Aktiver Staat - Theorien zur politischen Steuerung

Aktiver Staat- Theorien zur politischen Steuerung

1. Einleitung

Das Thema der Arbeit wird eine Auseinandersetzung mit dem Konzept der politischen Planung sein, das in den siebziger Jahren vor allem von Fritz W. Scharpf und Renate Mayntz entwickelt wurde. Die Frage, welche Rolle die Politik bei der Verbesserung und Steuerung der gesellschaftlichen Verhältnisse und Prozesse spielt, wird dabei nicht explizit untersucht, vielmehr wird vorausgesetzt, dass hier der Wille zu Reformen vorhanden ist. Im Mittelpunkt stehen Strukturen der öffentlichen Verwaltung und in ihnen begründete Innovationshemmnisse. Die wissenschaftlichen Ansätze beschäftigen sich vor allem mit der Frage, wie das bürokratische System strukturiert ist und wie es als Steuerungsinstrument zur Lenkung gesellschaftlicher Prozesse nutzbar sein könnte.

Ich werde zunächst kurz auf die gesellschaftliche Stimmung Anfang der siebziger Jahre eingehen und auf die Frage, warum die Autoren einen aktiven Staat für notwendig erachten. Danach folgt eine Darstellung der Funktion und des Funktionierens der öffentlichen Verwaltung. Es soll gezeigt werden, welche Strukturen und Voraussetzungen hinderlich für innovative Politik sind. Im Gegensatz zu planender Politik steht der Ansatz vom „Sich-Durchwursteln“ (sience of `muddling through´), wie ihn Charles E. Lindblom unter anderem vertritt. Seine Meinung im Bezug auf die Schwierigkeiten umfassender Planung werde ich dann kurz zusammenfassen.

Ein Bezug auf die heutige Situation und ein Fazit meinerseits werden den Abschluss bilden.

2. Historischer Kontext

Die gesellschaftliche Stimmung in der Bundesrepublik wenige Jahre nach Beginn der Studentenunruhen und unter der ersten SPD-geführten Bundesregierung war geprägt von einer großen Hoffnung die sozialen und wirtschaftlichen Vorgänge in eine gewünschte Richtung lenken zu können. In der Politik und in der Wissenschaft ist in dieser Phase eine „euphorische Planungsforderung und Überwindung des Planungstabus“¹ auszumachen. Das „Planungstabu“ ist auf den mit dem kalten Krieg und der deutschen Teilung verbundenen Anti-Kommunismus der Nachkriegszeit zurückzuführen.

Man erhoffte sich eine vorausschauende Politik, die um sozialen Ausgleich bemüht ist und ökologische Aspekte berücksichtigt. Politik sollte längerfristig angelegt sein und aktiv auf die gesellschaftlichen Prozesse Einfluss nehmen. Die allgemeine Forderung nach „Demokratisierung aller gesellschaftlichen Bereiche“² bezogen auf die sozioökonomischen Prozesse wirft die Frage auf, wer eigentlich verantwortlich für ökonomische Wachstumsprozesse und seine Folgen sei.

Dazu wurden wissenschaftlich fundierte Problemanalysen erstellt, die das Risiko von Nichtberücksichtung wichtiger Faktoren minimieren sollten. Bereits in den sechziger Jahren entstand in den USA ein wissenschaftlicher Ansatz, der mehr als nur deskriptive Theorie von Politik sein sollte. Carl Böhret nennt Dror, Lasswell und Lompe und die Zeitschrift „Policy Sciences als Vertreter der Theorie, welche die Entwicklung von progressiven Gesellschaftsentwürfen und Handlungsanweisungen für die praktische Politik zum Ziel hatte.³ In der BRD wurde 1971 durch die sozial-liberale Bundesregierung unter Bundeskanzler Willy Brandt die „Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel“ ins Leben gerufen, die zur Aufgabe hatte, Gestaltungsmöglichkeiten unter wirtschafts-, sozial-, und bildungspolitischen Gesichtspunkten zu erörtern und Empfehlungen für zukünftige Politik zu geben.

3. Notwendigkeit von politischer Planung

Die Forderung nach aktiver, vorausschauender Politik ergibt sich aus der Annahme, dass nachträgliches Krisenmanagement letztlich teurer ist, als eine langfristig angelegte Politik, die zu erwartende Probleme bereits berücksichtigt, bevor sie akut werden. Die ungesteuerte Entwicklung von gesellschaftlichen und insbesondere ökonomischen Prozessen hinterlässt Folgeprobleme, die letztlich zu einer generellen Systemkrise führen können, wenn die wachsenden Anforderungen an den Staat schneller zunehmen als seine Fähigkeit zur Problembearbeitung. „Solche Folgeprobleme des Wachstums äußern sich in wirtschaftlichen Strukturkrisen, in den Verkehrsproblemen der Ballungsgebiete, in der Umweltverschmutzung und in irreversiblen Prozessen der Umweltveränderung (...)mit dem Risiko einer weltweiten ökologischen Katastrophe“⁴. Man geht davon aus, dass die Diskrepanz zwischen Problemverarbeitungskapazität und zu verarbeitenden Problemen ein „gewisses Höchstmaß“⁵ überschreiten kann. Der Markt als sich selbst regulierendes Korrektiv wird als nicht ausreichend betrachtet, die Folgeprobleme adäquat zu verarbeiten. Es besteht vielmehr ein Bedarf an Stützung und Regulierung, die aber, so ist die Forderung, nicht wie bisher nur reaktiv und kompensatorisch sein sollte, sondern an einer zukünftigen Perspektive ausgerichtet sein.

