Der Grundsatz der Bestenauslese bei Auswahlentscheidungen zur Besetzung von höherwertigen Dienstposten und bei Beförderungen

I. Inhaltsübersicht

II. Literaturverzeichnis
1. Kommentare, Monographien
2. Beiträge in Zeitschriften und Sammelwerken

Einleitung

A) Grundbegriffe des Grundsatzes der Bestenauslese und das AUswahlverfahren
I. Definitionen
1. Beförderung
2. Beförderung und höherwertiger Dienstposten
3. Bestenauslese
II. Darstellung des Verfahrens
1. Wie passiert der Auswahlvorgang in der Regel?
2. Beschränkungen

B) Gründe und FUnktionen der Bestenauslese
I. Öffentliches Interesse
II. Interesse des Beamten
III. Motivation und Führung
IV. Auswahl- und Rechtfertigungsfunktion

C) PRobleme bei Verwirklichung des Grundsatzes Der BEstenauslese
I. Probleme der Bewertung: Wer sind die Besten ?
1. Probleme der Beurteilung finden sich in der Beförderungsentscheidung wieder
2. Wer ist wirklich der Beste für eine bestimmte Stelle ? Probleme der Entwicklung eines geeigneten Profils
II. Problem der zur Verfügung stehenden Stellen
III. Probleme der Korrelation mit anderen Zielen/ Interessen bei Auswahlentscheidungen
1. Anciennitätsprinzip
2. Berücksichtigung besonderer Gruppen: Schwerbehinderte und Frauen
IV. Kosten einer Entscheidung
1. Demotivation
2. Konkurrentenklagen und Arbeitsklima
3. Erhöhter Aufwand durch transparentes Verfahren

D) Fazit

II. Literaturverzeichnis

1. Kommentare, Monographien

Bonner Kommentar zum GG, Herausgeber: Rudolf Dolzer. Art. 33 Abs. 1-3, 85. Laufende Lieferung, Heidelberg 1998.

(zitiert: Verfasser in Bonner Kommentar zum GG, Art. 33 Abs. 1-3)

Hilg, Günter: Beamtenrecht, Studienschriften für die öffentliche Verwaltung. Band 2, 3. Auflage München 1990

(zitiert: Hilg, Beamtenrecht)

Liebel, Hermann/ Oechsler, Walter A.: Personalbeurteilung. Neue Wege zur Bewertung von Leistung, Verhalten und Potential, Wiesbaden 1992.

(zitiert: Liebel/ Oechsler, Personalbeurteilung)

Monhemius, Beamtenrecht – Eine Darstellung der bei Bund und in den Bundesländern geltenden Regelungen. München 1995.

(zitiert: Monhemius, Beamtenrecht)

Peter, Laurence J./ Hull, Raymond: Das Peter-Prinzip oder die Hierarchie der Unfähigen. Hamburg 2000.

(zitiert: Peter/ Hull, Das Peter-Prinzip oder die Hierarchie der Unfähigen)

Schnellenbach, Helmut: Beamtenrecht in der Praxis. 5. Auflage, München 2001.

(zitiert: Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis)

Schnellenbach, Helmut: Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter. 2. Auflage, Heidelberg 1994. (zitiert: Schnellenbach, Dienstliche Beurteilung)

Wagner, Fritjof: Beamtenrecht. 6. Auflage, Heidelberg 1999.

(zitiert: Wagner, Beamtenrecht)

2. Beiträge in Zeitschriften und Sammelwerken

Battis, Ulrich: Entwicklung des Beamtenrechts im Jahre 2001. In: NJW 2002, S. 1085-1089.

(zitiert: Battis, Entwicklung des Beamtenrechts im Jahre 2001)

Laubinger, Hans-Werner: Gedanken zum Inhalt und zur Verwirklichung des Leistungsprinzip bei der Beförderung von Beamten. In: Verwaltungsarchiv Band 83, 1992, S. 246-282.

(zitiert: Laubinger, Leistungsprinzip bei Beförderung von Beamten)

Mayntz, Renate: Die Funktionen des Beförderungssystems im öffentlichen Dienst. In: DÖV 1973, S. 149-153.

