Politische Öffentlichkeitsarbeit

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Geschichte politischer Öffentlichkeitsarbeit
a. Von den Anfängen
b. Zusammenfassung

2. Öffentlichkeit und Vertraulichkeit
a. Staatliche Pflicht zur Öffentlichkeit
b. Privates Recht auf Vertraulichkeit
c. Erfolg durch Öffentlichkeit
d. Inszenierung von Öffentlichkeit

3. Theoretische Grundlagen politischer Öffentlichkeitsarbeit
a. Beziehungen zwischen Medien und Politik
b. Herstellen von Öffentlichkeit
c. Politische Öffentlichkeitsarbeit im pluralistischen Parteiensystem
d. Politikvermittlung und politische Steuerung

Literaturverzeichnis

Einleitung

Die vorliegende Arbeit soll einen Überblick über die politische Öffentlichkeitsarbeit geben. Sie ist in drei Teile aufgeteilt. Der erste Teil widmet sich der Geschichte der Öffentlichkeitsarbeit im allgemeinen und berücksichtigt dabei vor allem die Entwicklung der Öffentlichkeitsarbeit in der Politik. Dieses Kapitel leistet einen kurzen Überblick, um vor allem die geschichtliche Einordnung und Deutung neuerer Theorien zu ermöglichen. Der zweite Teil widmet sich der Öffentlichkeit und der Vertraulichkeit im pluralistischen Parteiensystem. Hier wird in erster Linie der Begriff Öffentlichkeit geklärt , sowie die Bedeutung von Öffentlichkeit für die Politik. Im letzten Teil werden die theoretischen Grundlagen politischer Öffentlichkeitsarbeit angesprochen. In diesem Kapitel wird sowohl auf die verschiedenen Kommunikationsmodelle, als auch auf die Praxis der politischen Öffentlichkeitsarbeit eingegangen.

1. Geschichte politischer Öffentlichkeitsarbeit

a. Von den Anfängen

Politische Öffentlichkeitsarbeit basiert auf einer langen Geschichte. Hier einen Beginn festzusetzen ist unmöglich, da Formen öffentlicher Darstellungen von Personen und Meinungen im weitesten Sinne Bestandteil jeder menschlichen Gesellschaft sind. In den Monarchien des 15. und 16. Jahrhunderts, wurde der König als Repräsentant des Volkes angesehen. Durch ihn wurde die „öffentliche Meinung“ repräsentiert und das Volk mit den Rechten des Herrschers vertraut gemacht. Im Zuge des Strukturwandels in der Öffentlichkeit - dem Wandel vom eigenen Haushaltsinteresse hin zum Gemeinwohl als bestimmende Größe - entstand eine Vorstufe der Presse als Artikulationsebene. Mitte des 17. Jahrhunderts erscheinen bereits die ersten täglichen Zeitungen, welche jedoch noch starken Korrespondenzcharakter hatten.¹ Kardinal Richelieu erkannte die Nützlichkeit des neuen Instruments und protegierte die 1631 von Renaudof gegründete Staatszeitung. Bereits 1665 diente diese Staatzeitung als Vorbild für die in England erschienene „Gazette of London“.

Diese Form der Presse war in erster Linie ein Mittel der Verwaltung. So konnten Befehle und Verordnungen bekannt gegeben, sowie auf Reisen und Rückkehr der Fürsten aufmerksam gemacht werden. Die neue Informationspolitik fand sich sowohl beim Großen Kurfürsten Friedrich Wilhelm I. in Brandenburg (1640-1688), als auch bei Friedrich Wilhelm I. (1713-1740) und Friedrich dem Großen (1740-1786). Laut preußischer Kabinettsordre von 1727 sollte mit diesen „Amtsblättern“ dem „publico genützet“ und die „Verkehrung faciliert“ werden.²

1769 spricht sich die Presseverordnung der Wiener Regierung das erste Mal für einen Artikeldienst aus:

„Damit der Zeitungsschreiber wissen möge, was für inländische Anordnungen, Anstalten und andere vorkommende für das Publikum geeignet sind, sollen solche, von den Behörden wöchentlich zusammengefasst und an den Zeitungsverfasser abgegeben werden.“³

Einen bedeutenden Wandel im Verhältnis des Staates und seinen Institutionen zur Öffentlichkeit vollzog sich jedoch erst an der Wende zum 20. Jahrhundert. Die politischen Folgen der Industrialisierung bewirkten eine neue Dimension in der Praxis. Das Regierungs-und Verwaltungshandeln musste der Bevölkerung gegenüber öffentlich legitimiert werden, um realisiert werden zu können. Die Zustimmung des Volkes zu amtlichen Maßnahmen wurde zu einem unumgänglichen Element staatlicher Politik. Um diese Zustimmung zu erreichen, brauchte es neue Akzeptanzstrategien. Als erste staatliche Institution, die in weitestem Sinne Öffentlichkeitsarbeit betrieb, kann das Nachrichtenbüro des Reichsmarineamtes - Gründung 1897 - genannt werden.⁴

Das erste staatliche „Pressbüro“, entstand 1906 in Magdeburg. 1914 waren es bereits 20 kommunale Pressestellen. Die Entwicklung im allgemeinen ging jedoch sehr langsam voran und der Wirkungsgrad der Presseämter war eher gering.

Der erste Weltkrieg führte schließlich dazu, dass die Gemeinden sich verpflichtet sahen, ihre Bürger verstärkt aufzuklären, was einen intensiveren Kontakt der Kommunen mit ihren Bürgern forderte. Als Medium diente dazu die Presse, deren ständiger Kontakt zu den Presseämtern auch nach Kriegsende aufrecht erhalten wurde.