Verlierer wirtschaftlichen Wachstums sind bei unregulierter Selbstbewegung durch das gesellschaftliche Spiel der Kräfte die Gruppen, die keine mächtigen Interessenvertreter haben. Die Vertretung der weniger konfliktfähigen Interessen muss der Staat übernehmen. Damit ist der Staat, genauer gesagt das politisch- administrative System verantwortlich, für Folgen von Handlungen politisch nicht legitimierter Institutionen. Ein Merkmal reaktiver Politik beschreibt Claus Offe so: „Das politisch administrative System reagiert mit sektoralen Modernisierungsstrategien zur Beseitigung von Wachstumsengpässen.“⁶

Was in einem Sektor kurzfristig zu Verbesserungen führt, hinterlässt auf anderen Gebieten wieder neue Folgeprobleme.⁷ Diese Politik, die immer wieder der gesellschaftlichen Wirklichkeit hinterher läuft, anstatt sie zu gestalten, soll durch wissenschaftlich inspirierte Planungspolitik zurückgedrängt werden.

4. Übergang von reaktiver zu aktiver Politik

Die Autoren gehen davon aus, dass das politisch administrative System in seiner Handlungsfähigkeit zwar begrenzt aber nicht determiniert ist, sondern über eigene Machtbasen verfügt, die allerdings durch Reformen in die Lage versetzt werden müssen, den Anforderungen einer aktiven Politik zu genügen. Reaktive Politik ist auch darauf zurückzuführen, dass die mächtigen Interessensgruppen auch in der Verwaltung ihre Repräsentation finden. Maßnahmen werden ergriffen, wenn ein Problem ein Ausmaß angenommen hat, dass der öffentliche Druck größer wird, oder wenn Interessen von einflussreichen Gruppen berührt sind. Die politisch legitimierte Leitung soll in der Lage sein, die Programme inhaltlich autonom zu bestimmen. Bei der Programmentwicklung soll unabhängig von großen gesellschaftlichen Interessensgruppen geplant werden. Die Programme sollen nicht umweltanpassend sein und vorgegebene Trends manifestieren, sondern sie sollen längerfristige Ziele verfolgen und umweltverändernd angelegt sein.⁸ Voraussetzung für aktive Politik ist also die Autonomie der politischen Leitung gegenüber seiner zu steuernden Umwelt.

4.1. Politische Hindernisse

Das föderale System der BRD und damit die Hoheit der Länder über bestimmte Politikbereiche erschwert die Steuerbarkeit auf Bundesebene. Auch die Tatsache, dass die Ministerien der Länder nicht direkt dem jeweiligen Bundesministerium unterstellt sind („fehlender bürokratischer Unterbau“⁹ ), erschwert die Einflussnahme auf die Umsetzung vom Bund aufgelegter Programme. Das führt häufig zu Kompetenzkonflikten, die durch den Ausbau der europäischen Bürokratie eher noch verstärkt werden.

Dass durch im Grundgesetz garantierte Grundrechte ein „Umschlag von der aktiven Steuerung gesellschaftlicher Prozesse zur totalen staatliche Dominierung über das Individuum verhindert werden“ soll, zeigen Mayntz/Scharpf als eine „nicht (...) im Interesse aktiver Politik zu beseitigende Restriktion“¹⁰ auf. Generell soll das Aufzeigen von Restriktion nicht mit einer Forderung nach Änderung verwechselt werden. Das gilt auch für die Problematik, dass die kurzen Legislaturperioden die Neigung zu kurzfristig angelegter Politik verstärken. Schließlich hängt die weitere Gestaltungsfähigkeit von der Gunst der Wähler ab.

4.2.Ökonomische Hindernisse

Auch wenn die Verfassung der BRD nicht zwingend eine Abkehr vom privatkapitalistischen System verbietet, ist es durch geltendes Recht abgesichert und eine grundlegende Änderung wäre mit außerordentlichen Schwierigkeiten verbunden.¹¹ Staatliche Eingriffe sind von der Verfassung sehr eingeschränkt. Den Unternehmen wird Autonomie bei Investitionsentscheidungen garantiert und über Lohnpolitik entscheiden die Verhandlungen der Arbeitgeberverbände mit den Gewerkschaften ohne inhaltliche Beteiligung des Staates, der nur zur Schlichtung bei unüberwindbaren Konflikten eingreift. Als gravierendstes Hindernis aktiver Politik bezeichnen Mayntz und Scharpf den „Wachstumszwang“ kapitalistischer Wirtschaft, der, sei er politisch gewollt oder schlicht notwendig, dazu führt, dass die Wirtschaft immer berücksichtigt werden muss bei strukturverändernden Maßnahmen. Da es politisch kaum möglich erscheint, die Steuern beliebig zu erhöhen, die Handlungsmöglichkeiten aber auch von finanziellen Ressourcen abhängen, muss auf Wachstum gesetzt werden.¹²

An dieser Stelle muss gesagt sein, dass bei der Programmentwicklung nur eine relative Autonomie möglich ist. Ökonomische Faktoren sind also als externe Restriktionen zu sehen, und werden in der politischen Diskussion von Planungsgegnern häufig als „Sachzwänge“ angeführt.

