Das Wahlsystem des Europäischen Parlamentes. Das aktuelle System und die Ergänzung durch transnationale Listen

Inhalt

1. Einleitung

1. Das aktuelle Wahlsystem

2. Bewertung des aktuellen Wahlsystems
2.1. Reprasentation
2.2. Europaischer Wahlkampf und offentliche Debatte

3. Eine Reform hin zu transnationalen Listen

4. Bewertung transnationaler Listen
4.1. Reprasentation
4.2. Europaischer Wahlkampf und offentliche Debatte
4.3. Offene oder geschlossenen Listen?

5. Spitzkandidatenprinzip und Wahlsystem

6. Schluss

Literatur

1. Einleitung

“A fundamental problem of the European elections is the fact that they are not at all European, but the sum of national election laws, election lists, and of national election campaigns.”¹

Mit diesem Satz beschreiben Guy Verhofstadt und Jo Leinen, zwei Mitglieder des Europaischen Parlamentes, die Europawahlen, also die Wahl der Abgeordneten im Europaischen Parlament. Sein Zitat fasst den Kern dieser Arbeit zusammen: Es geht um die Frage, wie das aktuelle Wahlsystem der Europawahlen funktioniert, in welchen Aspekten es eventuell nicht zum Vorteil der EU und ihrer Burger wirkt und ob transnationale Listen eine geeignete Alternative darstellen.

Warum lohnt sich die Auseinandersetzung mit den Wahlen zum Europaischen Parlament, obwohl ihnen der Ruf von Nebenwahlen und vergleichsweise geringer Bedeutung vorauseilt? Rund 375 Millionen Wahlberechtigte sind aufgerufen ihre Stimme fur die parlamentarischen Vertreter von circa 500 Millionen Unionsburger abzugeben, was die Wahl zu einer der groBten demokratischen Wahlen der Welt macht. Zudem wachst die Bedeutung des Europaischen Parlamentes im europaischen Institutionengefuge standig an: Zuletzt wurde es durch den Vertrag von Lissabon zum Gesetzgeber (Art. 14 Abs. 1 EUV) und zukunftig wird durch das sogenannte Spitzenkandidatenprinzip auch seine Rolle bei der Besetzung des Kommissionsprasidenten moglicherweise noch anwachsen. Die Parlamentarisierung der Union fuhrt so auch zu einer gesteigerten Macht der Abgeordneten.² Und doch sieht beispielsweise das Bundesverfassungsgericht eine begrenzende Wirkung des Wahlsystems auf den Kompetenzzuwachs des Parlamentes.³ Um diese Zusammenhange zu verstehen, wird zuerst das aktuelle Wahlsystem erlautert und vor allen Dingen anhand zweier Kriterien bewertet. Zuerst geht es um die Reprasentationswirkung des Wahlsystems, also wie die Burger im Parlament reprasentiert werden.⁴ Dann wird die Wirkung des Wahlsystems auf das Umfeld der Wahlen, das heiBt den Wahlkampf, die Wahlbeteiligung und die Bekanntheit der Kandidaten untersucht. Dieser BewertungsmaBstab entstammt dem Kriterium der Personalisierung von Behnke et al. und den besonderen Umstanden, die sich aus der Europawahl ergeben.⁵ Die Wahlen zum europaischen Parlament sind einzigartig und daher sind auch nicht alle ublichen BewertungsmaBstabe sinnvollerweise anzuwenden, gleichwohl aber andere, wie die Auswirkung auf die Bedeutung der Wahlen in der offentlichen Wahrnehmung. Im Anschluss geht es um sogenannte transnationale oder landerubergreifende Listen, die die einzige Alternative darstellen, deren Umsetzung im Augenblick denkbar ist. Diese funktionieren zwar lediglich als Erganzung des aktuellen Wahlsystems, konnen aber nichtsdestotrotz den Charakter der Europawahlen verandern. Daher werden auch sie anhand der beiden Bewertungskriterien analysiert. Am Ende wird ein kurzer Blick auf das Spitzenkandidatenprinzip und seine Verbindung zum Wahlsystem geworfen, da dieses Thema oft im Zusammenhang mit transnationalen Listen diskutiert wird und hochstwahrscheinlich eine zentrale Rolle bei der nachsten Wahl 2024 spielen wird.

