Ernst-Otto Czempiel, München 1994: "Die Reform der UNO, Möglichkeiten und Mißverständnisse"

1. Einleitung

Der Zusammenbruch des Warschauer Paktes und vieler sozialistischer Herr- schaftssysteme zum Ende der 1980er und zu Beginn der 1990er Jahre hatte zur Folge, dass der über Jahrzehnte „gepflegte“ Ost-West-Konflikt sich in Kooperation und An- nährung zum einstigen Klassenfeind auflöste. Die internationale Politik ist seitdem nicht mehr klassifizierbar in „schwarz / weiß - gut / böse“, sondern steht einer immer komplexer werdenden Welt gegenüber. Gerade nternationale Institutionen, die ihre Ursprünge und ihr Bestehen dem Systemkonflikt zwischen Kapitalismus und Sozia- lismus „verdankten“, gerieten dadurch in eine Existenzkrise. Als exemplarisches Be i- spiel zeigt sich hier die NATO mit ihrer neueren Strategie, sich durch Definition neuer Ziele und flexibler Bestimmung temporärer Feindbilder, weiterhin zu legitimieren.

Anders stellt sich die Situation für die Vereinten Nationen dar. Gerade durch das Überwinden des Ost-West-Konfliktes, der die Handlungsmöglichkeiten der UNO erheblich eingeschränkt hatte, besteht für sie nun die Chance, endlich ihrem Credo, „künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren“, ernsthaft gerecht werden zu können. An diesem Punkt setzt Ernst-Otto Czempiel an, mit seinem Ver- such, Möglichkeiten und Missverständnisse einer dringenden UNO - Reform aufzu- zeigen. Sein Buch „(...) will Kenntnisse verbreiten, die in der Politikwissenschaft nicht besonders neu, aber in der Politik weitgehend unbekannt sind“ (S. 10). Er stellt somit an sich den Anspruch, eben nicht den Elfenbeinturm der Politologie zu bedienen, son- dern eine Art Bindeglied zwischen Politikwissenschaft auf der einen und Gesellschaft bzw. Politik auf der anderen Seite zu sein, um darüber zu informieren, „was eine sol- che Organisation zu leisten vermag und was nicht“ (S. 10).

Gerade die dramatischen Entwicklungen auf dem Balkan, die neuerlichen Plä- ne der US-Amerikaner zum Aufbau eines Nationalen Verteidigungssystems (NMD) und ihre Position gegenüber der Volksrepublik China in der Taiwan-Frage, machen das Werk des Friedensforschers Czempiel, das bereits 1994 veröffentlicht wurde, ak- tueller denn je, verleihen dem Autor geradezu prophetische Züge und führen deutlich vor Augen, wie enorm nach wie vor der Aufklärungsbedarf über das System der Ver- einten Nationen ist.

Ernst-Otto Czempiel, München 1994:

Die Reform der UNO - Möglichkeiten und Missverständnisse

2. Hauptteil

Czempiels Ausführung stützen sich im Kern auf einen zentralen Grundgedan- ken. Nach dem Überwinden des Ost-West-Konfliktes bestehe in der Geschichte der Vereinten Nationen erstmalig die Chance, einen effektiven Beitrag zur Befriedung der Welt zu leisten. Der Titel seines Buches ist jedoch ein wenig irreführend. Weniger die UNO und ihre Charta seien reformbedürftig, als vielmehr das Denken und vermeintli- che Wissen über sie. Ebenso reformbedürftig sei auch die Außenpolitik ihrer Mitglied- staaten. Sie seien es, die dem Anspruch der von ihnen unterzeichneten Charta nicht ge- recht werden, indem sie Gewaltverzicht predigen und Krieg führen, um mit Waffe n- gewalt Frieden zu schaffen. Die Rahmenbedingungen für eine bessere Welt seien vor- handen, jedoch scheinen die über Jahrzehnte entstandenen, am Ost-West-Konflikt ausgerichteten Denk- und Handlungsmuster der internationalen Politik noch längst nicht überwunden. Diese nicht mehr zeitgemäßen Strukturen gälte es zu beseitigen, denn, „wer unter den gänzlich neuen Umständen alte Instrumente und Mittel verwen- det, erreicht entweder seine ne uen Ziele nicht oder stellt die alten Bedingungen wieder her“ (S. 7). Nach Czempiel kann eine sinnvolle Reform der Vereinten Nationen aus- schließlich bedeuten, dass man sie dazu werden lässt, wozu sie gegründet worden sind, nämlich zu einem Instrument der Friedenssicherung (vgl. S. 20).

