Der Einfluss der globalen Strategie auf das Handeln der Europäischen Union im Nahost-Konflikt

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Das Konzept der Resilienz
2.1 Resilienz als Leitmotiv politischen Handelns
2.2 Analyse des Konzepts
2.2.1 Eigenschaften von Resilienz
2.2.2 Ziele, AkteurInnen und Resilienzobjekte
2.2.3 Resilienzinstrumente und Aktivitäten
2.2.4 Messung und Bewertung von Resilienzmaßnahmen
2.3 Raster zur Analyse von Resilienzprojekten
2.4 Kritische Anmerkungen zum Konzept

3 Die außen- und sicherheitspolitische Ausrichtung der Union seit 2016
3.1 Grundsätze und prioritäre Ziele der Globalen Strategie
3.2 Resilienz als neues Paradigma
3.3 Kritik am Resilienzkonzept der EU

4 Die Nahost-Politik der Europäischen Union im Überblick
4.1 Motive und Ziele
4.2 Positionen und aktuelle Handlungsfelder

5 Die Umsetzung des Resilienzkonzepts der Europäischen Union
5.1 Konfliktprävention und Krisenbewältigung in der südlichen Nachbarschaft
5.2 Auswahl der Projekte und Untersuchungszeitraum
5.3 Überregionale Resilienzmaßnahmen
5.3.1 „Support to Intra-Palestinian Dialogue and the Resilience of Children and Youths Affected by Conflict in Palestine“
5.3.2 Resilienzförderung kleiner und mittlerer Unternehmen
5.4 „Enhancing Gaza Economic Resilience“
5.5 Resilienzprojekte im Westjordanland
5.5.1 „Supporting Palestinian Presence in Area C“
5.5.2 Resilienzinitiative der Europäischen Investitionsbank
5.6 Resilienzprogramme in Ost-Jerusalem
5.6.1 „Support to East Jerusalem in 2018, 2019 and 2020“
5.6.2 Unterstützung des Netzwerks palästinensischer Krankenhäuser

6 Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Europa und der Nahe Osten stehen seit Jahrhunderten in besonderen Beziehungen zueinander. Belege dafür sind die Kreuzzüge im Mittelalter, die Kolonialpolitik Frankreichs und Englands sowie der Beitrag Europas zur Gründung des Staates Israels und dem daraus resultierenden Konflikt mit der palästinensischen Bevölkerung. Und auch in der dritten Dekade des neuen Jahrtausends sucht die Europäische Union nach Möglichkeiten, zur Stabilität in dieser Region beizutragen im Bewusstsein, dass der Frieden in Europa auch von einem dauerhaften Frieden im Nahen Osten abhängig ist.

Im Jahr 2016 verabschiedet die EU ein neues Grundsatzdokument für ihre Außen- und Sicherheitspolitik. Der Schlüsselbegriff der Globalen Strategie lautet Resilienz. Diese gilt auch für die Aktivitäten im Bereich „peace building“ und damit auch für den Nahost-Konflikt.¹ Überschattet von zahlreichen Krisen und geopolitischen Spannungen bleibt dieser Konflikt nach wie vor eine wichtige Ursache für regionale Instabilität und stellt somit ein Testfeld für die Globale Strategie dar. Wenn die Union es ernst meint mit der Unterstützung der Rechtsansprüche der PalästinenserInnen und nach den Zielen ihrer neuen Strategie handelt, dann wird Palästina zu einem Prüfstein für ihre Glaubwürdigkeit.

Diese Arbeit wird also der Frage nachgehen, wie die Europäische Union das Konzept der Resilienz mit Hilfe von Förderprogrammen und Projekten im israelisch-palästinensischen Konflikt umsetzt. Die Relevanz und Aktualität der Frage lässt sich daran ermessen, dass es der EU bis heute aus vielfältigen Gründen nicht gelungen ist, eine von allen Beteiligten anerkannte Rolle als friedenspolitische Akteurin mit Gewicht einzunehmen. Zurzeit bestimmen die USA mit dem Friedensplan der Trump-Administration und die Normalisierungsabkommen zwischen Israel und einigen arabischen Staaten die außenpolitischen Entwicklungen in der Region.

Allein die Tatsache, dass die EU und zuvor die Europäische Gemeinschaft seit über 50 Jahren als Vermittlerin in diesem langwierigen Konflikt auftreten, der immer wieder auch gewaltsam ausgetragen wird, ist eine Form der Widerstandsfähigkeit und Konfliktfestigkeit. Und mit ihrem Resilienzkonzept als Kernelement der neuen Globalen Strategie verfolgt die EU weiterhin das Ziel der Zwei-Staaten-Lösung, die übrigens auch von der neuen Biden-Regierung favorisiert wird.

Der für diese Arbeit zentrale Begriff der Resilienz wird im 2. Kapitel erläutert. Der Bedeutungsgehalt des Begriffes wird zunächst unter dem Aspekt des Leitmotivs politischen Handelns erarbeitet; sodann wird das Resilienzkonzept mit seinen Eigenschaften, potenziellen Zielen, beteiligten AkteurInnen, vielfältigen Instrumenten bzw. Aktivitäten und den Mess- und Bewertungsmöglichkeiten ausführlich beschrieben. Im Anschluss daran wird das Analyseraster veranschaulicht, mit dessen Hilfe die Umsetzung des Resilienzkonzepts in Förderprojekten für die palästinensische Bevölkerung untersucht wird. Als letzter Punkt dieses Kapitels werden einige kritische Anmerkungen zum Konzept herausgearbeitet.

