optionen eines neuen Steuerungsmodells im Hinblick auf die verschiedenen Zielbereiche sorgfältig ausgelotet werden, zumal sich Konflikte zwischen Zielbereichen nicht vermeiden lassen werden. Wirtschaftliches Handeln kann in Konkurrenz treten zu den Arbeitsbedingungen der Mitarbeiter und zur Leistungsfähigkeit, soweit sie Kreativität und Flexibilität erfordert (die beide nicht ohne personelle Redundanz auskommen).

Die Arbeitsbedingungen der Mitarbeiter stellen ohnehin einen besonders sensiblen Zielbereich dar. Hier können Delegation von Kompetenzen, Qualifizierung und Arbeitsverdichtung durchaus zur Verbesserung führen - aber auch zur Verschlechterung, wenn etwa Überforderung und disfunktioneller Stress entstehen; der Abbau hierarchischer Macht mag (zunächst) auch eine verbreitete Desorientierung mit sich bringen. Eine dem entgegenwirkende Schulung dürfte hier sehr hilfreich sein.

Die Zielwirkungen, mögen sie im Durchschnitt denn positiv sein, werden sich individuell doch unterschiedlich gestalten, also - fürs erste jedenfalls - "Gewinner" und "Verlierer" produzieren. Eng mit den Arbeitsbedingungen der Mitarbeiter verknüpft ist die Leistungsfähigkeit der Verwaltung. Gleichwohl ist hier mit Verbesserungspotentialen allein durch Vereinfachung von Organisationen und Arbeitsabläufen sowie durch technische Hilfen zu rechnen; allerdings sind auch gegenteilige Effekte denkbar.

Am schwierigsten sind die potentiellen Wirkungen eines neuen Steuerungsmodells auf die beiden nach außen gerichteten Zielbereiche abzuschätzen. Überdies unterliegen gerade diese Wirkungen einer subjektiven (politischen) Wertung. Arbeitet eine Verwaltung mit einem neuen Steuerungsmodell effektiver im Hinblick auf die Steigerung der Wohlfahrt der Bevölkerung? Kommt "Bürgernähe" allen Bürgern zugute? Oder wird gar ein gewisses Maß an sozialer Verpflichtung aufgegeben?

Zweifelsohne sind solche und ähnliche Fragen im Zusammenhang mit dem neuen Steuerungsmodell kritisch zu diskutieren.

Gleiches gilt für die "neue Rolle der Politik". Gerade dieser Punkt greift tief in Grundsätzliches: Inwieweit impliziert ein neues Steuerungsmodell - insbesondere, wenn man ausländischen Vorbildern folgt - ein neues Staatsverständnis? Wie sieht dieses aus? Und schließlich: Welchen Staat wollen wir? Letztere Fragen sind auf der kommunalen Ebene nur teilweise zu beantworten. Hier scheinen die Probleme profaner, aber nicht minder schwerwiegend zu sein. Intendiert ein neues Steuerungsmodell eine "Entpersonalisierung" oder gar eine "Entpolitisierung" der Kommunalpolitik?

Bei der konkreten Ausgestaltung eines neuen Steuerungsmodells vor Ort wird man alle diese Zielwirkungen sorgfältig im Auge behalten müssen. Zielrealisierend wirkt ohnehin nicht so sehr ein bestimmtes Verwaltungsmodell an sich, sondern vielmehr das (zielstrebige) Handeln der Akteure.

Konkrete Reformvorstellungen des Stadtverbandes

Die mit dem Wettbewerb verbundenen Reformvorstellungen sind für den Stadtverband nicht gänzlich neu gewesen. In den Jahren 1993 und 1994 liefen Organisationsuntersuchungen beim Bauamt und der Kasse bzw. beim Jugendamt des Stadtverbandes durch die Firma Kienbaum Unternehmensberatung GmbH. In dem Endbericht der ersten Organisationsuntersuchung vom 18.02.1994 wird unter der Überschrift "Übergreifende Veränderungsvorschläge" die Einführung eines neuen Steuerungsmodells empfohlen. Dies ist unter Stichworten wie Mitarbeitermotivation, Personalentwicklung, Kosten- und Leistungsrechnung, dezentrale Ressourcenverantwortung und Controlling näher erläutert. Der Endbericht zum "Organisationsentwic klungsprojekt zur Optimierung von Personal und Organisation im Jugendamt des Stadtverbandes Saarbrücken" greift diese Vorstellung wieder auf und konkretisiert sie im Hinblick auf die aktuelle und künftige Situation des Jugendamtes.