1. Das aktuelle Wahlsystem

Das Europaische Parlament wird alle funf Jahre von den Unionsburgern gewahlt, nach Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 EUV setzt es sich aus ihren Vertretern zusammen. Seit 1979 werden die Abgeordneten direkt von den Burgern gewahlt, zuvor waren sie Inhaber eines Doppelmandats und saBen gleichzeitig in den nationalen Parlamenten. Der 1976 verabschiedete Direktwahlakt ist eine von zwei EU-weiten Regelungen bezuglich des Wahlrechts. In allen Mitgliedstaaten wird nach dem Verhaltniswahlsystem gewahlt, nachdem zuletzt auch Vereinigte Konigreich von einem Mehrheitswahlsystem abgeruckt war und obwohl in einigen Mitgliedstaaten, wie beispielsweise Frankreich, bei nationalen Wahlen das Mehrheitswahlrecht Anwendung findet. Seit den Wahlen 2004 sind die Wahlsysteme dahingehend vereinheitlicht, dass das Verhaltniswahlsystem genutzt wird, am gleichen Termin gewahlt wird und ein Mandat in einem nationalen Parlament unvereinbar mit dem des Europaischen Parlamentes ist. Dennoch bleibt die genaue Ausgestaltung des Wahlsystems den jeweiligen Mitgliedstaaten und nationaler Gesetzgebung uberlassen; in Deutschland ist die rechtliche Grundlage das Europawahlgesetz und die Europawahlordnung. Unterschiede finden sich beispielsweise im aktiven und passiven Wahlalter (in allen Staaten auBer Osterreich darf erst ab 18 gewahlt werden und das passive Wahlalter schwankt zwischen 18 und 25 Jahren) und bei der Sperrklausel fur die mindestens zu erreichende Prozentzahl an Stimmen.⁶ 2018 hat der Europaische Rat eine Anderung des Direktwahlaktes beschlossen, nach der eine Sperrklausel von 2-5% obligatorisch ist. Allerdings ist diese Verordnung fruhestens zur Europawahl 2029 gultig, da die Mitgliedstaaten die Ratifizierung nicht rechtzeitig vor der Wahl 2019 abgeschlossen haben. Momentan gibt es in einigen Landern eine Sperrklausel und in anderen nicht. Nachdem das BVerfG sowohl die 5%-Sperrklausel als auch die 3%- Sperrklausel gekippt hat, gibt es in Deutschland seit 2014 keine Sperrklausel mehr, genauso wie in Spanien. Die tatsachliche Sperrwirkung liegt in Deutschland bei ca. 0,05% der Wahlerstimmen. Die Wahlen finden je nach Land von Donnerstag bis Sonntag statt. Die Einteilung der Wahlkreise innerhalb der Mitgliedstaaten und die genaue Ausgestaltung des Wahlsystems ist unterschiedlich. In einigen Landern sind Vorzugsstimmen oder das Panaschieren der Stimmen erlaubt, in anderen nicht. Die 96 Deutschland zustehenden Sitze werden nach einem Verhaltniswahlsystem mit geschlossenen Listen verteilt, bei dem jeder Wahler eine Stimme hat, mit der er die Bundes- oder Landesliste einer Partei wahlt. Ob die Parteien eine Bundesliste oder verschiedene Landeslisten aufstellen ist ihnen dabei selber uberlassen, traditionell erstellen CDU und CSU unterschiedliche Listen.⁷ Gemeinsam haben alle Wahlsysteme die Wahlgrundsatze aus Art. 14 Abs. 3 EUV: Es soll eine allgemeine, unmittelbare, freie und geheime Wahl sein. Vergleicht man diese Grundsatze mit denen des Art. 38 Abs. 1 GG fallt auf, dass der Gleichheitsgrundsatz in Art. 14 EUV fehlt - ein immer wiederkehrender Kritikpunkt.

2. Bewertung des aktuellen Wahlsystems

Im Folgenden wird das aktuelle Wahlsystem in erster Linie anhand von zwei BewertungsmaBstaben evaluiert, um einen Vergleich mit der Erganzung durch landerubergreifende Listen zu ermoglichen.

