Die neuen Vergütungssysteme in der Behindertenhilfe nach §§ 93ff BSHG

Gliederung

1 Einleitung

2 Die Entwicklung der Vergütungssysteme

3 Die gesetzlichen Grundlagen
3.1 Über Leistungsmerkmale, Pauschalen und die gesetzlich vorgeschriebene Wirtschaftlichkeit
3.2 Landesrahmenverträge / Der § 93 d BSHG

4 Die Berechnungsgundlage
4.1 Die einzelnen Kostenstellen
4.2 Abschreibungen

5 Das Metzler-Verfahren / H B M-Verfahren
5.1 Probleme in der Umsetzung
5.2 Verfahren nach Schädler

6 Der Ablauf

7 Zusammenfassung

8 Literaturverzeichnis
8.1 Bücher und Zeitschriften
8.2 Internetseiten

1 Einleitung

In den letzten Jahren hat sich auch im sozialen Sektor der Trend zu betriebswirtschaftlichen Vorgehensweisen etabliert. Deshalb ist bei immer knapper werdenden finanziellen Ressourcen eine Reform der Vergütungssysteme unabdingbar geworden. In dieser Ausarbeitung werden die Entwicklungen der letzten Jahre beschrieben, die seit der Neu-regelung der Paragraphen §§ 93ff BSHG erfolgten und es werden die dazugehörigen gesetzlichen Bestimmungen abgehandelt. Desweiteren erhält der Leser einen Einblick in den Ablauf der Verhandlung für die Leistungsvereinbarungen, in die Vorschriften und in die Empfehlungen zur Berechnung der Vergütungen. Vor der Zusammenfassung wird das HMB-Verfahren von Frau Dr. Heidrun Metzler erläutert, welches für die Berechnung des Hilfe-bedarfs konzipiert wurde. Da die Entwicklungen noch nicht abgeschlossen sind, war es nicht leicht, den aktuellen Stand oder die eventuellen Ergebnisse zu beschreiben. Aus diesem Grund soll die Arbeit auch nur einen Überblick über das Thema geben.

2 Die Entwicklung der Vergütungssysteme

Bereits in den Jahren 1994 und 1995 wurden Gespräch zu einem differenzierten Leistungs-system prospektiver^[1] Pflegesätze geführt. Ergebnisse über die Entwicklung von fünf Hilfe-empfängergruppen für den Bereich “Wohnen“ wurden von der Freien Wohlfahrtspflege damals schon veröffentlicht. Diese Untersuchungen wurden dann mit der Gesetzesnovelle 1996 abgebrochen, da es nun darum ging, die neuen Gesetze und ihre Konsequenzen zu analysieren. Damals wurde die Entwicklung des sogenannten Haas-Gutachtens voran-getrieben, um eine Expertise zu verfassen, welche ein detailliertes Leistungssystems zum Thema hatte. Doch sie wurde auf Bundesebene nicht angenommen. September 1997 wurde das Ziel einer Rechtsverordnung durch das Bundesministerium für Gesundheit aufgegeben, um so den Vertragspartnern auf „Bundesebene gemäß § 93 d Abs. 3 BSHG die Gelegenheit zu geben, einvernehmlich Empfehlungen zur Gestaltung der Verträge auf Landesebene zu erarbeiten.“^[2]

Die Rechtsverordnung, die in Absatz 1 vorgesehen war, sollte folgendes festlegen:

- die Abgrenzung der Kostenarten und Bestandteile, die den Vergütungspauschalen und Beträgen zugrunde liegen
- die Zusammensetzung der Investitionsbeträge
- die Inhalte und Kriterien zur Ermittlung und Zusammensetzung der Maßnahmepauschalen
- die Merkmale für die Bildung von Gruppen mit vergleichbarem Hilfebedarf
- die Anzahl dieser Gruppen

Im November 1997 versuchte die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Sozialhilfe-träger (BAG der üöSHTr) und der Bundesverband der Wohlfahrtspflege eine Lösung zu entwickeln und Punkte der Übereinstimmung und der Unstimmigkeit festzustellen. Diese Arbeit hatte zum Ergebnis, dass am 27.01.1998 ein einvernehmlich abgestimmter Entwurf zwischen der BAG der üöSHTr und dem Bundesverband der Wohlfahrtspflege vorlag. Laut Gesetz waren die Partner einer solchen Bundesempfehlung jedoch, neben den genannten Institutionen, auch die kommunalen Spitzenverbände und privat-gewerbliche Anbieter auf Bundesebene. Da die kommunalen Spitzenverbände mit ihren breit gefächerten ambulanten Angeboten einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung vermuteten, der erhebliche finanzielle Verpflichtungen im freiwilligen Rahmen beinhalten würde, lehnten sie den Entwurf ab.

