Jobs für gering Qualifizierte - Modelle zur Förderung eines Niedriglohnsektors in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1.) Einleitung

2.) Leitbild „Aktivierender Sozialstaat“

3.) Fördervarianten
3.1.) Scharpf-Vorschlag
3.2.) Einstiegsgeld für Langzeitarbeitslose (Spermann)
3.3.) Negative Einkommenssteuer
3.4.) Nicht-lineare Senkung der Sozialabgaben
3.4.1.) Modell der Friedrich-Ebert-Stiftung
3.4.2.) Vorschläge der Arbeitsgruppe Benchmarking
3.4.2.1.) SGI-Modell
3.4.2.2.) Mainzer Modell
3.4.3.) Fiskalische Kosten und Beschäftigungseffekte

4.) Schlussfolgerung

5.) Literatur

1.) Einleitung

In Deutschland herrscht ein globales Beschäftigungsdefizit.¹

„Bezogen auf die Gesamtzahl der Personen im erwerbsfähigen Alter (also der 15- bis 64jährigen) weist Deutschland eine deutlich niedrigere Erwerbstätigenquote auf als beispielsweise die Vereinigten Staaten, Japan, die Schweiz oder auch Norwegen, Schweden und Dänemark.“²

Vor allem so genannte „gering Qualifzierte“, Menschen ohne eine abgeschlossene Berufsausbildung, sind davon betroffen. Die Arbeitslosenquote der gering Qualifizierten lag 1997 bei 24%. Bis 2010 soll die Nachfrage an ihnen um 1,5 Millionen geringer sein als noch 1995, so die Prognosen.³ Ihr Anteil an den Langzeitarbeitslosen betrug 1998 40,5%.⁴

„Die Aufnahmefähigkeit bzw. -bereitschaft des Arbeitsmarktes für nicht formal Qualifizierte hat also - nicht zuletzt aufgrund der rasanten technologischen Entwicklung und der zunehmenden weltwirtschaftlichen Arbeitsteilung - noch einmal stark abgenommen.“⁵

Dieses strukturelle Problem hat auch das von der rot-grünen Bundesregierung ins Leben gerufene „Bündnis für Arbeit“ erkannt. Eine Gruppe von Wissenschaftlern der so genannten „Benchmarking Gruppe“ hat einen Bericht über Möglichkeiten zur Verbesserung der Beschäftigungschancen gering qualifizierter Arbeitnehmer erstellt.⁶

Hauptproblem ist, dass sich die Beschäftigung dieser Personengruppe für Unternehmen nicht rentiert. Die Kosten, Entlohnung inklusive der Lohnnebenkosten, liegen über der zu erwartenden Produktivität. Die logische Folgerung ist: die Kosten müssen gesenkt werden. Ein großer Anteil an der finanziellen Last wird durch die Beiträge zur Sozialversicherung verursacht.

„Würde im unteren Einkommensbereich ein Teil der Beiträge zur Sozialversicherung (Lohn"neben"kosten) als Zuschuß (Subvention) vom Staat gezahlt, wären sowohl für den Arbeitgeber als auch für den Arbeitnehmer diese Arbeitsplätze attraktiver. Die Beschäftigung Niedrigqualifizierter könnte sich für den Arbeitgeber wieder lohnen, und gleichzeitig würden die Nettolöhne angehoben werden. Für die Niedrig- qualifizierten würde die Erwerbsarbeit attraktiver, weil die Nettoeinkommen deutlich höher wären als das Einkommen aus Sozialhilfe/Arbeitslosenhilfe. Es spräche auch nichts mehr für die vielfach geforderte Senkung der Sozialhilfe/Arbeitslosenhilfe, die mit einer deutlichen Zunahme der Zahl einkommensschwacher Haushalte einhergehen würde.“⁷

Ein anderes Konzept sieht in einer Senkung der Löhne ein adäquates Mittel zur Reduzierung der Kosten der Arbeitgeber.

„Die Eingliederungschancen der Problemgruppen des Arbeitsmartkes könnten sich aber erhöhen - so wird vermutet -, wenn über eine stärkere Lohndifferenzierung nach unten mehr Beschäftigungsmöglichkeiten auf niedrigerem Niveau von Produktivität und Arbeitskosten geschaffen würden.“⁸

Diese beiden Varianten zur Schaffung von neuen Beschäftigungsverhältnisse sind die zur Zeit am meist diskutierten. Eine „Lohndifferenzierung nach unten“ soll dabei zwecks Sozial- verträglichkeit begleitet werden von einer Art „negativer Einkommenssteuer“.

Ein weiteres Problem, das dazu führt, dass Erwerbslose ihre Arbeitskraft nicht zur Verfügung stellen, liegt in der komfortablen soziale Sicherung in Deutschland. Denn nach dem aktuellen System ist es für gering Qualifzierte kaum möglich, mit einem Beruf deutlich mehr Geld zu verdienen als sie Sozialhilfe bekommen. Teilweise - vor allem in den neuen Bundesländern - wird sogar das Lohnabstandsgebot verletzt.⁹

Zudem verhindert die fast vollständige Anrechnung von Zuverdiensten auf die Auszahlung der Sozialhilfe, dass sich eine Teilzeitarbeit für die Empfänger lohnt. Durch legale Arbeit kann ein Sozialhilfeempfänger kaum Einkommenssteigerungen erreichen. Wenn er mehr als 135 DM im Monat zusätzlich verdient, wird ihm der Zuverdienst zu 85% von der Sozialhilfe gekürzt, bei mehr als 270 DM zu 100%. Mit anderen Worten: Sozialhilfeempfänger zahlen ab einem Zuverdienst von 135 DM pro Monat einen Steuersatz von 85-100 Prozent.¹⁰

Viele gering Qualifizierte handeln also durchaus rational, wenn sie ihre Arbeitskraft nicht anbieten und sozusagen „freiwillig“ in die Arbeitslosigkeit gehen bzw. dort bleiben.

„Zwischen der dem Sozialsystem zugedachten Funktion einer Existenzabsicherung auch bei Nichtarbeit und Bedürftigkeit einerseits und dem Arbeitsmarkt andererseits besteht folglich ein Zielkonflikt. Dieser Konflikt lässt sich zwar nicht auflösen, er kann aber entschärft werden.“¹¹

Die Bundesregierung will dies im Rahmen des „aktivierenden Sozialstaats“ versuchen.

„Aktive Arbeitsmarktpolitik muß zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik weiterentwickelt werden, die Eigenverantwortung stärkt, zur selbständigen Anpassung an die Herausforderungen des Arbeitsmarkts befähigt, Risikobereitschaft fördert und Benachteiligungen vorbeugt oder ausgleicht.“¹²

In meiner Hausarbeit werde ich im folgenden kurz die Leitlinie des aktivierenden Sozialstaats skizzieren. Anschließend stelle ich die wichtigsten Konzepte zur Förderung von Arbeitsplätzen im Niedriglohnbereich vor und beleuchte deren Vor- und Nachteile, vor allem die fiskalischen Kosten und Beschäftigungseffekte.

2.) Leitbild „Aktivierender Sozialstaat“

Die Bundesregierung verfolgt unter dem Leitbild des „aktivierenden Sozialstaats“ eine neue politische Richtung, die den „schlanken Staat“ der vorherigen Regierung ersetzen soll. Ende 1999 hat sie das Programm mit dem Titel „Moderner Staat - moderne Verwaltung“¹³ verabschiedet, das als Agenda des aktivierenden Staats gesehen werden kann. Dieser „moderne Staat“ ist zwischen dem neoliberalen Minimalstaat und dem universellem Wohlfahrtsstaat einzuordnen.