2.1. Das Sicherheitsdilemma und dessen Überwindung

Ausgehend von dem Grundgedanken, dass das Gros der Staaten nicht mehr an einer Expansion ihrer Territorien interessiert sei, bestehende Grenzen somit im inter- nationalen System als allgemein anerkannt gelten können, stellt sich die Frage, wieso Nationalstaaten einen so kostenintensiven Rüstungsaufwand betreiben. Die Antwort ist mit dem Begriff des „Sicherheitsdilemmas“ schnell gegeben. Danach sei die eigene nationale Rüstung niemals auf Offensivziele ausgerichtet, sondern diene ausschließ- lich dem Zwecke der Verteidigung. Der Umfang des eigenen Verteidigungspotentials richte sich dementsprechend nach dem Grad der empfundenen Bedrohung. Bedroht fühle sich ein Staat vornehmlich dann, wenn seine potentiellen Feinde für ihn eine un- kalkulierbare Größe darstellen. Im internationalen System überwiege somit das gege n- seitige Misstrauen. Habe nun ein Staat das Gefühl, nicht ausreichend gerüstet zu sein, um sich erfolgreich gegen einen potentiellen Aggressor verteidigen zu können, rüstet er auf. Bei seinem Nachbarn stelle diese Aufrüstung wiederum eine Verschärfung der eigenen Bedrohungslage dar, mit der Konsequenz, sich ebenfalls stärker zu wappnen. Somit entstehe ein Rüstungswettlauf, der im Extremfall in einen Krieg führen kann, den keiner gewollt hat und für den es eigentlich keinen sachlichen Grund gibt (vgl. S. 31). Um einer solchen Entwicklung entgegen zu wirken bzw. sie abzuschwächen, komme es darauf an, die internationale Anarchie zu beseitigen und vertrauensscha f- fende Maßnahmen zu entwickeln.

In diesem Zusammenhang disqualifiziert der Autor das zu diesem Zwecke ge- schaffene System der Kollektiven Sicherheit und stellt es als Paradoxon dar. Das Sys- tem der Kollektiven Sicherheit könne nur so lange funktionieren, wie sich die beteilig- ten Staaten an ihr Gelöbnis zum Gewaltverzicht halten. Sollte nun aber ein Staat ab- trünnig werden und Gewalt ausüben, können die restlichen Staaten nichts gegen den Aggressor ausrichten, da der Konsens zum Gewalteinsatz nicht mehr existiert. Nach Czempiel ist ein solches System jedoch überflüssig, da es nur funktioniert, solange es nicht gebraucht wird. Die häufig vertretende Ansicht, dass die Vereinten Nationen ein Instrument Kollektiver Sicherheit seien, stellt sich somit nach Czempiels These als Mythos dar. Allerdings dürfe das System der Kollektiven Sicherheit nicht komplett ad acta gelegt werden. Auch wenn es global gesehen unbrauchbar sei, insbesondere zur Bewältigung von Konflikten zwischen den Großmächten, liege sein großer Nutzen und praktikabler Anwendungsbereich in der Beseitigung von Süd-Süd Konflikten (vgl. S. 47).

