Internationale Verträge zum Menschenrechtsschutz - der UN-Menschenrechtsausschuss

Gliederung

1 Einleitung

2 Die internationalen Verträge zum Menschenrechtschutz
2.1 Überblick
2.2 Die Vertragsorgane
2.3 Internationaler Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte
2.4 Die Zusatzprotokolle

3 Menschenrechtsauschuss

4 Verfahren des Menschenrechtsausschusses
4.1 Überblick
4.2 Staatenbericht
4.3 Individualbeschwerde
4.4 Staatenbeschwerde
4.5 Allgemeine Bemerkungen
4.6 Das Mitwirken von Nichtregierungsorganisationen

5 Zu der Wirksamkeit des Paktes

1 Einleitung

Zum Schutz der politischen, bürgerlichen und sozialen Menschenrechte hat seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs auf internationaler Ebene eine umfassende Normenbildung stattgefunden. In Zukunft wird es in erster Linie darum gehen, die vereinbarten Normen durchzusetzen und dadurch einen wirksamen Schutz der Menschenrechte zu gewährleisten. Verschiedene internationale Organisationen haben die Formulierung der Menschenrechte entscheidend vorangetrieben. Auf globaler Ebene waren und sind die Vereinten Nationen wegweisend. Sie haben die Achtung der Menschenrechte in Artikel 1 Nr. 3, 55 ihrer Charta niedergelegt. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, ausgearbeitet durch die vom Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen eingesetzte Menschenrechtskommission (aus Art. 68 der Charta der Vereinten Nationen) wurde am 10. Dezember 1948 von der Generalversammlung beschlossen. Die ‚Allgemeine Erklärung’ bildet den „Urquell weltweiter Menschenrechtsstandards“¹, sie war der erste Schritt hin zu einer „Internationalen Charta der Menschenrechte“². Die Schaffung einer völkerrechtlich bindenden universellen Menschrechtskonvention durch die Menschenrechtskommission als Weiterentwicklung und Ergänzung der Allgemeinen Erklärung jedoch erwies sich als schwierig und langwierig. Aufgrund der „ideologischen Spaltung der Staatengemeinschaft zur Zeit des Kalten Krieges“³ erfolgte die Ausarbeitung zweigeteilt, es entstand der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (im weiteren Zivilpakt) und der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (im weiteren Sozialpakt). Zwar hatte die Menschenrechtskommission bereits Ende der 40er Jahre mit der Ausarbeitung der beiden Pakte begonnen, dennoch wurden sie erst am 19. Dezember 1966 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet (zu den Pakten siehe Kapitel 2.3). Weitere zehn Jahre vergingen bis zum Inkrafttreten der beiden Pakte. Gemeinsam werden die Allgemein Erklärung und die beiden Pakte auch als der Internationale Menschenrechtskodex bezeichnet.

In dieser Arbeit soll der Menschenrechtsausschuss dargestellt und anhand seiner Arbeit exemplarisch die Wirksamkeit der Vertragsorgane bei der Überwachung der Umsetzung völkerrechtlich bindender Menschenrechtsverträge ansatzweise untersucht werden. In Kapitel zwei wird ein Überblick über die bestehenden internationalen Menschenrechtsverträge und deren Organe gegeben. Kapitel drei gibt einen kurzen Überblick über die Funktion und Zusammensetzung des Menschenrechtsausschuss. In Kapitel vier werden die Verfahren des Menschenrechtsausschuss dargestellt und anhand von Bespielen erläutert. Kapitel fünf enthält das Resümee, in dem die Wirksamkeit des Paktes bzw. die Umsetzung seiner Bestimmungen durch den Menschenrechtsausschuss kritisch betrachtet wird.

Soweit nicht anders gekennzeichnet sind bei der Bezugnahme auf Artikel die des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte gemeint. Die Arbeit wurde vom Autor selbständig verfasst und keine anderen als die angegebenen Quellen verwendet.

2 Die internationalen Verträge zum Menschenrechtschutz

2.1 Überblick

Neben der in der Einleitung genannten ‚Allgemeinen Erklärung’ und den beiden Pakten existieren vier weitere menschenrechtliche Verträge, die Sonderfragen des Menschenrechts betreffen und mit einem eigenen Durchsetzungsinstrumentarium ausgestattet sind. Sie entstanden teilweise aufgrund der langwierigen Ausarbeitung der beiden Pakte in einer parallelen Entwicklung als ergänzende Maßnahme. Diese vier Verträge sind die⁴: Konvention zur Beseitigung jeder Form der Rassendiskriminierung (Resolution 2106 (XX) der Generalversammlung, 1966), die Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (1979) die Konvention gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (1984) und die Konvention über die Rechte des Kindes (1989).