Bei der Bewertung des Wahlsystems zum Europaischen Parlament darf nicht auBer Acht gelassen werden, dass es sich nicht um ein klassisches Parlament handelt, wie es in parlamentarischen Regierungssystemen besteht. Das Europaische Parlament ist Bestandteil einer einzigartigen Organisation und muss daher auch an anderen MaBstaben gemessen werden als nationale Parlamente. Auch wenn die EU immer weiter parlamentarisiert wird, hat sie bislang ihren sui-generis-Charakter zwischen Bundestaat und Staatenbund erhalten. Im Vergleich zum Bundestag oder anderen Parlamenten der Mitgliedstaaten verfugt das Europaische Parlament beispielsweise uber kein Initiativrecht im Gesetzgebungsprozess und ist nicht an allen Politikbereichen als Gesetzgeber beteiligt. Zudem bildet sich keine Regierung aus einer Mehrheit im Europaischen Parlament, die dann auf diese fur ihre Arbeit angewiesen ist.⁸ Die Regierbarkeit oder Konzentrationswirkung eines Wahlsystems⁹ ist hier also kein entscheidender BewertungsmaBstab.

2.1. Representation

Vor allem die sogenannte degressive Proportionality ist im Hinblick auf die Representation der Mitgliedstaaten durch die ihnen zustehenden Kontingente an Abgeordneten ist umstritten. Nach Art. 14 Abs. 2 EUV kommen einem Land mindestens sechs und hochstens 96 Abgeordnete der insgesamt 751 Parlamentsmitglieder zu. Dabei steigt die Anzahl der Abgeordneten mit der Zahl der Einwohner (also proportional), allerdings nimmt der Einfluss der Einwohnerzahl auf die Anzahl der Abgeordneten mit groBerer Bevolkerung ab (daher „degressiv“). Parlamentarier aus groBen Mitgliedstaaten vertreten so weitaus mehr Burger, als diejenigen aus kleinen Staaten. Ein Abgeordneter aus Malta vertritt 67.000 Burger, ein Abgeordneter aus Deutschland 854.000, da in Malta sechs Abgeordnete auf circa 500.000 Einwohner kommen und in Deutschland 96 Abgeordnete auf 82 Mio. Einwohner. In der gesamten EU liegt der Schnitt bei 485.000 Einwohnern pro Abgeordnetem. Dieses Verfahren der Sitzverteilung fuhrt dazu, dass die Stimmen nicht die gleiche Erfolgswertgleichheit haben und es so auch keine Gleichheit der Wahl gibt. Allerdings ware ein rein proportional besetztes Parlament kaum arbeitsfahig, da die Zahl der Abgeordneten zu groB ware, wenn auch kleine Staaten mit einer angemessenen Delegation vertreten werden sollen, die ihre politischen Stromungen reprasentiert.. Dadurch, dass die Bevolkerungszahl der Mitgliedsstaaten sehr unterschiedlich ist, ist aber letztlich unter dem aktuellen Wahlsystem mit nationalen Listen keine rein proportionale Mandatsverteilung praktikabel, sodass diese immer zugunsten eines arbeitsfahigen Parlamentes begrenzt werden muss. Die degressiv-proportionale Sitzverteilung ist zudem in Art. 14 Abs. 2 EUV verankert. Es braucht also immer einen Kompromiss zwischen Arbeitsfahigkeit und Reprasentation der Mitgliedstaaten.¹⁰ Die Reprasentation der einzelnen Parteien im Europaischen Parlament ist, auch dank dieser Regelung, eher unproblematisch.

Des Weiteren ist es umstritten, ob es uberhaupt einen europaischen Demos gibt der als ein Volk seine Abgeordneten wahlen konnte. Das BVerfG beispielsweise sieht in den Unionsburgern kein Volk, sondern verschiedene, lediglich vertraglich verbundene Volker.¹¹ Dieses Problem der fehlenden Erfolgswertgleichheit und des fehlenden Europaischen Demos begrenzt die demokratische Legitimation des Europaischen Parlamentes und laut dem Bundesverfassungsgericht damit auch die Kompetenzen, die man ihm ubertragen kann. Sollte das Europaische Parlament beispielsweise ein Initiativrecht im Gesetzgebungsprozess bekommen, mussten diese Probleme zuerst behoben werden.¹²