Diese gutachterlichen Empfehlungen und die Leitvorstellungen des Wettbewerbs sind inhaltlich weitgehend deckungsgleich. Sie skizzieren das Modell einer modernen Kommunalverwaltung, die sich einerseits - ähnlich wie ein privates Dienstleistungsunternehmen - konsequent an ihren Leistungsempfängern, den "Kunden", in der Regel also ihren Bürgern, orientiert. Maßstab dieser Orientierung ist die Qualität der Leistung, wobei das Qualitätsbewusstsein durch ständigen Wettbewerb geschärft werden soll.

Um in der Ausrichtung auf "Kunden" und Qualität möglichst effektiv sein zu können, verschafft sie sich andererseits eine adäquate Binnen- "Architektur", eine organisatorisch und kulturell veränderte Gestalt. Diese Umgestaltung knüpft am einzelnen Mitarbeiter an, der die unmittelbare Schnittstelle zum "Kunden" bildet. In ihm wird die wichtigste Ressource gesehen; seine Kompetenzen und seine Verantwortung sollen deshalb gestärkt werden. Dies führt zu dezentralen Strukturen und zum Abbau hierarchischer Steuerung. Die Bindung an die betrieblichen Ziele wird dann zum einen im Bereich der "harten" Faktoren durch neue Führungsinstrumente wie Kontraktmanagement, Budgetierung und Controlling sowie zum anderen im Bereich der "weichen" Faktoren durch Verbesserung des Personalmanagements (Human Ressources Management) und durch Pflege der Organisationskultur (etwa durch die Entwicklung von Leitbildern) erreicht.

Diese Grundlinien eines kooperativen und kommunikativen Managements bedingt einen spezifischen organisatorischen Aufbau. Aufgabenbereiche sind möglichst attraktiv und ganzheitlich zu gestalten. Diese Organisation muss vernünftigen Leistungsspannen folgen, um eine effektive und wirtschaftliche Personalführung zu gewährleisten. (Stab-) Linienorganisationen sind durch Projektorganisationen (Bildung von Projektgruppen) zu ergänzen. Schließlich ist die Gesamtorganisation in möglichst eigenständigen und zugleich ökonomisch vertretbare dezentrale Einheiten (Fachbereiche) neu zu gliedern. Gleichzeitig muss die zentrale Steuerung neu organisiert und verstärkt werden. Beschlussgremien und Verwaltungsspitze konzentrieren sich dann auf ihre strategische Aufgaben, wobei sie von einem zentralen Steuerungsdienst unterstützt werden.

Zur Vorgehensweise im ReformProzess

Vergleicht man obige Leistungserstellung mit der "traditionellen" Kommunalverwaltung, die als "Bürokratie" funktionierte (ausgehend von einem "Apparate" - Denken und einem eher negativen Menschenbild hauptsächlich mit Hilfe von Herrschafts- und Machtstrukturen lenkend), so wird die ganze Tragweite des Umstellungsprozesses deutlich. Im Grunde ist alles zu überdenken und gegebenenfalls zu ändern: Organisationsstrukturen, Abläufe, Arbeitsinstrumente, Entscheidungsstrukturen, Einstellungen und Verhaltensweisen, Führung, Qualifikation usf; das Management ist zu professionalisieren.

Bedeutung und Tiefe der Veränderungen machen zunächst sicher eines klar: Der angestrebte ReformProzess weist - zeitlich gesehen - weit über den Wettbewerbszeitraum hinaus. Die "neue" Kommunalverwaltung wird in ihren Grundzügen wohl erst in etwa zehn Jahren zu erreichen sein. Zu erkennbar längerfristigen und zudem schwer abschätzbaren Dauer des Reformprozesses gesellen sich nicht zu unterschätzende methodische Probleme

Zu einem nicht unerheblichen Teil setzt der ReformProzess bereits das voraus, was eigentlich erst Ergebnis des Umbaus ist: so etwa neue Qualifikationen und Fertigkeiten, Professionalität im Management. Neben den fachlichen Fähigkeiten vor allem in den Bereichen Planung, Entscheidung und Umsetzung ist nicht zuletzt auch soziale Kompetenz - hauptsächlich in den Bereichen Kommunikation und Führung - gefragt. Zur Lösung dieses Dilemmas sind besondere Anstrengungen nötig. Die zum Umbau notwendigen Fertigkeiten müssen während des Umbaus gelernt werden. Notwendige, auf das neue Steuerungsmodell hin ausgerichtete Qualifizierungsmaßnahmen müssen daher immer Priorität haben. Überhaupt ist Qualifizierung - und zwar in allen Bereichen und auf allen Ebenen - eines der Schlüsselworte im ReformProzess.

