Anti-präsidentielle und anti-plebiszitäre Schlußfolgerungen des Parlamentarischen Rates aus dem Scheitern von Weimar

Inhaltsverzeichnis:

I. Einleitung

II. Historie der Entwicklung des Grundgesetzes
1) Zusammensetzung des Parlamentarischen Rates
2) Aufgabe des Parlamentarischen Rates

III. Bewährung der Beseitigung der Volkswahl des Bundespräsidenten – antipräsidentielle Schlussfolgerungen des Parlamentarischen Rates Aus dem Scheitern von Weimar
1) Historischer Vergleich
a) Wahl des Staatsoberhauptes
b) Amtszeit und verfassungsrechtliche Machtbefugnisse des Staatsoberhauptes
2) Die verfassungsrechtliche Stellung des Reichspräsidenten als Grund
Für das Scheitern von Weimar
3) Gründe für das Fehlen der unmittelbaren Präsidentenwahl im Grundgesetz
4) Fazit

IV. Antiplebiszitäre Schlussfolgerungen des Parlamentarischen Rates aus dem Scheitern von Weimar
1) Fehlende Volksabstimmung über das Grundgesetz
2) Verzicht auf die Aufnahme einer abstrakt-plebiszitären Regelung ins Grundgesetz
a) Vergleich der politischen Situation 1918 und 1945
b) Gründe des Parlamentarischen Rates gegen die Aufnahme einer abstrakt plebiszitären Regelung ins Grundgesetz

V. Aktuelle Diskussion um die Zulässigkeit von Volksabstimmungen
nach dem Grundgesetz
1) Auslegung des Art.20 Abs.2 S.2 GG
a) Historische Auslegung
b) Systematische Auslegung
c) Auslegung nach dem Wortlaut
d) Teleologische Auslegung
e) Fazit
2) Neuere Ansichten über die Einführung direkter Demokratie

Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Die vorliegende wissenschaftliche Arbeit entstand im Rahmen des Seminars „Ver- gleich politischer Systeme“. Dabei handelt es sich um den Versuch zu klären, ob und inwieweit der Parlamentarische Rat bei der Entwicklung des Grundgesetzes Schlussfolgerungen aus den sog. „Weimarer Erfahrungen“, insbesondere aus vermeintlich fehlerhaften Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung gezogen hat. Nach einem kurzen historischen Abriß über die Zusammensetzung und die Aufgabe des Parlamentarischen Rates wird untersucht, ob sich die Wahl des Bun- despräsidenten durch die Bundesversammlung im Vergleich zu der nach Art.41 Abs.1 WRV durch das Volk erfolgten Wahl des Reichspräsidenten bewährt hat.

Dabei werden die antipräsidentiellen Schlussfolgerungen aufgezeigt, welche der Parlamentarische Rat aus dem Scheitern von Weimar gezogen hat.

Des weiteren wird darauf eingegangen, aus welchen Gründen der Parlamentari- sche Rat sowohl von einer Volksabstimmung über das Grundgesetz als auch von einer Aufnahme einer ausdrücklichen Bestimmung über allgemeine Volksabstim- mungen in das Grundgesetz – entspr. Art.73 WRV – abgesehen hat. In diesem Zusammenhang bildet die hinsichtlich eines abstrakt-plebiszitären Charakters um- strittene Regelung des Art.20 Abs.2 S.2 GG einen weiteren Untersuchungsge- genstand der Arbeit.

Abschließend werden neuere Ansichten über die Einführung direkter Demokratie auf Bundesebene dargestellt.

II. Historie der Entwicklung des Grundgesetzes

1) Zusammensetzung des Parlamentarischen Rates

Der Parlamentarische Rat bestand aus 65 stimmberechtigten Abgeordneten, wel- che elf Landtagen proportional ihrer parteipolitischen Zusammensetzung ent- stammten¹. Hierbei entfielen auf die stärksten Parteien von CDU/CSU und SPD jeweils 27 Abgeordnete, auf die FDP fünf sowie jeweils zwei Abgeordnete auf DP, Zentrum und KPD. Hinzu kamen fünf nicht stimmberechtigte Berliner Abgeordne- te, die lediglich beratende bzw. beobachtende Funktion hatten. Den Vorsitz als Präsident des Parlamentarischen Rates führte der Abgeordnete und spätere erste Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland Konrad Adenauer².

