Dualföderalismus vs. Verbundföderalismus - Die föderale Struktur der USA und Deutschlands im Vergleich

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Hauptteil
2.1 Föderalismus: Begriff und Ausprägungsformen
2.1.1 Definition des allgemeinen Föderalismusbegriffes
2.1.2 Verbund- und Dualföderalismus im Vergleich
2.2 Unterscheidung hinsichtlich der Verteilung der Gesetzgebungs- kompetenzen zwischen Bund und Gliedstaaten
2.3 Unterscheidung hinsichtlich der Exekutive (Verteilung der Verwal- tungskompetenzen zw. Bund und Gliedstaaten)
2.4 Betrachtung der unterschiedlichen Finanzordnungen (Finanzaus- gleich, staatliche Zuschüsse etc.)

3. Resümee

4. Literaturverzeichnis

1.Einleitung

Föderalismus ist ein Thema von enormer Aktualität. Ständig stoßen wir in Presse, Funk und Fernsehen auf Begriffe, die unmittelbar mit dem Föderalismus in Verbindung stehen, wie zum Beispiel Bund, Bundesland, Bundesstaat, Kompetenzverteilung und Landesparlament. Seine vielfältigen Ausprägungen sind weltweit verbreitet. Neben Deutschland sind beispielsweise auch die USA, Österreich, Kanada, Argentinien und Nigeria bundesstaatlich organisiert. Die Gemeinsamkeit aller dieser Staaten liegt in der territorialen Unterteilung in einzelne Glied- staaten. Allerdings existieren deutliche Unterschiede, was Anzahl, Größe und Kompetenzen dieser Gliedstaaten betrifft.

In Deutschland hat der Föderalismus eine lange Tradition. Als ein „tragendes Prinzip unseres Staatsaufbaus (bestimmt er) seit Jahrhunderten den politischen Prozeß [!], das Zusammenspiel der politischen Institutionen und die Art und Weise, wie politische Entscheidungen zustande- kommen und umgesetzt werden.“¹ Eine ebenso essentielle Rolle spielt der Föderalismus in den Vereinigten Staaten von Amerika. Die USA werden häufig „als Musterbeispiel für den modernen neuzeitlichen Föderalismus“² bezeichnet. Obwohl er weltweit Anwendung findet und ständig Gegenstand öffentlicher Diskussionen ist, herrscht über den Föderalismus kon- zeptuelle Unklarheit. Dieses Problem der Definitionsfindung wird im ersten Unterpunkt des Hauptteils vertieft.

Das politische System Deutschlands unterscheidet sich in vielerlei Hinsicht von dem der USA. Wie bereits erwähnt, sind beide Staaten föderalistisch organisiert. Aber auch bezüglich dieser Bundesstaatlichkeit existieren erhebliche Unterschiede.

Im Mittelpunkt dieser Arbeit stehen daher folgende Fragen: Was sind die wesentlichen Unterschiede zwischen dem föderalistischen Verbundmodell Deutschlands und dem Dualföderalismus der USA? Welche Gemeinsamkeiten gibt es?

Zur Beantwortung dieser Fragen wird im folgenden Hauptteil zuerst der Versuch unternom- men, den Begriff des Föderalismus allgemein zu definieren. Anschließend werden zwei spe- zielle Ausprägungen, nämlich Verbund- und Dualföderalismus, miteinander verglichen. Die- ser Vergleich zielt auf das Sichtbarmachen von Merkmalen der jeweiligen Ausprägung ab. Im folgenden wird dieser Vergleich fortgeführt und anhand von ausgewählten Schwerpunkten vertieft. Dabei soll auf folgende Fragen eingegangen werden: Was unterscheidet die beiden Modelle hinsichtlich der Verteilung der Legislativgewalt zwischen Bund und Gliedstaaten? Wie werden Verwaltungskompetenzen auf die staatlichen Ebenen aufgeteilt? Welche Unterschiede gibt es hinsichtlich der Finanzordnungen? Die Formulierung der Fragestellungen darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass neben den zahlreichen Unterschieden auch Gemeinsamkeiten existieren. Einige davon werden im Verlauf dieser Arbeit genannt. An dieser Stelle sei betont, dass sich die Bearbeitung der Gliederungspunkte bzw. die Beantwortung der Fragestellungen größtenteils auf eine oberflächliche Betrachtung beschränkt. Eine tiefergehende Analyse lässt der Rahmen dieser Arbeit nicht zu.

Zur Bearbeitung des Themas dieser Arbeit konnte ich auf ein vielfältiges Literaturangebot zurückgreifen. Ein besonders hoher Stellenwert kommt dabei den Büchern und Zeitschriften- aufsätzen zu, die sich ausschließlich mit dem Föderalismus beschäftigen. Als Beispiele seien die im Literaturverzeichnis aufgelisteten Werke von Laufer, Kilper und Männle genannt. Als ebenfalls sehr ergiebig erwiesen sich solche Bücher, die sich die Analyse eines gesamten poli- tischen Systems (Deutschland bzw. USA) zum Thema gemacht hatten. Auf diesem Gebiet waren die Texte von Jäger, Rudzio und Fraenkel sehr hilfreich. Etwas überraschend hingegen ist die Tatsache, dass kaum nützliche Literatur existiert, die direkt das politische System Deutschlands mit dem der USA vergleicht.