(zitiert: Mayntz, Die Funktionen des Beförderungssystems im öffentlichen Dienst, S. 149 ff.)

Oechsler, Walter A.: Stärkung des Leistungsprinzipes durch das Dienstrechtsreformgesetz – Regelungen, personalpolitische Defizite und Handlungsbedarf. Gutachten für die Arbeitsgemeinschaft höherer Dienst in Bonn – Bad Godesberg. In: Verantwortung und Leistung, Heft 35 September 1998. S.1-24.

(zitiert: Oechsler, Stärkung des Leistungsprinzipes)

Seewald, Otfried: Das Peter-Prinzip. Möglichkeiten seiner Überwindung durch Verwaltungswissenschaft und Rechtswissenschaft. In: Festschrift für Werner Thieme zum 70. Geburtstag, Herausgegeben von Bernd Becker, Köln 1993. S.587-605.

(zitiert: Seewald, Das Peter-Prinzip)

A) Einleitung

„In einer Hierarchie neigt jeder Beschäftigte dazu, bis zum Grad seiner Unfähigkeit aufzusteigen“, besagt das Peter-Prinzip.^[1] Dies folge daraus, dass derjenige, der sich auf einem Dienstposten bewährt habe, auch für fähig gehalten werde, sich auf dem nächsthöheren Beförderungsdienstposten zu bewähren. Dies gelte auch dann, wenn der Beförderungsdienstposten ganz andere Anforderungen, wie zum Beispiel Führungsfähigkeiten anstatt Fachwissen an den betreffenden Mitarbeiter stelle.

Der Grundsatz der Bestenauslese soll sicherstellen, das die Stellen im Ergebnis nicht mit Unfähigen, sondern mit den jeweils Besten besetzt sind. Dass dieser Grundsatz bei Beförderungsentscheidungen gelten soll, ist zunächst einleuchtend und findet breite Zustimmung; immer wieder wird in der Presse von der Verwaltung Orientierung an Leistung gefordert.^[2] Dabei ist der Grundsatz keinesfalls neu. Schon im alten China hing der Aufstieg innerhalb der aus neun Rängen bestehenden Bürokratie primär – neben dem Dienstalter – von dem Ergebnis einer dreimal jährlich vorgenommenen Leistungsbeurteilung ab. Ebenso sah das Allgemeine Preußische Landrecht^[3] schon vor über 200 Jahren die Koppelung von Qualifikation und verliehenem Amt vor.^[4] Johann Friedrich von Pfeiffer, ein früher Verwaltungswissenschaftler, forderte in seinem 1783 erschienenen Werk „Grundsätze der Universal-Kameral-Wissenschaft“, der Regent sei verpflichtet,

„die geschicktesten und besten Leuten zu öffentlichen Aemtern zu ernennen, sie in gewissen Umständen selbst wider ihren Willen dazu anzuhalten, die nachlässig befundenen und Bösen davon zu entfernen und zur Verantwortung zu ziehen“^[5]

Dieses Referat will den Grundsatz der Bestenauslese bei Beförderungsentscheidungen näher beleuchten und versucht dabei folgende Fragen zu beantworten: Was versteht man genau unter dem Grundsatz der Bestenauslese? Wie läuft ein Verfahren bei Beförderungsentscheidungen im einzelnen ab? Welche Rolle spielt die Rechtsprechung dabei? Welche tatsächlichen und rechtlichen Probleme stellen sich mit dem Grundsatz der Bestenauslese? Inwieweit sind die Probleme lösbar?

Dabei werden in einem ersten Kapitel zunächst die verwendeten Begriffe geklärt und das Verfahren bei Beförderungsentscheidungen erläutert (A). Sodann werden Gründe und Funktionen für die Bestenauslese erläutert (B). Weiter werden Probleme, die sich rein praktisch bei Anwendung des Grundsatzes der Bestenauslese bei der Beförderung stellen, diskutiert (C). Ein Fazit fasst die gefundenen Erkenntnisse zusammen.