2.2 Die Vertragsorgane

Die Vertragsorgane sind von müssen von den ‚eigentlichen’ UN-Organen abgegrenzt betrachtet werden. Grundsätzlich zu unterscheiden ist zwischen:

- den charta-based bodies: dies sind unmittelbar in die Vereinten Nationen eingegliederte Organe (z.B. die Menschenrechtskommission), und
- den treaty-based-bodies: dies sind Organe, die auf Grund von Verträgen zwischen einigen Mitgliedern der Vereinten Nationen geschaffen wurden, die Vertragsorgane. Sie sind als unabhängige Experten- und nicht als UN-Gremien zu verstehen; dennoch stehen sie in enger Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen und erstatten bspw. jährlich der Generalversammlung einen Bericht über ihre Arbeit. So gibt es insgesamt sechs Vertragsorgane der Vereinten Nationen:

a) Der Menschenrechtsauschuss (Internationaler Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte) fi siehe Kapitel 2.3 und 3.
b) Der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, 3. Januar 1976). Der Ausschuss setzt sich aus 18 Mitgliedern zusammen, die vom ECOSOC in ihrer persönlichen Eigenschaft gewählt werden (die der Wahl zugrunde liegende Personenliste wird von den Vertragsstaaten zusammengestellt). Ursprünglich war in dem Sozialpakt kein eigener Ausschuss vorgesehen, vielmehr oblag die Prüfung der Staatenberichte (siehe dazu Kapitel 4.4) zu Beginn dem Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen. Aufgrund der fehlenden Sachkundigkeit und Unabhängigkeit des ECOSOC (später einer Arbeitsgruppe des ECOSOC) wurde 1985 mit der Res. 17/1985 des ECOSOC ein unabhängiger Expertenausschuss gegründet. Er stellt in dem Sinne kein Vertragsorgan dar, sondern ein Unterorgan der Vereinten Nationen (des ECOSOC), funktioniert aber ähnlich den vergleichbaren Vertragsorganen⁵.
c) Der Ausschuss für die Beseitigung von Rassendiskriminierung (Konvention zur Beseitigung jeder Form der Rassendiskriminierung).
d) Der Ausschuss gegen Folter (Antifolter-Konvention).
e) Der Ausschuss für die Rechte des Kindes (Konvention über die Rechte des Kindes).
f) Der Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau (Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau).

Die Vertragsorgane sind damit beauftragt, die Umsetzung der Verträge zu überwachen. Sie wurden entweder aufgrund der Verträge (bspw. der Menschenrechtsausschuss nach Art. 28 I 1 IPBPR) oder nachträglich durch eine Resolution (der Ausschuss des Sozialpaktes durch die Res. 17/1985 ECOSOC) geschaffen.

2.3 Internationaler Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte

Die oben angesprochene Zweiteilung bei der Ausarbeitung der universellen Menschenrechtskonvention in die beiden Pakte manifestiert sich auch inhaltlich durch die Unterscheidung zwischen den Menschenrechten erster und zweiter Generation. Der Zivilpakt enthält die klassischen Menschenrechte der ‚ersten Generation’, also die liberalen Abwehr- und demokratischen Mitwirkungsrechte: die bürgerlichen Rechte gewähren „die Freiheit des Individuums ‚vom Staat’ und die politischen Rechte die demokratische Freiheit ‚zum Staat’“⁶. Im Gegensatz dazu gewährleistet der Sozialpakt „die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leistungsrechte der ‚zweiten Generation’, die der Verwirklichung eines sozialen Freiheitskonzepts ‚durch den Staat’ dienen“⁷.

2.4 Die Zusatzprotokolle

Zum Zivilpakt wurden zwei Fakultativprotokolle beschlossen, die eine Ausweitung und Verbesserung des Menschenrechtsschutzes beinhalten. Diese stellen eigenständige Vertragswerke dar und müssen separat zum Zivilpakt ratifiziert werden. Die unterschiedlichen Auffassungen über das Wesen des internationalen Menschenrechtsschutzes haben neben der Zweiteilung auch zu einer „Verbannung des Individualbeschwerdeverfahrens in ein getrenntes Fakultativprotokoll“ geführt.⁸

Das (erste) Fakultativprotokoll beinhaltet die Möglichkeit einer Individualbeschwerde; es wurde 1966 beschlossen und trat mit dem Zivilpakt 1976 in Kraft. Das 2. Fakultativprotokoll zielt auf die Abschaffung der Todesstrafe; es wurde 1989 beschlossen und trat 1991 in Kraft (in Deutschland wurde beide Protokolle erst 1992 ratifiziert). Zu den Einzelheiten des Individualbeschwerdeverfahrens komme ich später.

3 Menschenrechtsauschuss

Der Ausschuss für Menschenrechte dient der Überwachung der Durchführung des Zivilpakts und seiner beiden Protokolle durch die Vertragsstaaten. Der Ausschuss ist, wie bereits gesagt, kein Organ der Vereinten Nationen sondern des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte und somit im Gegensatz zu den ‚eigentlichen’ UN- Organen in seiner Arbeit relativ unabhängig. Dennoch besteht ein Abhängigkeit, da er finanziell auf die Vereinten Nationen angewiesen ist. Der Generalsekretär hat nach Art. 36 das Personal und die Einrichtungen, die zu einer wirksamen Aufgabenerfüllung notwendig sind, zur Verfügung zu stellen. Die Auswirkung dieser Abhängigkeit zeigte sich, so Nowak⁹, besonders deutlich 1986, als der Ausschuss seine Herbsttagung aufgrund der Finanzkrise der Vereinten Nationen absagen musste.