2) Aufgabe des Parlamentarischen Rates

Der Parlamentarische Rat hatte als Ergebnis eines Kompromisses zwischen den westlichen Alliierten, den Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder und den Führungsgremien der politischen Parteien³ die Aufgabe einen Verfassungsentwurf auszuarbeiten, welcher den Landtagen zur Beschlussfassung vorgelegt und von wenigstens zwei Dritteln aller Länder angenommen werden musste.

Hierzu verfügte der Parlamentarische Rat über mehrere Fachausschüsse. Die von den Fachausschüssen entwickelten Vorlagen wurden sodann in einem gegründe- ten Hauptausschuß (HA) verlesen, weiterentwickelt und zu einem eigentlichen Verfassungsentwurf verschmolzen⁴. „Ein dreiköpfiger Allgemeiner Redaktion- sausschuß (ARA) hatte in Streitfragen zu vermitteln. Gegen Ende der Beratungen führten alliierte Interventionen zur Einsetzung weiterer Schlichtungsausschüsse (sog. Fünferausschuß und Siebenerausschuß)⁵.“

Der eigentlichen Arbeit des Parlamentarischen Rates, dessen erste Sitzung am 01.09.1948 in Bonn zustande kam, ging ein in der Zeit vom 10. - 23.08.1948 vom sog. Sachverständigenausschuß⁶ auf Herrenchiemsee entwickelter Verfassungs- entwurf vor.

Das Grundgesetz trat am 23.05.1949 in Kraft, nachdem es zuvor am 08.05.1949 mit 53 gegen 12 Stimmen im Parlamentarischen Rat sowie zwischen dem 18. und 21.Mai 1949 von allen Landtagen - bis auf den bayerischen Landtag, der aber die Mehrheitsentscheidung als verbindlich anerkannte⁷ - angenommen wurde. „Die Genehmigung der Militärgouverneure war – mit einigen Vorbehalten – schon am 12.Mai 1949 erteilt worden⁸.“

Die Bezeichnung „Grundgesetz“ statt Verfassung war bewusst gewählt worden, um den nur provisorischen Charakter zu verdeutlichen. Dies wird durch den Beschluß des Parlamentarischen Rates, auf eine für eine Verfassung unerläßliche Volksabstimmung zu verzichten, noch bekräftigt. Statt dessen sollte gemäß Art.146 GG eine endgültige Verfassung erst im Falle einer Vereinigung beider deutscher Staaten durch eine Volksabstimmung des deutschen Volkes in Kraft treten. Die Tatsache, dass dies auch zehn Jahre nach der deutschen Einheit noch nicht geschehen ist, ist rechtlich und politisch äußerst umstritten und bedenklich.

III. Bewährung der Beseitigung der Volkswahl des Bundespräsidenten – antipräsidentielle Schlussfolgerungen des Parlamentarischen Rates aus dem Scheitern von Weimar

1) Historischer Vergleich

a) Wahl des Staatsoberhauptes

Vergleicht man die Stellung des Bundespräsidenten nach dem Grundgesetz (Art.54 ff. GG) mit der des Reichspräsidenten nach der Weimarer Reichsverfas- sung, so ergeben sich erhebliche Unterschiede⁹. Während der Reichspräsident gemäß Art.41 WRV vom gesamten deutschen Volke gewählt wurde und somit ü- ber eine breite Legitimationsbasis verfügte, die seine große Machtfülle und Unab- hängigkeit vom Parlament begründete¹⁰, wird der Bundespräsident gemäß Art.54 Abs.1 S.1 GG durch das vom Parlamentarischen Rat eigens hierfür geschaffene Kreationsorgan der Bundesversammlung von höchst mittelbarer demokratischer Legitimation¹¹ gewählt. Die Bundesversammlung setzt sich zusammen aus glei- chen Teilen von Abgeordneten des Bundestages und Delegierten der Landtage und ist ein Verfassungsorgan, dessen einzige Funktion in der Wahl des Bundes- präsidenten besteht¹². Dies beinhaltet, dass der Bundespräsident – anders als der Reichspräsident – in Abhängigkeit zu den Mitgliedern der Bundesversammlung (Bundestagsabgeordnete und Landesdelegierte) steht.

b) Amtszeit und verfassungsrechtliche Machtbefugnisse des Staatsober- hauptes

Die Amtszeit des Bundespräsidenten beträgt fünf Jahre mit nur einmaliger Mög- lichkeit der Wiederwahl (Art.54 Abs.2 GG) statt der bisherigen sieben Jahre des Reichspräsidenten mit unbegrenzter Wiederwahlmöglichkeit (Art.43 Abs.1 WRV).