In Kapitel 3 wird die aktuelle strategische Ausrichtung der EU, die die Europäische Sicherheitsstrategie von 2003 ablöst, erläutert; dazu werden die Grundsätze und vorrangigen Ziele der Globalen Strategie der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik dargestellt und die Verankerung des neuen Paradigmas der Resilienz in derselben untersucht. Es schließt sich eine kritische Betrachtung des Resilienzkonzepts an vor dem Hintergrund der Abkehr der EU von ambitionierten Entwicklungszielen (z.B. dem Transformationsanspruch gegenüber Drittstaaten) hin zu einem pragmatischen Ansatz, d.h. zur Bewahrung von Stabilität der politischen Ordnung als Rechts- und Wertegemeinschaft.

Bevor die konkrete Umsetzung des Resilienzkonzepts der EU am Beispiel Palästinas untersucht wird, gibt Kapitel 4 einen kurzen Überblick über das Engagement der Union im israelisch-palästinensischen Konflikt. Neben den Motiven und Zielen ihrer Nahost-Politik werden die Positionen zu den Streitthemen Grenzen, staatliche Anerkennung, Jerusalem, palästinensische Geflüchtete und Sicherheit aufgezeigt, bevor die Handlungsfelder beschrieben werden, in denen das EU-Resilienzkonzept zur Anwendung gelangt, z.B. humanitäre Hilfen und Notfallmaßnahmen, ökonomische, zivilgesellschaftliche und „state-building“-Aktivitäten.

Kapitel 5 umfasst den empirischen Teil dieser Arbeit; es wird die Umsetzung des Resilienzkonzepts in sieben EU-Projekten analysiert, die auf das C-Gebiet im Westjordanland, auf Ost-Jerusalem und auf den Gaza-Streifen verteilt sind; dabei erstreckt sich der Untersuchungszeitraum vom Inkrafttreten der neuen Strategie in 2016 bis in das Jahr 2020 hinein.

Im abschließenden Fazit werden die wichtigsten Untersuchungsergebnisse zusammengefasst und bewertet und ein Ausblick auf das zukünftige Handeln der Europäischen Union im israelisch-palästinensischen Konflikt gegeben.

2 Das Konzept der Resilienz

2.1 Resilienz als Leitmotiv politischen Handelns

In Zeiten komplexer politischer Herausforderungen schickt sich Resilienz an, zum neuen Leitmotiv für die Konflikt- und Krisenbewältigung zu werden. Mit dem Begriff ist in wissenschaftlichen Diskursen ein neues Schlagwort aufgetaucht, das schnell eine große Faszination entfaltet hat (Steinhilber 2016: 1). Von seinem lateinischen Ursprung (resilire) her meint Resilienz die Fähigkeit, zum Ausgangspunkt zurückzukehren, sich also von Beeinträchtigungen zu erholen. Das Konzept der Resilienz als der Fähigkeit, auf äußere Störungen widerständig (Annen 2019: 1) zu reagieren, findet sich in verschiedenen Anwendungsbereichen wieder. In einer Vielzahl an Disziplinen wie Psychologie, Geografie, Ökologie oder Ingenieurswissenschaften und in unterschiedlichen Politikfeldern (z.B. in der Außen-, Sicherheits-, Entwicklungs- oder Klimapolitik) haben sich eigene Perspektiven dieses Konzepts entwickelt (Ostheimer 2018: 330).

Wie alle Breitbandbegriffe ist Resilienz in seiner Bedeutung variierend und wird in verschiedenen Kontexten unterschiedlich verstanden. Das ist Teil seiner Ausstrahlung und Teil des Problems. Resilienz erscheint als der Schlüssel zur Bewältigung komplexer Herausforderungen und binnen weniger Jahre avancierte der Terminus von einem Nischen- zu einem Mainstreambegriff.

„Resilience of what? To what? When, and where? Are we talking about resilience at the macro-level? Are we talking about resilience of state structures or the economy as a whole? Or, the resilience of the village, or resilience of the community, or resilience of your household … And resilience to what exactly? Because … our resilience to climate change takes a totally different kind of operation than the resilience to a banking crisis for example … and the word resilience applies perfectly to both” (Wagner/Anholt 2016: 422).

Die Beantwortung dieser Fragen bringt eine Vielfalt an Resilienzbedeutungen hervor und vielleicht auch konkurrierende Logiken des Begriffs. Den kleinsten gemeinsamen Nenner der klassischen Deutungen des Terminus Resilienz bildet bis heute die Fähigkeit, (plötzliche) Störungen und Krisen zu verkraften beziehungsweise sich davon so zu erholen, dass wesentliche Funktionen aufrechterhalten bleiben. Angesichts der Zunahme von Naturkatastrophen, ethnischen Konflikten und terroristischen Anschlägen rückt Resilienz als Widerstands- und Regenerationsfähigkeit bzw. Krisen- und Konfliktfestigkeit in den letzten Jahren auch in den Mittelpunkt von Überlegungen zur Friedens-, Konflikt- und Sicherheitsforschung und zur Außenpolitikgestaltung (Hanisch 2016: 1,2).