Der Staat gibt Verantwortung an die Gesellschaft und das Inidividuum ab. Er versteht sich in erster Linie als Impulsgeber und Moderator. Der Leistungsstaat wird durch den Gewährleistungsstaat ersetzt. Eine neue aktive Zivilgesellschaft soll geschaffen werden. Für diese will der Staat Raum schaffen, „ihre Belange selbst zu regeln - und zugleich den Beitrag jedes Einzelnen zur Gestaltung seines eigenen und des gesellschaftlichen Lebens einfordern“¹⁴.

Das Prinzip heißt „fördern und fordern“ oder „help and hassle“¹⁵. Gefördert werden sollen in erster Linie Maßnahmen, die zur Teilnahme am gesellschaftlichen Leben qualifizieren. Dazu gehört auch die Arbeit. Deswegen bildet ein Schwerpunkt des Konzepts des aktivierenden Staates das Streben nach Reintegration von Erwerbslosen in das Arbeitsleben. Dadurch soll auch der Mißbrauch von sozialen Leistungen unterbunden, die „soziale Hängematte“ abgeschafft werden.

„In einer Welt mit flexiblen Arbeitsmärkten, so wird heute argumentiert, müssen alle, die arbeiten können, auch arbeiten. Aktive Welfare-toWorkfare -Maßnahmen müßten dazu dienen, die Option eines ‚Lebens auf Staatskosten‘ auszuschließen.“¹⁶

Die Befürworter von „workfare“ sprechen sich für sogenannte paternalistische Betreuungsformen aus. „[D]ie beste Betreuung , wie die gute elterliche Erziehung, verbindet Hilfe mit Druck.“¹⁷ Hilfeempfänger werden zu bestimmten Verhaltensweisen gedrängt, weil das in ihrem eigenen Interesse ist. Nur sehen sie es (noch) nicht ein, so die gängige Begründung. Unterstellt werden dabei auch defizitäre Verhaltensweise, die durch Druck abgeschafft werden sollen.

Strategien, die dieses Ziel verfolgen, kommen nicht ohne Androhung von Strafen aus. Neben der Überzeugungsarbeit und unterstützenden Anreizprogrammen dient auch die Kürzung von Leistungsansprüchen als aktivierende Maßnahme. So sollen beispielsweise die Arbeitsämter mit einer neuen Vorschrift den Druck auf Erwerbslose erhöhen. (Bereits heute ist laut § 25 (1) des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) eine 25%ige Kürzung des Regelsatzes bei der Sozialhilfe vorgesehen, wenn eine zumutbare Arbeit abgelehnt wird.) Für jeden Betroffenen werde künftig ein konkreter Plan zur Wiedereingliederung in das Berufsleben erstellt, kündigte der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesarbeitsministerium vor kurzem an.¹⁸ Den Erwerbslosen drohen Sperrzeiten beim Arbeitslosengeld, sollten sie sich nicht an den Plan halten.

Doch müssen natürlich ausreichend Arbeitsplätze für alle vorhanden sein, die arbeiten können. Sonst funktioniert das System nicht. Deswegen liegt ein Schwerpunkt der Arbeit der Bundesregierung, insbesondere des Bündnis für Arbeit, in der Schaffung von Arbeitsplätzen von so genannten „gering Qualifizierten“. Sie werden als Problemgruppe angesehen. Denn eine geringere Qualifikation bedeutet in der Regel eine niedrige Produktivität, die eine Beschäftigung für die Unternehmen bei dem gegebenem Lohnniveau offenbar nicht lohnend erscheinen läßt. Das Risiko, arbeitslos zu werden, ist also für gering Qualifizierte besonders hoch. Auch die Chance einer Rückkehr in die Erwerbstätigkeit ist für niedrig qualifizierte Arbeitslose deutlich geringer.

„Eine nachhaltige Verbesserung der Beschäftigungsschancen gering qualifizierter Arbeitnehmer läßt sich nach Überzeugung der Wissenschaftlergruppe der Arbeitsgruppe Benchmarking nur durch Ausweitung der Besch ä ftigung in niedrig produktiven und entsprechend gering entlohnten T ä tigkeiten erreichen. Im indusriellen Sektor sind derartige Tätigkeiten als Folge einer langfristigen Homogenisierung der Belegschaften auf hohem Qualifizierungs- und Produktivitätsniveau fast vollständig entfallen. Eine Verbesserung der Beschäftigungsmöglichkeiten für Geringqualifizierte erfordert deshalb vor allem eine Expansion der Beschäftigung im Bereich einfacher, personen- und haushaltsbezogener Dienstleistungen.“¹⁹

3.) Fördervarianten

Die Debatte über die Subventionierung von Arbeit im Niedriglohnbereich begann in Deutschland zu Beginn der 90er Jahre vor allem mit dem Vorschlag von Scharpf (1994)²⁰. Im folgenden werde ich sein Konzept sowie das von Spermann (1996)²¹ in kurzer Form vorstellen. Anschließend werde ich näher auf das Modell einer negativen Einkommensteuer und den Vorschlag einer nicht-linearen Senkung der Sozialversicherungsbeiträge eingehen. Zur Zeit werden vor allem die beiden letztgenannten Fördervarianten zur Schaffung von Arbeitsplätzen im Niedriglohnbereich diskutiert.

3.1.) Scharpf-Vorschlag

Das Modell von Scharpf (1994) sieht eine degressive Subvention niedriger Stundenlöhne (5- 15 DM) vor. Dadurch, dass nicht das monatliche Einkommen berücksichtigt wird, soll vermieden werden, dass Teilzeitbeschäftigung mit hohen Stundenlöhnen gefördert wird. Bei einem Mindestlohn von 5 DM legt der Staat seinerseits ebenfalls 5 DM drauf. Danach beträgt die Degression 50 %, so dass sich die subventionierten Bruttolöhne zwischen 10 und 15 DM bewegen. Die Festlegung auf 5 DM als Untergrenze der subventionierten Löhne dient der Vermeidung von Mitnahmeeffekten. Die Subvention erfolgt im Scharpf-Konzept zeitlich unbefristet und ist nicht auf neugeschaffene Arbeitsplätze beschränkt.

Kritiker befürchten dadurch große Mitnahmeeffekte:

„Während [...] bei diesem Vorschlag Einsparungen nur bei Schaffung von neuen oder dem Erhalt von bestehenden Arbeitsplätzen eintreten, zieht die Einbeziehung aller Niedriglohnbezieher in jedem Fall Kosten nach sich.“²²

Der Vorschlag von Scharpf wird in ähnlicher Form in Modellprojekten in BadenWürttemberg getestet.

3.2.) Einstiegsgeld für Langzeitarbeitslose

Spermann (1996) hat ein Einstiegsgeld für langzeitarbeitslose Arbeitslosen- hilfe- und Sozialhilfebezieher vorgeschlagen. Das Modell sieht zwei Stufen vor. Zunächst können Langzeitarbeitslose ein Jahr lang ein zusätzliches Erwerbseinkommen neben der Sozialhilfe, das einen jährlichen Freibetrag von 2.400 DM im Jahr übersteigt, zu 50 % behalten. Dieses würde gewährt bis zu einem Bruttoeinkommen von 42.000 DM pro Jahr (für Alleinstehende).

Danach (2. Stufe) kann der 50%-Zuschuss vom Staat als Darlehen weitergezahlt werden. Dies ist zeitlich unbefristet.

“Der Vorschlag von Spermann setzt deutlich größere Anreize als andere Modelle aus dieser Kategorie (BDA, BMG), die allerdings keine zeitliche Befristung vorsehen. Mit dem Einstiegsgeld sind kurzfristig keine Kosten verbunden, da es nur auf eine abgegrenzte Zielgruppe angewendet wird. Ersparnisse ergeben sich, wenn Transferempfänger eine Arbeit aufnehmen.“²³

In Baden-Württemberg wird dieses Modell seit Anfang 1999 in unterschiedlichen Varianten erprobt. Weitere Modellversuche sind für Hessen und Bayern vorgesehen.