Der ursprüngliche Menschenrechtsausschuss wurde am 20. September 1976 von der Versammlung der Vertragsstaaten gewählt, die konstituierende Sitzung fand am 21. März 1977 in New York statt.

Der Menschenrechtsausschuss besteht aus 18 unabhängigen Experten, die in ihrer persönlichen Eigenschaft dienen (Art. 28 III) und also nicht als Regierungsvertreter handeln. Die Mitglieder sollen Personen von hohem sittlichen Ansehen und anerkannter Sachkenntnis auf dem Gebiet der Menschenrechte, vorzugsweise also Juristen, sein (Art. 28 II). Der Menschenrechtsausschuss tritt dreimal jährlich (im März in New York, im Juli und November in Genf) zusammen. Er umfasst zwei Arbeitsgruppen, die vor jeder Tagung zusammentreten. Die eine Gruppe ist damit betraut, Empfehlungen zu Mitteilungen abzugeben, die im Rahmen des Fakultativprotokolls entgegengenommen wurden. Die andere Gruppe hat den Auftrag, Fragen zu erarbeiten betreffend die Staatenberichte, die von dem Ausschuss auf der folgenden Tagung geprüft werden.

4 Verfahren des Menschenrechtsausschusses

4.1 Überblick

Die Aufgaben des Menschenrechtsausschuss sind im Zivilpakt und im ersten Fakultativprotokoll beschrieben. Übergeordnetes Ziel ist es dabei, die Einhaltung der Rechte des Pakts durch die Vertragsparteien zu garantieren.¹⁰ Der Ausschuss prüft die Staatenberichte der Vertragsstaaten (nach Art. 40), nimmt Individualbeschwerde entgegen (aufgrund des Fakultativprotokolls), prüft Staatenbeschwerden (Art. 41) und macht ‚Allgemeine Bemerkungen’ (nach Art. 4 VI 2). Dabei gilt zu beachten, dass sowohl die Staaten- wie auch die Individualbeschwerde fakultativ sind, d.h. dass die Prüfung einer Staaten- bzw. Individualbeschwerde nur für die Staaten möglich ist, die auch dem Fakultativprotokoll (Individualbeschwerde) beigetreten bzw. dem Art. 41 (Staatenbeschwerde) ausdrücklich zugestimmt haben.

Bezüglich seiner Arbeit hat sich der Menschenrechtsausschuss am 22. Mai 1994 (CCPR/C/3/Rev.3) feste Verfahrensregeln gegeben (bis dahin waren sie nur provisorische). Diese Regeln beschreiben noch einmal detailliert die Arbeitsweise des Ausschusses, die Rechte und Pflichten seiner Mitglieder sowie spezifizierte Regeln für die Form der Staatenberichte, der Staaten- und Individualbeschwerde.

4.2 Staatenbericht

Die Vertragsstaaten verpflichten sich mit der Ratifikation des Zivilpaktes, dem Ausschuss neben einem Erstbericht in regelmäßigen Abständen (dies sind momentan alle fünf Jahre) periodische Berichte über die Fortschritte bei der Verwirklichung der im Zivilpakt enthaltenen Menschenrechte vorzulegen (Art. 40). Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, Sonderberichte von Staaten zu verlangen (bspw. von Jugoslawien 1991).

Das Staatenberichtsverfahren ist quasi das Herzstück des Zivilpaktes, da es als einziges alle Paktstaaten verpflichtet.¹¹ Für das Verfassen der periodischen Berichte hat der Menschenrechtsausschuss bezüglich des Inhalts und der Form Richtlinien (CCPR/C/20/Rev.2). erlassen. Demnach sollen die Berichte die Maßnahmen, die die Staaten zur Verwirklichung der in dem Pakt niedergelegten Rechte getroffen haben, und über die bei der Ausübung dieser Rechte erzielten Fortschritte darlegen. Bei den Folgeberichten geht es vor allem darum, die bei der letzten Berichtsprüfung angefallenen Fragen zu beantworten.

Die Staatenberichte sind öffentliche Dokumente, daher legt der Ausschuss großen Wert auf Stellungnahmen von NGO und ruft die Staaten dazu auf, den NGO die Dokumente rechtzeitig vor den Tagungen zugänglich zumachen. Die Berichte werden von dem Ausschuss in öffentlicher Sitzung geprüft. Am letzten Tagungstag gibt der Ausschuss abschließende Bemerkungen und Stellungnahmen ab, in denen er die wesentlichen Anliegen zusammenfasst und den betreffenden Regierungen Vorschläge und Empfehlungen unterbreitet. Die ‚abschließenden Bemerkungen’ weisen seit der 44. Tagung im Frühjahr 1992 eine einheitliche Gliederung auf: 1. Einführung, 2. Faktoren und Schwierigkeiten, welche die Umsetzung des Paktes erschweren, 3.