Ausgangspunkt der Reflexion über den Resilienzbegriff soll hier die Frage sein, wie ein System allen Störungen und allem Anpassungs- und Innovationsdruck zum Trotz seine Stabilität bewahren und Wandel akzeptieren und vollziehen kann (Meyen/Vogt 2018: IX).

Die Auseinandersetzung mit Resilienz auf Systemebene bedeutet, dass sowohl Strukturen als auch Prozesse unterschiedlicher Entitäten in den Blick genommen werden. Folgende Merkmale von Resilienz fallen dabei besonders auf:

Erstens, die vorherrschende Interpretation von Resilienz als Widerstandsfähigkeit und als Fähigkeit, den ursprünglichen Systemzustand wiederherzustellen. Diese konservative Deutung impliziert den Wunsch nach Abwehr und Immunisierung gegenüber allen Veränderungen der Systemumwelt. Dabei gerät allerdings die Lern- und Anpassungsfähigkeit des Systems, die zu Veränderungen führen, aus dem Blickfeld (Kolliarakis 2013: 1).

Zweitens, die verbreitete Konfusion in Forschungs- und Förderprojekten in Bezug auf die Objekte, die resilient gestaltet werden sollen. Sind es Einzelpersonen, Gruppen oder Behörden? Die soziotechnischen Systeme der Infrastruktur und/oder ihre BetreiberInnen? Institutionen, Organisationen und/oder die Gesamtheit der Zivilgesellschaft? Die Festlegung der Referenzobjekte hat Konsequenzen für die EndnutzerInnen, die EntscheidungsträgerInnen oder die zivilgesellschaftlichen Organisationen, die betroffen wären (Kolliarakis 2013: 1).

Wird Resilienz zum Leitmotiv politischen Handelns, dann ist zu klären, was als Bedrohung anerkannt wird und was als schützenswert gilt (und was jeweils nicht). Beide Fragestellungen sind normativ geladen, was bedeutet, dass ein soziales System an sich nicht resilient ist, sondern immer nur mit Blick auf bestimmte Funktionen, die es zum Beispiel für die Gesellschaft erfüllt. Über diese Funktionen, die transparent sein müssen, lässt sich streiten, wenn von Resilienz gesprochen wird (Meyen/Vogt 2018: XI).

2.2 Analyse des Konzepts

2.2.1 Eigenschaften von Resilienz

Es gibt nicht die eine Resilienz, sondern verschiedene Formen in jeweils unterschiedlichen Zusammenhängen. Wenn man von Resilienz spricht, muss daher klar umrissen werden, welche Art von Resilienz unter welchen Umständen gemeint ist. Als Prozess der Bewältigung einer Krise wird Resilienz erst dann beobachtbar, wenn ein technisches oder gesellschaftliches System durch einen Vorfall gestört wird. Wie eine plötzliche Katastrophe oder Krise bewältigt wird und wie die Funktions- und Handlungsfähigkeit wiedererlangt wird, variiert je nach Vorfall und je nach System stark (Nünlist 2013: 2).

Im Fokus vieler Überlegungen stehen dabei als erstes die Bewältigungsfähigkeiten („coping capacities“). Sie meinen sowohl das Aushalten als auch das reaktive, kurzfristige und möglichst flexible Überwinden von unmittelbar auftretenden Störungen. Die Erholung, bei der die gleiche Funktionalität des Systems wie vor dem Vorfall wiedererlangt wird, gelingt relativ schnell (wieder auf die Beine kommen, „bounce back“) (Giroux/Prior 2012: 11). So betonen beispielsweise Ansätze aus den Organisationswissenschaften vor allem die reaktive Bewältigung und schnelle Erholung nach einer Störung. Für sie gilt damit der Prozess des „bounce back“ zur Wiedererlangung von Funktions- und Handlungsfähigkeiten als sichtbares Merkmal von Resilienz. Die Frage, die sich stellt, ist, wieviel Belastung Menschen und Systeme aushalten müssen, als dass sie in derartigen Situationen als resilient angesehen werden können (Hanisch 2016: 2).

Für einige Disziplinen spielen auch die Fähigkeiten zur Anpassung („adaptive capacities“) eine wichtige Rolle. Dabei geht es um das proaktive und langfristig angelegte Ausrichten von Strukturen, Prozessen oder Verhaltensweisen auf gegenwärtige und künftige Verwundbarkeiten (Adaptation) (Giroux/Prior 2012: 11). Dies soll durch das Lernen aus früheren Erfahrungen mit krisenhaften Ereignissen und dem Antizipieren von Risiken möglich sein. Studien der Sicherheitswissenschaften sowie zum Katastrophen- und Krisenmanagement richten ihre Aufmerksamkeit eher präventiv auf die Antizipation von Belastungen und Veränderungen. Resilient sein heißt hierbei, sich vorausschauend anzupassen und damit das Ausmaß eigener Verwundbarkeiten vorab zu reduzieren (Hanisch 2016: 2). Dabei zielt das beständige Anpassen jedoch nicht darauf ab, Krisen zu verhindern. Vielmehr sollen deren belastende und störende Auswirkungen gemildert werden (Nünlist 2013: 2).