2. Hauptteil

2.1 Föderalismus: Begriff und AusprÄgungsformen

2.1.1 Definition des allgemeinen Föderalismusbegriffes

Der Begriff des Föderalismus findet seinen Ursprung in dem lateinischen Wort „foedus“, wel- ches soviel wie „Bund“ oder auch „Bündnis“ bedeutet. Es handelt sich dabei um die Zusam- menfassung mehrerer Einzelstaaten zu einem Gesamtstaat (Bundesstaat), wobei die einzelnen Mitglieder grundsätzlich gleichberechtigt und in gewissem Maße eigenständig sind. Die meisten Definitionsversuche entstammen einer konstitutionell-gewaltenteilenden Betrach- tungsweise. Solche Ansätze sehen einen Bundesstaat, also einen föderalistisch organisierten Staat, definiert durch: „(1) die Gliederung des Staates in territoriale Einheiten; (2) die Auftei- lung der exekutiven und legislativen Gewalt auf Bund und Gliedstaaten, wobei diese über ein bedeutendes Maß an Autonomie verfügen; (3) die Vertretung der Gliedstaaten im Bundespar- lament und deren Beteiligung an der Willensbildung des Bundes; (4) Konfliktlösungsregelun- gen, die auf dem Prinzip des Aushandelns aufbauen und ... häufig qualifizierte Entschei- dungsquoten erfordern; (5) Verfassungsgerichtsbarkeit als Schiedsrichter bei Organstreitigkeiten zwischen beiden Ebenen.“³ Besonders hervorzuheben ist der zweite Punkt dieser Definition. Er zielt auf die vertikale Gewaltenteilung als Mittel der Aufteilung staatlicher Souveränität ab. An dieser Stelle wird deutlich, dass die doppelte Gewaltenteilung als ein herausstechendes Merkmal des Föderalismus⁴ gesehen werden muss.

In einigen Staaten, wie z.B. Deutschland und den USA, hat der Föderalismus eine lange Tra- dition. Dennoch gibt es in der Wissenschaft keinen einheitlichen, verbindlich definierten Fö- deralismusbegriff, der als allgemeingültiges Modell fungieren könnte. Stattdessen existieren zahlreiche föderalistische „Spielarten“ und Ausformungen. Max Frenkel spricht von einem regelrechten „Alphabet der Bindestrich-Föderalismen“⁵. Im folgenden werden zwei solcher Ausprägungsformen vorerst allgemein und anschließend anhand ausgewählter Schwerpunkte miteinander verglichen. Hierbei sollen spezifische Besonderheiten des Verbundföderalismus in Deutschland einerseits und des dualen Föderalismus in den USA andererseits sichtbar ge- macht und verdeutlicht werden.

2.1.2 Verbund- und Dualföderalismus im Vergleich

Das föderative System Deutschlands stellt sich als so genanntes Verbundmodell dar.⁶ Folgen- de Merkmale kennzeichnen dieses Modell: (1) Es erfolgt eine Verteilung der Kompetenzen nach Kompetenzarten. Während die Zuständigkeit für die Gesetzgebung größtenteils beim Zentralstaat liegt, besteht die Verantwortung der einzelnen Bundesländer darin, diese Gesetze zu vollziehen. (2) Über den Bundesrat, der sich aus Vertretern der Landesregierungen zu- sammensetzt, sind die Gliedstaaten in der Lage, bei den Entscheidungsprozessen des Zentral- staates (Bund) mitzuwirken. Einspruchs- und Zustimmungsrechte erlauben es den Bundes- ratsmitgliedern, sich aktiv an der Bundesgesetzgebung zu beteiligen und diese maßgeblich zu beeinflussen. (3) Beide Tatsachen, nämlich die Verteilung der Kompetenzen und die Mitwir- kung der Länder an zentralstaatlicher Politik über den Bundesrat, erfordern ein hohes Maß an Zusammenarbeit.⁷ Diese Kooperation findet in Deutschland auf mehreren Ebenen statt. Eine enge Zusammenarbeit herrscht einerseits zwischen dem Bund und den Ländern über zahlrei- che Gremien, Ausschüsse und Planungsräte. Außerdem kooperieren die Gliedstaaten mitein- ander. Regelmäßig konferieren die Fachminister eines bestimmten Ressorts, z.B. die Kultusminister sämtlicher Einzelstaaten. Kurzum: es existiert ein „dichtes, kaum noch überschaubares Geflecht“⁸ von Verständigung, Absprache und Zusammenarbeit. In Bezug auf diesen Sachverhalt erscheint die Bezeichnung „kooperativer Föderalismus“⁹ im Hinblick auf das deutsche Verbundmodell gerechtfertigt.

Das entgegengesetzte Extrem zum Verbundmodell ist der duale Föderalismus. Dieser Begriff beschreibt ein bundesstaatliches Modell, in dem die beiden staatlichen Ebenen weitgehend voneinander getrennt sind. Aufgrund von eigenen Gesetzgebungs- und Verwaltungskompe- tenzen jeder Gebietskörperschaft, sowie der exakten Aufteilung staatlicher Aufgaben zwi- schen Zentralstaat und Gliedstaaten, ist die Notwendigkeit, miteinander zu kooperieren, nicht länger gegeben. Die USA werden häufig als Beispiel für den Dualföderalismus herangezogen. Allerdings weicht deren bundesstaatliches Modell in einem entscheidenden Punkt vom dem des dualen Föderalismus ab. Zwar sind die staatlichen Ebenen in den USA deutlich stärker voneinander getrennt als in Deutschland, dennoch kann auch hier aufgrund von wirtschafts-, umwelt- und sozialpolitischen Problemen nicht auf ein gewisses Mindestmaß an Kooperation verzichtet werden, um handlungsfähig zu bleiben. An dieser Stelle wird deutlich, dass es sich bei dem Begriff des Dualföderalismus vielmehr um eine „Konzeption“ handelt, „die eine Ide- alvorstellung von Bundesstaatlichkeit transportiert, ...an der tatsächliche Bundesstaaten ge- messen werden.“¹⁰ Im weiteren Verlauf dieser Arbeit wird daher der im Bezug auf die USA passendere Begriff des Trennföderalismus verwendet werden.