3.3.) Negative Einkommenssteuer

Das gängige Modell einer negativen Einkommenssteuer oder eines so genannten Kombilohns basiert auf dem US-amerikanischen System eines „Earned Income Tax Credit“ (EITC) wie es ähnlich auch in Großbritannien („Family Credit“) seit längerer Zeit angewandt wird. Haushalte mit geringem Einkommen bekommen Geld vom Staat, statt Steuern bezahlen zu müssen. Dahinter verbirgt sich die Absicht, die Arbeitskosten, d.h. die Löhne, für einfache personenbezogene Dienstleistungen zu senken.²⁴ Schlecht bezahlte Arbeit soll sich für die Arbeitnehmer dennoch lohnen. Für diese stärkere Lohndifferenzierung nach unten sprechen sich vor allem zahlreiche Ökonomen, aus.²⁵

Überlegt wird, dieses Modell auf Deutschland zu übertragen. Die Löhne für einfache Tätigkeiten würden gesenkt. Um den Effekt der „working poor“ zu vermeiden soll das Nettogehalt der Arbeitnehmer „durch verschiedene Formen eines Kombilohns oder durch eine deutsche Variante einer negativen Einkommenssteuer bzw. eines Earned Income Tax Credit auf ein auskömmliches Niveau hinauf“²⁶ subventioniert werden. Für Unternehmer würde sich eine Beschäftigung von gering Qualifizierten demnach schneller rechnen. Der Faktor Arbeit würde in dem Segment deutlich günstiger werden.

Um für die Erwerbslosen den Anreiz, eine Arbeit aufzunehmen, zu erhöhen, müssten die Sozialtransfers gesenkt werden.²⁷ Das Einkommen würde dann allerdings nicht mehr zu 85%- 100% auf die Sozialhilfe angerechnet werden. Mit dem Kombilohn könnte ein Erwerbsloser sein verfügbares Einkommen also deutlich erhöhen. Eine Arbeitsaufnahme würde also attraktiver erscheinen. Zudem würden Mitnahmeeffekte zugunsten gut verdienender Haushalten vermieden, da nicht das Einkommen eines einzelnen (wie bei der Arbeitslosenversicherung), sondern das Haushaltseinkommen als Grundlage für die Berechnung der Bedürftigkeit dienen würde.

Mit der deutlichen Senkung der Regelsätze für die Sozialhilfe würde der Staat allerdings das Risiko in Kauf nehmen, dass einige Bevölkerungsgruppen verarmen.

„Vor allem aber würde eine Lohnspreizung, die so weit ginge, daß eine negative Einkommenssteuer oder ein Kombilohn erforderlich würden, eine Senkung niedriger Löhne auf ein Niveau bedeuten, auf dem Arbeit Armut nicht verhindern könnte.“²⁸

Auch in den USA konnte das Konzept des „Earned Income Tax Credit“ das Phänomen der „working poor“ nicht vermeiden.²⁹ Es profitieren nur Menschen von dem Programm, die arbeiten. Kritiker wie Gans (1999) sprechen deshalb auch von einer Art „Zwangsarbeitsprogramm“. Die Arbeiter würden oft ausgebeutet. Daraus schließt Gans: „Workfare ist eine Form der öffentlichen Sklaverei.“³⁰

Ausserdem besteht die Gefahr, dass Arbeitgeber auf Kosten des Staates die Löhne deutlich senken. Tarifverträge könnten so ausgehebelt werden. Vor allem deshalb wehren sich die Gewerkschaften gegen dieses Konzept. So äußerten z.B. die Deutsche Angestellten- gewerkschaft (DAG), die Gewerkschaft Handel, Banken und Verkehr (HBV) und die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV) große Bedenken. Sie fürchteten um das Tarifgefüge in den unteren Lohngruppen.³¹

Aufgrund Einwände dieser Art wurde im Bündnis für Arbeit dieses Konzept fallen gelassen. Es sei zur Zeit in Deutschland politisch nicht durchsetzbar, „weil zwischen den Bündnispartnern eine Einigung nicht zu erwarten gewesen wäre“³².

Das Modell der negativen Einkommenssteuer, wie es in den USA umgesetzt wurde, macht in Deutschland wenig Sinn, da gänzlich andere Ausgangsvorausetzungen vorliegen. In den USA geht es in erster Linie darum, Armut bei Arbeit zu verringern. Dort ist eine große Anzahl an Niedriglohnjobs vorhanden, in Deutschland nicht. In Deutschland ist dagegen ein existenzsicherndes Einkommen mit den im Vergleich zu den USA wesentlich höheren Sozialtransfers gewährleistet.

Es wurden auch Konzepte vorgeschlagen, die die soziale Sicherung auf einem ähnlichen hohen Niveau wie zur Zeit gegeben erhalten und gleichzeitig Anreize zur Arbeitsaufnahme liefern wollen.

Eine Variante, das vom Frankfurter Ökonom Joachim Mitschke entwickelte Modell eines Bürgergelds, stieß dabei auf eine große Resonanz³³. Eingebracht in die aktuelle Diskussion wurde der Vorschlag vom Bundesministerium für Gesundheit (BMG).³⁴ Die CDU/CSU- Bundestagsfraktion hat daraufhin ein eigenes auf dieser Idee basierendes Konzept erarbeitet.³⁵

Auch das Landesarbeitsamt Hannover-Bremen setzt z.B. verstärkt auf ähnliche Kombilohnmodelle.³⁶

Um einen ausreichenden Anreiz zu schaffen, müssten allerdings beträchtliche Summe investiert werden. Dies haben ökonometrische Analysen, unter anderem des Instituts für Wirtschaftsforschung in Halle (IWH), ergeben. Sie prognostizieren einer Reform in diese Richtung eher bescheidene positive Arbeitsangebotseffekte.³⁷

Die Wissenschaftler haben sich mit dem Vorschlag des Bundesministeriums für Gesundheit befasst und ihn am Beispiel von Sachsen-Anhalt analysiert. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass maximal 2,4% der Sozialhilfeempfänger in Sachsen-Anhalt zusätzlich - aufgrund dieser Reform - Arbeit anbieten würden.

„Der Grund hierfür ist in der relativ niedrigen Zunahme der Freibeträge und der folglich geringen Arbeitsanreize zu suchen.“³⁸

Um die Erwerbslose stärker zu motivieren, müssten folglich die Freibeträge deutlich angehoben werden. Die fiskalischen Kosten würden also stark ansteigen. Zu einem qualitativ ähnlichen Ergebnis für Gesamtdeutschland kommt Kaltenborn (1998).³⁹

„Abschließend läßt sich feststellen, daß der EITC unter den Bedingungen des USArbeitsmarktes Sinn macht. Bei uns fehlen hierfür Voraussetzungen wie ein erheblicher Abstand zwischen Sozialhilfeniveau und erzielbarem Marktlohn oder das Vorhandensein eines breiten Niedriglohnsektors. Deshalb sind die Möglichkeiten einer generellen Übertragbarkeit z. Zt. eher skeptisch zu beurteilen.“⁴⁰

3.4.) Nicht-lineare Senkung der Sozialabgaben

Eine weitere Variante sieht eine nicht-lineare Senkung der Sozialabgaben vor. Die Arbeitskosten bei gering produktiven Beschäftigungsverhältnissen sollen nicht durch eine Verminderung der Bruttolöhne gesenkt, sondern dadurch, dass die vom Staat verursachten Lohnnebenkosten verringert werden. Arbeitnehmer und/oder Arbeitgeber sollen weniger Beiträge für die Sozialversicherungen bezahlen. Die soziale Sicherung der Arbeitnehmer soll allerdings erhalten bleiben. Dies bedeutet, dass der Ausfall an Sozialabgaben vom Staat - also durch Steuereinnahmen - gegenfinanziert werden muss.⁴¹ So soll der Anreiz zur Schaffung neuer Arbeitsplätze auf Seiten der Arbeitgeber sowie zur Arbeitsaufnahme auf Seiten der Erwerbslosen geschaffen werden.