Positive Aspekte, 4. Hauptsächliche Gegenstände des Interesses („subjects of concern“) und 5. Anregungen und Empfehlungen, wobei seit 1997 die Punkte 4. und 5. zusammengefasst werden.

4.3 Der Vierte Staatenbericht Deutschlands

Als Beispiel für einen Staatenbericht soll hier auf den Vierte Staatenbericht Deutschlands (CCPR/C/84/Add.5) und die daraufhin abgegebene abschließende Bemerkung (‚view’) des Menschenrechtsausschuss eingegangen werden.

Der Ausschuss prüfte den Bericht auf seiner 58. Sitzung vom 20. Oktober bis 8. November 1996 in Genf (während seines 1551. bis 1553. Treffens am 4. und 5. November 1996).

Der vierte Bericht umfasst den Zeitraum 1989 bis 1993 und war am 3. August 1993 fällig, wurde aber erst am 12. September 1995 eingereicht. Ausführlich werden in dem Bericht die Entwicklungen in Deutschland unter Bezug auf die einzelnen im Pakt garantierten Rechte dargestellt. Eine besondere Stellung nehmen hierbei die Probleme in Folge der Wiedervereinigung ein¹².

In seinen abschließenden Bemerkungen zu dem vierten Bericht Deutschlands begrüßte der Ausschuss den Inhalt des Berichts. Er hob die Tatsache hervor, dass durch die Wiedervereinigung nun auch die Bevölkerung der ehemaligen DDR den Schutz der Garantien des Zivilpaktes genießen könnte. Außerdem unterstrich der Menschenrechtsausschuss die Bedeutung des Bundesverfassungsgerichtes für den Schutz individueller Rechte.

Die Bemühungen, Rassismus, Antisemitismus und Fremdenfeindlichkeit zu bekämpfen, wurden ausdrücklich hervorgehoben. Gleichzeitig aber sei es bedauerlich, so der Ausschuss, dass das Phänomen in Deutschland weiterhin fortbestehe. Deshalb legt der Ausschuss in seiner Empfehlung nahe, eine umfassende Menschenrechtserziehung in Schulen und Universitäten sowie in der Verwaltung (vor allem bei der Polizei) einzuführen.

In diesem Zusammenhang steht auch die Kritik des Menschenrechtsausschusses bezüglich der Fälle von Misshandlungen vor allem von Ausländern durch die Polizei, die weiterhin existieren. Der Menschenrechtsausschuss empfahl, unabhängige Gremien einzurichten, die sich mit diesen Vorwürfen gegen die Polizei auseinandersetzen sollen.

Weiterhin äußerte sich der Ausschuss kritisch zur Dauer der Einzelhaft und zur Nicht-Einstellung von Mitgliedern bestimmter religiöser Sekten (Scientology) im öffentlichen Dienst.

Unvereinbar mit dem Pakt (hier Art. 22) ist nach Auffassung des Menschenrechtsausschuss die Tatsache, das für Beamte immer noch das Streikverbot gilt. Bezüglich der Gewährleistung dieses Rechts, Gewerkschaften zu bilden und ihnen beizutreten verweist die Bundesrepublik Deutschland auf die Berichte zum Sozialpakt, in welchem diese Rechte auch genannt seinen.¹³ Der Ausschuss allerdings akzeptierte nicht die Entschuldigung der Delegation, dass zu bestimmten Rechten bereits anderen Ausschüssen berichtet wurde. Den der Staatenbericht hat nach Meinung des Ausschusses ohne Rücksicht auf Überschneidungen mit anderen Berichtspflichten zu allen Konventionsrechten Stellung zu nehmen.

4.4 Individualbeschwerde

Das erste Fakultativprotokoll ermächtigt den Menschenrechtsausschuss, Beschwerden von Einzelpersonen zu prüfen, die behaupten, Opfer von Verletzungen jener Menschenrechte zu sein, die im Zivilpakt verankert sind. Der Ausschuss kann allerdings kein rechtlich bindendes Urteil sprechen, sondern nur über die Beschwerde beraten (in nichtöffentlicher Sitzung) und seine Entscheidung (der sogenannte ‚view’) dem Vertragsstaat und der Einzelperson mitteilen. Dennoch haben viele Staaten diese Entscheidungen nicht nur akzeptiert sondern auch die Empfehlung umgesetzt. Wie an dem weiter unten aufgeführten Beispiel zu sehen ist, gibt es jedoch auch hier Fälle, in denen Staaten konträr zu den Entscheidungen des Menschenrechtsausschuss handeln. Eine Individualbeschwerde muss nach dem ersten Fakultativprotokoll

(FP) folgende Zulassungsvoraussetzungen erfüllen:

- nach Art. 1 S. 1 FP muss das Opfer Angehöriger eines Vertragsstaates des Fakultativprotokolls sein und die Beschwerde muss sich gegen diesen seinen Staat richten;
- nach Art. 3 FP darf die Mitteilung nicht anonym vorgebracht werden und die Beschwerde darf nicht zu einem Missbrauch des Rechtes verwendet werden;
- nach Art. 2 FP kann die Mitteilung nur von einer Einzelperson, jedoch nicht von Personengruppen (wie nationalen Minderheiten) bzw. von Zusammenschlüssen (wie Gewerkschaften) vorgebracht werden;
- das Opfer muss den Ausschuss selbst anrufen, bzw. kann durch andere wie einen Rechtsanwalt vertreten werden. Das Opfer kann im Fall dass dies nicht möglich ist, weil es verschleppt oder getötet wurde, durch jemanden, der in enger persönlicher Beziehung zu ihm steht (wie Familienangehörige), vertreten werden;
- die Verletzung muss das Opfer selbst, gegenwärtig und unmittelbar betreffen;
- nach Art. 5 II FP werden nur Beschwerden angenommen, die nicht bereits Gegenstand eines anderen internnationalen Verfahrens sind. Außerdem muss das Opfer bereits alle innerstaatlichen Rechtsmittel erschöpft haben.

Der Ausschuss berät über die Beschwerde in nicht öffentlicher Sitzung.

Sowie die Beschwerde für zulässig befunden wird, fordert der Ausschuss den Staat auf, zu der Beschwerde Stellung zu beziehen. Sollte der Staat daraufhin den Grund für die Beschwerde beseitigen, so wird das Verfahren beendet.

Ansonsten aber fällt der Ausschuss eine Entscheidung (‚view’) bezüglich der verletzten Rechte des Opfers und teilt diese dem Opfer und dem Staat mit. Diese ist weder rechtlich bindend noch vollstreckbar, jedoch führt der Ausschuss selbst ein ‚Follow-Up’-Verfahren durch, das die Befolgung der ‚views’ überwacht. Hierfür wurde 1990 der Posten eines Sonderberichterstatters geschaffen, der die Staaten zu eventuellen Wiedergutmachungen anhält und das weitere Schicksal des Opfers verfolgt.

4.5 Kennedy vs. Trinidad und Tobago

Als Beispiel soll hier die Beschwerde Kennedy vs. Trinidad und Tobago vom 31/12/99 (CCPR/C/67/D/845/1999; Communication No 845/1999) angeführt werden. Gleichzeitig bietet dieses Beispiel auch die Möglichkeit, auf die Besonderheiten bzw. Schwierigkeiten von Vorbehalten einzugehen.

Im folgenden wird kurz auf die Vorgeschichte eingegangen. Der Staat Trinidad und Tobego sieht als Mittel der Bestrafung die Todesstrafe vor. 1978 sind Trinidad und Tobego dem Zivilpakt und 1980 dem ersten Fakultativprotokoll zum Zivilpakt beigetreten. Trinidad und Tobego gehören als ehemalige Kolonialstaaten Großbritanniens zum Commonwealth und unterliegen dessen Gerichtsbarkeit. Ein Urteils des obersten Gerichtshofs der Commonwealth-Staaten gegen Trinidad und Tobego, wonach eine zulange Aufenthaltsdauer von zum Tode Verurteilten in der Todeszelle ohne ersichtlichen Grund zur Verfassungswidrigkeit der Verurteilung führt, veranlasste Trinidad und Tobego im Mai 1998, das erste Fakultativprotokoll zu kündigen (im Gegensatz zum Fakultativprotokoll sieht der Zivilpakt selbst keine Kündigungsmöglichkeit vor). Trinidad und Tobego traten aber am gleichen Tag wieder bei, allerdings unter dem Vorbehalt, der die Prüfungskompetenz des Ausschusses für Beschwerden von Todeszelleninsassen ausschließt. Somit sollte wohl die Verfahrensdauer von Todeszellenkandidaten nicht mehr durch zusätzliche Beschwerden vor dem Menschenrechtsausschuss in die Länge gezogen werden, damit die Grenze von fünf Jahren bis zur Hinrichtung eingehalten und Todesurteile weiterhin vollstreckt werden können.

In dem Fall Kennedy vs. Trinidad und Tobago musste der Ausschuss nun prüfen, ob der Vorbehalt mit dem Sinn und Zweck des ersten Fakultativprotokolls vereinbar ist. In der zugrundeliegenden Beschwerde führte der zum Tode verurteilte Beschwerdeführer an, dass der Vorbehalt unzulässig sei, da er die Prüfung in einer Vielzahl von Fällen einer Verletzung von notstandsfesten Rechten verhindere. Die Mehrheit des Ausschusses entschied, dass der Vorbehalt eine Diskriminierung der Todeszellenkandidaten gegenüber dem Rest der Bevölkerung darstelle und daher unzulässig sei. Draus folgerte der Ausschuss, dass deshalb das gesamte erste Fakultativprotokoll weiterhin für Trinidad und Tobago gelte und also auch die Beschwerde des Beschwerdeführers zulässig sei (ausgehend von der Allgemeinen Bemerkung Nr. 24, in der festgestellt wurde, wurde festgestellt, dass normalerweise ein unzulässiger Vorbehalt zu der vollständigen Gültigkeit des Paktes führe).