„Die Erkenntnis der Instrumentalisierbarkeit der Presse für staatlich-behördliche Zwecke bewirkte ein wahres Presseamtsfieber.“⁵

Von 1922 (56 kommunale Presseämter) bis 1930 stieg die Zahl der Presseämter auf 92. Dennoch war der Kontrast zwischen amtlichem Interesse an Kommunikation nach außen und der Stellung der PR- Einrichtungen nach Innen immens. Lediglich 20 von 70 Presseämtern (1927) waren selbständig, alle übrigen waren anderen Behörden unterstellt. So hatte zu dieser Zeit auch nur die Hälfte aller Leiter von PR- Einrichtungen Zugang zu Magistrats- und Ausschusssitzungen.⁶

Zur Zeit des Nationalsozialismus erreichte die Öffentlichkeitsarbeit eine neue Dimension. Im Vordergrund stand nun parteipolitisch dominierte Pressearbeit im Rahmen politischer Propaganda. Entgegen der Auffassung, dass es während des Nationalsozialismus keine Öffentlichkeitsarbeit gegeben hätte, schreibt Bentele:

„Ebenso wie es in der Zeit zwischen 1933 und 1945 Werbung und Journalismus gegeben hat, gab es auch Pressearbeit, Public Relations, wenngleich nicht unter diesem Namen. Es ist falsch, die Beziehung für ein Berufs- bzw. Tätigkeitsfeld, nämlich Journalismus, Werbung oder eben Öffentlichkeitsarbeit, mit den politischen Rahmenbedingungen oder den damit zusammenhängenden Berufsverständnissen zu verwechseln. Versteht man Public relations (bzw. den damals gängigen Begriff „Pressearbeit“) als Bezeichnung für eine berufliche Tätigkeit und für ein Berufsfeld, dann existierte dieses Berufsfeld auch während der Zeit des Nationalsozialismus - ebenso wie die Tätigkeit und die Berufsfelder der Werbung und des Journalismus.“⁷

Nach dem zweiten Weltkrieg folgte auch bezüglich der Öffentlichkeitsarbeit eine Periode des Neubeginns und des Aufschwungs. Im Rahmen demokratischer Öffentlichkeitsstrukturen entwickelte sich nun ein neues berufliches Selbstverständnis. Vorbild war in erster Linie die USA. Das Berufsfeld PR entwickelte sich vor allem in der Wirtschaft mit hoher Geschwindigkeit.⁸

Mit der Gründung des Berufverbandes DPRG und dem Beginn einer außerakademischen Aus- und Fortbildung konsolidierte sich das Berufsfeld PR. Parallel dazu entstand in der DDR eine parteilich dominierte „sozialistische Öffentlichkeitsarbeit“.

Seit Mitte der achtziger Jahre boomt das Berufsfeld PR, das zeigt sich sowohl an den stetig steigenden Mitgliederzahlen der DPRG als auch an immer intensiveren Ausbildungsaktivitäten von Akademien und Universitäten.

b. Zusammenfassung

Einen sehr guten Überblick über die Geschichte der Öffentlichkeitsarbeit bis 1933 bietet Kunczik in seinem Buch „Geschichte der Öffentlichkeitsarbeit in Deutschland“. Spätestens ab 1945 stellen sich jedoch vielfältige Probleme in der PR-Geschichtsschreibung. Da die PR- Forschung im Allgemeinen in Deutschland noch sehr am Anfang steht,findet sich auch zur historisch orientierten PR-Forschung nicht viel fundiertes Material - ganz zu Schweigen von der spezialisierten Untersuchung der Geschichte politischer Öffentlichkeitsarbeit. Bentele schreibt dazu:

„Eine - wissenschaftlich fundierte PR-Geschichtsschreibung steht bislang in Deutschland noch völlig am Anfang.“⁹ und später folgend:

„Eine umfassende Monographie zur deutschen Geschichte der Öffentlichkeitsarbeit existiert bislang nicht.“¹⁰

Um dennoch einen groben Überblick über die Entwicklung der Öffentlichkeitsarbeit in Deutschland nach 1933 zu geben, wurde in dieser Arbeit das Periodisierung - Modell von Bentele als Vorlage genutzt¹¹.

„Es ist eine Aufgabe für die deutsche PR-Forschung der nächsten Jahren, einzelne Perioden quellgeschichtlich zu erforschen und realgeschichtlich zu beschreiben und darauf aufbauend eine Gesamtdarstellung für die deutsche PR-Entwicklung vorzulegen, die wissenschaftlichen Standards genügt.“¹²

Diese Aussage gilt ebenso für die historische Forschung bezüglich politischer Öffentlichkeitsarbeit.

2. Öffentlichkeit und Vertraulichkeit

a. Staatliche Pflicht zur Öffentlichkeit

Während Öffentlichkeit am Ende des 18. Jahrhunderts noch als politischer Kampfbegriff gegen die Herrschaft der Fürsten fungierte, steht der Begriff heute stellvertretend für Freiheit der Diskussion, Vernunft der Argumente und Richtigkeit der Entscheidungen.¹³

Verfassungsrechtlich festgelegt, muss die konstituierte Staatsgewalt stets im Lichte der Öffentlichkeit agieren. Das heißt: Öffentlichkeit der parlamentarischen Debatten im Bundestag und im Bundesrat, der parlamentarischen Anhörungen, der Verkündung staatlicher Rechtssetzungsakte und der gesetzesvollziehenden Verwaltung eingeschlossen die Begründung getroffener Entscheidungen.¹⁴

„Öffentlich ist das, was in die den modernen Staat rechtfertigende Fülle seines Sinns [...] und damit zugleich in den Bereich irgendwelchen bestimmenden oder doch billigenden Anteils des Volkes an diesem Sinngehalt gehört.“¹⁵

Jedoch setzt die verfassungsrechtliche Pflicht zur Öffentlichkeit eine Unterscheidung voraus, nämlich die Trennung des Öffentlichen und des Privaten.

b. Privates Recht auf Vertraulichkeit

Ausdrücklich nur öffentliche Angelegenheiten müssen transparent gemacht werden und obliegen der Pflicht zur öffentlichen Diskussion.