2.2. Europaischer Wahlkampf und offentliche Debatte

Neben den demokratietheoretischen und rechtlichen Aspekten sind auch politische Auswirkungen des Wahlsystems zu betrachten. Die Wahlen zum Europaischen Parlament werden oft als sogenannte „Nebenwahlen“ bezeichnet. Selten dreht sich der Wahlkampf um europaische Themen, meist stehen nationale Anliegen im Vordergrund.¹³ Dies fuhrt dazu, dass die Wahlen oft eher eine Abstimmung uber die nationalen Politiker sind und weniger den eigentlichen Zweck der Auswahl der Abgeordneten dienen. Die Wahlentscheidung der Burger hangt vom Vertrauen in ihre nationale Regierung ab und die Abgeordneten des Europaischen Parlamentes werden nicht nach ihrer Leistung fur ihre Wahlerschaft, sondern fur die Politik ihrer nationalen Partei bewertet und auch eher dieser gegenuber verantwortlich.¹⁴ Die Europaischen Parteien des Art. 14 Abs. 2 EUV sind der Zusammenschluss der nationalen Parteien, sie stehen also im aktuellen System nicht in direkter Konkurrenz um Wahlerstimmen und haben nur sehr begrenzten Einfluss.¹⁵ Dies steht in engem Zusammenhang mit der sich von nationalen Parlamenten unterscheidenden Funktion des Europaischen Parlamentes: Wenn sich keine Regierung aus dem Parlament bilden muss, ist die Wahl auch weniger entscheidend fur die zukunftige Machtverteilung in der EU.¹⁶ Zudem ist die Wahlbeteiligung im Durchschnitt der Mitgliedstaaten chronisch niedrig, was als limitierender Faktor im Hinblick auf die Legitimation des Parlamentes gesehen werden kann (Wahlbeteiligung im EU-Durchschnitt: 2004: 45,5%; 2009: 43%; 2014 42,5%; 2019: 55,5%). Interessant ist dabei, dass die Wahlbeteiligung in Belgien bei 88,5% lag, wahrend beispielsweise in Kroatien nur knapp 30% der Wahlberechtigten ihre Stimme abgaben. Der BewertungsmaBstab der fehlenden europaischen Offentlichkeit hangt auch mit dem der Personalisierung der Wahlen zusammen. Wie bekannt ein Kandidat in seinem Wahlkreis ist, hangt auch von dem nationalen Wahlsystem ab, daher ist sie regional unterschiedlich. Fur Kandidaten in einem parteizentrierten System mit geschlossenen Listen ist es weniger wichtig, sich bei seinen Wahlern bekannt zu machen, als bei einem kandidatenzentrierten System mit offenen Listen.¹⁷ Zudem sind die Kandidaten relativ unbekannt, dies gilt sowohl fur die nationalen bzw. regionalen Kandidaten, als auch fur die Spitzenkandidaten.¹⁸ Diese Effekte lassen sich allerdings nur bedingt mit dem Wahlsystem beheben. Oft ist auch die institutionelle Struktur der EU als sowohl supranationale als auch intergouvernementale Organisation mitverantwortlich fur die bestehenden Bedingungen.

3. Eine Reform hin zu transnationalen Listen

Eine Reform des Wahlrechts ist eine Chance, die dargelegten Mangel und Probleme der aktuellen Regelungen zu beheben. Nun geht es zum einen darum, wie das Wahlrecht geandert werden kann, indem transnationale bzw. landerubergreifende Listen geschaffen werden. Transnationale bzw. landerubergreifende Listen meint, dass die europaischen Parteien eine Liste mit Kandidaten aufstellen, die dann in der gesamten Union wahlbar ist. Es gibt verschiedene Ideen der genauen Ausgestaltung, aber die meisten Vorschlage enthalten, dass die Wahler zusatzlich zu der Stimme fur die nationale, bzw. regionale Liste eine zweite Stimme bekommen, mit der sie auf der transnationalen Liste wahlen konnen. Bei dieser Ausgestaltung der Idee mit einem gewissen Kontingent an landerubergreifend gewahlten Sitzen wurden diese die wie bisher gewahlten Abgeordneten erganzen. Es wurde ein zusatzlicher Wahlkreis geschaffen, der die gesamte EU umfasst.¹⁹ Die Idee transnationale Listen zu schaffen wird immer wieder von verschiedenen Personen und Entscheidungstragern hervorgebracht und diskutiert. Auch die deutsche und franzosische Regierung bekannten sich in der Erklarung von Meseberg zu „landerubergreifenden Listen fur die Europawahl“²⁰ bis 2024. Das Parlament selber ist in der Frage nicht einer Meinung, in Teilen der EVP-Fraktion gibt es Widerstand gegen landerubergreifende Listen sowie traditionell bei euroskeptischen Parteien. Grune, Liberale und Sozialdemokraten sind mehrheitlich fur eine solche Veranderung des Wahlrechts.²¹