Hartmut Häußermann beschreibt die Abhängigkeit von der Wirtschaft mit der Problematik, dass je mehr der Staat interveniert, umso mehr wird er am wirtschaftlichen Erfolg gemessen.¹³

4.3. Steigende Anforderungen

Zu den Anforderungen an aktive Politik gehört ein erhöhter Ressourcenbedarf, der sich aus einer Steigerung an Informationsverarbeitungsbedarf ergibt.¹⁴ Um eine autonome Programmentwicklung zu ermöglichen, müssen Informationen unabhängig von großen Interessensgruppen gewonnen werden, die mit dem Angebot an Informationen meist eigene Interessen verfolgen und damit Forderungen verbinden. Langfristig planende Politik erfordert forschungsintensive Suche nach Informationen, die nicht aus Erfahrungen durch alltägliche bürokratische Arbeit gewonnen werden können. Das bringt einen erweiterten Zeithorizont mit sich. So müssen z.B. Prognosen erstellt werden, Langzeituntersuchungen, Programmanalysen und -bewertungen durchgeführt werden. Dem erhöhten Ressourcenbedarf ist prinzipiell durch Reformen, z.B. mittels Umschichtung und Verfahren wie Kosten-Nutzen-Analyse zu begegnen, was jedoch wiederum einen erhöhten Koordinierungsbedarf mit sich bringt.¹⁵ Auch wenn die Koordinationsfähigkeit und die Informationsverarbeitungskapazität durch entsprechende Reformen in Regierung und Verwaltung (RV) erhöht werden kann, ist nicht davon auszugehen, dass Programme, die eine langfristige Veränderung von gesellschaftlichen Strukturen bewirken sollen, ohne Konflikte durchgeführt werden können. Mit aktiver Politik steigen auch die Anforderungen an die Konfliktregelungskapazität des Systems.¹⁶

4.3.1. Konfliktregelung

Das Konfliktniveau bei der Umsetzung politischer Programme steigt, umso mehr etablierte Interessen davon beeinträchtigt werden. Eine Politik, die lediglich Wachstumsprozesse stützend begleitet, wird dagegen kaum auf Widerstand treffen. Auch Programme, die zur Bewältigung akuter Krisen aufgelegt werden, können im Regelfall mit breiter Zustimmung der Bevölkerung durchgeführt werden. Reformprogramme mit dem Ziel gesellschaftliche Strukturen zu verändern, müssen dagegen gegen den Widerstand derjenigen durchgesetzt werden, deren Interessen berührt werden.¹⁷

Die Konfliktregelungskapazität besteht aus zwei hauptsächlichen Elementen: Macht, also die Verfügung über wirksame Sanktionsmittel, und Konsensbildung. Zu den strukturellen Bedingungen der Parteiendemokratie gehört eine relativ geringe Macht des politischen Aktivsystems gegenüber seiner Umwelt.¹⁸ Darum muss Konfliktregelung über Konsensbildung erreicht werden. Die Schwierigkeit besteht darin, unpopuläre Politikinhalte zu vermitteln. Verbesserte Öffentlichkeitsarbeit darf nicht heißen Propaganda zu betreiben, soll aber Einfluss auf den Meinungsbildungsprozess ausüben. Anhörungen von Betroffenen beispielsweise dienen dazu, Konflikte frühzeitig sichtbar werden zu lassen, bergen aber auch das Risiko die Programmentwicklung zu verzögern. Konflikte zwischen RV und der gesellschaftlichen Umwelt spiegeln sich häufig in RV-internen Konflikten wieder. Das ist auf die Verflechtung der Bürokratie mit der Gesellschaft zurückzuführen. Jeder gesellschaftliche Bereich ist im bürokratischen Apparat repräsentiert und hat oft eine Identifikation der jeweiligen Basiseinheit mit seinem Klientel als Nebeneffekt. Konflikte innerhalb von RV sind aber ohnehin vorprogrammiert, wenn Probleme auftauchen, die mehr als einen Zuständigkeitsbereich betreffen. Ressortübergreifende Problemzusammenhänge führen häufig zu Kompetenzkonflikten, können aber auch sachliche Konflikte nach sich ziehen, wenn ein Programm zu Gunsten eines Bereichs finanzielle Benachteiligungen eines anderen Bereichs zur Folge hat. Aktive Politik aktiviert demnach auch latent gehaltene Konflikte, was nach Ansicht von Scharpf/Mayntz zur inhaltlichen Gestaltung der Programme beitragen kann. Auch wenn durch organisatorische Reformen, Kompetenzkonflikte und Zuständigkeitsprobleme vermindert werden können, ist eine konfliktfreie Organisation von vornherein nicht möglich.¹⁹

4.3.2. Entscheidungsprozesse

Die oben beschriebenen Konfliktmöglichkeiten können zu einer Beeinträchtigung der Programme führen. Dabei besteht die Gefahr, dass durch Kompromisse und Zugeständnisse an Ressorts, die sich ihrem Klientel verpflichtet fühlen, die Wirksamkeit von Reformbemühungen abgeschwächt wird und ein als strukturveränderndes Programm nicht mehr die gewünschte Wirkung entfalten kann.

Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) schreibt vor, dass Entscheidungen über Maßnahmen, die andere Zuständigkeitsbereiche betreffen, mit diesen abzusprechen sind.²⁰ Es soll verhindert werden, dass Programme in Unkenntnis betroffener Ressorts durchgeführt werden können.

Das wird als negative Koordination bezeichnet, weil die Abstimmung im Regelfall keine Erweiterung des Programms zur Folge hat, sondern Maßnahmen, gegen die Einspruch erhoben wird, gestrichen werden.