Außerdem kann die Verwaltung nicht von heute auf morgen völlig "umgekrempelt" werden. Veränderungen sind daher immer nur schrittweise und häufig nur punktuell möglich. Nun stehen aber die zu verändernden Teile nicht für sich allein, sondern sie hängen alle zusammen, bilden zusammen ein "sinnvolles" Ganzes, ein "System". Punktuelle Veränderungen wirken deshalb zunächst "sinnentleerend". Sie lassen sich vorläufig nur im Reformzusammenhang perspektivisch sichtbar machen und werden erst dann wirklich "sinnhaft", wenn auch die übrigen Komponenten - und letztlich das System als Ganzes - verändert sind. In der Übergangszeit werden sich Brüche und Verwerfungen, Irritationen und Widerstände nicht vermeiden lassen, selbst wenn - was gerade angesichts dieser Schwierigkeiten sinnvoll ist - die Reformziele und die Vorstellungen zu einem neuen Steuerungsmodell möglichst frühzeitig entwickelt und vorgegeben werden.

Veränderungen stoßen aber noch auf weitere Schwierigkeiten. Organisationen und die in ihnen arbeitenden Menschen haben die Tendenz, am Überkommenen festzuhalten. Sie pflegen eine Art "strukturellen Konservatismus". Mit anderen Worten: Ihre Veränderungsbereitschaft ist begrenzt. Andererseits sind nur wenige Organisationen derart erstarrt und verkrustet, dass sich überhaupt nichts bewegen ließe. In der Regel kann man durchaus von einer gewissen "Plastizität" ausgehen, einer gewissen Bandbreite also von Veränderungsmöglichkeiten. Ein ReformProzess, der möglichst erfolgreich sein will, muss mithin versuchen, sich am äußersten Rand dieser Bandbreite, quasi an der Elastizitätsgrenze der Organisation, zu bewegen. Bleibt er unterhalb dieser Grenze, wird er uneffektiv. Überschreitet er die Grenze, so droht er zu scheitern. Es kommt also darauf an, mit vorsichtigen, aber gezielten Reformschritten die Veränderungsmöglichkeiten auszuloten und auszuschöpfen. Diese Veränderungsmöglichkeiten werden von Kommune zu Kommune sehr unterschiedlich sein.

Kosten und Leistungsrechnung

Bei der Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung wird der Stadtverband von der Firma C + L Treuarbeit unterstützt. Die C + L Treuarbeit hat zusammen mit der Stadtverbandsverwaltung die Möglichkeit einer Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung eruiert. Als Ergebnis dieser Untersuchungen hat sich gezeigt, dass es - anders als ursprünglich geplant - zweckmäßig ist, mit der Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung nicht flächendeckend, sondern in einzelnen Pilotbereichen zu beginnen. Als Pilotbereiche sind das Schulverwaltungs- und Kulturamt sowie das eigenbetriebsähnliche Kultur- und Bildungswerk (KBW) ausgewählt worden.

Die Kosten- und Leistungsrechnung soll als Instrument eines neuen Steuerungsmodells eingesetzt werden. Mit dieser strategischen Einbindung wird sich insbesondere die Projektgruppe zu beschäftigen haben, der die Bearbeitung des Bereiches "Controlling und Berichtswesen" obliegt.

Entnommen aus: "Projektkoordination Kommunalverwaltung 2000" vom 03.01.1996. Herausgegeben vom Stadtverband Saarbrücken

Um dem Controlling in der öffentlichen Verwaltung endlich zum Durchbruch zu verhelfen ist es unabdingbar, die hierarchischen Verhältnisse in den einzelnen Ämtern und Behörden zu reformieren. Eine Möglichkeit die "Verkrustung" innerhalb der Verwaltung aufzubrechen, wäre in der Form von "Rotationen". In diesem Rotationsprinzip übernehmen die Mitarbeiter nach einer gewissen Zeit die Aufgaben in anderen Bereichen. Dies wird z. B. seit geraumer Zeit im Landkreis Wittlich nach anfänglichen Schwierigkeiten und Bedenken der Mitarbeiter erfolgreich durchgeführt. Der Vorteil dieses Prinzips ist in der umfassenden Kenntnis der einzelnen Sachbereiche durch die Mitarbeiter zu sehen. Auch entfällt das leidige Gefühl der Monotonie, welches sich lähmend auf Motivation und Leistungsbereitschaft auswirkt.