Um jedoch aus dem Teufelskreis des gegenseitigen Misstrauens mit all seinen negativen Konsequenzen auszubrechen, sei es vielmehr nötig, internationale Koopera- tion zu fördern, Abhängigkeiten und Vertrauen zu schaffen. In der erfolgreichen Insti- tutionalisierung weltweiter Zusammenarbeit sieht der Autor die künftige Hauptaufga- be der Vereinten Nationen. Die empirisch bewiesene These, dass Demokratien unter- einander bisher keine Kriege geführt haben, lässt Czempiel zu dem Schluss kommen, dass es außerordentlich wichtig sei, dass die Vereinten Nationen einen Beitrag zur Demokratisierung der Welt leisten (vgl. S. 41). Einfach ausgedrückt: Je größer die Zahl demokratischer Staaten, desto geringer die Zahl kriegslüsterner Antidemokraten, was letztlich dazu führt, dass die Welt ein Stück friedlicher wird.

2.2. Die Reform des Sicherheitsrates

In einer durch neue Technologien und international fusionierender Wirt- schaftskonzerne immer stärker vernetzten Welt läge es auf der Hand, dass ein Festha l- ten an Nationalstaatlichkeit und uneingeschränkter nationaler Souveränität geradezu einen Anachronismus darstellt. Nach Ansicht des Autors gilt es, diesen Sachverhalt, den er mit dem Begriff der „Gesellschaftswelt“ definiert, besonders zu berücksicht i- gen, um die Vereinten Nationen sinnvoll zu reformieren. Die neuere Diskussion um die Erweiterung des Sicherheitsrates durch neue ständige Mitglieder zeige jedoch nur allzu deutlich, wie stark nach wie vor der Nationalstaatsgedanke trägt. Gerade Japan und Deutschland bemühen sich, „diesem exklusiven Club der fünf Mächte anzugehö- ren, ohne deren Zustimmung der Sicherheitsrat nichts unternehmen kann“ (S. 60). Begründet werde die Forderung nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat mit der Tatsache, dass es sich bei Japan und Deutschland um zwei Staaten mit größerer öko- nomisch-politischer Bedeutung als den beiden ständigen Sicherheitsratsmitgliedern Frankreich und Großbritannien handle, und ihre Beiträge zum regulären Budget der Vereinten Nationen dementsprechend deutlich höher seien. Auch wenn das Anliegen Deutschlands und Japans als durchaus gerechtfertigt und sinnvoll erscheinen mag, sprechen nach Czempiel einige Gründe gegen eine in absehbarer Zeit erfolgende Re- form des Sicherheitsrats. Zum einen verlange ein solches Vorhaben eine ebenso um- ständliche wie auch zeitraubende Verfassungsänderung, die von mehr als 120 Mit- gliedstaaten ratifiziert werden müsste. Zum anderen würde jedes weitere ständige Mit- glied die Machtposition der „Alteingesessenen“ schmälern, woran gerade Frankreich und England aus naheliegenden Gründen kein Interesse haben dürften (vgl. S. 58 -61). Was die Staatengemeinschaft vielmehr beschäftige, sei „eine stärkere Repräsentanz der Nicht-OECD-Staaten im Sicherheitsrat“ (S. 61). Man sei daran interessiert, das eu- ropäische Übergewicht zu beseitigen und es nicht noch durch die Aufnahme Deutsch- lands zu erhöhen. In diesem Zusammenhang spricht der Autor von Eitelkeiten der Großmächte. Gerade das Streben Deutschlands und Japans nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat zeige par excellence, wie wenig der internationalen Staatengemein- schaft an einer sinnvollen Reform der Vereinten Nationen gelegen sei. Eine sinnvolle Reform der UNO könne nicht bedeuten, einzelnen Staaten beim Ausbau ihres Macht- einflusses behilflich zu sein. Vielmehr sei es sinnvoll, dem Phänomen der bereits vor- handenen und weiter wachsenden „Gesellschaftswelt“ Rechnung zu tragen. „Die Bot- schafterkonferenz braucht ein Pendant der Gesellschaften, eine Repräsentanz der Ge- sellschaftswelt“ (S. 45). Somit sollen eben nicht, wie bisher, ausschließlich politische Repräsentanten der einzelnen Mitgliedstaaten am Entscheidungsprozeß der UNO mit- wirken, sondern auch wichtige und einflussreiche Vertreter anderer Disziplinen, wie zum Be ispiel der Wirtschaft.