Private Angelegenheiten unterliegen dem Daten- und Persönlichkeitsschutz und beanspruchen zu Recht absolute Diskretion. Im Kontext der Globalisierung löst sich jedoch das Prinzip der Öffentlichkeit von seiner Fixierung auf den politischen Bereich. Durch die globale Vernetzung und den permanenten Austausch von Informationen vía Internet und Massenkommunikationsmitteln wird Öffentlichkeit zu einem unentrinnbaren Schicksal, das sich zunehmend totalisiert.¹⁶

Leidtragender dieser „zügellosen Öffentlichkeit“¹⁷ ist die Privatperson.

Zwar lebten Menschen des öffentlichen Interesses schon immer in der Öffentlichkeit, doch verlieren im Zuge der digitalen Revolution selbst normale Bürger mehr und mehr an Rechtmöglichkeiten.

„Die Erscheinungsformen der neuen, zunehmend unentrinnbaren und totalen Öffentlichkeit, ihre Konsequenzen, Chancen und Risiken für Staat und Gesellschaft lassen sich derzeit kaum abschätzen.“¹⁸

Immer wieder wird die amtliche Verschwiegenheitspflicht verletzt - sei es durch gezielte Indiskretion oder investigativen Journalismus - und so verhindert, dass eine öffentliche Diskussion zustande kommt.

„Staat und Politik müssen mit diesen unkalkulierbaren Formen stets virulenter Öffentlichkeit rechnen, haben mit ihr zwischenzeitlich zu leben gelernt, und verstärken sie selbst, indem sie ihrerseits immer mehr und umfassendere Öffentlichkeit herzustellen versprechen, durch öffentliche Gremiensitzungen, verstärkte Einführung von Plebisziten u.ä.“¹⁹

Während das private Recht auf Vertraulichkeit zunehmend an Wirkung verliert, erlebt die parlamentarische Vertraulichkeit eine neue Renaissance. Stand Geheimhaltung seit der Aufklärung unter dem Verdacht der Vetternwirtschaft und der Befriedigung von Partikularinteressen, ist sie heute eine Voraussetzung für die sachdienliche Diskussion von politischen Entscheidungen.

„Vertraulichkeit ermöglicht es allen Teilnehmern eines Forums, ohne Rücksicht auf ihre repräsentative Rolle und ihre öffentlichen Festlegungen, offen zur Sache sprechen zu können, ermöglicht vernünftige Sachdiskussion.“²⁰

„In der vertraulichen Diskussion findet die Vernunft des Sachgesprächs eine Nische innerhalb der totalen Öffentlichkeit einer fortgeschrittenen Mediendemokratie.“²¹

c. Erfolg durch Öffentlichkeit

Das Geheimnis moderner Politik liegt in der Verknüpfung dezentraler Wissensressourcen im Gemeinwesen.

„[...], je dezentraler die Entscheidungen innerhalb einer ausdifferenzierten Gesellschaft fallen, desto offener und öffentlicher muss der Entscheidungsprozess selbst ausgestaltet sein“²²

Die Öffentlichkeit ist also ein zentraler Baustein der freiheitlichen Demokratie. Sie zwingt permanent zur Rechtfertigung und Selbstbehauptung gegenüber Kritikern und fördert dadurch das Überdenken von Alternativen und das Überprüfen von getroffenen Entscheidungen. Staat und Gesellschaft gewinnen so an Flexibilität und Reaktionsvermögen, um sich einer stetig wandelnden Umwelt besser anpassen zu können.

„Das Öffentlichkeitsprinzip der Demokratie erfüllt heute weniger einen normativen Anspruch; es wird zur Erfolgsbedingung des politischen Systems selbst.“²³

Die Tatsache, dass immer mehr Firmen die Dienste professioneller Public Relations Fachkräfte annehmen zeigt, das gerade der Verzicht auf Geheimhaltung und die gezielte Offenlegung relevanter Daten sowie Informationen Bedingungen für wirtschaftlichen Erfolg sind.

d. Inszenierung von Öffentlichkeit

Der Effekt von Öffentlichkeit zeigt sich beispielsweise im Lampenfieber, Imponiergehabe oder im Photogesicht. Das liegt daran, dass eine Person - in die Öffentlichkeit gestellt - sich meist so gibt, wie sie öffentlich gesehen werden will. Die Öffentlichkeit stiehlt sozusagen die Deutungshoheit über sein eigenes Verhalten, da in der Öffentlichkeit niemand beeinflussen kann, wer das Verhalten einer Person zu Kenntnis nimmt und wie es interpretiert wird. Für Politiker birgt das Transparenzgebot der parlamentarischen Demokratie darüber hinaus ein zweifaches Problem. Sie müssen nicht nur sich selbst angemessen repräsentieren, sondern auch das Kollektiv der jeweiligen Partei. Dabei können Positionswechsel - wie in der privaten Diskussion durchaus üblich

- in der Öffentlichkeit gravierende Folgen haben. Politische Macht muss identifiziert werden können, damit der Bürger weiß, wofür der Staat, die Partei oder der Verband steht. Erst durch die politischen Identität eines Akteurs kann sich der Bürger in der demokratischen Diskussion orientieren.

Durch die zunehmende Macht der Massenmedien wächst der Zwang zur totalen Inszenierung:

„Politik wird vor diesem Hintergrund viel mehr unvermeidlich zum Medienspektakel, die mit der demokratischen Idealvorstellung eines die öffentlichen Angelegenheiten diskutierend begleitenden Publikums kaum mehr etwas gemein hat.“²⁴

Und so wenden sich die Politiker nicht mehr an das Volk, sondern führen unter sich den Kampf um gesellschaftliche Aufmerksamkeit und politischen Erfolg.