Im Kontext von gesellschaftlicher Resilienz kommen die Fähigkeiten zur Umgestaltung („transformative capacities“) zur Geltung. Diese Eigenschaft unterscheidet sich dahingehend von der der Anpassung, als dass Gesellschaften nicht nur schrittweise, sondern sogar tiefgreifende Veränderungsprozesse durchlaufen. Ein solcher Wandel aller Gesellschaftsbereiche wäre beispielsweise angesichts der Auswirkungen und Gefahren des Klimawandels denkbar. Veränderte gesellschaftliche Normen und Verhaltensweisen könnten es ermöglichen, dass sich Gesellschaften trotz gravierender Umweltveränderungen durch die Transformation weiterentwickeln (Hanisch 2016: 3).

Resilienz ist also nicht nur vage als erwünschte Eigenschaft zu denken. Vielmehr müssen Überlegungen darüber angestellt werden, welche Art von Resilienz unter welchen spezifischen Umständen notwendig wird.

2.2.2 Ziele, AkteurInnen und Resilienzobjekte

Die an Resilienzpolitik Beteiligten müssen Klarheit über die Ziele der geplanten Maßnahmen gewinnen, d.h. was soll mit den Vorhaben erreicht werden. Neben den in Kapitel 2.2.1 aufgezeigten grundsätzlich zu treffenden Entscheidungen über Systemerhalt, -anpassung oder -transformation als anzustrebende Ziele lassen sich als übergeordnete Zielsetzungen beispielsweise die Bewahrung der Stabilität der politischen Ordnung als Rechts- und Wertegemeinschaft, der Abbau von Verwundbarkeit und Verletzlichkeit, die Bildung von Konfliktbewusstsein und -prävention, ökonomische und ökologische Weiterentwicklungen und die individuelle Einbindung und Verantwortung benennen (Schneider/Vogt 2018: 109).

Weiterhin muss geklärt werden, wer und was resilient werden soll. Dabei geht es auch um die Frage, wer oder was besonders verwundbar und somit am stärksten gefährdet ist oder wer oder was wichtig und somit resilienter sein muss. Das können (kritische) Infrastrukturen, Institutionen/Organisationen, aber auch Bevölkerungs- und Berufsgruppen sein (Nünlist 2013: 3).

Außerdem muss konkretisiert werden, welche AkteurInnen für die Resilienz verantwortlich gemacht werden sollen. Der Einbezug von nicht-staatlichen Stakeholdern wirft beispielsweise die Frage auf, wie weit die Zivilgesellschaft an den resilientrelevanten Entscheidungen beteiligt wird. Es kommt also darauf an, eine gute Balance zwischen „top-down“-Steuerung und Förderung von „bottom-up“-Kräften zu finden (Anholt/Wagner 2020: 24).

2.2.3 Resilienzinstrumente und Aktivitäten

Der operative Ausgangspunkt für Initiativen im Rahmen des Resilienzkonzepts ist eine umfassende Analyse von Stärken und Verwundbarkeiten. Staaten und Gesellschaften basieren auf komplexen Interdependenzen zwischen politischen AkteurInnen, der Zivilgesellschaft als Ganzes, Gruppen und Individuen. Das bedeutet, dass jedes Risiko auf mehreren Ebenen analysiert werden muss, insbesondere dort, wo Machtverhältnisse zwischen verschiedenen Gruppen der Gesellschaft eine wichtige Rolle spielen (European Commission/High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy 2017: 24).

Nach Festlegung der Art der Resilienz und der Ziele muss überlegt werden, wie die gewünschte Resilienzform gefördert werden kann. Ohne Zweifel bedingen diese unterschiedlichen Formen und die Resilienz unterschiedlicher gesellschaftlicher Elemente unterschiedliche Werkzeuge, die sozialer, technischer, wirtschaftlicher oder ökologischer Natur sein können. Viele politische Vorgaben sind relativ vage formuliert, wenn es darum geht, wie Resilienz hergestellt werden soll. Zu den typischen, von politischen EntscheidungsträgerInnen häufig eingesetzten praktischen Maßnahmen gehören beispielsweise maßgeschneiderte Programme zur Förderung der sozialen, technischen und ökonomischen Krisenfestigkeit, Transferleistungen und Risikomanagement (Nünlist 2013: 3).

Dabei zeigt sich, dass diese Maßnahmen häufig bereits bestehende Programme und Projekte ergänzen bzw. auf schon vorhandenen Lösungen aufbauen (European Commission 2016b: 2).