Nach diesen Prinzipien funktioniert der bürokratische Amts-Mechanismus. Dabei gibt es verschieden Variationen der Entscheidungsfindung. Im Idealfall erarbeitet ein Referat eine Initiative und legt sie den betroffenen Nachbarreferaten vor. Die haben keine Einwände und das Programm kann wie geplant umgesetzt werden. Haben die Referate, deren Zuständigkeitsbereich betroffen ist, Bedenken, muss das Konzept überarbeitet werden. Lässt sich durch geringfügige Änderungen Übereinstimmung herzielen, kann das Programm ohne größere Auseinandersetzungen auf den Weg gebracht werden. Wenn die Einwände von größerem Ausmaß sind, muss in gemeinsamen Beratungen eine Lösung gefunden werden, die umgesetzt werden kann. Wird in gemeinsamen Beratungen kein Kompromiss gefunden und ist der Problemlösungsdruck gering, kann ein Initiativreferat seine Vorschläge zurückziehen und die Initiative endet mit Nicht- Handlung. Ist allerdings der Problemlösungsdruck hoch oder das Referat besonders bemüht, wird es sich Unterstützung im eigenen Haus, durch Gutachten, bei Politikern oder dem betroffenen Klientel holen. Unter dem Druck geben die opponierenden Referate nach und es kann doch noch eine Lösung gefunden werden. Wenn das Initiativreferat mit der Unterstützung der Abteilungsleitung rechnen kann, wird es versuchen, das Programm autoritativ durchsetzen zu lassen. Kann auch der Abteilungsleiter aufgrund des hohen Konfliktniveaus keine Entscheidung treffen, weil inzwischen auch andere Abteilungen oder andere Ressorts betroffen sind, wird das Problem auf Staatssekretärsebene oder durch den Minister im Kabinett behandelt.²¹

Der lange Prozess, der einer Initiative vorangeht, wird durch langfristig angelegte Programme eher komplizierter, weil noch mehr Referate, Abteilungen und Ressorts zu berücksichtigen sind. Darum ist eine gute Koordination und eine starke Leitung notwendig.

4.4. Steuerung durch Zielstrukturen

In der Regel ist die Zielsetzung auf oberster Ebene sehr allgemein gehalten. Erst auf mittlerer Leitungsebene werden konkretere Anforderungen an die unteren Einheiten, die für die praktische Umsetzung zuständig sind, formuliert. Bei allgemeiner Zielformulierung, die Spielraum zur Interpretation lässt, besteht die Gefahr von Zielabweichungen im Umsetzungsprozess. Renate Mayntz hält deshalb „operative Zielformulierungen“ für notwendig, um den Primat der Politik zu sichern.²² In der Zielformulierung sollen Zielgrößen und Zieltermine enthalten sein. Je konkreter ausformuliert, umso mehr Struktur erhält die Zielsetzung. Dadurch wird eine bessere Kontrolle seitens der Leitung ermöglicht. Die politische Leitung allein wäre mit einer konkreten Ausarbeitung der Zielstruktur sicherlich überfordert, schließlich ist sie auch auf die in den Basiseinheiten vorhandenen Informationen abhängig. Auch die Machbarkeit ist nur durch Zusammenarbeit mit den Fachressorts, -abteilungen und -referaten zu eruieren. Von der Politik selbständig ausformulierte Zielstrukturen würden sich wahrscheinlich als praxisfern erweisen. Das Entscheidende ist, dass die Leitung Zielvorgaben als verbindlich erklärt.²³

Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben ist arbeitsteilig organisiert. Die auftretenden Problemzusammenhänge betreffen jedoch häufig mehrere Zuständigkeitsbereiche. Mit wachsender Komplexität der gesellschaftlichen Strukturen nimmt die Interdependenz der Problemzusammenhänge zu. Die Arbeitsteilung kann deshalb zu einer Aufmerksamkeitsteilung führen.²⁴ Das kann zur Folge haben, dass Probleme in ihrem Ausmaß falsch eingeschätzt oder zu spät wahrgenommen werden. Die negative Koordination verhindert, dass Maßnahmen eines Bereichs ungewollte Auswirkungen für andere Bereiche nach sich ziehen. Bei langfristig ausgerichteten Programmen ist aber eine Koordinierung notwendig, die Programmreduktionen durch negative Koordination gering hält.

Koordinationsplanung ist als mittelfristige Planung zu gestalten, damit Problemzusammenhänge frühzeitig überschaut werden können, um die verschiedenen Handlungseinheiten auf Zusammenarbeit auszurichten.²⁵

Bei der langfristigen Zielplanung müssen Prämissen geschaffen werden, an denen die mittelfristige Koordinations- und Finanzplanung ausgerichtet ist. Je weiter der Zeithorizont ausgedehnt wird, umso mehr Möglichkeit zu innovativer Politik ist gegeben. Mit der Ausdehnung des Zeithorizonts nimmt allerdings der Grad an Unsicherheit bezüglich verlässlicher Informationen und möglicher sich ändernder Umstände zu. Das betrifft vor allem politische Konsensbildungsprozesse. Eine intelligente Langfristplanung gibt Orientierung für die nächsten Schritte, ohne den Handlungsspielraum über Jahre hinweg einzuengen. Vielmehr soll zur Erreichung festgeschriebener Ziele, die Wahl der Mittel offengehalten werden.²⁶