3. Theoretische Grundlagen politischer Öffentlichkeit

a. Beziehungen zwischen Medien und Politik

Mit der Ausbreitung der Massenmedien mehren sich auch die Bemühungen, die Beziehungen zwischen den Medien und der Politik zu untersuchen und zu erklären.

So jung wie die Untersuchungsansätze sind, so vielfältig sind die vorherrschenden Sichtweisen. Dieses Kapitel wird die wichtigsten im folgenden kurz skizzieren.

Im Bezug auf das Verhältnis zwischen Medien und Politik, gibt es zwei wesentliche Theorien. Die Dependenz- und die Instrumentalisierungsthese.

Nach der Dependenzthese steht die Politik in Abhängigkeit zu den Medien. Medien spielen hier eine der Politik dienende Rolle, durch sie werden Informationen zur Verfügung gestellt und Foren für politische Akteure gebildet. Medien sind der Dependenzthese zu Folge ein „Spiegel“ der Öffentlichkeit.²⁵

Die Instrumentalisierungsthese beinhaltet dagegen die Behauptung, die Medien ständen in Abhängigkeit zur Politik. Nach dieser These ist es Aufgabe der Medien, aktiv die Interessen der Bevölkerung zu artikulieren, Machtpositionen zu kritisieren und zu kontrollieren, sowie die Bürger umfassend zu informieren.

Schulz weist an dieser Stelle darauf hin, dass jedoch beide Thesen - obwohl jede für sich reichhaltig empirisch belegt - unvollständig sind.

„Der scheinbare Gegensatz der Diagnosen entsteht aus der Verabsolutierung nur eines der beiden Grundprobleme der parlamentarischen Demokratie, nämlich der Sicherung staatlicher Herrschaft und der Autonomie der Medien.“²⁶

In Bezug auf die Erklärung worin die Beziehung zwischen Medien und Politik besteht gibt es ebenfalls zwei wesentliche Ansätze. Einen funktionalen und einen kausalen Erklärungsansatz.

Der funktionale Ansatz besagt, dass ein bestimmtes Ziel oder ein Zweck durch Massenkommunikation erreicht wird. Medien haben hier also die Funktion, ein Ziel zu erreichen bzw. einem Zweck zu dienen. Der kausale Ansatz hingegen stellt die Medien ins Zentrum der Betrachtung. Hier sind die Medien ein Grund warum sich Politik verändert.

Die Wechselwirkungen zwischen Medien und Politik werden wiederum durch verschiedene Modelle erklärt. Das antagonistische Modell steht für eine Gegenüberstellung eines Systems „Massenkommunikation“ und eines politischen Systems. Beide beeinflussen sich gegenseitig und werden auch als Konkurrenten in politischen Prozessen, wie zum Beispiel politischer Willensbildung, gesehen. Schulz weist an dieser Stelle daraufhin, dass allein die „politische Färbung“ einiger Medien dem Prinzip zweier gegensätzlicher Systeme widerspricht:

„Bei genauerer Betrachtung wird also deutlich, dass es sich keineswegs um Wettbewerb zwischen zwei „Systemen handelt, sondern allenfalls zwischen einzelnen Medien oder Mediengruppen auf der einen Seite und verschiedenen Strukturen des politischen Systems auf der anderen Seite.“²⁷

Im Gegensatz zum antagonistischen Modell stellt das Input-Output- Modell von Easton das politische System und die Umwelt bzw. die Medien in einem Flussmodell dar.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten²⁸

Die wichtigste Anforderung an das politische System besteht hier in der Kommunikation zwischen Input und Output. Die Ansprüche der Umwelt äußern sich in dem Verlangen nach politischer Beteiligung in Form von Informationen, Wahlen, staatlicher Repräsentation, etc.

Unterstützung steht in diesem Modell für die Anerkennung staatlicher Autorität, Steuerzahlungen oder auch das Befolgen von Gesetzen und Verordnungen.

Durch diese Unterstützung erhält das politische System Ressourcen, die es ermöglichen, einen Output zu leisten. Dazu gehört die Legislative, die Judikative und die Exekutive.

Der Kommunikationsprozess zwischen Input und Output beginnt mit der Interessenartikulation auf der Input Seite. Hier spielen neben Interessenverbänden und Parteien die Massenmedien eine tragende Rolle. Neben dem Input-Output-Modell ist das Kommunikationsmodell von Harold D. Lasswell das bekannteste Flussmodell.

„Who - Says What - In Which Channel - To Whom - With What Effect?”²⁹

Dieses Modell war deshalb jahrzehntelang bedeutend für die Kommunikationsforschung, weil es eine Reihe von wichtigen Fragestellungen aufwarf. Zum Beispiel, wie man einen freien Informationsfluss sichern kann oder welche Faktoren den Informationsfluss hindern. Anhand dieser Fragen wurden viele wichtige Konzepte und Theorien der Kommunikationsforschung entwickelt.³⁰

Trotz vieler wichtiger Erkenntnisse wandte sich die Kommunikationsforschung jedoch seit den sechziger Jahren zunehmend von den herkömmlichen Flussmodellen ab. Mehr und mehr wurden Modelle erarbeitet, die den Vorgang der Informationsverarbeitung konkretisieren und Konzepte wie Nachrichtenfaktoren, Medienformate, etc. assimilierten. Der Kommunikationsprozess war nun nicht mehr ein Fluss zwischen Kommunikator und Rezipient, sondern eine symmetrische Interaktions- und Reflexionsbeziehung. Hier werden Situationen auf zwei Ebenen betrachtet, zum einen auf der Ebene des Geschehens und zum anderen auf einer virtuellen Ebene, auf der Erwartungen, Interpretationen, Anschein oder persönliche Befindlichkeiten berücksichtigt werden.³¹ In diesem transaktionalen Modell wird Medienwirkung als Ergebnis des Zusammenwirkens von Kommunikator- und Rezipientenabsichten, sowohl auf der beobachtbaren, als auch auf der virtuellen Ebene verstanden.