2.2.4 Messung und Bewertung von Resilienzmaßnahmen

In einer auf Resilienz beruhenden Politik muss das Potenzial von Maßnahmen zur Umsetzung ihrer Ziele überprüft werden. Während weitgehend Konsens darüber besteht, dass Resilienz keine „to be or not to be“-Eigenschaft ist, sondern in unterschiedlich starker Ausprägung vorliegen kann, bleibt allerdings die Frage oft unbeantwortet, wie variierende Resilienzausprägungen gemessen werden sollen bzw. was die Messbasislinie der einem Objekt/einer AkteurIn innenwohnenden Resilienz sein soll. Eine weitere zentrale Fragen lautet: Wie wirksam sind die Instrumente zur Herstellung oder Beeinflussung der Resilienz? (Hanisch 2016: 2)

Eigenschaften wie Resilienz und Verwundbarkeit können nur schwer direkt gemessen werden. Oft werden sie deshalb als Index abgebildet, der sich aus verschiedenen messbaren Indikatoren ermitteln lässt (Kemmerling/Bobar 2018: 257). Ein Index zur Resilienz einer kritischen Infrastruktur könnte sich zum Beispiel aus Faktoren wie Wahrscheinlichkeit des Ausfalls, Wartungsgrad und Alter der Infrastruktur zusammensetzen. Ein Index kann allerdings nur so gut sein wie die Indikatoren, die er in sich vereint. Aufgrund dieser Herausforderungen bleibt die Messung von Resilienz und die Bewertung von Resilienzmaßnahmen häufig vage und schwach ausgebildet (Nünlist 2013: 3).

2.3 Raster zur Analyse von Resilienzprojekten

Die in Kapitel 2.2 analysierten Merkmale des Konzepts lassen sich in einem Raster zur Untersuchung von Resilienzinitiativen wie folgt darstellen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle: Raster zur Analyse von Resilienzprojekten (eigene Darstellung)

Mit Hilfe dieses Rasters wird in Kapitel 5 die Umsetzung des Resilienzkonzepts der Europäischen Union in Förderprojekten für die palästinensische Bevölkerung untersucht. Die Analyse soll u.a. Aufschluss darüber geben, welche Resilienzart angestrebt wird, welche Praktiken bzw. Techniken, durch die Resilienz produziert werden soll, zum Einsatz gelangen und welche AkteurInnen durch die Maßnahmen begünstigt werden.

2.4 Kritische Anmerkungen zum Konzept

Die Unschärfen des Resilienzbegriffs und dessen Ausbreitung wirken sich in vielfacher Form negativ auf dessen konzeptionelle Klarheit und praktische Relevanz aus. Dies beginnt damit, dass sich bislang keine allgemeingültige Definition von Resilienz etabliert hat. Unterschiedliche Definitionen führen zu Widersprüchen zwischen den einzelnen Deutungen und damit zu einer Verwässerung des Konzepts. „Denn wenn alles und jeder resilient sein soll, wo liegt dann noch der Mehrwert des Konzepts?“ (Hanisch 2016: 2)

Verstanden als Bewältigungs-, Anpassungs- und Transformationskapazitäten von Systemen angesichts unvermeidlicher Risiken und Krisen laufe Resilienz Gefahr, die systemischen Faktoren zu übersehen, die den gesellschaftlichen Verwundbarkeiten zugrunde liegen. Warum fehle zum Beispiel die Berücksichtigung der Ungleichheit auf der Resilienz-Agenda, fragen Wagner und Anholt (2016: 419).

Angesichts der Tatsache, dass der Staat die Außenwelt weder kontrollieren noch steuern könne bzw. wolle, propagiere Resilienz die Unmöglichkeit von Sicherheit, weshalb die Forderung nach Resilienz als Ausdruck einer neoliberalen Regierungsweise gesehen werden könne: die Verantwortung für Sicherheit werde von der Regierung auf die Kommunen, von der nationalen auf die lokale Ebene und von den Sicherheitsbehörden auf die BürgerInnen umverteilt (Anholt/Wagner 2020: 24).

Noch deutlicher zeigt sich diese Verantwortungsverschiebung dort, wo Resilienz als wünschenswerte Persönlichkeitseigenschaft verstanden und verwendet wird. Mit dem Verweis auf die Erlernbarkeit eines resilienten Umgangs mit Herausforderungen werde dabei nach Pospisil (2013: 29) betont, dass das Zurechtkommen mit Krisen und in diesem Zusammenhang auch das Ausbilden einer persönlichen Resilienz in der individuellen Verantwortung liege.

Steinhilber (2016: 1) sieht in dem Resilienzkonzept ein Stehaufmantra, das „zu einem Gegenentwurf zu transformativen Ansätzen“ zu werden drohe. Die Zivilgesellschaft präpariere sich für den Ausnahmezustand, anstatt die Ursachen dafür zu beheben. Zwar stelle Resilienz das Lernen im Umgang mit Krisen in den Mittelpunkt, letztlich aber nur innerhalb des bestehenden Systems, das dadurch erhalten und gestärkt werde. Resilienzkonzepte setzten besonders an der individuellen Widerstandsfähigkeit an, die oft jedoch einen grundsätzlichen sozioökonomischen Wandel voraussetze (Steinhilber 2016: 4).

Im folgenden Kapitel wird nach der Darstellung der grundlegenden Inhalte der aktuellen Strategie der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU die Verankerung des Resilienzkonzepts in derselben untersucht.

3 Die außen- und sicherheitspolitische Ausrichtung der Union seit 2016

3.1 Grundsätze und prioritäre Ziele der Globalen Strategie

Der Europäische Rat nahm am 28. Juni 2016 die von der Hohen Vertreterin Federica Mogherini vorgestellte Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU (EUGS) an, die von einem AutorenInnenteam um Nathalie Tocci (Istituto Affari Internazionali, Rom) erarbeitet wurde und die Europäische Sicherheitsstrategie von 2003 (ESS) ablöst. Die EUGS bekundet, dass „[d]ie Europäische Union […] den Frieden fördern und die Sicherheit ihrer Bürger und ihres Territoriums garantieren [wird]. Interne und externe Sicherheit hängen mehr denn je miteinander zusammen“ (Rat der Europäischen Union 2016: 5). Bei ihrem auswärtigen Handeln werde sich die EU von einem auf den Grundsätzen der Einheit, des Engagements, der Verantwortung und der Partnerschaft beruhenden Pragmatismus („principled pragmatism“) leiten lassen (Rat der Europäischen Union 2016: 13,14).