4.4.1. Kontrolle

Die Schwierigkeit Programme politisch zu steuern wird sichtbar, wenn man sich die Form der Kontrolle innerhalb der öffentlichen Verwaltung anschaut. In den Bereichen, wo Verwaltung mit der Aufgabe von Ordnungsaufgaben betraut ist, lässt sich das Handeln meist durch ein relativ einfaches Wenn-dann-Schema kontrollieren. Diese Form der Richtigkeitskontrolle ist wirksam, wenn die Zielvorgabe und die Handlungsanweisung von Vorgesetzten klar formuliert ist, und sich die Handlung der untergeordneten Einheit deutlich als richtig oder falsch nachvollziehen lässt.²⁷ Wenn beim Übergang zu aktiver Politik die Verwaltung dahingehend reformiert wird, dass ein Abbau hierarchischer Autorität und eine Stärkung horizontaler Beziehungen erreicht werden soll, wird die Kontrollform komplizierter. Bei Planungsaufgaben ist es notwendig, dass den unteren Einheiten eine Wahl der Mittel zur Erreichung des Planziels offen steht. Das bedeutet, dass der Zweck der Handlung vorgegeben ist, nicht aber die Handlung selbst. In solchen Fällen ist eine Erfolgskontrolle nach einem Soll-Ist-Vergleich anzuwenden. Bei längerfristigen Planungsaufgaben lassen sich zwar die erbrachten Leistungen nach qualitativen Kriterien beurteilen, doch wenn ein Ziel nicht erreicht wird, muss das nicht automatisch bedeuten, dass die falschen Mittel gewählt wurden. Deshalb erfordert die Erfolgskontrolle eine Zweckprogrammierung der Tätigkeiten. Es ist allerdings schwierig, Zweckprogrammierung und Erfolgskontrolle in bürokratischen Organisationen zu verwirklichen, da sie eine Dezentralisierung der Entscheidungsgewalt voraussetzen. Da aber die höhere Instanz verantwortlich ist für die Fehler der untergeordneten Einheiten, wird die Neigung verstärkt, zu kontrollieren und Entscheidungen auf höherer Ebene zu halten. Die Möglichkeit zur horizontalen Kooperation wird behindert durch das Prinzip des Dienstwegs, der einen mangelnden Kontakt zwischen Gleichrangigen zur Folge hat. In einer Behörde, die faktisch mit Zweckprogrammierung arbeitet, jedoch keine qualitative Erfolgskontrolle eingeführt hat und auf Richtigkeitskontrolle zurückgreift, bleiben die Orientierungsmöglichkeiten der Mitarbeiter diffus. Mit der Suche nach Maßstäben und der Vermeidung von Fehlern wird dann soviel Energie aufgebracht, dass eigenständige innovative Arbeit behindert wird.²⁸

4.5. Bürokratische Sozialisation

Für eine reformorientierte Politik ist die personelle Zusammensetzung des bürokratischen Apparats von nicht unerhebliche Bedeutung. Zwar darf die politische Gesinnung der Beamten in seiner Auswirkung auf das RV-Output nicht überbewertet werden, aber dass offene radikale politische Einstellung nicht geduldet wird, deutet zumindest auf eine befürchtete Wechselwirkung hin. Hartmut Häußermann spricht von „ (...) Bemühungen (der Bürokratie), die Variationen der Konformität kontrolliert zu halten durch Gesinnungsprüfungen, deren Überstehen zur Voraussetzung zur Aufnahme in den bürokratischen Apparat gemacht wird“.²⁹

Bisher ist in der Organisationssoziologie vor allem die Sozialisation durch die Bürokratie untersucht worden. Die vorberufliche Sozialisation der Verwaltungsmitglieder ist aber ebenfalls interessant zu beobachten, wenn man sieht, dass die Angehörigen des Höheren Dienstes vor allem aus der Ober- und Mittelschicht stammen.³⁰

Die soziale Herkunft mag zwar ein Hindernis oder eben hilfreich sein, für eine Laufbahn im Verwaltungswesen, entscheidender für das vorherrschende „Klima“ ist aber die berufliche Sozialisation. Zunächst wird ein Referendar angelernt, um die Techniken der Verwaltungsaufgaben kennen zu lernen. Leistung und Eigeninitiative werden erst später erst später von Bedeutung. Generell ist die Initiative mit dem Risiko der Erfolglosigkeit verbunden. Häußermann bezeichnet das als einen „zentralen Funktionsmechanismus“ der Bürokratie. Es gibt keine klaren Anforderungen, an denen sich zu orientieren eine Beförderung wahrscheinlich macht.³¹

Da wie schon gezeigt, Erfolg und Misserfolg nicht auf das Handeln eines Einzelnen zurückzuführen ist, sondern sich aus dem Zusammenspiel verschiedener Umstände ergibt, bleibt die Antizipation der Prämissen des Vorgesetzten die zuverlässigste Anleitung zu initiativer Handlung.³²

Es herrscht also generell eher ein Klima der Anpassung, was aber nicht bedeutet, dass nicht das Eintreten für bestimmte Ziele gefragt ist. Ein Referent, der sich nicht für seinen Bereich engagiert, wird übergangen.³³ In gewisser Hinsicht sind - nicht anders als in der Privatwirtschaft - Engagement und Initiative notwendig zum Ersteigen der Karriereleiter. Politisches Denken, so Häußermann gehöre mittlerweile zur Rollenerwartung junger karrierebewusster Beamter. Da er das 1977 schreibt, ist von einem Zusammenhang mit der Politisierung durch die Studentenbewegung auszugehen. Allerdings ist die politische Einstellung nicht zuletzt durch die bürokratischen Prinzipien auf pragmatisches Handeln reduziert. Wenn man davon ausgeht, dass höhere Beamte sich mit dem bestehenden System und den Interessenlagen ihres Zuständigkeitsbereichs identifizieren, ob sie das bewusst oder unbewusst tun, ist es nicht falsch sie als Verbündete der Eliten zu bezeichnen. In diesem Sinn sind sie konservativ, weil ihr Handeln auf die Erhaltung des Systems ausgerichtet ist. Dieser „formal nicht vorgesehene Repräsentationsmechanismus“ macht für Häußermann „Konservatismus zum Charakteristikum der Bürokratie“.³⁴

5. Reformvorschläge

Im Kern ist das Ziel der Reform eine Erweiterung der Problemverarbeitungskapazität und damit Ausbau von Planungskapazität. Scharpf und Mayntz fordern die Abschaffung von Kleinreferaten zugunsten von Großreferaten mit jeweils fünf bis acht Referenten, um über Zuständigkeitsgrenzen hinweg die Informationsverarbeitungskapazität zu erhöhen. Das soll einen flexibleren Personaleinsatz ermöglichen. Manche Referenten können zwei Referaten gleichzeitig angehören, um die Koordination zu verbessern. Die Referate sollen selbständig über die Aufteilung der Arbeit entscheiden und bei wichtigen Aufgaben sollen immer zwei Referenten gleichzeitig mit der Arbeit vertraut sein. Das heißt einer soll als Stellvertreter fungieren.³⁵