Des weiteren ernannte der Reichspräsident die Reichsregierung (Art.53 WRV), konnte den Reichstag auflösen (Art.25 Abs.1 WRV), Volksentscheide über vom Reichstag beschlossene Gesetze herbeiführen (Art.73 Abs.1 WRV) und im Ra h- men der Diktaturgewalt des Art.48 WRV Notverordnungen erlassen¹³. „Als plebis- zitäres Staatsoberhaupt vertrat er das Volk neben dem Reichstag, zu dem er als Teil der doppelköpfigen Exekutive ein Gegengewicht bilden sollte¹⁴.“

Hingegen verfügt der Bundespräsident weder über Vollmachten im Ausnahmezu- stand noch über die Befugnis der Parlamentsauflösung, über einen Appell an das Volk durch Anordnung des Volksentscheids, den Oberbefehl über die Streitkräfte oder das Recht den Bundeskanzler zu bestimmen¹⁵.

Gemäß Art.53 WRV konnte der Reichpräsident den Reichskanzler und auf dessen Vorschlag die Minister ernennen ohne dabei auf das Mitwirken des Parlaments angewiesen zu sein. Dagegen hat der Bundespräsident bezüglich des Bundes- kanzlers nur ein Vorschlagsrecht, während dessen Wahl durch das Parlament er- folgt (Art.63 Abs.1 GG). Auch ein Entlassungsrecht steht dem Bundespräsidenten nicht zu, ohne dass das Parlament zuvor hierüber abgestimmt hätte.

2) Die verfassungsrechtliche Stellung des Reichspräsidenten als Grund für das Scheitern von Weimar

Hier macht sich der entscheidende Unterschied bemerkbar. Art.67 Abs.1 GG ver- langt als sog. „konstruktives Mißtrauensvotum“, dass der Bundestag dem Bundes- kanzler das Misstrauen nur dann aussprechen und damit seine Entlassung durch den Bundespräsidenten bewirken kann, wenn er zugleich mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt. Dagegen beinhaltete die Weimarer Reichsve r- fassung keine solche Bedingung der Nachfolgewahl (daher auch: sog. „destrukti- ves Misstrauensvotum“, Art.54 WRV). Dies führte dazu, dass gerade in der „Schlussphase“ der Weimarer Republik häufig Minderheitsregierungen entsta n- den.

„Das an sich schon komplizierte und fragwürdige Balancesystem zwischen Reichstag und Reichspräsident mit dem Volk als Schiedsrichter im Hintergrund war den politischen Belastungen der Weimarer Zeit nicht gewachsen. Der Reichstag war wegen der Parteienzersplitterung nicht in der Lage, stabile regie- rungstragende Mehrheiten zu bilden. Es kam zu Kanzlerrücktritten, Minderheitsre- gierungen und Parlamentsauflösungen. Insgesamt gab es zur Weimarer Zeit 20

Regierungen, darunter zwölf Minderheitskabinette; alle sieben zwischen 1920 und 1932 gewählten Reichstage sind vorzeitig aufgelöst worden¹⁶.“

Zu diesen der starken Stellung des Reichspräsidenten zu verdankenden Minder- heitskabinette gehörten auch die der Reichskanzler Brüning, von Papen und von Schleicher. Gerade diese sind nach einer Auffassung¹⁷ zu den verfassungsbeding- ten Umständen zu rechnen, welche den Zusammenbruch der Weimarer Republik und die Machtergreifung des Nationalsozialismus erleichtert hätten.

Im Gegensatz zum Grundgesetz bestand die Intention der Weimarer Reichsve r- fassung darin, mit dem Reichstag und dem Reichspräsidenten zwei gleichberech- tigte und vor allem auch gleichgewichtige – jeweils auf eigene demokratische Legi- timation gestützte – Gewalten zu schaffen, von denen eine die legislative Gewalt, die andere die exekutive Gewalt inne haben sollte¹⁸. Begründet wurde dies unter anderem damit, dass in der parlamentarischen Demokratie der Präsident durch Volkswahl eine ebenbürtige Stellung neben dem Parlament erhalten müsse, um so einem schrankenlosen Parlaments-Absolutismus vorzubeugen¹⁹. Der Reichs- präsident erhielt so eine tribunizische Gewalt (= volksführende Gewalt²⁰). Der Ge- fahr, dass diese Gewalt zu einer cäsarischen²¹ werde, sollte das streng parlamen- tarische Regierungssystem entgegenwirken.