Fünf vorrangige Ziele werden in der EUGS benannt: Die gemeinsame Außenpolitik der EU will erstens die Sicherheit der Union verbessern. Konkret werden Maßnahmen gegen den Terrorismus, gegen hybride Bedrohungen, gegen den Klimawandel und die Energieversorgungsunsicherheit formuliert. Neben der verstärkten Kooperation mit internationalen Partnern, insbesondere mit der NATO, will die EU ihre Verteidigungsfähigkeit durch Anstrengungen im Bereich Cybersicherheit und strategische Kommunikation erhöhen (Bundesministerium für europäische und internationale Angelegenheiten 2020: 1).

Zweitens wird die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) darauf ausgerichtet sein, die Widerstandsfähigkeit von Staaten und Gesellschaften in der östlichen und südlichen Nachbarschaft zu stärken und fragile staatliche Strukturen in dieser Region zu stabilisieren unter besonderer Berücksichtigung der Beitrittsperspektive der Staaten Südosteuropas (Bendiek 2016: 2).

Drittens soll ein multidimensionaler Ansatz zur Bewältigung von Konflikten und Krisen verfolgt werden, der auf regionale und internationale Partnerschaften beruht. Das Ziel umfasst „peace building“ und nachhaltiges Krisenmanagement durch Einbindung aller zur Verfügung stehenden EU-Politikbereiche (Außenpolitik, Entwicklungspolitik, GSVP etc.) und aktives Engagement auf allen Ebenen des Konfliktzyklus (Bendiek 2016: 2).

Viertens will die EU ihre Erfahrung mit der friedenserhaltenden Wirkung des Integrationsprozesses nutzen, um regionale Ordnungen weltweit zu unterstützen. Besondere Aufmerksamkeit erfahren dabei Osteuropa und Russland, der Mittelmeerraum mit dem Nahen Osten, Afrika und Asien und die atlantischen Beziehungen (Rat der Europäischen Union 2016: 27-33).

Fünftens soll im Rahmen der gemeinsamen Außenpolitik die Reform der globalen Ordnungspolitik auf der Grundlage des Völkerrechts vorangetrieben werden, um die Achtung der Menschenrechte und der Prinzipien der nachhaltigen Entwicklung und des dauerhaften Zugangs zu globalen Gemeingütern zu gewährleisten. Die EU bekennt sich zu einem effektivem Multilateralismus und zu Good Governance, d.h. zu einer kontinuierlichen Kooperation mit internationalen Partnern sowohl auf staatlicher als auch auf nichtstaatlicher Ebene (Bundesministerium für europäische und internationale Angelegenheiten 2020: 1).

Um diese vorrangigen Ziele erreichen zu können, werden in der EUGS im Kapitel Von der Vision zur Aktion folgende Voraussetzungen formuliert:

- Investitionen in alle Dimensionen der Außenpolitik, insbesondere in Sicherheit und Verteidigung („eine glaubwürdige Union“);
- Steigerung der Reaktionsfähigkeit der GSVP, stärkere strukturierte Zusammenarbeit, Anpassung der Entwicklungspolitik an die strategischen Prioritäten („eine reaktionsfähige Union“);
- bessere Koordinierung in externen Politikbereichen zwischen den Mitgliedstaaten und den Institutionen der EU sowie zwischen den internen und externen Dimensionen der Politikbereiche der EU („eine vernetzte Union“) (Rat der Europäischen Union 2016: 38-44).

Mit der EUGS versucht die EU auf grundlegende, weltweite politische Veränderungen zu reagieren: zerfallende Staaten in der Nachbarschaft, der internationale Terrorismus und die zunehmende Aggressivität Russlands in Osteuropa. Deshalb behandelt die Strategie primär Querschnittsthemen, Politikbereiche und thematische Aspekte, die von besonderer Bedeutung für die Union sind: Resilienz, Sicherheit und Verteidigung, Sanktionen, Entwicklungspolitik, Ziele für nachhaltige Entwicklung, Menschenrechte, Migration, Terrorismusbekämpfung, globale Ordnungspolitik sowie Energie-, Klima- und Cybersicherheit (Reiterer 2017: 14).

Im folgenden Kapitel wird das Resilienzkonzept der EUGS deskriptiv dargestellt, bevor dessen regionale Umsetzung in Kapitel 5 analysiert wird.

3.2 Resilienz als neues Paradigma

Unter dem Motto Gemeinsame Vision, gemeinsames Handeln: Ein stärkeres Europa wird in der EUGS der Aufbau von Resilienz zum übergeordneten Ziel erklärt. Die neue Strategie, die nicht mehr von idealistischen Vorstellungen von Demokratisierung inspiriert ist, sondern einen realistischen Ansatz in Bezug auf die internationalen Fähigkeiten der EU vertritt und die zugleich von den Krisen der letzten Jahre geprägt ist, legt ein besonderes Augenmerk auf Resilienz, die einer der Bausteine der EUGS ist und die sowohl innerhalb der EU als auch in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft gestärkt werden sollte (Pietzko 2019: 1).