b. Herstellen von Öffentlichkeit

Um Öffentlichkeit herzustellen, muss zunächst die Frage geklärt werden, was unter Öffentlichkeit verstanden wird. Der Begriff Öffentlichkeit entstand im 18. Jahrhundert als Folge der politischen Forderung nach mehr Öffentlichkeit und der vermehrten Durchsetzung von Bürgerfreiheiten. Öffentlichkeit leitet sich etymologisch aus der Eigenschaft „Offenheit“ im Sinne von „für jedermann zugänglich“ ab. Als zentrale Stellung in der Theorie der Demokratie verleiht Öffentlichkeit der politischen Entscheidungen die demokratische Legitimation.³²

Als weiteres - im politischen Sinne - wichtiges Merkmal kann angeführt werden, dass jeder die gleiche Chance hat sich zu äußern und Gehör zu finden.

„[...], dass Auseinandersetzungen mit Argumenten geführt werden, und dass diese auf kollektive Akzeptanz durch zwangfreie Überzeugung abzielen.“³³

Es existieren unzählige Modelle von Öffentlichkeit. Es lassen sich jedoch zwei Typen herausgreifen, die Öffentlichkeit Vermittlungssystem zwischen der Peripherie und dem Zentrum begreifen. Während jedoch nach der normativen Vorstellung einer autochthonenen Öffentlichkeit die Prozesse der Willensbildung in der Peripherie geschehen und vom Zentrum lediglich aufgegriffen und umgesetzt werden, sieht das repräsentative Modell vor, dass das Zentrum - demokratisch gewählt - von der Peripherie dazu legimitiert wurde, die Interessen der Peripherie auch bezogen auf die Willensbildung zu vertreten.

Öffentlichkeit ist also ein Vermittlungssystem, dessen Funktion darin besteht:

„[...], den Staat mit den Bedürfnissen der Gesellschaft zu - vermitteln - und dabei staatliche Herrschaft zugleich zu kontrollieren und zu legitimieren“³⁴

Das setzt allerdings auch eine öffentliche, diskursive Kommunikation voraus, um die Bedürfnisse der Gesellschaft zu erkennen und diesen angemessen gerecht zu werden.

Der Presse wird in diesem Vermittlungssystem eine große Aufgabe zu Teil, so schreibt das Bundesverfassungsgericht in der Begründung zum Spiegel Urteil:

„Soll der Bürger politische Entscheidungen treffen, muss er umfassend informiert sein, aber auch die Meinungen kennen und gegeneinander abwägen können, die andere sich gebildet haben. Die Presse hält diese ständige Diskussion in Gang; sie beschafft Information, nimmt selbst dazu Stellung und wirkt damit als orientierende Kraft in der öffentlichen Auseinandersetzung. In ihr artikuliert sich die öffentliche Meinung; die Argumente klären sich in Rede und Gegenrede, gewinnen deutliche Konturen und erleichtern so dem Bürger Urteil und Entscheidung.“³⁵

Und so spielt neben anderen Formen von Öffentlichkeit - wie z.B. der Versammlungsöffentlichkeit - die durch Massenmedien hergestellte

Öffentlichkeit die bedeutendste Rolle. Während bei der Versammlungsöffentlichkeit jeder Teilnehmer sowohl Kommunikator, Rezipient, als auch politisch Handelnder ist, fallen diese Rollen im Falle der Medienöffentlichkeit auseinander. Das politische Handeln ist in erster Linie auf die Akteure der Politik - also Parteien, Regierung, Parlament, etc. - beschränkt, während der Bürger in die Rolle des Rezipienten gedrängt wird (Ausnahme: Wahlen, Demonstrationen oder Volksentscheide). Die Kommunikatorrolle wurde zunehmend von sich immer mehr differenzierenden Berufsständen, wie Journalisten, Pressesprechern, Public-Relations-Fachleuten etc. übernommen.³⁶ Die Aufgabe der Medien besteht nun darin, eine Öffentlichkeit herzustellen, die allgemein zugänglich ist, um ein politisches Forum zu konstituieren, auf dem sich eine öffentliche Meinung bilden, und die Willensbildung des Volkes vorbereitet werden kann. Die Realität zeigt jedoch ein anderes Bild, eine Reihe von Studien hat ergeben, dass die in den Medien präsentierte Wirklichkeit häufig stark vom tatsächlichen „IstZustand“ abweicht.³⁷

Das liegt zum einen an den Nachrichten - Faktoren, welche die Themenauswahl stark beeinflussen und zum anderen an Status - Faktoren. Angehörige der politischen Elite sowie prominente Persönlichkeiten finden in der Regel eher Gehör, als Randgruppen und soziale Minderheiten.

Um Zugang zur Öffentlichkeit zu erlangen, werden diese Nachrichten - und Status - Faktoren häufig als Instrument genutzt.³⁸

Ebenso steigt der Anteil an direkter Steuerung durch professionelle Public Relations Agenturen.

c. Politische Öffentlichkeitsarbeit im pluralistischen Parteiensystem

Öffentlichkeitsarbeit im Allgemeinen lässt sich nach Bentele unter zwei Gesichtspunkten betrachten. Mikrosozial betrachtet ist Öffentlichkeitsarbeit: „[...] das Management von Informations- und Kommunikationsprozessen zwischen Organisationen einerseits und ihren internen oder externen Umwelten andererseits.“³⁹

Nach makrosozialen Gesichtspunkten stellt sich Öffentlichkeitsarbeit jedoch als publizistisches Teilsystem dar.