Am 26.03.1998 wurde ein neuer Entwurf einer Bundesempfehlung durch die Verbände der freien Wohlfahrtspflege abgelehnt, der nun für den Kostenträger einen Kompromiss dargestellt hätte. Sieben Monate später wurde eine erneute Empfehlung wiederum nur von der BAG der üöSHTr und dem Städte- und Gemeindebund unterzeichnet. Die Bundesverbände der Freien Wohlfahrtspflege signalisierten Nachbesserungsbedarf.^[3]

Im Rahmenvertrag nach § 93 d Abs. 2 BSHG vom 15.07.1998 wurde wieder eine Über-gangslösung vereinbart. Als Einstieg in das weitere Umsetzungsverfahren hat sich zum Beispiel in Bayern die Landesentgeltkommission im November 2000 darauf geeinigt, zunächst fragmentarisch, bei den Wohneinrichtungen für geistig und körperlich behinderte Menschen die Bildung von Hilfebedarfsgruppen durchzuführen. Dies erfolgte nach dem sogenannten HMB-Verfahren (Hilfebedarf von Menschen mit Behinderung), welches von Frau Dr. Heidrun Metzler in Zusammenarbeit mit der Universität Tübingen entwickelt wurde.

Zeitgleich wurde vereinbart, dass diese Erfahrungen vor einer weiteren Erhöhung der Vergü-tungen ausgewertet werden und für jede Hilfebedarfsgruppe Pauschalen gebildet werden, die einrichtungsübergreifend und bezirksweit konzipiert sind. Für die Einrichtungen der Behindertenhilfe, die nicht an diesem Vorgang teilgenommen hatten, wurden die Maßnahme-pauschalen und die Grundpauschale für die Zeit vom 01.01. bis 31.12.2001 mit einem pauschalen Aufschlag fortgeschrieben.

Damals dachte man, dass im Laufe des Jahres 2002 mit einem Abschluss dieser Modell-phase zu rechnen sei, weil die vorliegenden Vergütungsvereinbarungen nach dem neuen Verfahren noch keine repräsentative Auswertung zuliessen^[4]. Laut telefonischer Auskunft von Herrn Staub vom Landeswohlfahrtsverband in Stuttgart, ist jedoch für dieses Jahr noch kein endgültiger Abschluß in Sicht.

3 Die gesetzlichen Grundlagen

In diesem Kapitel werden die einzelnen, für das Thema relevanten Aspekte des § 93ff BSHG aufgezeigt. Um einen besseren Einblick in die problematischen Elemente zu bekommen, werden hier auch Kritiker zitiert.

Die am 1. Januar 1999 in Kraft getretene Reform des Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996 zog eine Erneuerung des § 93 BSHG nach sich. Es wurden die Paragraphen §§ 93 a bis 93 d im BSHG neu eingefügt. Hiermit wurde das Selbstkostendeckungsprinzip durch Vereinbarung prospektiver Pflegesätze abgelöst, was ein Ermitteln des individuellen Hilfebedarfs jedes einzelnen Hilfeempfängers mit sich bringt. Institutionen, die Hilfen für Menschen mit Behinderungen bereitstellen, müssen sich neu auf die Qualität ihrer Arbeit besinnen. Die immer stärker werdende Marktkonkurrenz durch Anbieter ähnlicher Dienstleistungen, wird zusätzlich durch die wirtschaftlichen Vorgaben der Kostenträger, welche zu kostengünstigem Handeln anhalten, forciert^[5]. Mit der Neuregelung hat sich auch das Verhältnis zwischen Staat und freier Wohlfahrtspflege verändert. Bisher war diese Wechselbeziehung durch die öffentlichen Zuwendungen in der Weise geprägt, dass die Wohlfahrtsverbände den Staat in seiner Erfüllunspflicht unterstützt haben. Heute kristallisiert sich durch die privatrechtlichen Leistungsverträge ein „leistungsmäßiger Geschäftsaustausch“ heraus, bei dem „der eine bestellt und zahlt, der andere liefert und kassiert.“^[6] Somit ergibt sich ein viel größeres Interesse vom Kostenträger über die Organisation und die Durchführung der Dienst-leistungen genau informiert zu sein.

Bei der Umsetzung des neuen Gesetzentwurfes treten nun verschiedene Probleme auf. So moniert beispielsweise Albrecht Rohrmann^[7] in seinem am 5. Dezember 2000 in Mainz^[8] gehaltenen Vortrag, dass die „Nutzer/innenorientierung“^[9] auf der Strecke bleibt.

Im Abschnitt „Probleme in der Umsetzung“ des Kapitels „Das Metzler-Verfahren/ HBM- Verfahren“ wird dieser Zusammenhang noch ausführlicher erläutert.