Bisher gab es drei Vorschlage, die im Europaischen Parlament diskutiert wurden: Den Anastassopoulus-Bericht von 1998, den Duff-Bericht von 2011 und den Hubner/Pereira- Bericht von 2018. Alle drei beinhalten eine Form von transnationalen Listen, die Details sind jedoch unterschiedlich. Der Anastassoupolus-Bericht schlug vor, 10% (bzw. in einer fruheren Fassung 10%) der Parlamentssitze mit transnational gewahlten Abgeordneten zu besetzen (Art. 7), der Duff-Bericht schlug vor, 25 Abgeordnete auf diese Art zu wahlen, der Hubner/Pereira-Bericht 27 (die durch den Brexit vakant geworden waren).²²

Zur Anderung des Wahlrechts zum Europaischen Parlament ist Art. 223 des AEUV (Vertrag uber die Arbeitsweise der Europaischen Union) zentral. Dieser besagt, dass das Europaische Parlament einen Vorschlag zur Vereinheitlichung des Wahlrechts im Einklang mit den allgemeinen Wahlgrundsatzen machen kann (Art. 223 Abs. 1 S. 1 AEUV). Diesem Vorschlag muss dann die Mehrheit der Parlamentarier zustimmen und der Rat muss sich einstimmig dafür aussprechen (Art. 223 Abs. 1 S. 2 AEUV). Zuletzt steht die Zustimmung der Mitgliedsstaaten durch ihre verfassungsrechtlichen Verfahren aus (Art. 223 Abs. 1 S. 3 AEUV), in Deutschland müssten also der Bundestag und der Bundesrat den Vorschlag annehmen. Damit wird jedes Land zum Vetospieler in der Änderung des Wahlrechts und kann so ein einheitliches Wahlverfahren blockieren, sodass die Hürden für solches Vorhaben sehr hoch angelegt sind.

[...]

¹ Verhofstadt, Leinen: European Democracy.

² Vgl. Bach: Demokratisierung der EU, S. 65f.

³ Vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009 - 2 BvE 2/08 -, Rn. 278-280.

⁴ Vgl. Behnke et al.: Bewertung von Wahlsystemen, S. 63.

⁵ Vgl. ebd., S. 63-65.

⁶ Vgl. Woyke: Einfuhrung in das Wahlsystem.

⁷ Vgl. Wahlrecht.de: Europawahlen.

⁸ Vgl. Maurer: Europaisches Parlament, S. 209-211.

⁹ Vgl. Behnke et al.: Bewertung von Wahlsystemen, S. 63f.

¹⁰ Vgl. Bundeszentrale fur politische Bildung: Stimmgewichtung und Sitzverteilung.

¹¹ Vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009 - 2 BvE 2/08 -, Rn. 279-281; ahnlich: Vgl. Bach: Demokratisierung der EU, S. 71.

¹² Vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009 - 2 BvE 2/08 -, Rn. 278.

¹³ Vgl. Bach: Demokratisierung der EU, S. 66.

¹⁴ Vgl. Maurer: Wahlen zum EP, S. 379f.

¹⁵ Vgl. Duff: New push for democracy, S. 4.

¹⁶ Vgl. Holtz-Bacha: Wahlkampf und Wahlbeteiligung.

¹⁷ Vgl. Russack: EU parliamentary democracy, S. 7f.

¹⁸ Vgl. Holtz-Bacha: Wahlkampf und Wahlbeteiligung.

¹⁹ Vgl. Russack: EU parliamentary democracy, S. 6.

²⁰ BPA: Erklarung von Meseberg.

²¹ Vgl. Verger: Transnational lists as opportunities, S. 6-8.

²² Vgl. Hoffmeister: Transnational Lists, S. 131-134.