Wie Häußermann es formuliert oszillieren die Reformvorschläge zwischen Bürokratisierung und Dynamisierung. In den Ebenen über den Referaten soll die Konfliktregelungskapazität erhöht werden, um die Entscheidungsfindung näher an die Leitung zu rücken. Der Entscheidungsprozess soll aufgeteilt werden in die Analyse der Situation auf höherer Ebene und der Programmentwicklung in Eigenregie auf unterer Ebene. Häußermann glaubt, dass die Trennung von Zielfestlegung und Programmentwicklung theoretisch zwar möglich ist, in der Umsetzung jedoch erhebliche Schwierigkeiten mit sich bringt, weil man vorher oft nicht wissen kann, welche Strategie einen anderen Bereich betrifft. So finden im nachhinein doch wieder Zielverschiebungen statt.³⁶

„Naschold u.a. und Theis schlagen ein dem Planning-Programming-Budgeting- System angenähertes Verfahren für die Finanzplanung vor: Aufgabenplanung soll die Ausgabenplanung determinieren,...“.³⁷

6. Inkrementalismus

Gegner von Planungsmodellen halten die angestrebte Systematisierung von Verwaltungshandeln für utopisch. Für Probleme von geringer Tragweite kann es möglich sein, alle relevanten Faktoren zu ermitteln und nach ihrer Bedeutsamkeit aufzulisten, um Zufälligkeiten zu vermeiden. Bei steigender Komplexität jedoch wächst die Anzahl der zu berücksichtigten Faktoren in Dimensionen, die eine systematische Steuerung unmöglich werden lässt.³⁸

Charles E. Lindblom unterscheidet zwischen der rational-umfassenden Methode und der iterativen Methode der begrenzten Vergleiche. Seiner Meinung nach funktioniert die Arbeit der Verwaltung nur so, dass gegenüberstehende Interessen durch Kompromisse vereinbart werden müssen. Die von den Planungstheoretikern sogenannte `negative Koordination´ entspricht dieser von ihm befürworteten Methode. Das ist für ihn die tatsächlich praktizierte Weise wie Programme entwickelt und umgesetzt werden. Lindblom bestreitet nicht, dass systematisches Vorgehen wichtig ist, aber er sieht im systematischen Verwaltungshandeln ebenfalls eine Methode. Nur werden Erkenntnisse aus bisher gemachten Erfahrungen gewonnen. Den Beamten fehlt ein Überblick über die gesamtgesellschaftliche Situation, die nur theoretisch überblickt werden kann, und damit fehlt die Bereitschaft grundlegend Anderes auszuprobieren. Sie sind aber in ihrem Wissen über ihren Bereich den Theoretikern überlegen, weshalb sie sich auch ungern von ihnen belehren lassen.³⁹ Selbst wenn mit einem Anspruch auf Berücksichtigung aller Informationen begonnen wird, entstehen in der Implementierungsphase neue Umstände, die sich auf die Umsetzung auswirken. Die rational-umfassende Methode kann ihren eigenen Ansprüchen in der Realität also nicht genügen. Selbst wenn in der Theorie systematisch alle Faktoren erfasst werden können, bleibt das Problem, dass es keine umfassende gesellschaftswissenschaftliche Theorie gibt, die alle Bereiche von politischer Bedeutung abdeckt.⁴⁰ Niemand kann alle Problemzusammenhänge und ihre gegenseitige Wechselwirkung so abschätzen, dass Irrtümer auszuschließen sind. Darum hält Lindblom kleine Schritte der Veränderung für sinnvoller, um nachhaltige Schäden zu vermeiden Lindblom geht davon aus, dass jede gesellschaftliche Interessensgruppe in der Lage ist, für ihre Forderung einzutreten und in der Politik Berücksichtigung findet.

7. Politische Planung heute

Die angestrebten Reformen zur Steuerbarkeit der gesellschaftlichen Prozesse sind nicht oder nur zum Teil verwirklicht worden. Die Vertreter des Konzeptes mussten einsehen, dass sie die Kraft der äußeren Restriktionen nicht richtig eingeschätzt haben. Die Hoffnung, den Strukturkonservatismus überwinden zu können, wurde enttäuscht.

Esser fasst nach Druwe/Görlitz (1992) sechs Problembereiche zusammen, die verdeutlichen, was umfassende politische Planung erschwert:⁴¹ Das Organisationsproblem:

Die Verwaltungsstrukturen auf die zu steuernden gesellschaftlichen Teilbereiche einzustellen, hat sich als schwieriger erwiesen als angenommen.

Das Komplexitätsproblem:

Ressortegoismus und fehlender Wille, negative Koordination durch Zusammenarbeit ohne Rücksicht auf Klientel und gepflegte Beziehungen zu Wirtschaftsvertretern, zu ersetzen.

Das Wissensproblem:

Die Informationsgewinnung und -verarbeitung und der problemgerechte Umgang ist von der politischen Leitung nicht überschaubar.

Implementationsproblem:

Es war nicht auszurechnen, wie neue Programme und Vorgaben von den unteren Einheiten aufgenommen und verarbeitet werden.

Das Motivationsproblem:

Es gab keine Möglichkeiten der Sanktion, wenn Programme nicht „richtig“ umgesetzt wurden.

Das Problem nicht intendierter Folgen:

In der Theorie entwickelte Programme können in der Praxis Probleme nach sich ziehen, die vorher nicht zu erkennen waren.