In Folge dieser Entscheidung kündigte Trinidad und Tobago das erste Fakultativprotokoll im März 2000 endgültig ( mit der Begründung, man lasse sich vom Menschenrechtsausschuss keine vertraglichen Verpflichtungen auferlegen, denen man nicht zugestimmt habe).

Die Entscheidung des Ausschusses war aber nicht unumstritten. In einem Minderheitsvotum bezweifelten vier Ausschussmitglieder (Herr Klein, Herr Ando, Herr Bhagwati und Herr Krezmer) ausgehend von dem Grundsatz, dass der Pakt und das FP jeweils eigenständige völkerrechtliche Verpflichtungen regeln, die Unzulässigkeit des Vorbehalts und äußerten sich außerdem kritisch zu der vom Ausschuss genommen Rechtsfolge unzulässiger Vorbehalte.

Hier wird nun eine ganz diffizile Frage aufgeworfen, nämlich die, ob man nach dem Prinzip alles oder nichts die Menschenrechte als nur insgesamt geschützt wissen will, oder ob man davon ausgeht, dass schon ein gewisses Maß an Schutz besser ist als gar nichts. In Bezug auf den zweiten Standpunkt wird des weiteren gesagt, dass so die Möglichkeit bestünde, dass die Staaten zu einem späteren Zeitpunkt die Vorbehalte widerrufen könnten und dem gesamten Pakt beitreten. Es ist aber auch hinzuzufügen, dass beinahe alle Staaten, die dem Pakt bzw. auch dem erste Fakultativprotokoll beigetreten sind, Vorbehalte geäußert haben.

4.6 Staatenbeschwerde

Nach Art. 41 des Zivilpaktes ist es einem Vertragsstaat gestattet, eine Beschwerde über einen anderen Vertragsstaat einzureichen, wenn ersterer der Meinung ist, dass der andere Vertragsstaat nicht seinen Verpflichtungen nachkommt. Da allerdings bis heute noch kein solches Staatenbeschwerdeverfahren eingeleitet wurde, soll hier auf eine ausführliche Darstellung verzichtet werden. Die Vermutungen, warum das Staatenbeschwerdeverfahren bisher nicht genutzt wurde, gehen vor allem dahin, dass „die Einbringung einer Staatenbeschwerde die politischen und diplomatischen Beziehungen der beteiligten Staaten dermaßen belastet, dass sich die Regierungen nur in besonderen Situationen dieses Mittels bedienen“¹⁴ würden.

4.7 Allgemeine Bemerkungen

Das Recht, Allgemeine Bemerkungen zu machen, leitete der Menschenrechtsausschuss ab aus Art. 40 VI 2. Die Allgemeinen Bemerkungen sind ein wichtiges Mittel, die Bestimmungen des Paktes konkretisieren. Bei den Allgemeinen Bemerkungen handelt sich allerdings nicht um rechtsverbindliche sondern autoritative Interpretationen, die sich „nicht an einen einzelnen Staat richten, sondern an die Gesamtheit der Vertragstaaten“¹⁵. In einem Konsensbeschluss über seine Pflichten vom 30. Oktober 1980 legte der Ausschuss dies mit den Grundsätze für die Abfassungen Allgemeiner Bemerkungen fest. Die Allgemeinen Bemerkungen haben des weiteren die Funktion, Vorschläge zu Verbesserungen im Berichtsverfahren zu unterbreiten und die Anforderungen des Paktes an die Staatenberichte zu klären.

4.8 Das Mitwirken von Nichtregierungsorganisationen

Die Arbeit von Nichtregierungsorganisationen ist für einen effektiven Menschenrechtsschutz von großer Bedeutung. Die eine Funktion der Nichtregierungsorganisationen liegt darin, durch das Aufdecken und Veröffentlichen von Menschenrechtsverletzungen, die sonst unentdeckt bleiben würden, deren Verfolgung zu ermöglichen. Die zweite Funktion ist es, die Einhaltung internationaler Verpflichtungen von nichtstaatlicher Seite her zu überprüfen.

Der Menschenrechtsausschuss legt, wie bereits oben gesagt, großen Wert auf die Beteiligung von Nichtregierungsorganisationen bei der Fertigung der Staatenberichte. Den für das Staatenberichtsverfahren kann allgemein gesagt werden, dass eine seriöse Überprüfung der Staatenberichte ohne die Informationen von Nichtregierungsorganisationen und den Medien kaum denkbar wäre. Dem Menschenrechtsausschuss selbst sind die Hände sowohl finanziell wie hinsichtlich seiner Kompetenzen gebunden, zusätzliche Informationen zu der Menschenrechtslage in einzelnen Staaten zu bekommen.