3.1 Über Leistungsmerkmale, Pauschalen und die gesetzlich vorgeschriebene Wirtschaftlichkeit

Bei der Erbringung einer Dienstleistung durch die Institution steht nun im Absatz 2 des § 93 BSHG, dass der Sozialhilfeträger nur noch dann verpflichtet ist die Vergütung für die Leistung zu übernehmen, wenn mit dem Träger der Einrichtung oder seinem Verband eine Vereinbarung über folgende Bereiche besteht:

- Inhalt, Umfang und Qualität der Leistung (Leistungsvereinbarung),
- die Vergütung, die sich aus Pauschalen und Beträgen für einzelne Leistungsbereiche zusammensetzt (Vergütungsvereinbarung)
- die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistung (Prüfungsvereinbarung)

Die Inhalte dieser drei Vereinbarungen sind im § 93 a BSHG in den Absätzen 1 bis 3 geregelt. Der Begriff „Leistungsmerkmale“ im Kontext der Leistungsvereinbarung beinhaltet im Wesentlichen den Personenkreis, Art, Ziel, Qualität der Leistung und die sachliche und personelle Ausstattung der Einrichtung. Bisher waren soziale Einrichtungen steuer-begünstigt. Jetzt besteht laut Gesetzgeber grundsätzlich eine Steuerpflicht, da die Dienstleister nach jetzigem Recht eindeutig einem leistungsentgeltlichen Vertrag nachkommen. Dieser Aspekt wurde bisher noch nicht vom Gesetzgeber geregelt.

Eine weitere wesentliche Änderung ist im § 93 a Abs. 2 Satz 3 BSHG enthalten: die Hilfe-empfänger sind in Gruppen mit vergleichbarem Hilfebedarf einzuteilen und die Maßnahme-pauschalen als Bestandteil der Vergütung entsprechend zu kalkulieren. Mit dieser gesetz-lichen Neuregelung wollte der Gesetzgeber nicht erreichen, dass übergreifende Pauschalen für alle Leistungsarten gebildet werden; vielmehr müssen die unterschiedlichen Leistungs-arten mit den wesentlichen Leistungsmerkmalen festgelegt werden. Überdies steht in der Vereinbarung, dass die Institutionen jeden Hilfeempfänger im Rahmen des vereinbarten Leistungsangebotes aufnehmen und betreuen müssen.

Weiter wird im zweiten Absatz des § 93 BSHG die eigentliche Vergütungsvereinbarung geregelt, die mindestens aus drei Elementen bestehen muß:

- Grundpauschale (z.Zt. ca. 23,79 €/BT^[10] in der Lebenshilfe Nordthüringen e. V.)
- Maßnahmepauschale (z.Zt. ca. 83,27 €/BT in der Lebenshilfe Nordthüringen e. V.)
- Investitionsbetrag (z.Zt. ca. 11,90 €/BT in der Lebenshilfe Nordthüringen e. V.)

Die Grundpauschale ist ein fester Satz, der sich aus Unterkunft, Verpflegung und den Betriebskosten für jeden Hilfeempfänger einer Institution in gleicher Weise errechnet. Die Maßnahmepauschale beinhaltet nun die individuelle Kosten- und Leistungsaufstellung für den einzelnen Hilfeempfänger. Um hier zu einem gerechten Ergebnis zu kommen, verlangt der Gesetzgeber, dass der Betroffene in eine Gruppe für Hilfeempfänger mit vergleichbarem Hilfebedarf eingestuft wird. Diese Einstufung erfolgt nach einheitlichen Kriterien, die in der Bundesempfehlung (BE) für den § 93 d Abs. 3 BSHG aufgeführt sind. Sie können „entweder unter Bezug auf einrichtungsübergreifend kalkulierte Maßnahmepauschalen für Leistungs-typen oder für Gruppe für Hilfeempfänger mit vergleichbarem Hilfebedarf oder als einrich-tungsindividuelle Pauschalen vereinbart werden.“^[11] Sie müssen nach den Richtlinien der Paragrafen §§ 39/40 (Hilfe zur Eingliederung von Menschen mit Behinderung), §§ 68/69 (Hilfe zur Pflege) und § 72 BSHG (Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwierig-keiten) ausgerichtet werden. Der Investitionsbeitrag umfasst die räumliche und sächliche Ausstattung der jeweiligen Einrichtung und ihre Instandhaltung. Inbegriffen sind hier alle Gebäude und Räume sowie die erforderlichen Grundstücke und sonstigen Anlagegüter, einschließlich deren Inventar.

[...]

^[1] lat.: der Aussicht nach, vorausschauend

^[2] vgl. Paul, E., Hrsg. Seeger, E., Tietjen, H., Bradl, Chr.

^[3] vgl. Paul, E., a. a. O.

^[4] vgl. www.bay-bezirke.de

^[5] vgl. www.gbm-behindertenhilfe-assistent.de

^[6] Pfannendörfer, G., „Zu diesem Heft“, Blätter der Wohlfahrtspflege, Ausg. 1+2, 1999, S. 4

^[7] A. Rohrmann ist Soziologe, wissenschaftlicher Mitarbeiter im ZPE (Zentrum für Planung und Evaluation sozialer Dienste) der Universität-Gesamthochschule Siegen

^[8] Tagungsthema: „Hilfe nach Maß?! Hilfebedarf, Individuelle Hilfeplanung, Assistenz, Persönliches Budget“ veranstaltet durch die DHG

^[9] Rohrmann, A., Hrsg. Seeger, E., Tietjen, H., Bradl, Chr.

^[10] BT = Betreuungstag

^[11] Nawrath, V., „Die Bundesempfehlung als Hürdenlauf“, Blätter der Wohlfahrtspflege 1+2 1999, S. 14