3.4.1.) Modell der Friedrich-Ebert-Stiftung

Die „Zukunftskommission“ der Friedrich-Ebert-Stiftung hat die Grundzüge einer Subventionierung der Sozialabgaben skizziert.⁴² Sie schlägt vor, die Sozialversicherungs- beiträge bei niedrigen Löhnen weitgehend und auf Dauer zu bezuschussen. Damit ähnelt das Konzept dem Scharpf-Vorschlag. Bei der mittleren Variante des Modells übernimmt der Staat die Sozialversicherungsbeiträge bis zu einem monatlichen Vollerwerbseinkommen von 1.400 DM komplett. Bis 2.800 DM im Monat wird ein Zuschuss gezahlt, der jedoch anti- proportional zum Einkommen sinkt. Teilzeitbeschäftige würden einen anteiligen Zuschuss bekommen.

„Nach diesem Modell würden die Arbeitskosten für die Unternehmen sinken und gleichzeitig die Nettolöhne für die Beschäftigten steigen. Dabei wird vorausgesetzt, daß es durch den Zuschuß nicht zur Absenkung der Bruttolöhne im Niedriglohnbereich kommt.“⁴³

Das Modell der Friedrich-Ebert-Stiftung wurde vor allem aufgrund der immensen fiskalischen Kosten - je nach Schätzung zwischen etwa 10 und 20 Milliarden Mark pro Jahr - fallen gelassen. Es würden damit den Prognosen zufolge zwischen 50.000 und 180.000 neue Arbeitsplätzen geschaffen.⁴⁴ Eine Berechnung von Kaltenborn (1999)⁴⁵ beispielsweise prognostiziert Kosten von 19 Milliarden Mark für lediglich 142.000 zusätzlich Beschäftigte, d.h. ca. 133.000 DM pro Arbeitsplatz pro Jahr. Das DIW schätzt die Kosten auf 80.000 Mark pro neu geschaffenen Arbeitsplatz im Jahr.⁴⁶

Das größte Problem sind dabei die Mitnahmeeffekte:

„Mit der Einführung der Subvention würden bei den derzeit Beschäftigten rund 2,3 Millionen Vollzeitbeschäftigte und 2,5 Millionen Teilzeitbeschäftigte einen Anspruch auf Zuschuß haben. Allein für diesen Kreis würde der Finanzierungsaufwand bei rund 14,35 Milliarden DM liegen.“⁴⁷

3.4.2.) Vorschläge der Arbeitsgruppe Benchmarking

Die Arbeitsgruppe Benchmarking des Bündnisses für Arbeit hat das Modell der FriedrichEbert-Stiftung in modifizierter Form in die öffentliche Debatte gebracht. Hauptunterschied: Während die Friedrich-Ebert-Stiftung eine Bezuschussung der Beiträge auf Seiten der Arbeitnehmer und Arbeitgeber vorgeschlagen hatte, sehen die neuen Konzept vor, entweder die Arbeitnehmer- oder die Arbeitgeberbeiträge zu senken.

„Soweit eine derartige Entlastung des Beschäftigungsverhältnisses von Sozialversicherungsbeiträgen den Arbeitgebern zugute kommt, senkt sie den Preis niedrig entlohnter Arbeit und vergr öß ert die Spreizung, nicht der Löhne, aber der den Arbeitgebern entstehenden Arbeitskosten. Soweit sie die Arbeitnehmer begünstigt, führt sie deren Nettoeinkommen näher an ihr Bruttoeinkommen heran und erhöht es im Vergleich zu höher verdienenden, nicht entlasteten Arbeitnehmern; dies führt zu einer Verminderung, nicht der Arbeitskosten, sondern der (Netto-) Lohnspreizung.“⁴⁸

Dieser Ansatz verspricht deutlich mehr Erfolg auf Umsetzung als das Modell der negativen Einkommenssteuer. Die Tarifstruktur und das Sozialhilfeniveau müssten hierbei nicht notwendigerweise geändert werden.

Die Ex-ante Analysen der Wissenschaftler, die sich mit den Varianten der verschiedenen Subventionierungsmöglichkeiten befasst haben, konnten nicht eindeutig klären, „ob die Förderung sinnvollerweise auf der Nachfrage- oder der Angebotsseite ansetzen sollte“⁴⁹ Deswegen hat das Bündnis für Arbeit zwei Modellversuche initiiert, die jeweils eine der beiden Möglichkeiten testen sollen.

3.4.2.1.) SGI-Modell

Auf der einen Seite steht der von der Gemeinschaftsinitiative Saar (SGI) vorgeschlagene „Modellversuch zur Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze für Geringqualifizierte“. Die SGI ist der Auffassung, dass es vor allem an Arbeitsplätzen, weniger an Arbeitswilligen fehle. Deshalb plädiert sie für eine Senkung der Lohnnebenkosten der Arbeitgeber „durch degressiv gestaffelte Bezuschussung der Sozialversicherungsbeiträge, um innerhalb des bestehenden Tarifsystems die Rahmenbedingungen zugunsten gering bezahlter, sozialversicherungs- pflichtiger Arbeit zu verbessern.“⁵⁰

Dabei sollen nur Arbeitsplätze gefördert werden, die in vollem Umfang sozialversicherungs- pflichtig sind, also keine Beschäftigung, die unter die Geringfügigkeitsschwelle von 630 DM/Monat fällt. Zudem sollen sie „gegenüber dem Zeitpunkt des Programmbeginns als zus ä tzlich nachgewiesen werden können“⁵¹. Mitnahmeeffekte sollen dadurch vermieden werden.

Diese Bedingung erscheint allerdings als schwierig zu überprüfen.

„Es lässt sich jedoch in der Realität kaum feststellen, bei welcher genauen Ausgestaltung der Subvention (Förderdauer, Förderhöhe) ein Unternehmen gerade bereit gewesen wäre, eine bestimmte Person einzustellen. Daher dürfte es sich in der Realität bei einem Teil der geförderten Beschäftigungsverhältnisse um solch handeln, die auch ohne die Subvention zustande gekommen wären. In diesem Fall liegen so genannte Mitnahmeeffekte vor.“⁵²

Ein weiteres Problem stellt die Verdrängung von Beschäftigten dar, deren Arbeitsverhältnis nicht gefördert wird. Unternehmen könnten neue, förderungsberechtigte Arbeitnehmer einstellen und nicht-förderungsberechtigte entlassen. „Die Verdrängung kann aber auch in Konkurrenzunternehmen, die nicht von der Subvention profitieren, auftreten.“⁵³

Ergänzend zu der finanziellen Förderung der Arbeitgeber sollen beim SGI-Modell auch die Arbeitnehmer gefördert werden, jedoch nicht in finanzieller Form. Sie erhalten stattdessen Qualifzierungsmaßnahmen. Dies soll auch verhindern, dass sich bereits vorher Beschäftigte gegenüber neu Eingestellten, also zus ä tzlich Beschäftigen, benachteiligt fühlen.

Das Modellprojekt soll über fünf Jahre laufen. Die Höhe der Förderung bemisst sich nach dem Stundenlohn. Bis 10 DM pro Stunde werden die Beiträge ganz vom Staat übernommen, danach sinkt der Zuschussanteil, bis er bei einem Stundenlohn von 18 DM entfällt. Getest wird das Modell in zwei Regionen im Saarland und in Sachsen.

3.4.2.2.) Mainzer Modell

Dem SGI-Modell gegenüber steht das so genannte Mainzer Modell, das vom rheinland- pfälzischen Sozialminister Florian Gerster (SPD) vorgelegt wurde. Hier werden nur die Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitnehmer bezuschusst. „Dahinter steht die Vorstellung, dass vorhandene Niedriglohnarbeitsplätze wegen mangelnder Arbeitsanreize [...] nicht besetzt werden können.“⁵⁴ Von der Grundidee ähnelt dieser Vorschlag also dem Bürgergeld-Modell. Er stellt eine Maßnahme dar, die auf der Angebotsseite des Arbeitsmarkts ansetzt und niedrige Erwerbseinkommen mit einer Einkommenssubventionierung aufstockt.