Ein weiterer Grund für die verfassungsrechtlich starke Stellung des Reichspräsi- denten war darin zu sehen, dass ihm in Grundfragen des politischen Lebens die Möglichkeit offen stehen sollte, „dem Kleinkrieg der Parteien und ihren Eintagsin- trigen in verhältnismäßiger Unabhängigkeit die Stirn zu bieten. Die Erfa hrung der letzten Jahre der Weimarer Republik hat diese hochgespannten Erwartungen nicht erfüllt²².“

[...]

¹ Fromme, Friedrich Karl: „Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz“, 3.Auflage, Berlin 1999, S.17

² Otto, Volker: „Das Staatsverständnis des Parlamentarischen Rates“, Bonn-Bad Godesberg 1971, S.43

³ Otto, Volker: aaO, S.47 f.

⁴ Fromme, Friedrich Karl: aaO, S.18

⁵ Fromme, Friedrich Karl: aaO, S.18

⁶ Der Sachverständigenausschuß wurde von den Ministerpräsidenten der Länder eingesetzt (so: Fromme, Friedrich Karl: aaO, S.18)

⁷ Jarass, Hans D. zu Art.144 GG, in: Jarass, Hans D./ Pieroth, Bodo: „Grundgesetz – Kommentar“, 4.Auflage, München 1997, Rn.1

⁸ Fromme, Friedrich Karl: aaO, S.18

⁹ Stern, Klaus: „Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland“, Band II, München 1980, S.197/§ 30 I 4b

¹⁰ Hesse, Konrad: „Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland“, 20.Auflage, Heidelberg 1995, Rn.655/S.274

¹¹ Herzog, Roman zu Art.54 GG, in: Maunz, Theodor/Dürig, Günter: „Grundgesetz – Kommentar“, Band III, Art.22 – 69 GG, 25.Lieferung, München 1980, V.Abschnitt, Rn.10

¹² Nierhaus, Michael zu Art.54 GG, in: Sachs, Michael: „Grundgesetz – Kommentar“, 2.Auflage, München 1999, Rn.3

¹³ Pernice, Ingolf zu Art.54 GG, in: Dreier, Horst: „Grundgesetz – Kommentar“, Band II, Art.20 – 82 GG, 1.Auflage, Tübingen 1998, S.1077/Rn.3

¹⁴ Pernice, Ingolf zu Art 54 GG, in: Dreier, Horst: aaO, S.1077/Rn.3

¹⁵ Stern, Klaus: „Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland“, Band II, München 1980, S.197/§ 30 I 4b

¹⁶ Maurer, Hartmut: „Vorzeitige Auflösung des Bundestages“, Konstanz, in: DÖV 1982, S.1002

¹⁷ Badura, Peter: „Staatsrecht“, 2.Auflage, München 1996, S.429

¹⁸ Herzog, Roman zu Art.54 GG, in: Maunz, Theodor/Dürig, Günter: aaO, V.Abschnitt, Rn.12

¹⁹ Badura, Peter: „Staatsrecht“, 2.Auflage, München 1996, S.429 f./Rn.72

²⁰ DUDEN, Band 5: „Das Fremdwörterbuch“, 6.Auflage, Mannheim/Leipzig/Wien/Zürich 1997, S.825

²¹ „In M.Webers Lehre von den Herrschaftsformen ist Cäsarismus oder cäsarische Führerausle- se zunächst ein modernes Herrschaftsprinzip, das wesentlich auf Machterwerb und Machtbestä- tigung durch Einsatz massendemagogischer Mittel basiert und das in unauflösbarer Spannung sowohl zu traditionalen wie auch modernen parlamentarischen Formen der Herrschaftsnachfolge steht. Hiervon abweichend versteht M.Weber am Ende unter Cäsarismus die Regimeform einer revolutionären Diktatur“, aus: Schmidt, Manfred G.: „Wörterbuch zur Politik“, 1.Auflage, Stuttgart 1995, S.186

²² Badura, Peter: aaO, S.430/Rn.72