In diesen Zusammenhang fällt die Diskussion um das Vetorecht. Dabei gibt es die Überlegung, zwar weitere ständige Mitglieder aufzunehmen, diesen aber kein Ve- torecht zuzugestehen. Aber auch dieser Vorschlag dürfte kaum mehrheitsfähig sein, da seine Umsetzung zur Konsequenz hätte, dass der Sicherheitsrat eine „Dreiklassenge- sellschaft“ würde. Gerade die kleinen aber auch bündnisfreien Staaten sprechen sich gegen eine solche Entwicklung aus und fordern vielmehr die komplette Abschaffung des als diskriminierend empfundenen Vetorechts. Nach Ansicht des Autors sei das Ve- torecht ein Relikt vergangener Zeiten, das ohnehin seit 1985 keine Anwendung mehr fand. Lediglich die USA, als einzig übriggebliebene Supermacht, seien im Besitze ei- nes praktikablen Vetos, gegen das kein Staat der Welt etwas ausrichten könne. Nach Czempiel gehöre das Vetorecht komplett abgeschafft, da es im absoluten Widerspruch zum Kernziel, „die kommenden Generationen vor der Geißel des Krieges zu bewah- ren“, stehe. Durch das Veto sei es den ständigen Sicherheitsratsmitgliedern mö glich, sich aus dem System der Kollektiven Sicherheit auszuklammern. Eine UNO - Resolu- tion, die sich gegen einen dieser Staaten richtet oder zumindest nicht dessen außenpo- litischen Ambitionen entspricht, ist so nicht denkbar. Als Konsequenz daraus fordert der Autor eine Erweiterung des Sicherheitsrats entsprechend der neuen Machtverhält- nisse der Welt. Dazu sei es vorteilhaft, vorerst regionale Unterorganisationen zu scha f- fen, die sich mit den regionalen Friedensproblemen beschäftigen und dem Sicherheits- rat zuarbeiten. Die Konsensfindung innerhalb solcher Unterorganisationen wäre, be- gründet durch die geringere Zahl ihrer Mitglieder, deutlich einfacher. Zusätzlich dür fte, durch die räumliche Nähe zum „Brennpunkt“, die Kompetenz der Entscheidungs- träger und ihre Akzeptanz bei den Konfliktparteien deutlich höher sein. Zu einem spä- teren Zeitpunkt könne dann der Sicherheitsrat entsprechend aus Vertretern der regionalen Unterorganisationen neu zusammengesetzt werden (vgl. 63 - 67).