Gewährt wird ein Zuschuss, wenn eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung aufgenommen wird, das heißt ab einem Monatsgehalt von 630 DM, bzw. 1260 DM bei Ehepaaren. Der Zuschussanteil sinkt bei steigendem Monatseinkommen, die Grenze ist bei 1575 DM (bei Ehepaaren 3150 DM) erreicht.

Zusätzlich sieht das Mainzer-Modell ein erhöhtes Kindergeld für Geringverdiener vor. Damit will man dem Problem begegnen, dass sich die Aufnahme einer gering entlohnten Tätigkeit für den Haushaltsvorstand einer Familie mit Kindern oft nicht lohnt. Der Zuschuss gleicht die Differenz zwischen der Sozialhilfe für Kinder (bis zu 486 DM monatlich pro Kind) und dem Kindergeld (für das erste und zweite Kind jeweils 270 DM) aus. Eine Familie macht also keinen Verlust, wenn sie statt Lohnersatzleistungen ein Erwerbseinkommen bezieht.

Ein entscheidender Unterschied zu dem Vorschlag der Friedrich-Ebert-Stiftung ist die Art der Subvention. Während die Stiftung eine Subvention vorsieht, die sich am Stundenlohn orientiert, schlägt das Mainzer Modell eine Einkommenssubvention vor. Damit werden im Zweifel auch Beschäftigte unterstützt, die einen hohen Stundenlohn bekommen, jedoch so wenig arbeiten, dass sie im Monat unter der gesetzten Grenze bleiben.⁵⁵ Getestet wird das Mainzer Modell zur Zeit in Regionen in den Bundesländern Rheinland-Pfalz und Brandenburg.

Dem Mainzer Modell sehr ähnlich ist das so genannte „Teilzeitmodell“, das vor allem von den GRÜNEN bevorzugt wird.⁵⁶ Jedoch sieht das Teilzeitmodell keine ergänzende Förderung wie die Erhöhung des Kindergelds vor. Beim Mainzer Modell können zudem Allein- verdiener-Ehepaare in den Genuss der Förderung kommen. Dies ist beim Teilzeitmodell nicht möglich.

3.4.3.) Fiskalische Kosten und Beschäftigungseffekte

Die Arbeitsgruppe Benchmarking formulierte das Ziel, mit einem Finanzierungsaufwand von rund 15 Milliarden Mark, was etwa einem Prozentpunkt der Sozialversicherungsbeiträge entsprechen würde, möglichst viele Arbeitsplätze im Niedriglohnbereich zu schaffen.⁵⁷ Die Kosten, bzw. die Entlastung der Arbeitnehmer oder -geber, müssten mittels Steuereinnahmen gegenfinanziert werden. Nach Ansicht der Expertengruppe empfiehlt sich dabei z.B. die nächste Stufe der Ökosteuer.

„Ziel war die Darstellung einer nicht-linearen Variante des geplanten zweiten Schritts zur Senkung der Lohnnebenkosten in Höhe des möglichen Ertrags der nächsten Stufe der Öko-Steuer.“⁵⁸

Zu den verschiedenen Vorschlägen zur Subventionierung von Löhnen im Niedriglohnbereich haben zahlreiche Ökonomen in den vergangenen Jahre Ex-ante-Analysen erstellt. Buslei und Steiner (2000) haben derer einige zusammengestellt und verglichen. Dabei kommen sie zu einer ausgesprochen negativen Beurteilung der vorgestellten Modelle.

Die Folgen der Vorschläge zu Lohnsubventionen an Arbeitgeber (z.B. SGI-Modell) wurden laut Buslei und Steiner (2000) in bislang vier Analysen berechnet.

„Während Buslei und Steiner (1999), Bender et al. (1999) und Jacobebbinghaus und Steiner (2000) einen geringen Beschäftigungszuwachs und erhebliche fiskalische Kosten ermitteln, ergibt sich in der Unstersuchung von Riphan et al. (1999) ein deutlicher Beschäftigungsanstieg verbunden mit sehr niedrigen fiskalischen Kosten der Subventionierung.“⁵⁹

Buslei und Steiner (2000) unterstellen dabei der Analyse von Riphan et al. (1999) eine „nicht realistische Annahme über die Reaktion der Löhne auf die Gewährung der Subvention“⁶⁰.

Riphan et al. (1999)gehen davon aus, dass das Arbeitsangebot unelastisch ist. Sie erwarten eine zusätzliche Beschäftigung von 400.000 Personen bei fiskalischen Kosten in Höhe von 1,6 Milliarden DM pro Jahr. Ein Arbeitsplatz würde den Staat folglich nur 4.000 DM pro Jahr kosten. Andere Schätzungen gehen von Kosten zwischen 70.000 DM (Buslei & Steiner (1999)) und 100.000 DM (Jacobebbinghaus & Steiner (2000)) für jeden Arbeitsplatz pro Jahr aus.

Das saarländische Ministerium für Wirtschaft und Finanzen hat festgestellt, dass eine präzie Kostenschätzung für das SGI-Modell nicht möglich ist. Allerdings formuliert es eine „Orientierungsgröße“. Demnach würden die Kosten bei maximal 8.500 DM pro Arbeitsplatz liegen. Die Zahl der pro Jahr zu fördernden Arbeitsplätze sei nicht vorherzusagen.⁶¹

Mitnahmeeffekte werden ausgeschlossen, da ja nur „zusätzlich Beschäftigte“ unterstützt werden.

Bei den lohnbezogenen Transfers an Arbeitnehmer (Mainzer Modell) kommen Buslei & Steiner (2000) zu einem ähnlichen Ergebnis wie bei den Subventionen der Arbeitgeber. Die vorliegenden Studien zu verbesserten Hinzuverdienstmöglichkeiten für Sozial- und Arbeitslosenhilfeempfänger würden zeigen, „dass von diesen keine größeren Beschäftigungszuwächse zu erwarten sind“.⁶² IAB⁶³ und IZA⁶⁴ prognostizieren sogar, dass mit Hilfe des Mainzer Modells oder des ähnlichen Teilzeitmodells gar keine neuen Arbeitsplätze geschaffen würden.

Viele Ökonomen kommen aufgrund der angeführten Analysen zu einer vernichtenden Kritik für die Vorschläge zur Schaffung neuer Arbeitsplätze im Niedriglohnbereich.

„Angesichts des erheblichen Finanzierungsbedarfs je zusätzlich Beschäftigten erscheinen Lohnsubventionen im gesamten Niedriglohnbereich allein mit dem Ziel der Erhöhung der Beschäftigung nicht begründbar.“⁶⁵

Zusammenfassend lässt sich vor allem feststellen, dass sich die Ergebnisse teilweise dramatisch unterscheiden. Inwieweit schlampig gerechnet oder bestimmte Faktoren missachtet wurden, vermag ich nicht zu beurteilen. Die Arbeitsgruppe Benchmarking kritisiert in ihrem Bericht, dass die Vorhersagen teils „ad hoc nach Augenmaß“ festgesetzt worden seien. Begründungen zu den Schätzungen würden wie bei Buslei et al. (1999) fehlen.⁶⁶

Eine verlässliche Schätzung scheitert wohl vor allem an der Nicht-Vorhersagbarkeit des individuellen Verhaltens. Das ZEW (Buslei et al. (1999)) prognostiziert beispielsweise, dass 55.000 Arbeitnehmer zusätzlich aufgrund einer Senkung der Sozialversicherungsbeiträge einen Beruf ergreifen würden.⁶⁷ Dieses Resultat ist aus Sicht der Arbeitsgruppe Benchmarking „mehr als erstaunlich“.