Beide große Volksparteien sehen in der Einführung der geplanten und begonnen Verwaltungsreform ("Kommunalverwaltung 2000") im Stadtverband Saarbrücken inklusive der Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung unter Einbeziehung des Controllings in der öffentlichen Verwaltung einen Vorteil für die Bürger und mehr Bürgernähe. Ein weiterer nicht zu unterschätzender Punkt ergibt sich aus der effektiveren Nutzung der zur Verfügung stehenden Finanz- und Haushaltsmittel. Der Stadtverband Saarbrücken wird durch die Abschaffung der Kameralistik und Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung, also nach kaufmännischen Gesichtspunkten, anfangs in Teilbereichen, arbeiten, einen großen Schritt hin zu wirtschaftlicherem Umgang mit den Ressourcen kommen.

Auch sind Begriffe wie Outsourcing und Privatisierungen keine Fremdwörter mehr in der öffentlichen Verwaltung. Dies betrifft v. a. in den Kommunen den Bauhof und die Verkehrsbetriebe. Die Reinigung der öffentlichen Gebäude werden mittlerweile fast vollständig von privaten Unternehmen durchgeführt.

Das Controlling in der öffentlichen Verwaltung müßte verstärkt und erweitert werden.

Ein großer Erfolg wäre bei einer konsequenten Einführung und Nutzung des Controllings im Sozialbereich zu erzielen. Es müßten Kennzahlen in diesem und allen anderen Bereichen erarbeitet werden, die es ermöglichen mit Kommunen ähnlicher Größe und Struktur bundesweit Vergleiche ziehen zu können. Jedoch ist es bis zu diesem Ziel noch ein langer und schwieriger Weg um den gewünschten Erfolg zu erreichen.

5. Literaturverzeichnis

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FACHDIENST Schule, Kultur, Sport, Stadtverband Saarbrücken: "Schulverwaltung mit Zukunft", Saarbrücken 1996

GABLER Wirtschaftslexikon: 13. Vollständig überarbeitete Auflage, 1993

HAIBER, Thomas: Controlling für öffentliche Unternehmen, Vahlen Verlag, München 1997

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INTERNET: http://www.fh-mannheim.de:2000/horizonte/control.html

NAU, Hans-Rainer/WALLNER, Gerhard: Verwaltungscontrolling für Einsteiger, 1. Auflage 1998

PAMPEL, Jochen: Substanzerhaltung und kalkulatorische Abschreibungen in der Praxis, KRP - Sonderheft 1/97, Seiten 14 - 23

RAUCH, Ulrich: Steuerungsmodelle, Handbuch Kommunale Politik Juni 1994

SAARLÄNDISCHES MINISTERIUM DES INNERN: Kommunales Management in der Praxis, Band 5 Controlling und Berichtswesen, 1996

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STADTVERBAND Saarbrücken: Jahresbericht des Referates C / IuK 1996 im Stadtverband Saarbrücken, Saarbrücken 1997

STADTVERBAND Saarbrücken: Jahresbericht des Referates C / IuK 1998 im Stadtverband Saarbrücken, Saarbrücken 1999

STADTVERBAND Saarbrücken: "Leitbild des Stadtverbandes Saarbrücken zur Kommunalverwaltung 2000" - Positionspapier der MitAG, Saarbrücken 1996

STADTVERBAND Saarbrücken: "Projektkoordination Kommunalverwaltung 2000" vom 03.01.1996

STADTVERBAND Saarbrücken: "Stoffsammlung für einen Programmentwurf im Rahmen der Verwaltungsreform beim Stadtverband - Kommunalverwaltung 2000 -", Saarbrücken 1995

STADTVERBAND Saarbrücken: "Zusammenfassung der verschiedenen Leitbilder", Saarbrücken 1995

WEBER, Jürgen/Tylkowski, Otto: Perspektiven der Controllingentwicklung in öffentlichen Instituten, C.E. Poeschel Verlag, Stuttgart 1991

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¹ Controlling für öffentliche Unternehmen