Politische Kommunikation ist wiederum ein Teilsystem menschlicher Kommunikation, das sich thematisch oder aufgrund der Beteiligung von Akteuren des politischen Systems der Politik zurechnen lässt.

Innerhalb der politischen Kommunikation bildet politische

Öffentlichkeitsarbeit einen spezifischen Typ von Kommunikation, der sich von anderen Typen ohne weiteres abgrenzen lässt. Bentele stellt die Typen politischer Kommunikation folgend dar:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Bentele weist ferner darauf hin, dass auch bei politischer Öffentlichkeitsarbeit zwischen funktionaler und organisierter unterschieden werden muss. Funktionale Öffentlichkeitsarbeit bezieht sich auf Einzelakteure, organisierte Öffentlichkeitsarbeit auf die Arbeit von Teilorganisationen oder Abteilungen.

Politische Institutionen und Organisationen, die in Deutschland organisierte Öffentlichkeitsarbeit betreiben, sind:

- Der Bundeskanzler und die Bundesregierung mit den einzelnen Ministerien sowie deren Unterorganisationen,
- das Bundesparlament und die Länderparlamente mit ihren jeweils eigenen Abteilungen für Presse- und Öffentlichkeitsarbeit,
- die Länderregierungen mit ihren Staatskanzleien und Länderministerien,
- der Bundespräsident,
- der Bundesrat,
- das Bundesverfassungsgericht und andere oberste Bundesgerichte, sowie
- die Parteien.⁴¹

Im Interesse ihrer Mitglieder muss jede Organisation nach innen und außen kommunizieren. Diese Aufgabe wird meistens von auf Kommunikation spezialisierten Abteilungen übernommen. Diese Abteilungen fungieren dann als Schnittpunkt zwischen der Organisation und ihren verschiedenen Umwelten. Zu ihren Aufgaben gehören unter anderem die:

„Beobachtung der Organisationsumwelt (z.B. Analyse und Interpretation der öffentlichen Meinung)

Planung und Analyse: Forschung bzw. Analyse der Organisationssituation, Entwicklung von Kommunikationszielen und - Strategien, Teilöffentlichkeiten bzw. Zielgruppen bestimmen, Zeitplanung, Budgeting, Evaluation der PR- Aktivitäten;

- externe und interne Information: Umsetzung der Strategie und routinemäßig anstehende Kommunikationsmaßnahmen, Imagegestaltung (corporate identity, corporate design, etc.), Herstellung und Gestaltung der Organisationskultur (corporate philosophy);
- Beratung der Organisationsspitze auf allen Ebenen;
- Kritikaufgabe (nach innen) und die
- Konfliktregelung (Krisen - PR, Krisenvorbeugung).“⁴²

Die Instrumente, die in der Öffentlichkeitsarbeit gebraucht werden können folgendermaßen zusammengefasst werden:

- Direkte Formen der Kommunikation
- Spezialisierte Formen der Pressearbeit, wie Presseinformationen und -meldungen, Pressekonferenzen, Pressefotos, Statements, Interviews, Leserbriefe, Pressereisen, etc.
- Mittel, um Teilöffentlichkeiten anzusprechen sind beispielsweise:

Broschüren, Folder, Filme, Briefe, Plakate, Bücher, Newsletter, Zeitschriften, etc.

- zu den spezialisierten PR - Verfahren gehören außerdem: Pressegespräche, Präsentationen, Fachtagungen und Events.⁴³

d. Politikvermittlung und politische Steuerung

Medien sind schon deshalb das wichtigste Instrument politischer Führung, da sie häufig die Ersten und Einzigen sind, die getroffene Entscheidungen öffentlich machen. Bevor es jedoch zur Veröffentlichung von Informationen kommt, wird in den Redaktionen stets selektiert und interpretiert.

Diese Vorgänge zu kontrollieren und gegebenenfalls zur Verwirklichung politischer Ziele einzusetzen, ist daher ein berechtigtes Interesse der Politik.

Ein wichtiger Faktor für Erfolg in der Politik ist auch, dass getroffene Entscheidungen in der Bevölkerung auf hohe Akzeptanz stoßen. Für Sarcinelli gehört das zu den wesentlichen Zielen der Politikvermittlung.⁴⁴

In seinem Buch „Politikvermittlung und demokratische Kommunikationskultur“, unterscheidet Sarcinelli zwischen informatorischer, appellativer, partizipativer und politisch-pädagogischer Politikvermittlung. Informatorische Politikvermittlung bezieht sich auf die bloße Weitergabe politische Informationen - größtenteils durch Öffentlichkeitsarbeit und Ereignismanagement. Appellativ steht hier für politische Werbung, während partizipative Informationsvermittlung in politischen Organisationen wie Vereinen, Verbänden, Gewerkschaften, etc. stattfindet. Politisch-pädagogische Informationsvermittlung ist vor allem kennzeichnend für den Schulunterricht.²¹

Von den soeben aufgeführten, verschiedenen Formen der Politikvermittlung findet vor allem die informatorische, also die Presseund Öffentlichkeitsarbeit, besonderes Interesse.

Hier lohnt sich eine Unterteilung in operative und strategische Öffentlichkeitsarbeit. Operative Öffentlichkeitsarbeit zielt darauf ab, den Inhalt der aktuellen Berichterstattung zu bestimmen. Die üblichen Werkzeuge sind: Pressemitteilungen, Pressekonferenzen, Statements und Interviews. Häufig wird diese Form der Medienbeeinflussung über professionelle Vermittler abgewickelt, wie z.B. Pressesprecher oder Agenturen.

Strategische Öffentlichkeitsarbeit plant mittel- oder längerfristig und hat in erster Linie das Ziel, Image und Akzeptanz in der Öffentlichkeit zu verbessern und Vertrauen aufzubauen. Die Zielgruppe kann hier sowohl die gesamte Bevölkerung sein, als auch Teilöffentlichkeiten, wie Interessengruppen. Zur strategischen Öffentlichkeitsarbeit zählen Mittel wie Werbung und Sponsoring,⁴⁵ sowie längerfristig geplante Kampagnen.