„Auf dem deutschen Arbeitsmarkt gibt es zur Zeit vier Millionen Arbeitslose und etwa eine Million Personen in Arbeitsbeschaffungs- sowie Aus- und Weiterbildungs- maßnahmen, die diversen „stillen Reserven“ nicht mitgerechnet. Das Gutachten des ZEW beansprucht nun mit wissenschaftlicher Autorität Glaubwürdigkeit für die Behauptung, daß von diesen mindestens fünf Millionen arbeitsuchenden Personen nur etwas mehr als ein Prozent bereit wären, einen neu angebotenen Arbeitsplatz mit einem Monatseinkommen bis zu 2.900 DM anzunehmen. Man sollte erwarten können, daß eine Simulationsrechnung, die ein derart absurd erscheinendes Ergebnis hervorbringt, wenn schon nicht von ihren Autoren als offensichtlich realitätsfern verworfen, dann doch mindestens nur mit größter Zurückhaltung und mit unmiß- verständlichen Warnungen vor möglichen Fehlerquellen veröffentlicht wird.“⁶⁸

Sicherlich verbirgt sich hinter der ein oder anderen Prognose auch politisches Kalkül. Für eine genaue Vorhersage scheint jedoch vor allem der Sachverhalt zu komplex. Über die wahrscheinlichen Beschäftigungseffekte und fiskalischen Kosten werden voraussichtlich erst die Auswertungen der Modellprojekte verlässliche Aussagen machen können.

4.) Schlussfolgerung

Aus rein arbeitsmarktpolitischer, bzw. ökonomischer Perspektive, scheinen zumindest Zweifel an allen Modellen zur Förderung von Beschäftigungsverhältnissen im unteren Lohnbereich angebracht. Viele Berechnungen gehen davon aus, dass bei hohen fiskalischen Kosten nur eine geringe Anzahl an zusätzlichen Arbeitsplätzen geschaffen würde. Verursacht wird dies durch zum Teil große Mitnahmeeffekte. Schon bestehende Beschäftigungs- verhältnisse werden mitgefördert. Hinzu kommen die negativen Folgen für den Arbeitsmarkt durch die notwendigen Gegenfinanzierungsmaßnahmen, wie z.B. die Erhöhung der ÖkoSteuer, die noch nicht eingerechnet worden sind.

Alle Modelle können voraussichtlich den an sie gestellten Anspruch nicht erfüllen.

„Arbeitsmarktpolitik ist dann effektiv und effizient, wenn es ihr gelingt, mit möglichst geringem Mitteleinsatz Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder möglichst rasch zu beenden.“⁶⁹

Als Ergebnis aus den Ex-ante-Analysen lässt sich schließen, dass ein stark positiver Arbeitsmarkteffekt wahrscheinlich nur dann eintritt, wenn die soziale Sicherung allgemein niedriger wäre. Dies bestätigen einige Gutachten. Die Studie von Bergemann et al. (2000) prognostiziert für die neuen Bundesländer eine Verdoppelung der Arbeitsangebotswirkung, wenn das Sozialhilfeniveau um 10% gesenkt würde.⁷⁰

Dies würde allerdings wahrscheinlich „zu einem Rückgang des bisherigen Lebensstandards mehr oder minder großer Bevölkerungsschichten führen“⁷¹. Auch dadurch bedingt, dass normale, regulär bezahlte Arbeitsplätze durch subventionierte Billigjobs verdrängt würden, dass also tariflich abgesicherte Normalarbeitsverhältnisse vernichtet würden, Arbeitgeber die Löhne auf Kosten des Staates drücken könnten.

Ein derartiges Absacken des Einkommensniveaus, das eventuell zu Verhältnissen wie in den USA führen würde, kann aber aus Sicht der Friedrich-Ebert-Stiftung nicht in Kauf genommen werden. Dies sei „weder normativ akzeptabel noch politisch durchsetzbar.“⁷² Zudem befürchten die Gewerkschaften einen staatlichen Eingriff in die Tarifautonomie.

Inwieweit Programme, wie die hier vorgeschlagenen mit anderen politischen Zielen, wie z.B. Aktivierung und Umverteilung, zu rechtfertigen sind, geht aus der vorliegenden Literatur kaum hervor.

Eine stärkere Umverteilung von einkommenstarken zu einkommenschwachen Haushalten würde aber wahrscheinlich mit den Subventionen oder einer negativen Einkommenssteuer erreicht werden. Durch den besseren monetären Anreiz für die untere Einkommensgruppe könnte dann vielleicht sogar eine Steigerung des Sozialproduktes eintreten. Denn einkommenschwache Haushalte geben in aller Regel ihr Geld sofort wieder aus, stärken also die Binnennachfrage. Jedoch sind die Verteilungswirkungen nach Maßgabe der Bedürftigkeit nicht hinreichend zielkonform.

„Auch bei den Wirkungen auf die Einkommensverteilung ist das FES-Modell wenig zufriedenstellend. Nur 8 % aller Zuschüsse, die an bereits Erwerbstätige fließen (Mitnahmeeffekt), würden einkommensarmen Haushalten zugute kommen, auf der anderen Seite würden 5 % an Haushalte gehen, die über mehr als das 1,5fache des Durchschnittseinkommens verfügen.“⁷³

Eine weitere Kritik an den vorgestellten Konzepten ist deren Beschränktheit:

„Ursprünglich war in der Benchmarkinggruppe des Bündnisses für Arbeit über eine grundlegende Veränderung der Beschäftigungsbedingungen am ersten Arbeitsmarkt diskutiert worden. Der Niedriglohnsektor sollte durch eine allgemeine und dauerhafte Subventionierung der Löhne belebt werden. Mit diesem Ansatz haben die nun beschlossenen Modellversuche nur wenig gemein. Es werden darin Instrumente getestet, die wegen ihrer Befristung und teilweise Zielgruppenorientierung in erster Linie als Konkurrenz zur bestehenden Arbeitsförderung zu sehen sind.“⁷⁴

Hinzu kommt, dass die bereits existierenden Lohnsubventionen wie Lohnkostenzuschüsse, den Einarbeitungszuschuß (heute: Eingliederungszuschüsse) oder die Eingliederungsbeihilfe nicht sonderlich erfolgreich sind, können also nicht als positives Beispiel dienen.

„Die damit erzielten Resultate waren aber eher mäßig: Sie werden nur wenig in Anspruch genommen. Überwiegend kann nicht unterstellt werden, daß es sich um zusätzliche Arbeitsplätze handelt.“⁷⁵

Problematisch ist auch, dass der harte Kern der Langzeitarbeitslosen zu einem großen Teil aus älteren Menschen (älter als 50) besteht. Diese besitzen die bei Niedriglohnjobs geforderte körperliche Fitness nicht.

„Das heute die Arbeitslosigkeit prägende Segment älterer Langzeitarbeitsloser, die ihre Arbeitslosigkeit weit überwiegend nicht mit der Aufnahme einer Beschäftigung beenden, ist für einen potentiellen Niedriglohnsektor deshalb kaum geeignet. Diese Argumente sind nicht generell gegen die Etablierung eines Niedriglohnsektors gerichtet. Vielmehr sollte gezeigt werden, daß damit kurzfristig und im Hinblick auf den verfestigten Kern der Arbeitslosigkeit die gegenwärtigen Arbeitsmarktprobleme schwerlich zu lösen sind.“⁷⁶

Jüngere - auch ohne Ausbildung - finden auch jetzt schon in aller Regel nach nur recht kurzer Verweildauer in der Arbeitslosigkeit eine neue Beschäftigung.

Nichtsdestotrotz scheint den Berechnungen zufolge eine nicht-lineare Entlastung der Sozialabgaben bei Beschäftigungsverhältnisse im Niedriglohnbereich zumindest vielversprechender als eine allgemeine, lineare Entlastung wie bei der Einführung der ÖkoSteuer praktiziert.⁷⁷ Denn die Arbeitsnachfrage im Niedriglohnbereich reagiert elastischer auf Lohnsenkungen als die gesamtwirtschaftliche Arbeitsnachfrage.