Der Resilienzbegriff wird mehr als 34 Mal in verschiedenen Kontexten verwendet: im Zusammenhang mit Institutionen und Staaten, Infrastruktur und Gesellschaften innerhalb und außerhalb Europas. Die EUGS definiert Resilienz als „die Fähigkeit von Staaten und Gesellschaften Reformen durchzuführen und so internen und externen Krisen zu widerstehen und sich von ihnen erholen zu können“ (Rat der Europäischen Union 2016: 19). Grundlage dieser Definition ist ein Resilienzverständnis, welches die Europäische Kommission bereits vier Jahre zuvor, basierend auf Erfahrungen im Sahel und am Horn von Afrika, veröffentlichte: „Resilienz ist die Fähigkeit eines Individuums, eines Haushalts, einer Gemeinschaft, eines Landes oder einer Region, Belastungen und Schocks standzuhalten, sich anzupassen und sich rasch wieder zu erholen“ (Europäische Kommission 2012: 4).

Darüber hinaus liefert der Action Plan for Resilience in Crisis Prone Countries 2013-2020, der darauf abzielt, humanitäre Aktionen, längerfristige Entwicklungszusammenarbeit und politisches Engagement zu verbinden und der in der Folge ein jährliches EU-Resilienzforum einrichtet, Einblicke in das EU-Resilienzverständnis (European Commission 2013). Erkennbar ist die Intention, Resilienz von der rein reaktiven Kompetenz hin zu einer adaptiven Fähigkeit zu entwickeln.

Zusätzlich stellt der Resilience Marker ein Instrument dar, welches den Zusammenhang von Resilienz mit Entwicklung, Sicherheit und Konfliktbewusstsein/-prävention zum Ausdruck bringt. Er bewertet, inwieweit Programme, die von der Generaldirektion für Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe (ECHO) finanziert werden, Resilienzaspekte in ihre Projekte integrieren (European Commission 2014).

Das EUGS-Resilienzkonzept umfasst in Bezug auf Demokratie Werte wie die Achtung und Förderung der Menschenrechte, der Grundrechte und der Rechtsstaatlichkeit. Darüber hinaus hat eine resiliente Gesellschaft bessere Chancen, Regierungen mit Hilfe von demokratisch gewählten Organen sowie einer aktiven Zivilgesellschaft zur Rechenschaft zu ziehen: „Ein resilienter Staat ist ein sicherer Staat, und Sicherheit ist von wesentlicher Bedeutung für Wohlstand und Demokratie“ (Rat der Europäischen Union 2016: 19). Materielle Resilienz bezieht sich auf kritische Infrastrukturen, Netze und Dienste sowie die Eindämmung von Cyberkriminalität. Des Weiteren wird auf Energie- und Umweltsicherheit als Teilaspekte von Widerstandsfähigkeit hingewiesen (Rat der Europäischen Union 2016: 18,19).

Gesellschaftliche Resilienz ist „ein umfassender Ansatz, der alle Einzelpersonen und die Gesamtheit der Gesellschaft einbezieht. Eine resiliente Gesellschaft, die von Demokratie, Vertrauen in ihre Institutionen und nachhaltiger Entwicklung gekennzeichnet ist, bildet das Herzstück eines resilienten Staates“ (Rat der Europäischen Union 2016: 20). Deshalb bildet die Förderung der Widerstandsfähigkeit ein zentrales Ziel der Erweiterungs- und Nachbarschaftspolitik, bei der die EU „einen vielschichtigen Ansatz“ (Rat der Europäischen Union 2016: 21) verfolgen werde. Schließlich würden durch Fragilität jenseits der Grenzen die vitalen Interessen der EU bedroht. Die Förderung von Resilienz erfordere deswegen auch die Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern von MigrantInnen und Geflüchteten (Rat der Europäischen Union 2016: 20).

Um glaubwürdig zu sein, müsse Resilienz den jeweiligen Umständen auf nationaler oder regionaler Ebene angepasst sein und den Fähigkeiten der jeweiligen AkteurInnen entsprechen. Die Maßnahmen müssen Partner einbeziehen und können nicht einfach der Export eines EU-Standardmodells sein, da es „[r]egionale Ordnungen […] nicht in einer einzigen Form“ gebe (Rat der Europäischen Union 2016: 28). Die Unterstützung für regionale Ordnungen einzufordern, die es Staaten und Menschen erlaube, „die wirtschaftlichen Vorteile der Globalisierung zu nutzen, die Kulturen und Identitäten umfassender zum Ausdruck zu bringen und Einfluss in der Weltpolitik geltend zu machen“ (Rat der Europäischen Union 2016: 8), entspricht der eigenen Entwicklung der Union. Dieser Ansatz zielt auf konkrete und realisierbare Initiativen vor Ort und nicht auf ein größeres Ziel oder zu anspruchsvolle Vorstellungen, mit denen sich die Bevölkerung nicht identifizieren kann (Reiterer 2017: 17).