Auch beim Individualbeschwerdeverfahren haben Nichtregierungsorganisationen zwei wichtige Funktionen: Zum einen liegt ihre Bedeutung in der allgemeinen Bekanntmachung der Konvention durch Publikationen, Seminare, Medienarbeit usw., zum anderen in der direkten Unterstützung von Beschwerdeführern, von der Beratung und Rechtshilfe bei der Aufsetzung der Beschwerde bis hin zur Vertretung des Beschwerdeführers vor den Konventionsorganen.

5 Zu der Wirksamkeit des Paktes

Die Funktion des Paktes für bürgerliche und politische Rechte und somit auch die Arbeit des Menschenrechtsausschuss kann und darf nur subsidiär sein. Der Menschenrechtsschutz fängt im nationalstaatlichen Bereich an und muss auch dort verwirklicht werden. Würde der innerstaatliche Rechtsschutz nicht mehr funktionieren, hier vor allem in Bezug auf das Individualbeschwerdeverfahren gesprochen, so wäre der Menschenrechtsausschuss sehr schnell in seiner Arbeit überfordert. Hauptaufgabe des Menschenrechtsausschuss muss es sein, die Umsetzung der Bestimmungen des Paktes zu beobachten und voran zu treiben, um so die innerstaatliche Gesetzeslage der Vertragsstaaten in Bezug auf die Menschenrechte zu festigen und zu verbessern.

Dazu aber ist es absolut notwendig, dass sich diejenigen Staaten, die den Vertrag unterzeichnet haben, auch so kooperative verhalten, dass ein wirksame Arbeit des Menschenrechtsausschuss möglich ist. Eine generelle Problematik hierbei stellt die Zuverlässigkeit und Rechtzeitigkeit der Staatenberichte dar. Im Allgemeinen ist eine ziemliche Verspätung der Staaten festzustellen (ein Beispiel ist Syrien, dass seinen Bericht 1984 hätte vorlegen müssen, dies aber erst im Jahr 2000 getan hat; auch der Iran hat nach seinem Erstbericht 1978 erst 1992 seinen ersten Folgebericht vorgelegt). Insgesamt sind rund zweidrittel der Staaten mit ihren Berichten in Verzug. Um dieser Tatsache entgegen zu Wirken, hat der Menschenrechtsausschuss zu verschiedenen Maßnahmen gegriffen. So versendet er mittlerweile Erinnerungsschreiben an die jeweiligen Staaten, er nennt sie einzeln in seinem Jahresbericht an die Generalversammlung und, in manchen Fällen, entsendet er den Vorsitzenden oder ein anderes Mitglied zu einem Treffen mit dem Staat. Der Grund für diese Problematik liegt unter anderem darin, dass dem Menschenrechtsausschuss keinerlei Möglichkeit gegeben ist, tatsächliche Sanktionsmaßnahmen gegen unkooperative Staaten zu ergreifen. Hier aber wird eine grundsätzliche Problematik internationaler Verträge und internationaler Politik angeschnitten, der Vertiefung den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde.

Ein weiterer Problempunkt ist, zu mindestens teilweise, die Qualität der Berichte. Auch hier ist das unkooperative Verhalten einzelner Vertragsstaaten so geartet, dass die Gewährleistung eines effektiven universellen Menschenrechtsschutzes durch die Vertragsstaaten behindert wird. Ein weiterer Schwachpunkt des Systems der Staatenberichte ist der bereits oben genannte, dass nämlich der Menschenrechtsausschuss kein zusätzlichen Möglichkeiten besitzt, sich Informationen über die Situation in einem Land zu beschaffen. Die Möglichkeit, sich über andere Quellen, insbesondere über Medien und Nichtregierungsorganisationen, Informationen über Menschenrechtsverletzungen in einem Land zu beschaffen, wurden ja genannt. Ein weiteres wichtiges Mittel wäre es aber, den Mitgliedern des Menschenrechtsausschuss Vor Ort- Untersuchungen zu ermöglichen.

In Bezug auf die Prüfung von Individualbeschwerden ist als problematisch anzusehen, dass der Ausschuss keine eigenen Nachprüfungen der Geschehnisse durchführen kann und also aufgrund der Aussagen des jeweiligen Beschwerdeführers und des Staates entscheiden muss. Eine mündliche Verhandlung würde hier sicher zu mehr Gerechtigkeit führen, auch wenn diesbezüglich neue Schwierigkeiten vor allem finanzieller und zeitlicher Art entstehen würden.

Allgemein ist jedoch festzuhalten, dass der Menschenrechtsausschuss seine Möglichkeiten im Rahmen der Verfahren extensiv nutzt. Nur ist die Arbeit gleichzeitig mit der Schwierigkeit verbunden, dass keinerlei Sanktionsmöglichkeiten bestehen, um die Durchsetzung der Entscheidungen zu erzwingen.

Eine der größten Beeinträchtigungen eines universellen Menschenrechtsschutzes sind die Vorbehalte, deren Problematik bereits oben dargestellt wurde. Denn wie auch immer die Arbeit des Ausschusses geschaffen sein mag, der Dreh- und Angelpunkt bleibt der jeweilige Staat selbst. Und wenn dieser einem internationalen Vertrag beitritt, gleichzeitig aber die Bestimmungen desselbigen entscheidend einschränkt, dann stellt sich die, oben bereits aufgeführte Frage, wie denn überhaupt ein universeller Menschenrechtsschutz verwirklicht werden kann.