Der Trend der politischen Richtung scheint zudem festzustehen. Wie Bundeskanzler Schröder in den vergangenen Wochen immer wieder deutlich zu verstehen gab soll die soziale Hängematte abgeschafft werden, „Faulenzer“ angetrieben, bzw. aktiviert werden.

Von den vorgestellten Förder-Varianten, ist aus meiner Sicht, zur Umsetzung dieses politischen Ziels eine Subventionierung, die auf der Arbeitnehmer-Seite ansetzt, noch am erfolgsversprechendsten und zudem sozial verträglich. Überflüssige Arbeit, die weder einen volkswirtschaftlichen Nutzen hat noch sonst irgendeinen - wie Tütenpacker im Supermarkt und Platzanweiser im Restaurant -, wäre nach wie vor zu teuer für die Arbeitgeber. Dadurch würde verhindert, dass große Bevölkerungsgruppen durch ihren Billig-Job stigmatisiert würden.

Außerdem kann die Behauptung nicht aufrecht erhalten bleiben, dass niedrige Löhne automatisch zu einer höheren Beschäftigung führen. Dieses neoklassische Modell stimmt nicht.

„Offenbar entscheiden die Unternehmen zu keinem Zeitpunkt, Kapital oder Arbeit einzusetzen, sondern investieren gleichzeitig in Arbeit und Kapital oder desinvestieren in beide Produktionsfaktoren.“⁷⁸

Daraus lässt sich folgern, dass das beste Beschäftigungsprogramm nach wie vor ein stabiler Wirtschaftsaufschwung ist. Dazu könnte eine mutige Umverteilungspolitik beitragen. Die Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze im Niedriglohnbereich durch Subventionen wäre dabei ein Schritt, der jedoch nicht ausreicht, um die Lage auf dem Arbeitsmarkt zu entspannen.

5.) Literatur:

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Zeitungsartikel:

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Süddeutsche Zeitung vom 14.7.99, S.2: Union will mit Kombilohn Arbeitslose motivieren. Konzept für Niedriglohnbereich.

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Trierischer Volksfreund vom 18.4.2001: Bundesregierung: Arbeitsämter müssen Unwillige künftig bestrafen.

[...]

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¹ vgl Walwei, U. (1999): Subventionierung von niedrigen Löhnen: Zu den Vorschlägen einer Senkung der Sozialversicherungsbeiträgefür Geringverdiener. In: Mitteilungen der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Jg. 32, Heft 3, S. 516.

² Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-Stiftung (1999): Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, sozialer Zusammenhalt, ökologische Nachhaltigkeit. Drei Ziele - ein Weg. Dietz Nachf., Bonn, S. 29.

³ Karr, W. (1999): Kann der harte Kern der Arbeitslosigkeit durch einen Niedriglohnsektor aufgelöst werden? Eine Analyse der Arbeitslosen nach Verweildauer und Reintegration, IAB Kurzbericht Nr. 3/1999, S. 3.

⁴ Quelle: Bundesanstalt für Arbeit, zit. in: Walwei, U. (1999), S. 518.

⁵ Walwei, U. (1999), S. 518.

⁶ Fels, G., Heinze R. G., Pfarr, H. & Streeck, W. (1999): Bericht der Wissenschaftlergruppe der Arbeitsgruppe Benchmarking über Möglichkeiten zur Verbesserung der Beschäftigungschancen gering qualifizierter Arbeitnehmer (Online-Version), http://www.buendnis.de/03/08/Bericht.pdf oder http://www.arbeit-leben- zeit.de/fix/pdf/Geringqualifizierte.pdf oder gedruckt beim Presse- und Informationsamt der Bundesregierung.

⁷ Schupp, J., Volz J., Wagner, G., Zwiener, R.: Zuschüsse zu den Sozialversicherungsbeiträgen im Niedriglohnbereich: Wenig zielgerichtet und teuer. DIW-Wochenbericht 27/99.

⁸ Walwei, U. (1999), S. 514.

⁹ Nach § 22 (4) BSHG sollen die Unterstützungsleistungen der Sozialhilfe unter den erzielten monatlichen durchschnittlichen Nettoarbeitsentgelten unterer Lohn- und Gehaltsgruppen einschließlich anteiliger einmaliger Zahlungen zuzüglich Kindergeld und Wohngeld in einer entsprechenden Haushaltsgemeinschaft mit einem allein verdienenden Vollzeitbeschäftigten bleiben.; vgl. Bergemann, A., Fuchs, O., Kempe, W., Kolb, J., Rosenfeld M., Schultz, B., Trabert, L. (2000): Die Effizienz der Arbeitsmarktpolitik in den neuen Bundesländern. Eine Bilanz der Vergangenheit und Ansätze für künftige Reformen. Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen. Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH), S. 125.

¹⁰ Meist ist von drei „Fehlanreizen“ die Rede (vgl. Walwei (1999), S.522f.): 1.) die Geringfügigkeitsschwelle (630-DM-Regel): Bis 630 DM müssen Arbeitnehmer keine Beiträge zur Sozialversicherung zahlen. Erst ab einem sozialversicherungspflichtigen Bruttomonatslohn von mehr als 798 DM steigt der Nettolohn über 630 DM. 2.) die „Sozialhilfefalle“: siehe oben, Zusatzverdienste bei Sozialhilfeempfängern werden auf den Hilfeanspruch angerechnet. Bei der Arbeitslosenhilfe ist der maximale Zuverdienst auf 310 DM im Monat beschränkt. 3.) geringes Kindergeld: das unabhängig vom Einkommen gezahlte Kindergeld liegt unter den tatsächlichen Kosten für den Lebensunterhalt des Kindes. Dagegen orientiert sich die Sozialhilfe am tatsächlichen finanziellen Aufwand für ein Kind.

¹¹ Bergemann et al. (2000)

¹² Fels, G., Heinze, R. G., Pfarr, H., Schmid, G., Streek, W. (2000): Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik. Thesen der Benchmarking-Gruppe des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit. In: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung. Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit. S. 3f.

¹³ Bundesregierung: Moderner Staat - Moderne Verwaltung. Leitbild und Programm der Bundesregierung. Kabinettsbeschluss vom 1.12.1999, www.staat-modern.de.

¹⁴ Schröder, G. (2000): Die zivile Bürgergesellschaft. Anregungen zu einer Neubestimmung der Aufgaben von Staat und Gesellschaft. In: Die Neue Gesellschaft/Frankfurter Hefte, Heft 6, S. 203.

¹⁵ Peck, J. (1999): „Help and hassle“. Mittel, Motive und Methoden lokaler Workfare-Strategien. In: S. Lang u.a. (Hrsg.): Jobwunder USA - Modell für Deutschland?, Münster, S. 192-209.

¹⁶ ebenda, S. 193.

¹⁷ Mead, L.M. (Hrsg.) (1997): The new paternalism. Supervisory approaches to poverty. Washington D.C., S. 62.

¹⁸ vgl. z.B. Trierischer Volksfreund vom 18.4.2001

¹⁹ Fels et al. (1999), S. 16.

²⁰ Scharpf, F. W. (1994): Für eine Subventionierung niedriger Erwerbseinkommen. Wirtschaftsdienst, 3, S. 111- 114.

²¹ Spermann, A. (1996): Das „Einstiegsgeld“ für Langzeitarbeitslose. Wirtschaftsdienst, 5, S. 240-246.

²² Bergemann et al. (2000), S. 159.

²³ Bergemann et al. (2000), S 159.

²⁴ vgl. Walwei, U. (2000): Niedriglohnsubventionen im Praxistest, IAB-Materialien Nr.1/2000, S. 6/7.