In diesem Trennmodell der Bundesstaatlichkeit werden die Kompetenzen nicht nach der Art der Kompetenz verteilt, wie dies in Deutschland der Fall ist, sondern nach Politikfeldern. Somit ist dieselbe Ebene gleichermaßen für den Erlass eines Gesetzes und dessen Ausführung zuständig. Infolgedessen ist, wie oben bereits erwähnt, die Erforderlichkeit, mit der anderen staatlichen Ebene zusammenzuarbeiten, relativ gering. Weiterhin fehlt der einzelstaatlichen Exekutive die Möglichkeit, sich über ein zentralstaatliches Organ an der bundesstaatlichen Gesetzgebung beteiligen zu können, wie dies in Deutschland mithilfe des Bundesrates geschieht. Die „Beteiligung der Gliedstaaten an der Bundespolitik (erfolgt), wenn überhaupt, durch die Volkswahl der Zweiten Kammer nach dem Senatsprinzip.“¹¹

In der Literatur wird die amerikanische Ausprägung des Föderalismus, also das Trennmodell, häufig mit einem Schichtkuchen verglichen. Bei solch einem Kuchen sind die einzelnen Schichten deutlich voneinander getrennt; jede Schicht ist klar definierbar, wie es auch im Trennföderalismus in Bezug auf die bundesstaatlichen Ebenen der Fall ist. Auf der anderen Seite weckt das deutsche Verbundmodell Assoziationen zu einem Marmorkuchen. Dabei symbolisieren die einzelnen Schichten, die nunmehr stark verrührt und nicht mehr klar von- einander getrennt sind, das charakteristische Kooperations-Geflecht des Verbundföderalis- mus.¹²

2.2 Unterscheidung der beiden Modelle hinsichtlich der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Gliedstaaten

Im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland regeln die Artikel 70ff., welche staatliche Ebene auf einem bestimmten Rechtsgebiet befugt ist, formelle Gesetze zu erlassen. In Artikel 70 GG selbst heißt es, dass vorerst die Länder über das Recht der Gesetzgebung verfügen, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund diese Kompetenzen verleiht. Es werden drei Arten der Gesetzgebung unterschieden: (1) Die ausschließliche Gesetzgebung (Art. 71GG) schließt die Länder von jeder Gesetzgebungstätigkeit aus, es sei denn, sie werden hierzu ausdrücklich in einem Bundesgesetz ermächtigt. In Artikel 73 des Grundgesetzes ist ein Katalog aufge- führt, der die für die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes zutreffenden Sachgebiete er- fasst. Hierzu gehören unter anderem: auswärtige Angelegenheiten, das Passwesen, das Post-, Währungs-, Geld- und Münzwesen, die Einheit des Zollgebietes usw. (2) „Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch ge- macht hat.“¹³ Diese Kompetenz erlischt dagegen, wenn und soweit der Bund tätig wird („Bundesrecht bricht Landesrecht“). Seit Ende des Jahres 1994 heißt es in dem betreffenden Artikel 72 weiter, dass der Bund in diesem Bereich die Legislativgewalt nur für sich bean- spruchen kann, wenn es darum geht, im Bundesgebiet gleichwertige Lebensverhältnisse her- zustellen oder die Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse zu wahren.¹⁴ Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf eine Vielzahl unterschiedlicher Rechts- gebiete: das bürgerliche Recht, das Strafrecht und den Strafvollzug, das Vereins- und Ver- sammlungsrecht, die öffentliche Fürsorge, das Waffen- und Sprengstoffrecht, das Recht der Wirtschaft, die Erzeugung und Nutzung von Kernenergie und viele andere mehr. Insgesamt umfasst dieser Katalog über 25 solcher Rechtsbereiche. (3) Bei der Rahmengesetzgebung handelt es sich um eine selbständige Bundeskompetenz, welche zwangsläufig zu einem Zu- sammenwirken zwischen Bund und Ländern führt. Dabei schafft der Bund einen gesetzlichen Rahmen, dessen Ausfüllung einzig und allein den Ländern obliegt.¹⁵ Hervorzuheben ist, dass für die Länder bezüglich der Rahmenvorschriften eine Umsetzungspflicht gilt (Art. 75 III GG).

Neben der konkurrierenden, der ausschließlichen und der Rahmengesetzgebung des Bundes existieren zwei weitere Arten der Gesetzgebung, deren Gewichtung aber im Vergleich zu den eben genannten Formen recht gering ausfällt, nämlich die ausschließliche Gesetzgebung der Länder und der Bereich der Gemeinschaftsaufgaben. In ausschließlicher Landeszuständigkeit sind das Polizeirecht, das Baurecht und die Kulturhoheit. Die Kulturhoheit umfasst das Schul- und Hochschulwesen, die Förderung von Kunst und Wissenschaft sowie die gesetzliche Rege- lung für Presse, Funk und Fernsehen. Der Begriff der Gemeinschaftsaufgabe, wie er auch in Artikel 91a des Grundgesetzes verwendet wird, hat folgenden Inhalt: Gemeinschaftsaufgaben fallen in die ausschließliche Zuständigkeit der Länder. Allerdings kommt es bei der Erfüllung solcher Aufgaben zu einer engen Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern, sei es durch gemeinsame Planung oder geteilte Kostentragung.