„Als Kampagne bezeichnet man den geplanten Einsatz vielfältiger Kommunikationsaktivitäten, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen. Kampagnen sind in der Regel auf eine bestimmte Zeitdauer ausgelegt und an ein großes Publikum gerichtet.“⁴⁶

Schulz unterscheidet drei Kampagnenformen: Die Wahlkampagne, die Werbekampagne und die Aufklärungskampagne, letztere wird auch mit anderen Arten von Kampagnen nicht-kommerzieller Zielsetzung unter dem Begriff „Social Marketing Kampagnen“ zusammengefasst. Für den direkten Einfluss auf die Medien und die damit verbundene politische Steuerung eignet sich jedoch die Pressearbeit am besten. Eine Reihe empirischer Untersuchungen hat mittlerweile ergeben:

„Die Übernahmequote - d.h. der Anteil der ausgesandten Pressemitteilungen, der von den Medien übernommen wird - liegt oft über 60 Prozent, teilweise sogar über 80 Prozent. das deutet auf einen beachtlichen Einfluss der politischen PR hin. [...] Allgemein gilt: Je mehr Informationsangebote eine Partei liefert, desto stärker wird sie von den Medien beachtet.“⁴⁷

Noch größer wird der Einfluss der Medien, wenn Pressemitteilungen o.ä. von Nachrichtenagenturen aufgegriffen werden. Für viele Redaktionen gilt die Nachricht dann als bereits selektiert und ausgewählt und wird in den meisten Fällen ohne Korrektur übernommen.⁴⁸

Und so ergibt sich aus diesen Ergebnissen:

„Zutritt zu den Agenturkanälen zu erhalten, ist die wichtigste Voraussetzung für den Erfolg politischer Öffentlichkeitsarbeit. Der Einfluss von PR-Aktivitäten auf die Medien ist umso größer, je besser sie auf die Arbeitsroutine und den nachrichtenwert - Kriterien des Journalismus abgestimmt und je geringer die Anforderungen an ihre redaktionelle Verarbeitung sind.“⁴⁹

Nichts desto trotz bedarf an dieser Stelle der persönliche Aspekt Berücksichtigung. Maßgeblich beteiligt an der Entscheidung, ob eine Information von den Medien übernommen wird oder nicht, ist die persönliche Sympathie zwischen dem Informationsgeber und dem Journalisten. Hier kann sowohl darauf hingewiesen werden, dass viele Medien eine bestimmte politische Richtung bevorzugen, als auch darauf, dass erst der persönliche Kontakt zwischen Journalisten - in sogenannten Hintergrundgesprächen - die eigentlich wichtigen Informationen bringt. Für Politiker und Journalisten ist diese Symbiose gleichermaßen von Vorteil. Der Politiker hat die Möglichkeit in einem Vier-Augen-Gespräch die eigene Sicht oder Interpretation eines Sachverhaltes darzustellen und der Journalist hat den Hinweis auf eine möglicherweise lukrative „Story“. In dieser Symbiose sind beide von einander abhängig. Der Politiker wird dem Journalisten nur dann wichtige Informationen zukommen lassen, wenn der Journalist auch gut über diesen Politiker versus seine Partei berichtet. Der Journalist wird nur dann - unter Umständen⁵⁰ - einen positiven Bericht über den Politiker verfassen, wenn er von ihm weiterhin mit interessantem Informationsmaterial versorgt wird.⁵¹

Literatur

Bentele, Günter: „Politische Öffentlichkeitsarbeit“; Aufsatz in Sarcinelli, Ulrich:

„Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft“; Westdeutscher Verlag; Wiesbaden 1998

Depenheuer, Otto: „Öffentlichkeit und Vertraulichkeit“; Westdeutscher Verlag; Wiesbaden 2001

Gebhardt, Hartwig: „Organisierte Kommunikation als Herrschaftstechnik. Zur

Entwicklungsgeschichte staatlicher Öffentlichkeitsarbeit“; in: Publizistik, 2/1994

Habermas, Jürgen: „Strukturwandel der Öffentlichkeit“; Suhrkamp; Frankfurt a.M. 1990

Pauli-Ballais, Gabriele: „Strategische Öffentlichkeitsarbeit politischer Parteien“; Zirndorf 1987

Schöneberger, Markus: „Diplomatie im Dialog“; Günter Olzog Verlag; München 1981

Schulz, Winfried: „Politische Kommunikation“; Westdeutscher Verlag; Wiesbaden 1997

Szyszka, Peter: „Auf der Suche nach Identität: PR-Geschichte als Theoriebaustein“; VISTAS; Berlin 1997

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¹ vergl.: Habermas, Jürgen; „Strukturwandel der Öffentlichkeit“

² siehe auch: Habermas, Jürgen; „Strukturwandel der Öffentlichkeit“; S. 80

³ siehe auch: Schöneberger, Markus: „Diplomatie im Dialog“; Günter Olzog Verlag, München 1981, S.11f

⁴ siehe auch: Gebhardt, Hartwig: „Organisierte Kommunikation als Herrschaftstechnik“ in: Publizistik 2/94; S.173

⁵ zitiert nach: Gebhardt, Hartwig: „Organisierte Kommunikation als Herrschaftstechnik“ in: Publizistik 2/94; S. 183

⁶ siehe auch: Gebhardt, Hartwig: „Organisierte Kommunikation als Herrschaftstechnik“ in: Publizistik 2/94; S.183

⁷ zitiert nach: Bentele, Günter: „PR-Historiographie und funktional-integrative Schichtung“ in: Szyszka, Peter: „Auf der Suche nach Identität“; S.163