Dass der Anspruch auf umfassende staatliche Steuerung nicht erfüllt wurde, hat die Argumentation derer gestützt, die sich den Staat als Minimalstaat oder Nachtwächterstaat vorstellen. Marktradikale Positionen fordern die Reduzierung des Staatshandelns auf Ordnungsaufgaben. Zumindest in der Bundesrepublik Deutschland ist aber kaum eine Mehrheit für dieses Staatsverständnis zu gewinnen. Inzwischen ist staatliches Intervenieren allerdings nach dem Konzept des kooperativen Staates üblich. Die staatlichen Institutionen unterstützen gesellschaftliche Aktivitäten, z.B. von Pflegeorganisationen, leisten sie aber nicht selber.⁴² Solche für die Gesellschaft wichtigen Aufgaben werden von privaten Organisationen übernommen, die ohne staatliche Unterstützung auf dem freien Markt nicht überlebensfähig wären. Das Problem ist die Mittelvergabe. Es muss schließlich gewährleistet sein, dass öffentliche Mittel auch im öffentlichen Interesse eingesetzt werden.

8. Fazit

Ich denke Lindblom hat nicht Unrecht, wenn er bezweifelt, dass es möglich ist, alle Informationen zu sammeln, zu analysieren, ein Programm zu entwickeln und dabei vorherzusehen, welche Auswirkungen die Umsetzung in naher und in ferner Zukunft haben wird. Scharpf und Mayntz sprechen von einem erhöhten Ressourcenbedarf und Informationsbedarf. Das kostet natürlich Geld. An anderer Stelle sagen sie, die Steuern könnten nicht beliebig erhöht werden. Woher das Geld kommen soll, ist eine Frage, die natürlich nicht theoretisch gelöst werden kann. Aber selbst wenn genügend an Geld, Informationen und intelligentem Personal vorhanden ist, bleibt die Unsicherheit, wie sich gesellschaftliche, insbesondere wirtschaftliche Prozesse entwickeln, wenn sie in eine gewünschte Richtung angestoßen werden. Wenn, wie Offe sagt, sektorale Modernisierungsstrategien zu Folgeproblemen auf anderen Gebieten nach sich ziehen, müssen großangelegte Versuche, die Strukturen zu verbessern, erst recht Folgen haben. Ich will damit gar nicht gegen Reformen generell und gegen staatliche Initiative argumentieren, nur denke ich, je größer und umfassender die geplanten Reformen sind, umso höher ist das Risiko. Es spricht dennoch einiges dafür, die Initiativen, die „notwendig“ sind, mit großer Gründlichkeit vorzubereiten und mögliche Folgen einzukalkulieren. Die Analysen von Fritz Scharpf und Renate Mayntz sind aufschlussreiche Erkenntnisse über die inneren Abläufe in der öffentlichen Verwaltung. Sie zeigen sehr detailliert auf, was die Umsetzung von progressiven und strukturverändernden Programmen stören kann. Die Entwicklung der Verwaltungslehre in den Sozialwissenschaften ist die logische Konsequenz aus den erkannten Unzulänglichkeiten des Staatsapparats. Anfang der siebziger Jahre war die Verwaltung, dessen Juristenmonopol aufzulösen galt, sicher nicht nur in dem Sinne konservativ, wie es Häußermann beschreibt, nämlich systemerhaltend und bewusst oder unbewusst mit den Eliten verbündet, sondern - das ist meine subjektive Einschätzung - in einem reaktionären Sinne. Ich glaube, die Erkenntnis, die Verwaltung müsse reformiert werden, war richtig, logisch wäre gewesen, daraus abzuleiten, dass es ein langer Prozess sein wird, bis an aktive staatliche Steuerung zu denken gewesen wäre. Man kann sagen, die politische Planung sei am Strukturkonservatismus gescheitert, ich glaube eher, sie ist am eigenen Anspruch gescheitert. Ich glaube, umfassende staatliche Steuerung ist gar nicht wünschenswert, auch wenn wirklich redliche Ziele verfolgt werden. Denn wer soll entscheiden, was wünschenswert ist und die Entwicklungen überblicken? Wenn ein starker Staat gefordert wird, ist das für mich ein bisschen schwammig. Im Staat, vertreten durch RV, sind nun mal die verschiedensten Interessen repräsentiert, das macht ihn im Sinne staatlicher Steuerung schwach. Mich stört es wirklich, wenn die Autoren den Föderalismus, die Parteiendemokratie, damit die kurzen Legislaturperioden, die Tarifautonomie und die Investitionsfreiheit als Restriktion aufzeigen, im selben Absatz aber darauf hinweisen, dass damit nicht die Forderung auf Abschaffung verbunden wird. Die staatliche Dominierung des Individuums durch den Staat soll laut Grundgesetz verhindert werden und Mayntz/ Scharpf wollen sich nicht als Anti-Demokraten verstanden wissen, aber wo die Grenze verläuft, bleibt für mich unklar. Widersprüchlich ist für mich auch, dass das Verwaltungshandeln dezentralisiert, die Entscheidungsgewalt aber auf der obersten Ebene gehalten werden soll. Wenn die Entscheidung über die Maßnahmen im Einzelnen auf unterer Ebene liegt, im ganzen aber auf der politischen bleiben soll, muss ein Beamter verantwortlich gemacht werden, dessen Tätigkeit nicht zu dem Ziel führt, welches der politische Wille vorgibt. Das Kontrollproblem beschreibt Renate Mayntz mit den Schwierigkeiten, Handlungen als richtig oder falsch zu beurteilen, wenn nicht nachvollziehbar ist, ob die falsche Wahl der Mittel oder eben andere Umstände schuld am Nicht-Erreichen des Ziels sind. Wenn den unteren Einheiten also Entscheidungen überlassen werden, bleibt die Gefahr der Verselbständigung und der Zielverschiebung. Wenn Ziele auf Leitungsebene festgelegt werden und die qualitative Erfolgskontrolle nicht ausgereift ist, wie sollen dann Konsequenzen aus Fehlentwicklungen gezogen werden? Ein anderer Punkt, an dem ich Widersprüche sehe, ist die Interessensberücksichtigung. Es soll autonom entschieden werden. Aber wer unterliegt in seiner Entscheidung nur dem eigenen Gewissen? Eigentlich können das nur Menschen sein, die für sich selbst entscheiden, also nicht für oder über Andere. An anderer Stelle wird aus Gründen der öffentlichen Konsensbildung vorgeschlagen, durch Anhörungen Betroffener Zustimmung der Bevölkerung zu erlangen. Das ist zu diesem Zecke naiv und unterminiert wiederum das Ziel autonom zu entscheiden. Ohne Rücksichtnahme auf die starken Interessensgruppen kann politisch nicht gehandelt werden. Die Konzerne verfügen erst recht über ihre eigenen `Machtbasen´, um die Politik unter Druck zu setzen.