²⁵ vgl. Kohnz, S. & Erber, G. (2000): Lohnspreizung und Arbeitslosigkeit. Theoretische Erklärungsansätze und Stand empirischer Forschung, DIW Diskussionspapier Nr. 194; vgl. auch Trabert, L.(1999): „Make Work Pay“ - Die Wirkungen der Kombilohnkozepte in den USA und Großbritannien. In:Wirtschaft im Wandel Heft 11/99, Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH), S. 9-16.

²⁶ Fels et al. (1999), S. 5.

²⁷ Dreger, C., Kempe, W., Kolb, J. & Trabert, L. (1998): Was bringt ein Kombilohn? In: Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Jg. 31, H.4, S. 705.

²⁸ Fels et al. (1999), S. 14f..

²⁹ vgl. Trabert, L. (1999).

³⁰ Gans, H. J. (1999): Workfare und die „wirtschaftlich Überflüssigen“. In: Lang, S. et al.: Jobwunder USA - Modell für Deutschland? Verlag Westfälisches Dampfboot, Münster, S. 244.

³¹ vgl. z.B. Berliner Zeitung vom 10.05.1999.

³² Walwei, U. (2000), S. 6.

³³ vgl. Mitschke, Joachim (1995): Steuer- und Sozialpolitik für mehr reguläre Beschäftigung. In: Wirtschaftsdienst, Heft 2/1995, S. 75-84; Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung DIW (1994): ,,Bürgergeld": Keine Zauberformel. In: DIW Wochenbericht 41/1994, S.689-696.

³⁴ Bundesratsdrucksache 1039/97: Zweite Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des §76 des Bundessozialhilfegesetzes. oder Bundesministerium für Gesundheit: Entwurf einer zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des §76 des Bundessozialhilfegesetzes, Bonn 1997. Der Gesetzentwurf wurde abgelehnt.

³⁵ vgl. Süddeutsche Zeitung vom 14.7.1999.

³⁶ vgl. Hannoversche Allgemeine Zeitung vom 6.1.2000.

³⁷ Dreger, C., Kempe, W., Kolb, J. & Trabert, L. (1998), S. 712.

³⁸ ebenda.

³⁹ Kaltenborn, B. (1998): Fiskalische Konsequenzen und Arbeitsmarkteffekte von Reformvorschlägen für die Sozialhilfe in Deutschland. Beiträge zur Wirtschaftsforschung, Universität Mainz, FB Wirtschaftswissenschaften, Beitrag Nr. 57. Mainz.

⁴⁰ Werner, H. (1999): Der „Earned Income Tax Credit“ soll Armut bei Arbeit lindern. Läßt sich das amerikanische Zuschussmodell zur Beschäftigungsförderung auf Deutschland übertragen? IAB-Kurzbericht, Nr. 12/99.

⁴¹ vgl. Fels et al. (1999), S. 20.

⁴² vgl. Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-Stiftung (1999), S. 266f..

⁴³ Schupp, J., Volz J., Wagner, G., Zwiener, R. (1999)

⁴⁴ vgl. Buslei, H. & Steiner, V. (1999): Beschäftigungseffekte von Lohnsubventionen im Niedriglohnbereich. Gutachten im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung. Mannheim.; Bender, S. et al.: Die Diagonose stimmt, die Therapie noch nicht. In: IAB-Kurzbericht Nr. 6/99, S. 5.

⁴⁵ Kaltenborn, Bruno, (1999a): Effekte auf Fiskus und Arbeitsmarkt eines gestaffelten Zuschusses zu den Sozialversicherungsbeiträgen in Deutschland. Gutachten für das „Benchmarking Committee“ im Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit im Auftrag des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung. Bonn.

⁴⁶ Schupp et al. (1999)

⁴⁷ Schupp et al. (1999).

⁴⁸ Fels et al. (1999), S. 20.

⁴⁹ Walwei (2000), S.7.

⁵⁰ Saar-Gemeinschaftsinitiative (1999), Modellversuch zur Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze für Geringqualifizierte, S. 4.

⁵¹ Fels et al. (1999), S. 12.

⁵² Buslei, H & Steiner, V. (2000): Beschäftigungseffekte und fiskalische Kosten von Lohnsubventionen im Niedriglohnbereich. In: Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Jg. 33, H.1, S. 54.

⁵³ ebenda.

⁵⁴ Walwei (2000), S. 7.

⁵⁵ vgl. Walwei (1999), S. 529.

⁵⁶ ebenda, S. 528.

⁵⁷ vgl. Fels et al. (1999), S.43.

⁵⁸ ebenda.

⁵⁹ Buslei & Steiner (2000), S. 66; Zusammengefasst wurden folgende Analysen: Bender, S., Kaltenborn, B., Rudolph, H., Walwei, U. (1999): Förderung eines Niedriglohnsektors - Die Diagnose stimmt, die Therapie noch nicht. IAB-Kurzbericht, Nr. 6, 14.6.1999; Buslei, H. & Steiner, V. (1999); Jacobebbinghaus, P. & Steiner, V. (2000): Subventionierung der Sozialversicherungsbeiträge: Wenig effektiv und teuer. In: ZEW-News, März 2000, 1-2. Mannheim; Riphan, R., Thalmeier, A., Zimmermann, K. F. (1999): Schaffung von Arbeitsplätzen für Geringqualifizierte. Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung. Institut Zukunft der Arbeit (IZA). Bonn.

⁶⁰ Buslei & Steiner (2000), S. 66.

⁶¹ vgl. Fels et al. (1999), S. 69.

⁶² Buslei & Steiner (2000), S. 66; Zusammengefasst wurden folgende Analysen: Buslei, H. & Steiner, V. (1999); Kaltenborn, B. (1999b): Fiskalische Effekte und Beschäftigungswirkungen einer degressiven Bezuschussung der Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung. Gutachten im Auftrag der Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung. IAB-Werkstattbericht, Nr. 19/6.12.1999.

⁶³ Bender, S., Rudolph H. & Walwei, U. (1999): Beschäftigungsförderung: Staatliche Zuschüsse zur Sozialversicherung hinter der 630 DM-Grenze? Prüfung eines Teilzeitmodells zur Verbesserung von niedrigen Monatseinkommen, IAB-Kurzberich t, Nr. 8.

⁶⁴ Thalmaier, A. & Zimmermann, K. F. (1999): Schaffung von Arbeitsplätzen für Geringqualifizierte II. 2. Gutachterliche Stellungnahme im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung. Bonn: Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit.

⁶⁵ Walwei, U. (1999), S. 66.

⁶⁶ vgl. Fels et al. (1999), S. 60.

⁶⁷ vgl. Buslei, H., Steiner, V., Brosius, F., Jacobebbinghaus, P., Martin, R. (1999): Beschäftigungseffekte von Lohnsubventionen im Niedriglohnbereich. Gutachten im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung. Mannheim: Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), S. 130.

⁶⁸ Fels et al. (1999), S. 60.

⁶⁹ Fels et al. (2000), S.6.

⁷⁰ Bergemann et al. (2000), S. 171f..

⁷¹ Miegel, M. (Hrsg.) (1998): Kommission für Zukunftsfragen der Freistaaten Bayern und Sachsen: Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit in Deutschland. Entwicklung, Ursachen, Maßnahmen, Olzog, München, S. 107.

⁷² Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-Stiftung (1999), S. 31.

⁷³ Schupp et al. (1999).

⁷⁴ Walwei (2000), S. 7.

⁷⁵ Karr (1999, S. 3.

⁷⁶ ebenda, S. 7.

⁷⁷ vgl. Kaltenborn (1999a), S. 100; Buslei et al. (1999), S. 76.

⁷⁸ vgl. Flassbeck, H. (1998): Reallöhne und Arbeitslosigkeit - Eine einfache empirische Widerlegung der neoklassischen Beschäftigungstheorie, DIW Diskussionspapier Nr. 162, S. 14.