Der Überblick über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zeigt, dass die Gesetzgebung im deutschen Bundesstaat weitgehend Sache des Zentralstaates ist. Dies hängt unter anderem damit zusammen, dass der Bund den Katalog seiner konkurrierenden Gesetzgebung voll ausgeschöpft und so den Ländern die Möglichkeit verwehrt hat, in diesem Bereich gesetzgeberisch tätig zu werden. Trotz der offensichtlichen Dominanz der Bundespolitik sollten die von den Ländern auszuführenden Aufgaben keineswegs unterschätzt werden, wie zum Beispiel die Führungs- und Leitungsaufgaben im Polizeiwesen.¹⁶ Außerdem besteht für die Länder, wie oben bereits erwähnt, die Möglichkeit, sich über den Bundesrat aktiv an den zentralstaatlichen Entscheidungsprozessen zu beteiligen. Dennoch obliegt der Großteil der Legislativgewalt dem Bund. Aus diesem Grund taucht in der Literatur häufig der von Heidrun Abromeit geprägte Begriff des „verkappten Einheitsstaates“ auf.

In Bezug auf die USA gestaltet sich die Betrachtung der Verteilung der Legislativgewalt zwi- schen Bund und Ländern problematischer, da hier eine Kompetenzverteilung nach Sachgebie- ten stattfindet und nicht, wie im deutschen Bundesstaat, nach Legislativ- und Exekutivkompe- tenzen. Der achte Abschnitt des ersten Artikels der US-amerikanischen Verfassung regelt die Kompetenzen des Zentralstaates durch eine katalogartige Auflistung der einzelnen Zuständig- keiten (Enumerationsprinzip). Danach hat der Kongress unter anderem das Recht, Steuern und Zölle zu erheben, den Handel mit fremden Nationen und zwischen den Einzelstaaten zu re- geln, Münzen zu prägen und deren Wert zu bestimmen, Krieg zu erklären, Armeen aufzustel- len und eine Flotte zu bauen. Außerdem hat er das Recht, Gesetze zu erlassen, die „zur Aus- übung der vorstehenden Befugnisse“¹⁷ notwendig sind. Dieser letzte Satz des achten Ab- schnittes, bekannt als „ necessary and proper “-Klausel oder auch „ implied powers “-Klausel, sorgte für eine erhebliche Ausweitung der Kompetenzen des Bundes. Danach verfügt der Kongress in Bezug auf die Ausführung seiner Gesetze über ein weitgehendes Ermessen hin- sichtlich der Mittel. Voraussetzung ist lediglich, dass dieses Gesetz legitim ist und im Zustän- digkeitsbereich des Bundes liegt¹⁸. Somit kann der Bund weit in die einzelstaatliche Kompe- tenzsphäre eingreifen. Weiterhin ist die „ general welfare “-Klausel als eine Ursache der Aus- weitung der Bundeskompetenz zu nennen, die dem Bund das Recht erteilt, Steuern und Aus- gaben zu tätigen, um damit für die allgemeine Wohlfahrt zu sorgen. Als eines der wichtigsten „Einfallstore“ für die Ausweitung zentralstaatlicher Zuständigkeiten gilt die „ commerce “- Klausel. Diese Bestimmung erlaubt dem Bund die Regelung aller Bereiche, die in ihren Aus- wirkungen über die Grenze eines einzelnen Staates hinausgehen¹⁹. Darunter fallen sämtliche Materien, die den interstate commerce auch nur im entferntesten berühren. Es existiert jedoch kaum ein Rechtsbereich, der diesen interstate commerce nicht berührt. Somit bietet diese Ge- neralklausel dem Bund stets die Möglichkeit, in einzelstaatliche Angelegenheiten einzugrei- fen²⁰. Eine ähnliche „Gummiformulierung“²¹ existiert ebenfalls im bundesdeutschen Födera- lismus. In Artikel 72 II des Grundgesetzes ist geregelt, unter welchen Voraussetzungen der Bund Gebrauch von der konkurrierenden Gesetzgebung machen kann. Dort heißt es, dass der Bund das Gesetzgebungsrecht hat, wenn die Herstellung gleicher Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit es erfordern²². Auch in diese Bestimmung lässt sich viel hinein interpretieren, was dazu führte, dass der Bund den Katalog der konkurrieren- den Gesetzgebung (Art. 74) voll ausschöpfen konnte.

In den Abschnitten 9 und 10 des ersten Artikels der US-Verfassung wird die Abgrenzung der Zuständigkeiten beider bundesstaatlicher Ebenen weitergeführt. Im neunten Abschnitt werden dem Kongress Beschränkungen auferlegt (negative Kompetenzausscheidung), der zehnte nennt solche für die Einzelstaaten, zum Beispiel das Verbot, eigene Zölle zu erheben oder in Friedenszeiten Kriegsschiffe zu unterhalten. Tatsächliche Zuständigkeiten der Länder sind im zehnten Zusatzartikel (X. Amendment) der US-Verfassung geregelt. Diese Kompetenzen gelten für alle Bereiche, die den Ländern verfassungsrechtlich nicht entzogen „bzw. dem Bund nicht ausdrücklich zugewiesen sind“²³.