Die Globale Strategie stellt also hohe Ansprüche an die Resilienz der Mitglied- und Nachbarstaaten der EU: Resilienz beinhaltet nicht nur die Fähigkeit, Angriffe abzuwehren, Schäden auszuhalten und zu reparieren, sondern auch, Strukturen aufzubauen, in denen solche Angriffe und Schäden gar nicht erst auftreten. In der neuen Strategie der Union wird Resilienz als umfassendes Konzept innerer und äußerer Sicherheit verstanden, das alle Individuen und die gesamte Gesellschaft einbezieht (Bendiek 2017: 15).

Um die neue EU-Außenpolitik angemessen zu erfassen, sind zwei unterschiedliche Deutungen des Resilienzbegriffs gleichermaßen wichtig: Auf der einen Seite das externe Resilienzverständnis, das zwischen Innen- und Außenpolitik unterscheidet. Demnach bezieht sich der Begriff Resilienz auf sicherheitsrelevante Problemstellungen und bezeichnet die Fähigkeit, Angriffen, Erschütterungen und Herausforderungen von außen standzuhalten (Bendiek 2017: 16).

Auf der anderen Seite steht das interne Resilienzverständnis, das weder zwischen Innen- und Außenpolitik noch zwischen sicherheitsrelevanten und anderen Herausforderungen unterscheidet, sondern allen Handlungen eine Bedeutung zuweist, „die Individuen und Institutionen gegen den rechtlichen Besitzstand der Union richten“ (Bendiek 2017: 16). Dazu zählen alle Verstöße europäischer Mitgliedstaaten oder anderer Rechtspersonen gegen europäisches Recht, z.B. die Unabhängigkeit des Justizwesens.

Einige WissenschaftlerInnen sehen im Resilienz-Paradigma der Europäischen Union einen Gegenentwurf zu transformativen Ansätzen (Biscop 2017), (Juncos 2017), andere hingegen verbinden damit den konstruktiven Vorschlag, den Widerspruch zwischen Stabilitäts- und Demokratieförderung zu überwinden (Wagner/Anholt 2016). VertreterInnen dieser Position setzen sich bewusst vom Transformationsanspruch ab. Nach Bendiek (2017: 15) ist eine resiliente Union im Sinne der EUGS allerdings dadurch gekennzeichnet, dass sie in ihren Nachbarstaaten sowohl stabilisierend wirke als auch versuche, auf ihr Umfeld transformierend Einfluss zu nehmen.

Die Herausforderung besteht nun in der konkreten Förderung der Widerstandsfähigkeit/Konfliktfestigkeit, um Resilienz nicht zu einer leeren Worthülse verkommen zu lassen. Rüger (2016: 475) fragt zu Recht, wie „sich die hohen Anforderungen der Resilienz in die Praxis der EU-Außenpolitik umsetzen“ lassen.

Der in der EUGS verankerte prinzipiengeleitete Pragmatismus als neue Arbeitsweise bildet die Grundlage für den Leitfaden zur Umsetzung des Resilienzkonzepts (A Strategic Approach to Resilience in the EU's External Action), der ein Jahr nach der Verabschiedung der EUGS veröffentlicht wurde (European Commission/High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy 2017). In dieser Gemeinsamen Mitteilung wird die Resilienzidee weiterentwickelt, Grundbausteine für die systematische Integration eines Resilienzansatzes in das außenpolitische Handeln der EU vorgeschlagen und Richtlinien aufgestellt, die PraktikerInnen als Orientierungshilfen bei der Umsetzung des Konzepts in konkretes Handeln unterstützen.

In Kapitel 3 (Implementing a Strategic Approach to Resilience) zeigt das Dokument Beispiele auf, wie Resilienz in die Praxis umgesetzt werden kann; die Bandbreite reicht von Resilienzförderung in Nigeria nach Ende des lokalen Konflikts bis zu Programmen im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik (European Commission/High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy 2017: 4-17).

3.3 Kritik am Resilienzkonzept der EU

Resilienz als prioritäres Ziel der EUGS dient vornehmlich dazu, Antworten auf komplexe sozioökonomische, politische und ökologische Herausforderungen zu geben. Das Krisenszenario, auf welches das Konzept angewendet wird, reicht von den Themen Klimawandel und Naturgefahren über Kriege und Konflikte bis hin zur Wirtschafts- und Finanzkrise. Wagner und Anholt (2016) stellen in ihrer empirischen Studie zur Resilienz als neues EU-Leitmotiv fest, dass die Abstraktion des Begriffs einerseits und die normative positive Assoziation andererseits eine Verknüpfung mit anderen Konzepten wie Nachhaltigkeit und gute Regierungsführung ermögliche. Gleichzeitig bedeute die Anwendung von Resilienz jedoch eine Abkehr von ambitionierten Entwicklungszielen hin zu einem pragmatischen Ansatz, der die „intervention fatigue“ in Europa reflektiere (Wagner/Anholt 2016: 424).

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¹ Zur begrifflichen Vereinfachung wird in dieser Arbeit der Terminus Nahost-Konflikt als Synonym für den israelisch-palästinensischen Konflikt verwendet. Dementsprechend wird in diesem Zusammenhang unter Nahost-Politik die Politik bezüglich des israelisch-palästinensischen Konflikts verstanden.