2.3. Kritik an der neuen Rolle der NATO

„Zu den vielen Missverständnissen, die die Vereinten Nationen umgeben, zählt auch die Annahme, dass sie eingreifen müssen, weil sie nun einmal existieren. Ein weiteres Missverständnis besteht in der Annahme, dass jeder gewaltsam ausgetragene Konflikt auf dieser Welt ohne weiteres befriedet werden könnte. Beides trifft nicht zu“ (S. 73). Anhand dieser Behauptung verdeutlicht der Autor, wie wichtig das Instrument der Prävention sei. Am Beispiel der Medizin, welches er auf die internationale Politik überträgt, macht er deutlich, dass Prophylaxe oder zumindest Früherkennung besser als ein späterer Versuch der Heilung ist. Bevor es zu einem Ausbruch von Gewalttä- tigkeiten komme, müsse die UNO bereits aktiv werden. Dazu sei es sinnvoll, die Mög- lichkeiten des Kapitels VI der Charta voll auszuschöpfen. Der Einsatz von Gewalt dür- fe nur als tatsächlich letzte Möglichkeit gesehen werden, um Schlimmeres zu verhin- dern. An dieser Stelle verweist der Autor auf die Notwendigkeit der sorgfältigen Prü- fung unilateraler Hilfeleistungen gemäß Artikel 51. So wurde zum Beispiel das militä- rische Engagement westlicher Industriestaaten während des Golfkrieges als „Nothilfe“ zur Befreiung Kuwaits deklariert, um über das eigentliche Ziel, die Sicherung westli- cher Ölinteressen, hinwegzutäuschen. Der Autor verurteilt dieses Handlungsmuster und sieht in der Aufstellung von Krisenreaktionskräften der NATO die Gefahr, dass der Westen zur Selbsthilfe greift, wenn eigene Interessen verletzt werden und der Si- cherheitsrat nicht zu mobilisieren ist (vgl. S. 70 - 76). Dass diese Befürchtungen nicht übertrieben waren, zeigte zuletzt der NATO - Einsatz auf dem Balkan, der nicht durch die UNO legitimiert und zumindest völkerrechtlich sehr umstritten war bzw. ist. Da jedoch die Vereinten Nationen nicht über eigene Streitkräfte verfügen, möchte Cze m- piel die militärischen Möglichkeiten der NATO nicht missen. Jedoch müsse darauf ge- achtet werden, dass die NATO bei „out of area“ - Einsätzen nicht autark agiert. Auch wenn es illusorisch wäre anzunehmen, dass die Mitgliedstaaten bei der Bereitstellung von Truppenkontingenten zur Bewältigung einer Krise auf ihre Befehlsgewalt verzic h- ten würden, um das Kommando auf den Sicherheitsrat zu übertragen, sei es zumindest entscheidend, „dass der Sicherheitsrat die Aktion anordnet und durchführt, ihre Ziele definiert und, wenn sie erreicht sind, die Aktion auch beendet“ (S. 89). Aber auch wenn die NATO bei einem Einsatz unter der Aufsicht der UNO stünde, könnten sich gerade in der Dritten Welt Akzeptanzprobleme ergeben. Zu sehr wiegt das Misstrauen gege nüber den alten Kolonialherren und der Verdacht, dass diese ihren Einfluss auf die verloren gegangenen Kolonien wieder ausweiten wollen.

2.3. Bearbeitung innerstaatlicher Konflikte

Auch wenn die Vereinten Nationen ursprünglich nicht dazu konzipiert waren, sich in die inneren Angelegenheiten eines Staates einzumischen, wird ihr diese Aufga- be neuerlich zugewiesen. Jedoch ergeben sich bei der „Bearbeitung“ von Bürgerkrie- gen besonders große Schwierigkeiten innerhalb der Vereinten Nationen, einen Kon- sens zur Lösung des Problems zu finden. Bei Bürgerkriegen gäbe es weder anerkannte Autoritäten noch erkennbare Konfliktpartner, mit denen sinnvoll verhandelt werden könne. Des weiteren fehle es an fest verlaufenden Frontlinien, an denen UNO-Truppen Stellung beziehen könnten, um dort die Kontrahenten auseinander zu halten und deeskalierend zu wirken. Auch diese Entwicklung sieht Czempiel äußerst kritisch und rechnet abermals mit einem Mythos ab. Nach seiner Ansicht ist es unmöglich, die Konfliktparteien zum Frieden zu zwingen. Der Wunsch nach Verständigung und Aus- söhnung müsse von innen kommen. Der Einsatz von Militär zur Errichtung einer poli- tischen Ordnung ist im Vorfeld schon zum Scheitern verurteilt. Die Vorstellung, dass die Vereinten Nationen als Weltpolizist auftreten könnten, um, sowohl international als auch national, Konflikte mit Gewalt zu lösen, müsste nach Czempiel so schnell wie möglich ad acta gelegt werden. Ein sinnvoller Dienst zur Streitbeilegung könne ledig- lich darin bestehen, dass die Vereinten Nationen den politischen Kräften im betroffe- nen Land beratend zu Seite stehen. Sobald man sich auf einen Grundkonsens geeinigt habe, könne politisch und vor allem wirtschaftlich interveniert werden, um durch diese Hilfeleistungen die neu entstandene Stabilität zu festigen (vgl. S. 127 -129).