Essentiell ist ebenso der Vorrang des Bundesrechts vor dem einzelstaatlichen Recht (supre macy clause). Im Falle eines Widerspruchs zwischen Bundes- und gliedstaatlicher Gesetzgebung bricht dann das Bundesrecht das Landesrecht. Ebenso verhält es sich in dem Falle, dass die Legislative des Bundes ausdrücklich eine einzelstaatliche Regelung in einem Bereich untersagt, der ihrer Zuständigkeit unterliegt.²⁴

2.3 Unterscheidung hinsichtlich der Exekutive (Verteilung der Verwaltungskompetenzen zw. Bund und Gliedstaaten)

In Deutschland steht dem Übergewicht des Bundes bei der Gesetzgebung die Dominanz der Länder bei der administrativen Funktion entgegen, das heißt, der Großteil der Gesetzesvoll- zugs- bzw. Verwaltungsaufgaben obliegt den Einzelstaaten. Die Betrachtung der Länderkom- petenzen im Bereich der Verwaltung muss bei Artikel 83 des Grundgesetzes beginnen. Darin heißt es, dass die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit im Grundgesetz nichts anderes bestimmt wird. Während das Hauptgewicht der Gesetzgebungs- kompetenz beim Bund liegt, obwohl laut Grundgesetz die Länder grundsätzlich dafür zustän- dig sein sollten, ist die Ausübung der Verwaltung auch praktisch überwiegend Sache der Län- der. Es werden drei Möglichkeiten unterschieden, nach denen Bundesgesetze ausgeführt wer- den können. (1) Im Normalfall werden die Bundesgesetze von den Landes- bzw. Kommunal- verwaltungen als so genannte eigene Angelegenheit ausgeführt. Dabei sind die Einzelstaaten laut Artikel 84 GG dazu berechtigt, die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsver- fahren selbst zu regeln, soweit nicht Bundesgesetze etwas anderes bestimmen. In diesem Be- reich der Verwaltung übt die Bundesregierung die Rechtsaufsicht aus; das behördliche Han- deln wird also auf Rechtmäßigkeit untersucht. Außerdem können mit Zustimmung des Bun- desrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen werden. (2) In deutlich weniger Fällen werden die Bundesgesetze von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt. Gegenstand dieser in Artikel 85 GG geregelten Bundesauftragsverwaltung sind die Bereiche der Verteidi- gung, der Kernenergie, des Luftverkehrs und der Fernstrassen- und Autobahnverwaltung. Auch hier bleibt die Einrichtung der Behörden größtenteils den Ländern überlassen. Aller- dings hat die Bundesregierung hier ein Mitspracherecht bei der Bestellung der Leiter der Mit- telbehörden. Außerdem erstreckt sich die Aufsicht des Bundes nicht nur auf die Rechtmäßig- keit des Verwaltungshandelns, sondern, im Rahmen der Fachaufsicht, auch auf dessen Zweckmäßigkeit. (3) Die bundeseigene Verwaltung nach Artikel 86 GG ist auf die Bereiche des Auswärtigen Dienstes, der Bundeswehr, des Bundesgrenzschutzes, der Wasserstraßen und der Binnenschifffahrt, der Luftverkehrsverwaltung und der Bundesfinanzverwaltung be- schränkt. Die Verwaltung des Bundes unterteilt sich in die Regierungsverwaltung (mit dem Bundeskanzleramt und den Bundesministerien), die Vollzugsverwaltung (mit dem Auswärti- gen Dienst, der Bundesfinanzverwaltung u.a.) und die Sonderverwaltung (mit dem Bundes- versicherungsamt, dem Bundeskartellamt, bundesunmittelbaren Anstalten usw.). Die Organi- sationsstruktur der Landesverwaltung ist weitaus vielgestaltiger und komplizierter. Sie besteht aber ebenso aus der Regierungsverwaltung (mit Staatskanzleien und Landesministerien), der Vollzugsverwaltung (mit Landesministerien als Mittelbehörden und Unterbehörden) und der Sonderverwaltung (mit landeseigenen Körperschaften und Anstalten). Zusätzlich existiert auf der Landesebene die so genannte Spezialverwaltung. Dazu gehören unter anderem Forst- und Vermessungsämter, sowie Datenschutzbehörden.²⁵

In den USA vollziehen Bund und Einzelstaaten ihre Gesetze durch ihre eigenen Verwaltungs- behörden, das heißt, Bundesgesetze werden von Bundesinstanzen, die Landesgesetze von ein- zelstaatlichen Instanzen ausgeführt.²⁶ So zumindest sieht es die US-amerikanische Verfassung vor. Der diesbezügliche Unterschied zu Deutschland ist offensichtlich und leicht verständlich. Zur Gründung des Deutschen Reiches existierten in den deutschen Bundesstaaten bereits Be- hördenorganisationen, die mit fachlich geschulten Beamten besetzt waren. Diese konnten oh- ne weiteres mit der Durchführung der Reichsgesetze beauftragt werden. Solche Vorausset- zungen gab es in den USA zu Zeiten der Verfassungsgründung nicht. Außerdem wären die mit einer Auftragsverwaltung einhergehenden Kontrollen der einzelstaatlichen Verwaltungs- apparate durch den Bund als Verletzung der Souveränität der Einzelstaaten empfunden wor- den. Jedoch hielt der administrative Dualismus den wachsenden Anforderungen nicht stand. Der Vollzug der wirtschafts- und sozialpolitischen Programme des New Deal erforderte eine gegenseitige Abstimmung der Verwaltungen von Bund und Ländern. Daraus entwickelte sich ein neuartiger Typ des „funktionalen Föderalismus“, der sich dadurch kennzeichnet, dass ein- zelstaatliche Behörden in vielen Bereichen der Verwaltung bei der Ausführung von Bundesgesetzen mitwirken.²⁷