- Literaturverzeichnis

Dominic McGoldrick: The Human Rights Committee: Its Role in the Development of the International Covenant on Civil and Political Rights, Oxford: Clarendon Press, 1991.

Wolfgang Heidelmeyer (Hrsg.): Die Menschenrechte,

Paderborn: Schöningh, 1997.

Klaus Hüfner/Wolfgang Reuther:

Menschenrechtsverletzungen: was kann ich dagegen tun? Bonn: DGVN-Texte 48, 1998.

Eckart Klein: Die Arbeit des Menschenrechtsausschusses der

Vereinten Nationen: Ziele - Erfolge - Grenzen, in: Internationale Durchsetzung der Menschenrechte: Zielvorstellungen - Erfolge - Hindernisse, Blaue Reihe der DEUTSCHE GESELLSCHAFT FÜR DIE VEREINTEN NATIONEN, Nr. 68 (Juli 1997).

Manfred Nowak: UNO-Pakt über bürgerliche und politische

Rechte und Fakultativprotokoll: CCPR-Kommentar, Kehl am Rhein: Engel, 1989.

Manfred Nowak: Inhalt, Bedeutung und Durchsetzungsmechanismen der beiden UNO-Menschenrechtspakete; in: Walter Kälin/Giorgio Malinverni/ Manfred Nowak: Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakete, Basel; Frankfurt/M.: Helbing & Lichtenhahn, 1997.

Florian Reindel: Auslegung menschenrechtlicher Verträge am Beispiel der Spruchpraxis des UN-Menschenrechtsausschusses, des Europäischen und des Interamerikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte, München: VVF, 1995.

Wolfgang von der Wense: Der UN-Menschenrechtsausschuss und sein Beitrag zum universellen Schutz der Menschenrechte, Berlin: Springer, 1999.

4. Bericht zum Zivilpakt der Vereinten Nationen, in: Bundesministerium für Justiz, Referat für Presse- und

Öffentlichkeitsarbeit (Hrg.): Menschenrechte in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn.

- Zeitschriften - Internet

MenschenRechtsMagazin: http://www.uni-

potsdam.de/u/mrz/mrm.htm

Menschenrechtsausschuss:

http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/hrc.htm

Menschenrechtszentrum Potsdam:

http://www.uni-potsdam.de/u/mrz/un/mra.htmVereinte Nationen:

http://www.un.org/Depts/dhl/resguide/spechr.htm

University of Minnesota - Human Rights Library: http://www1.umn.edu/humanrts/

[...]

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¹ Vgl. Heidelmeyer, W.(Hrsg.): Die Menschenrechte, Paderborn: Schöningh, 1997; S. 33.

² Vgl. Nowak, M.: Inhalt, Bedeutung und Durchsetzungsmechanismen der beiden UNO- Menschenrechtspakete; in: Kälin, W./Malinverni, G./ Nowak, M.: Die Schweiz und die UNOMenschenrechtspakete, Basel; Frankfurt/M.: Helbing & Lichtenhahn, 1997; S. 4.

³ Vgl. ebd.

⁴ Vgl. Reindel, F.: Auslegung menschenrechtlicher Verträge am Beispiel der Spruchpraxis des UNMenschenrechtsausschusses, des Europäischen und des Interamerikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte, München: VVF, 1995; S. 11ff.

⁵ Vgl. Nowak, M.: 1997 a.a.O., S. 20.

⁶ Vgl. Nowak, M.: UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll: CCPRKommentar, Kehl am Rhein: Engel, 1989; S. XVI.

⁷ Vgl. ebd.

⁸ Vgl. ebd. S. XVII.

⁹ Vgl. ebd. S. 540f.

¹⁰ Vgl. Klein, E.: Die Arbeit des Menschenrechtsausschusses der Vereinten Nationen: Ziele - Erfolge - Grenzen, in: Internationale Durchsetzung der Menschenrechte: Zielvorstellungen - Erfolge - Hindernisse, Blaue Reihe der DEUTSCHE GESELLSCHAFT FÜR DIE VEREINTEN NATIONEN, Nr. 68 (Juli 1997); S. 22-28, hier S. 23.

¹¹ Vgl. von der Wense, W.: Der UN-Menschenrechtsausschuss und sein Beitrag zum universellen Schutz der Menschenrechte, Berlin: Springer, 1999; S. 28f.

¹² Vgl. 4. Bericht zum Zivilpakt der Vereinten Nationen, in: Bundesministerium für Justiz, Referat für Presse- und Öffentlichkeitsarbeit (Hrg.): Menschenrechte in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn; S. 17-85.

¹³ Vgl. ebd. S. 59.

¹⁴ Vgl. Nowak, M.: 1989, a.a.O., S. 626.

¹⁵ Vgl. hierzu und zu dem weiteren: Nowak, M.: 1989, a.a.O., S. 613f.