B) Grundbegriffe des Grundsatzes der Bestenauslese und das AUswahlverfahren

I. Definitionen

Bevor der Grundsatz der Bestenauslese praktisch und in seinen Folgen dargestellt werden kann, sind vorab einige Begriffe zu klären:

1. Beförderung

Unter Beförderung versteht man die Verleihung eines Amts im dienstrechtlichen Sinn mit höherem Endgrundgehalt (also einer höheren Besoldungsgruppe) und mit einer anderen Amtsbezeichnung.^[6] Ein Amt im dienstrechtlichen Sinn ist die abstrakte Dienststellung, die die besoldungsrechtliche Stellung definiert, wie zum Beispiel das Amt eines Oberamtsrats, Kriminalkommissars oder Generalkonsuls^[7]. Dieses Amt ist grundsätzlich durch eine höhere Wertigkeit der zugeordneten Funktionen gekennzeichnet^[8] ; die Beförderung muss aber nicht unbedingt mit einer Änderung des dienstlichen Aufgabenbereich verbunden sein.

Vom Amt im dienstrechtlichen Sinn ist das konkret-funktionale Amt zu trennen. Dabei handelt es sich um die konkrete Tätigkeit, die zu einem bestimmten geschäftsplanmäßigen Aufgabenbereich gehört, zum Beispiel die Zuweisung zum Referat Z B 2 des Bundesministeriums der Justiz als Referent im Personalreferat. Hinsichtlich konkret-funktionalen Ämtern spricht man von der Zuweisung eines Beförderungsdienstposten oder höherwertigen Dienstpostens.

Die Beförderung ist ein Unterfall der Ernennung, vergleiche § 5 I Nr. 4 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) und § 6 I Nr. 4 Bundesbeamtengesetz (BBG).^[9] Der Begriff selbst wird in § 12 Bundeslaufbahnverordnung (BLV) definiert. Tatsächlich erfolgt die Beförderung durch Aushändigung einer Ernennungsurkunde und ist damit ein konstitutiver, form- und mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt.

2. Beförderung und höherwertiger Dienstposten

Eine Verknüpfung zwischen den beiden Amtsarten (dienstrechtlich/ funktionell) erfolgt insofern, als eine Beförderung typischerweise im Hinblick auf einen zu besetzenden höherwertigen Dienstposten vorgenommen wird – die Bundeslaufbahnverordnung spricht in § 4 Abs. 2 S.1 und Abs. 3 S.1 BLV von Beförderungsdienstposten.^[10]

Dies ändert aber nichts daran, dass die Beförderung einerseits und die Zuweisung eines Beförderungsdienstposten andererseits rechtlich selbständige Vorgänge sind. Dies zeigt sich auch an der unterschiedlichen Beurteilung der Vor- und Nachteile. Die Beförderung ist für den Beamten fast ausschließlich vorteilhaft: Die Dienstbezüge steigen und der Beförderte erhält eine attraktivere Amtsbezeichung. Bei der Zuweisung eines Beförderungsdienstposten überwiegen zwar auch die Vorteile: Eventuell interessantere, abwechslungsreichere Tätigkeit sowie die Chance eines Machtgewinns, indem die Kompetenzen erweitert werden und eventuell der Mitarbeiterstab vergrößert wird. Auf der anderen Seite wird als nachteilhaft empfunden, dass sich der Beamte in ein neues Gebiet einarbeiten und auch Führungsverantwortung übernehmen muss.^[11]

3. Grundsatz der Bestenauslese

Der Grundsatz der Bestenauslese folgt aus Art. 33 II Grundgesetz (GG); er ist in § 23 BBG, der auf § 8 I 2 BBG verweist, niedergelegt. Demnach sind Beförderungen allein aufgrund von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung vorzunehmen. Als Synonym für den Grundsatz der Bestenauslese wird im folgenden auch der Leistungsgrundsatz verwendet.

Der Grundsatz der Bestenauslese gilt grundsätzlich für alle Laufbahnen und Beförderungsämter. Innerhalb des öffentlichen Dienstes gilt er nicht nur für die statusrechtlichen Ämter der Beamten, sondern auch für die Stellen von Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes.