2.4 Betrachtung der unterschiedlichen Finanzordnungen (Finanz ausgleich, staatliche Zusch üße etc.)

„Die [deutsche] Verfassung bestimmt, welche Arten von Steuern es geben soll und kann.²⁸ “ Weiterhin wird dort festgelegt, ob der Bund oder die Länder „über Einführung, Höhe und Erhöhung der jeweiligen Steuer zu entscheiden“²⁹ haben. Hinsichtlich der Befugnis, Steuern zu erlassen, wird ebenfalls zwischen ausschließlichen und konkurrierenden Kompetenzen unterschieden. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Steuergesetze ist in Artikel 105 I GG geregelt und beschränkt sich auf die Zölle und Finanzmonopole (z.B. Branntweinmonopol). Im Zuge der Weiterentwicklung der Europäischen Union hat die Zoll- gesetzgebungskompetenz mehr und mehr abgenommen. Somit ist auch die Rolle der aus- schließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes bei Steuergesetzen zunehmend unbedeu- tender geworden. Wesentlich bedeutsamer ist die konkurrierende Steuergesetzgebungsbefug- nis des Bundes. Über diese Kompetenz verfügt der Bund, „wenn ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht oder die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG vorlie- gen.“³⁰ Dass der Artikel 72 II GG den Charakter einer „Gummiformulierung“ hat, wurde be- reits im letzten Kapitel festgestellt. Diesbezüglich blieb auch die Änderung dieser Klausel durch die Verfassungsreform 1994 erfolglos. Um den völligen Ausschluss der Länder von der Steuerhoheit und eine zu starke finanzielle Abhängigkeit vom Zentralstaat zu vermeiden, ist ihnen nach Artikel 105 III GG das Recht der Mitwirkung über den Bundesrat gesichert. Au-ßerdem verfügen die Länder gemäß Artikel 105 IIa GG über die Gesetzgebungskompetenz für den Bereich der „örtlichen Verbrauchs- und Aufwandssteuern, solange und soweit diese nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind“³¹. Insgesamt soll in der Finanzverfas- sung deutlich gemacht werden, dass Länder und Gemeinden neben dem Bund über eine origi- näre Steuerhoheit verfügen sollen. In der Praxis erweist sich die angebliche Steuerhoheit der Länder als bedeutungslos.

Das wichtigste Element einer Finanzverfassung ist die Ertragshoheit, die festlegt, welche Ebene im Bundesstaat welchen Anteil der Staatseinnahmen erhält. Der Artikel 106 GG ordnet Bund und Ländern jeweils eigene Einnahmequellen zu. Den Großteil des Gesamtsteuerein- kommens bildet der Anteil der so genannten Gemeinschaftssteuern, deren Aufkommen auf Bund, Länder und Gemeinden verteilt wird. Die sich daraus ergebende Verflechtung wird durch das Prinzip des Finanzausgleichs verstärkt. Der Finanzausgleich dient der Korrektur originärer Steuerverteilungen und verpflichtet den Bund, aber auch die Länder, zu gewissen Hilfeleistungen. Dabei werden zwei Finanzausgleichsregelungen unterschieden: (1) Bei dem horizontalen Finanzausgleich, oder auch Länderfinanzausgleich genannt, handelt es sich um einen „verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Ausgleich, bei dem die leistungsstärkeren Län- der verpflichtet sind, aus ihrer eigenen Finanzausstattung Gelder abzugeben“³². Ziel dieses Ausgleichs ist der „angemessene“ Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder (Art. 107 II Satz 1 GG). (2) Zusätzlich zum horizontalen findet auch ein vertikaler Finanzaus- gleich zwischen dem Bund und den Ländern statt. Dieser Ausgleich geschieht in Form von Ergänzungszuweisungen aus Mitteln des Bundes (Art. 107 II Satz 3 GG). Außerdem ist er dem horizontalen Finanzausgleich nachgeordnet. Voraussetzung für die Gewährung von Bun- desergänzungszuweisungen ist die Leistungsschwäche eines Landes, die sich aus dem Ver- hältnis seiner Einnahmen zu seinen Ausgabenlasten ergibt. Der Bund besitzt bei der Gewäh- rung seiner Mittel einen großen Ermessensspielraum. Entscheidend ist, wie sehr der Länderfi- nanzausgleich die Finanzausstattung des bedürftigen Staates verbessert hat.

Den Normalfall des Finanzausgleichs bildet jedoch, wie oben bereits erwähnt wurde, die horizontale Variante. Diese ist zwar auf die Solidarität zwischen den Ländern angewiesen, erweist sich aber als äußerst praktikabel, wenn es darum geht, relativ geringe Finanzkraftunterschiede zwischen den Ländern auszugleichen.³³

In den USA ist die Aufteilung der öffentlichen Finanzen in der Bundesverfassung nur sehr wenig geregelt. Sie besagt lediglich, dass der Bund über das Recht zur Erhebung aller Abga- ben verfügt, die für das gesamte Bundesgebiet einheitlich zu erheben sind. Seit Inkrafttreten des 16. Zusatzartikels (XVI. Amendment) ist der Bund befugt, eine Bundeseinkommenssteuer zu erheben. Die Einzelstaaten sind ebenfalls befugt, eigene Abgaben zu erheben, außer Zölle und Exportsteuern. Somit ergibt sich hinsichtlich der Steuerhoheit ein konkurrierendes Sys- tem. Dennoch unterliegen die Einzelstaaten politischen wie rechtlichen Restriktionen.