3. Zusammenfassung und Schlussbetrachtung

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass es Czempiel mit seinen Ausführungen sicherlich gelungen ist, über das System der Vereinten Nationen Klarheit zu schaffen, wenn auch bedauerlicherweise nur bei den Lesern seines Werkes. Sein Buch zeichnet sich durch einen verständlichen Sprachstil aus, der ein flüssiges Lesen ermö g- licht, so dass sich der Leser auf den Gehalt konzentrieren kann. Durch anschauliche und allgemein bekannte Beispiele (z. B. Vietnam und Golfkrieg) belegt er seine Thesen. Durch die konsequente Vermeindung von Fachausdrücken, sind seine Ausführungen auch für den Laien verständlich. In diesem Sinne wird er seinem Anspruch gerecht, einen Be itrag zur „Volksaufklärung“ zu leisten.

Seine Kernthese, dass in erster Linie nicht die Charta der Vereinten Nationen reformbedürftig sei, sondern vielmehr die Janusköpfigkeit ihrer Mitglieder, ist in sich schlüssig und nachvollziehbar. In diesem Sinne erscheint die Mitgliedschaft bei den Vereinten Nationen als eine Art Gewissensberuhigung, um weniger friedliche Aspekte der eigenen Außenpolitik zu kompensieren. Um jedoch einen tatsächlichen Beitrag zum Weltfrieden zu leisten, ist es unabdingbar, dass sich die einzelnen Nationalstaaten von ihrer opportunistischen Außenpolitik verabschieden. Alle weiteren Reformen kön- nen dann darauf aufbauen, wie zum Beispiel eine Erweiterung des Sicherheitsrates und dessen „Regionalisierung“.

Die Ereignisse seit der Veröffentlichung seines Buches im Jahre 1994 zeigen jedoch, dass sich in den Köpfen der „internationalen Macher“ nur wenig geändert hat. Keiner seiner (Czempiel), wie mir scheint, sinnvollen Reformvorschläge wurde umge- setzt. Im Gegenteil, eine seiner Hauptbefürchtungen, dass sich die NATO „verselbst- ständigen“ könnte, ist Realität geworden. Die Möglichkeiten, die eine sinnvolle UNO - Reform bieten könnte, sind weiterhin unerhört und es wird lieber an den Missver- ständnissen festgehalten. Daran wird sich nach meiner Meinung auch alsbald nichts ändern. Der Mensch neigt nun mal sowohl individuell als auch im Kollektiv zum Op- portunismus und überall dort, wo sich ein eigener Vorteil herausschlagen lässt, werden schnell moralische Bedenken und gute Vorsätze verdrängt. Welches ernsthafte Interes- se kann ein Indus triestaat daran haben, seinen Einfluss und Wohlstand zum Nutzen anderer zu schmälern ohne selbst Profiteur zu sein? Das Argument vom besseren Le- ben in einer friedlicheren Welt wird ausschließlich in unsicheren Zeiten akzeptiert. So- lange sich jedoch „bessergestellte“ Staaten nicht vital bedroht fühlen, verkommt jedes Gerede vom Weltfrieden zur ho hlen Phrase. Das System der Vereinten Nationen läuft dann vielmehr Gefahr, als Instrument zur Befriedigung nationaler Machtgelüste miss- braucht zu werden. Ein Sieg der Vernunft scheint auch hier in weiter Ferne.