⁸ siehe auch: Bentele, Günter: „PR-Historiographie und funktional-integrative Schichtung“ in: Szyszka, Peter: „Auf der Suche nach Identität“; S.163

⁹ zitiert nach: : Bentele, Günter: „PR-Historiographie und funktional-integrative Schichtung“ in: Szyszka, Peter: „Auf der Suche nach Identität“; S.139

¹⁰ zitiert nach: : Bentele, Günter: „PR-Historiographie und funktional-integrative Schichtung“ in: Szyszka, Peter: „Auf der Suche nach Identität“; S. 139

¹¹ die Einteilung der Geschichte deutscher Public Relations in einzelne Perioden findet sich in: : Bentele, Günter: „PR-Historiographie und funktional-integrative Schichtung“ in: Szyszka, Peter: „Auf der Suche nach Identität“; S. 161

¹² zitiert nach: Bentele, Günter: „PR-Historiographie und funktional-integrative Schichtung“ in: Szyszka, Peter: „Auf der Suche nach Identität“; S.166

¹³ siehe auch Depenheuer, Otto; „Öffentlichkeit und Vertraulichkeit“; S.7

¹⁴ Art. 42 I, 52 III 3 GG; Art. 76, 77, 82 I GG

¹⁵ zitiert nach: Smend Rudolf in: Depenheuer, Otto; „Öffentlichkeit und Vertraulichkeit“; S. 8 (FN)

¹⁶ siehe auch: Depenheuer, Otto; „Öffentlichkeit und Vertraulichkeit“; S .9

¹⁷ zitiert nach: Depenheuer, Otto; „Öffentlichkeit und Vertraulichkeit“; S. 10

¹⁸ zitiert nach: Depenheuer, Otto; „Öffentlichkeit und Vertraulichkeit“; S. 11

¹⁹ zitiert nach: Depenheuer, Otto; „Öffentlichkeit und Vertraulichkeit“; S. 10

²⁰ zitiert nach: Depenheuer, Otto; „Öffentlichkeit und Vertraulichkeit“; S. 17

²¹ zitiert nach: Depenheuer, Otto; „Öffentlichkeit und Vertraulichkeit“; S. 17

²² siehe auch: Depenheuer, Otto; „Öffentlichkeit und Vertraulichkeit“; S.11

²³ zitiert nach: Depenheuer, Otto; „Öffentlichkeit und Vertraulichkeit“; S.12

²⁴ zitiert nach: Depenheuer, Otto; „Öffentlichkeit und Vertraulichkeit“; S. 14

²⁵ siehe auch: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S.24

²⁶ zitiert nach: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 26

²⁷ zitiert nach: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 32

²⁸ Systemmodell nach Easton 1965 in: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S.33

²⁹ zitiert nach: Harold D. Lasswell in: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 38

³⁰ siehe auch: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 39

³¹ siehe auch: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 43ff.

³² siehe auch: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 87

³³ zitiert nach: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 88

³⁴ zitiert nach : Habermas, Jürgen, in: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 91

³⁵ zitiert nach: BverfGE 20, 174 f. in : Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 91

³⁶ siehe auch: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 95

³⁷ siehe auch: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 101

³⁸ soziale Minderheiten und Randgruppen finden häufig eher Gehör, wenn eine prominente Persönlichkeit für sie eintritt, z.B.: Hannelore Kohl, Prinzessin Diana, ebenso wird Öffentlichkeit erreicht, durch Provokation, Terror oder Boykott, hier werden durch Inszenierung von Pseudo-Ereignissen die Nachrichtenfaktoren genutzt. -

³⁹ zitiert nach: Bentele, Günter; „Politische Öffentlichkeitsarbeit“; in: Sarcinelli, Ulrich; „Politikvermittlung und demokratische Kommunikationskultur“; S.129

⁴⁰ Schema in: Bentele, Günter; „Politische Öffentlichkeitsarbeit“; in: Sarcinelli, Ulrich; „Politikvermittlung und demokratische Kommunikationskultur“; S.131

⁴¹ siehe auch: Bentele, Günter; „Politische Öffentlichkeitsarbeit“; in: Sarcinelli, Ulrich; „Politikvermittlung und demokratische Kommunikationskultur“; S.137 f.

⁴² zitiert nach: Bentele, Günter; „Politische Öffentlichkeitsarbeit“; in: Sarcinelli, Ulrich; „Politikvermittlung und demokratische Kommunikationskultur“; S.139

⁴³ siehe auch: Bentele, Günter; „Politische Öffentlichkeitsarbeit“; in: Sarcinelli, Ulrich; „Politikvermittlung und demokratische Kommunikationskultur“; S.140

⁴⁴ siehe auch: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 218; verweis auf: Sarcinelli, Ulrich; „Politikvermittlung und demokratische Kommunikationskultur“; Stuttgart 1987

⁴⁵ siehe auch: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 219

⁴⁶ zitiert nach: Rogers/Storey: “Communications campaigns“ in: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 220

⁴⁷ zitiert nach: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 226

⁴⁸ siehe auch: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 228

⁴⁹ zitiert nach: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 230

⁵⁰ Es ist eine Unterstellung zu behaupten, Journalisten berichten deshalb gut über eine Person, weil diese ihnen wichtige Informationen zukommen lässt. Wäre es nachweislich so, würde der Journalist wegen des Vorwurfes der Bestechlichkeit an Glaubhaftigkeit verlieren, wenn nicht gleich seine Anstellung. Die Praxis aber zeigt, dass ein Geben und Nehmen in diesem Sinne unabdingbar ist, für die Fähigkeit auf dem Markt zu bestehen. Nach dem Motto „Alle tun es, keiner weiß es“, ist es jedoch schwer, diese Synergien empirisch zu belegen. (Anm. des Autors)

⁵¹ siehe auch: Schulz, Winfried; „Politische Kommunikation“; S. 234