In den USA existiert kein System des Finanzausgleichs, wie es in Deutschland praktiziert wird. Allerdings sorgen Finanzhilfen des Bundes für einen gewissen Ausgleich. Die bedeu- tendste Finanzhilfe bilden die so genannten Bundesfinanzzuweisungen (federal grants-in- aid), bei denen drei Grundmodelle unterschieden werden können: (1) categorical grants sind Zweckzuweisungen, die auf das Erreichen eines eng definierten Ziels hin ausgerichtet sind.

Diese Zweckzuweisungen können entweder an ein bestimmtes Projekt gekoppelt sein „(project grants) oder einen Verteilungsschlüssel enthalten, der den auf einen Staat fallenden Anteil an den Gesamtmitteln festlegt (formula grants)“³⁴. Die meisten solcher Zuweisungen setzen eine finanzielle Mitbeteiligung des Empfängers voraus und sind an diese gebunden (mat ching grants). (2) Die so genannten block grants sind Zuweisungen, die dem Empfänger bezüglich der Verwendung mehr Ermessensspielraum einräumen. (3) Geldleistungen, die der Bund den Einzelstaaten anhand eines Verteilungsschlüssels zukommen lässt, werden revenue sharing genannt. Den größten Teil (ca. 75%) der Zuweisungen bilden die categorical grants. Diese lassen ihre Urheberschaft leichter erkennen und bieten den Kongressmitgliedern damit die Möglichkeit, sich bei ihrer Wählerschaft zu profilieren.

3. Resümee

Zusammenfassend sollen an dieser Stelle drei wesentliche Unterschiede zwischen Verbund- und Trennföderalismus besonders hervorgehoben werden: (1) Während die Zuordnung der Zuständigkeiten in Deutschland nach Kompetenzarten (Gesetzgebung, Verwaltung) erfolgt, werden die Kompetenzen in den USA nach Politikfeldern bzw. Sachgebieten verteilt. Somit ist in den USA dieselbe staatliche Ebene gleichermaßen für den Erlass eines Gesetzes und dessen Ausführung zuständig. (2) In den USA vollziehen Bund und Einzelstaaten ihre Geset- ze durch ihre eigenen Verwaltungsbehörden. In Deutschland hingegen sind fast ausschließlich die Länder für den Gesetzesvollzug zuständig. (3) Ein Finanzausgleich, wie er in Deutschland praktiziert wird, existiert in den USA nicht. Zwar können Finanzhilfen des Bundes einen ge- wissen Ausgleich schaffen; sie sind jedoch wesentlich unverbindlicher und zum größten Teil eng an bestimmte Projekte oder Ziele gebunden.

Weiterhin ist festzuhalten, dass der Föderalismus als ein dynamisches Modell verstanden werden muss. Zahlreiche Einflussfaktoren bewirkten und bewirken Veränderungen innerhalb föderativer Systeme. Der Föderalismus hat in den USA und in Deutschland verschiedene Entwicklungsphasen durchlaufen. Dabei wurde er stets an die jeweiligen Anforderungen an- gepasst. Beispielsweise stellte der New Deal in den USA solch eine neue Anforderung dar. Die Umsetzung der damit verbundenen Ideen und Programme verlangte nach Kooperation und Abstimmung. Demzufolge wich der strenge administrative Dualismus einem neuartigen funktionalen Föderalismus, der sich dadurch kennzeichnet, dass einzelstaatliche Behörden in vielen Bereichen der Verwaltung bei der Ausführung von Bundesgesetzen mitwirken. Auch in

Deutschland nahm die Bedeutung der Verständigung zwischen Bund und Ländern zu. Dem- nach existiert mittlerweile ein kaum überschaubares Netz von Konferenzen, Ausschüssen und Gremien, in dem koordiniert und kooperiert wird. Begriffe wie „Kooperation“ und „Konsens“ scheinen also in beiden Ländern an Bedeutung zu gewinnen.

Ebenfalls kennzeichnend für beide Staaten ist die Kompetenzausweitung der zentralstaatli- chen Gewalt. In den USA bilden unter anderem diverse Klauseln die „Einfallstore“³⁵ für die Ausweitung der Bundeszuständigkeit, z.B. commerce clause und general welfare clause (sie- he 2.2). Außerdem spielen die finanziellen Zuweisungen des Bundes an die Einzelstaaten eine wichtige Rolle. Durch sie kann der Bund seinen Einfluss auf die Länder vergrößern. In Deutschland hat der Bund seine Kompetenzen dadurch ausgeweitet, dass er den Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung mithilfe des Art. 72 II GG voll ausgeschöpft hat. Somit beschränkt sich die Legislativgewalt der Länder auf einen sehr kleinen Bereich der aus- schließlichen Ländergesetzgebung. „Der Trend zur Unitarisierung“ zeigt sich ebenfalls in der „stetigen Ausweitung der Zustimmungspflicht durch den Bundesrat“³⁶. Mittlerweile bedürfen siebzig Prozent der Bundesgesetze der Zustimmung durch den Bundesrat. Demzufolge beru- hen die meisten politischen Entscheidungen in Deutschland auf einem Konsens. Im Föderalismus geht es darum, einen Kompromiss zwischen Eigenständigkeit und Vielfalt einerseits und Integration und Gleichheit der Lebensbedingungen andererseits zu finden. Deutschland als unitarischer Bundesstaat tendiert klar in Richtung Einheit und Integration. Die integrative Funktion wurde zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung besonders bedeutsam, denn nun galt es, in alten und neuen Bundesländern gleiche Lebensbedingungen herzustellen. Das erwähnte dichte Kooperationsgeflecht, die Vorranggesetzgebung des Bundes und die Zustimmungspflicht des Bundesrates verhindern auseinanderdriftende Länderentscheidungen und führen letztlich immer wieder zu einem Konsens.