Das heißt aber nicht, dass die Politik machtlos den Interessen des `Kapitals´ ausgeliefert ist, zumal das `Kapital´ auch nicht zentral gelenkt wird und mit einer Stimme spricht, sondern sich auch hier viele konfligierende Interessen gegenüberstehen. Ich sehe den Staat als die Institution, die in erster Linie die nicht konfliktfähigen Interessen zu den Seinen zählen sollte und diese angemessen vertritt. Auf dem freien Markt sollte er agieren, indem er die Regeln bestimmt. Und die Regeln sollten so formuliert werden, dass die Macht sowie die Verantwortung auf möglichst viele Schultern verteilt werden.

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¹ Ronge/Schmieg 1973, Restriktionen politischer Planung. Königstein

² Offe, Claus, 1972, Strukturprobleme des kapitalistischen Staates. Frankfurt am Main

³ Böhret, Carl u.a., 1979, Innenpolitik und politische Theorie. Opladen

⁴ Scharpf, Fritz/Mayntz, Renate, 1973, Planungsorganisation. München Kapitel VI.

⁵ ebd.

⁶ Offe, Claus „Strukturprobleme des kapitalistischen Staates“(1972) Frankfurt am Main

⁷ ebd.

⁸ vgl. Böhret, Carl u.a., 1979, Innenpolitik und politische Theorie. Opladen

⁹ Scharpf, Fritz/Mayntz, Renate, 1973, Planungsorganisation. München Kapitel VI.

¹⁰ ebd.

¹¹ Scharpf, Fritz/Mayntz, Renate, 1973, Planungsorganisation. München Kapitel VI.

¹² ebd.

¹³ Häußermann, Hartmut, 1977, Die Politik der Bürokratie. Frankfurt am Main/New York

¹⁴ Scharpf, Fritz/Mayntz, Renate, 1973, Planungsorganisation. München Kapitel VI.

¹⁵ Scharpf, Fritz/Mayntz, Renate, 1973, Planungsorganisation. München Kapitel VI.

¹⁶ ebd.

¹⁷ ebd.

¹⁸ ebd.

¹⁹ Scharpf, Fritz/Mayntz, Renate, 1973, Planungsorganisation. München Kapitel VI.

²⁰ Häußermann, Hartmut, 1977, Die Politik der Bürokratie. Frankfurt am Main/New York

²¹ vgl. Häußermann, Hartmut, 1977, Die Politik der Bürokratie. Frankfurt am Main/New York Kapitel 8, Der bürokratische Amtmechanismus

²² vgl. Scharpf, Fritz/Mayntz, Renate, 1973, Planungsorganisation. München Kapitel III.

²³ ebd.

²⁴ Scharpf, Fritz/Mayntz, Renate, 1973, Planungsorganisation. München Kapitel V.

²⁵ ebd.

²⁶ Scharpf, Fritz/Mayntz, Renate, 1973, Planungsorganisation. München Kapitel V.

²⁷ Scharpf, Fritz/Mayntz, Renate, 1973, Planungsorganisation. München Kapitel IV.

²⁸ Scharpf, Fritz/Mayntz, Renate, 1973, Planungsorganisation. München Kapitel IV.

²⁹ Häußermann, Hartmut, 1977, Die Politik der Bürokratie. Frankfurt am Main/New York

³⁰ ebd.

³¹ ebd.

³² Häußermann, Hartmut, 1977, Die Politik der Bürokratie. Frankfurt am Main/New York

³³ ebd.

³⁴ ebd.

³⁵ Häußermann, Hartmut, 1977, Die Politik der Bürokratie. Frankfurt am Main/New York

³⁶ ebd.

³⁷ ebd.

³⁸ Lindblom, Charles E., Inkrementalismus: Die Lehre vom „Sich-Durchwursteln“, in: W.D. Narr/C.Offe(Hrsg.), Wohlfahrtsstaat und Maassenloyalität, Köln 1975

³⁹ Lindblom, Charles E., Inkrementalismus: Die Lehre vom „Sich-Durchwursteln“, in: W.D. Narr/C.Offe(Hrsg.), Wohlfahrtsstaat und Maassenloyalität, Köln 1975

⁴⁰ ebd.

⁴¹ Esser, Josef, Der kooperative Nationalstaat im Zeitalter der „Globalisierung“. In: D. Döring (Hrsg.), Sozialstaat in der Globalisierung, Frankfurt am Main 1999

⁴² v. Bandemer, Stephan/Hilpert, Josef, Vom expandierenden zum aktivierenden Staat, in: Stephan von Bandemer u.a. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, Opladen 1998