Die immer wieder auftauchenden Begriffe Leistung, Eignung und Befähigung, zusammengefasst unter dem Begriff der „Qualifikation“ eines Bewerbers, sind in § 1 der Bundeslaufbahnverordnung definiert. Obwohl es im einzelnen schwer ist, sie zu trennen, sollen hier diese Begriffe kurz genannt werden:

a) Unter Leistung im engeren Sinn versteht man fachliche Leistung in den nach Maßgabe der dienstlichen Anforderungen erbrachten Arbeitsergebnissen. Es handelt sich um den „handgreiflichsten“ Begriff in der Trias, da er auf der bei Beförderungen relevanten praktischen Bewährung basiert.^[12] Die Leistung ist – anders als die Befähigung und Eignung –vergangenheitsorientiert.^[13]
b) Als Befähigung sind die für die dienstliche Verwendung wesentlichen Fähigkeiten, Kenntnisse, Fertigkeiten und sonstigen Eigenschaften des Beamten zu verstehen. Die Befähigung besteht im wesentlichen aus einer Prognose, wie sich der Beamte in Zukunft entwickeln wird. Stets ist die konkrete oder beabsichtigte Verwendung zu berücksichtigen: Ist Führung verlangt, so wird eher auf Entscheidungsfreude, Eigen-/Motivationsvermögen und Durchsetzungsfähigkeit abgestellt werden als bei einem Sachbearbeiter. Im Vordergrund steht das erlernbare berufliche Können.^[14]
c) Die Eignung, die laut Bundeslaufbahnverordnung Befähigung und Leistung zu berücksichtigen hat, umfasst weitere persönliche Merkmale, wie die gesundheitliche, charakterliche und intellektuelle Eignung.^[15] Darunter fallen Fähigkeiten, wie etwa Denk- und Urteilsvermögen, Auffassungsgabe, Belastbarkeit, Selbständigkeit, Innovationsfreude.^[16] Unter Eignung fällt auch das Lebensalter.

Die Begriffe überschneiden sich vielfältig. So wird die Eignung im weiteren Sinn als Oberbegriff genannt. Zu beachten ist, dass sich die Qualifikation stets auf ein bestimmtes Amt bezieht und diesbezüglich festgestellt werden muss, es also niemanden geben kann, der für alles qualifiziert wäre.^[17]

II. Darstellung des Verfahrens

1. Wie passiert der Auswahlvorgang in der Regel?

a) Einleitung des Verfahrens

In der öffentlichen Verwaltung werden die Beförderungsdienstposten in der Regel innerhalb der Behörde ausgeschrieben. Dies folgt aus § 4 II BLV^[18], ist aber nicht zwingend. Wenn der Beförderungsdienstposten nicht ausgeschrieben wird, müssen all diejenigen informiert werden, die für die bestimmte Stelle in Frage kommen.

b) Zusammenstellung von Material

Nach der Ausschreibung und dem Eingang der Bewerbungen muss der Dienstherr die Auswahl aller zur Verfügung stehenden Informationen sicher stellen.^[19] Verwendet werden kann der für die persönliche und fachliche Einschätzung der Bewerber bedeutsame Inhalt der Personalakten. Primär wird auf die dienstlichen Beurteilungen zurückgegriffen, die in aller Regel dreijährig für eine Laufbahn erfolgen und hinsichtlich des Verfahrens ein höchstmögliches Maß an Objektivität sichern sollen. Die dienstlichen Beurteilungen müssen hinreichend aktuell sein, sollen sie als Grundlage für die Beförderungsentscheidung dienen.^[20] Die Verwaltung kann sowohl Richtlinien hinsichtlich der Durchführung der dienstlichen Beurteilung, als auch zum Beförderungsverfahren erlassen.

c) Erstellen und Abgleichen eines Anforderungsprofils

Der Dienstherr kann zum Zweck der Konkretisierung des Prinzips der Bestenauslese die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens vom Erfüllen eines bestimmten Anforderungsprofils abhängig machen, soweit dies nicht bereits anderweitig vorgegeben ist. Dabei ist die Verwaltung grundsätzlich frei in der Entscheidung, welche Kriterien sie verwendet. Grenzen finden sich nur hinsichtlich der Sachgemäßheit eines bestimmten Kriteriums – die gerichtliche Kontrolle entspricht den Maßstäben, die für Beurteilungsspielräume entwickelt wurden.^[21] Teilweise verlangt die Rechtsprechung der Obergerichte, dass ein Anforderungsprofil bei der Stellenausschreibung festgelegt wird.^[22]

[...]