Für die USA hingegen sind Eigenständigkeit und Vielfalt die obersten Ziele. Daher bleiben den Einzelstaaten auch viele Rechte und Kompetenzen überlassen, wohingegen in Deutschland ein klares Machtungleichgewicht zugunsten des Bundes herrscht. Auf diese Weise erhält sich jeder Bundesstaat der USA eine gewisse Eigenart.

Literaturverzeichnis

1. Fraenkel, Ernst: Das amerikanische Regierungssystem: eine politologische Analyse, 3. Auflage, Opladen 1976

2. Heller, Francis H.: USA-Verfassung und Politik, Wien u.a. 1987

3. Hesselberger, Dieter: Das Grundgesetz: Kommentar für die politische Bildung, 10. Auf- lage, Bonn 1996

4. Hübner, Emil: Das politische System der USA: eine Einführung, München 1989

5. Jäger, Wolfgang und Wolfgang Welz: Regierungssystem der USA, München; Wien 1995

6. Kilper, Heiderose und Roland Lhotta: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutsch- land, Opladen 1996

7. Langguth, Gerd: Machtteilung und Machtverschränkung in Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 6/2000, S. 3-11

8. Laufer, Heinz und Ursula Münch: Das föderative System der Bundesrepublik Deutsch- land, Opladen 1998

9. Männle, Ursula: Grundlagen und Gestaltungsmöglichkeiten des Föderalismus in Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 24/1997S. 3ff

10. Rudzio, Wolfgang: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, in: Grund- wissen Politik, 3. Auflage, Bonn 1997

11. Rudzio, Wolfgang: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 5. Auflage, Opladen 2000

12. Schultze, Rainer-Olaf: Föderalismus, in: Dieter Nohlen (Hrsg.): Wörterbuch Staat und Politik, 5. Auflage, München 1998

[...]

---

¹ Heiderose Kilper/Roland Lhotta, Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen (1996), S.16.

² ebd., S.17.

³ Rainer-Olaf Schultze, Föderalismus in: Dieter Nohlen (Hrsg.), Wörterbuch Staat und Politik, München (1998), S.157.

⁴ Vgl. Ursula Männle, Grundlagen und Gestaltungsmöglichkeiten des Föderalismus in Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B. 24/97 (1997), S.3.

⁵ Max Frenkel, in: Heiderose Kilper/Roland Lhotta, Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung, Opladen (1996), S.17.

⁶ Vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen (1998), S.23.

⁷ ebd., S.23f.

⁸ Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, in: Grundwissen Politik, Bonn (1997), S.79.

⁹ Heinz Laufer/Ursula Münch, ebd., S.21.

¹⁰ ebd., S.22.

¹¹ Heiderose Kilper/Roland Lhotta, Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen (1996), S.62. 4

¹² Vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, ebd., S.24.

¹³ Dieter Hesselberger, Das Grundgesetz, Bonn (1996), Art. 72 I GG, S.265.

¹⁴ Vgl. ebd., Art. 72 II GG, S.265.

¹⁵ Vgl. ebd., Art. 75 I GG, S.269.

¹⁶ Vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen (1998), S.134.

¹⁷ Francis H. Heller, USA-Verfassung und Politik, Wien (1987), S.37.

¹⁸ Vgl. Emil Hübner, Das politische System der USA: Eine Einführung, München (1989), S.39.

¹⁹ Vgl. Wolfgang Jäger/Wolfgang Welz, Regierungssystem der USA, München/Wien (1995), S.92.

²⁰ Vgl. ebd., S.92.

²¹ Emil Hübner, ebd., S.39.

²² Vgl. Dieter Hesselberger, ebd., Art. 72 II GG, S.265. 7

²³ Wolfgang Jäger/Wolfgang Welz, ebd., S.83.

²⁴ Vgl. ebd., S.92.

²⁵ Vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, ebd., S. 135ff.

²⁶ Vgl. Ernst Fraenkel, Das amerikanische Regierungssystem: eine politologische Analyse, Opladen (1976), S.131.

²⁷ Vgl. Ernst Fraenkel, ebd., S.132f.

²⁸ Heinz Laufer/Ursula Münch, ebd., S.203.

²⁹ ebd.

³⁰ Dieter Hesselberger, ebd., Art. 105 II GG, S.336.

³¹ Ebd., Art. 105 IIa GG, S.336.

³² Heinz Laufer/Ursula Münch, ebd., S.225.

³³ Vgl. ebd., S.199ff.

³⁴ Wolfgang Jäger/Wolfgang Welz, ebd., S.96.

³⁵ Wolfgang Jäger/Wolfgang Welz, ebd., S.92.

³⁶ Gerd Langnuth, Machtteilung und Machtverschränkung in Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B6/2000 (2000), S.5.