^[1] Peter/ Hull, Das Peter-Prinzip oder die Hierarchie der Unfähigen, S. 18 f.

^[2] Vergleiche beispielsweise die Schlagzeile des Hamburger Abendblatts vom 21.11.02: „Beamte arbeiten jenseits von Leistung“.

^[3] ALR, § 70: „Es soll niemanden ein Amt aufgetragen werden , der sich dazu nicht hinlänglich qualificirt, und Proben seiner Geschicklichkeit abgelegt hat“ zitiert nach Laubinger, Leistungsprinzip bei Beförderung von Beamten, S. 251.

^[4] Weitere Beispiele finden sich bei Laubinger, Leistungsprinzip bei Beförderung von Beamten, S. 252 ff.

^[5] Zitiert nach Laubinger, Leistungsprinzip bei Beförderung von Beamten, S. 251.

^[6] Monhemius, Beamtenrecht, Rn. 122; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, Rn.48.

^[7] Die dienstrechtlichen Ämter sind im Anhang 1 zum Bundesbesoldungsgesetz genannt.

^[8] Oechsler, Stärkung des Leistungsprinzipes, S.4.

^[9] Im folgenden wird nur das Bundesrecht zitiert werden, wenn es um die normativen Grundlagen geht. Die Länder haben aber durchweg vergleichbare Vorschriften. Vergleiche zum Beispiel Rheinland-Pfalz: § 1 Laufbahnverordnung, § 10 Landesbeamtengesetz: Grundsatz der Bestenauslese; § 10 Laufbahnverordnung: Beförderung und Beförderungshindernisse etc.

^[10] Laubinger, Leistungsprinzip bei Beförderung von Beamten, S. 254.

^[11] Laubinger, Leistungsprinzip bei Beförderung von Beamten, S. 258.

^[12] Höfling in Bonner Kommentar zum GG, Art. 33 Abs. 1-3, Rn. 107.

^[13] Darum wird angezweifelt, ob Leistung ein geeignetes Kriterium ist für die Zuweisung eines Beförderungsdienstposten, der ja ganz andere Fähigkeiten verlangen mag, vergleiche Laubinger, Leistungsprinzip bei Beförderung von Beamten, S. 263. Zur Definition von Leistung: Höfling in Bonner Kommentar zum GG, Art. 33 Abs. 1-3, Rn. 181.

^[14] Höfling in Bonner Kommentar zum GG, Art. 33 Abs. 1-3, Rn. 177.

^[15] Höfling in Bonner Kommentar zum GG, Art. 33 Abs. 1-3, Rn. 107.

^[16] Höfling in Bonner Kommentar zum GG, Art. 33 Abs. 1-3, Rn. 115.

^[17] Höfling in Bonner Kommentar zum GG, Art. 33 Abs. 1-3, Rn. 109.

^[18] „Beförderungsdienstposten sollen innerhalb des Behördenbereichs ausgeschrieben werden“.

^[19] OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 03.02.1997, Az.: 2 B 10167/97; OVG Magdeburg, Beschluss vom 19.12.1996, Az.: B 3 S 193/ 96.

^[20] OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19.09.2001, Az.: 1 B 704/ 01.

^[21] Sächsisches OVG, Beschluss vom 11.04.2001, Az.: 3 BS 84/01; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 14.03.1994, Az.: 13 B 10166/ 94.

^[22] Hessischer VGH, Urteil vom 19.09.2000, Az.: 1 TG 2902/00; nach Ermessen: Thüringer OVG, Urteil vom 29.10.2001, Az.: EO 515/01; Sächsisches OVG, Beschluss vom 11.04.2001, Az.: 3 BS 84/01.