Effizienz- und Effektivitätssteigerung im öffentlichen Sektor

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1. Einleitung
1.1. Problemstellung
1.2. Gang der Untersuchung

2. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und ihre Positionierung im Fernsehmarkt
2.1. Entstehung des deutschen Rundfunks
2.2. Zweck des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
2.3. Positionierung der Öffentlic h-Rechtlichen im Fernsehmarkt

3. Zur Organisation und Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten
3.1. Die öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten als öffentliche Betriebe
3.2. Die Organisation der öffentlich-rechtlichen Anstalten
3.3. Die Fernsehgebühren
3.3.1. Legitimation der Fernsehgebühren
3.3.2. Funktion der Fernsehgebühren
3.4. Die Mischfinanzierung der Öffentlich-Rechtlichen

4. Controlling-Ansätze für eine effiziente Unternehmensführung im öffentlichrechtlichen Fernsehsektor
4.1. Grundlagen des Controlling
4.2. Erscheinungsformen des Controlling
4.3. Übertragbarkeit auf die spezielle Situation der Öffentlich-Rechtlichen

5. Diskussion diverser Änderungsvorschläge des Fernsehmarktes

6. Zusammenfassung und Bewertung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb.1 - Regelkreis der Controlling-Funktionen

1. Einleitung

1.1. Problemstellung

,,Wettbewerbsdruck durch private Rundfunkanbieter und stagnierende Gebührenaufkommen bei gleichzeitiger Kostenexplosion für Film- und Fernsehproduktionen machen den Einsatz von Controlling-Konzeptionen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu einer grundlegenden Notwendigkeit."¹.

Diese Aussage aus dem Jahre 1993 aus einem Arbeitspapier des Instituts für Rundfunkökonomie hat bis heute ihre Gültigkeit behalten bzw. ist aktueller denn je, da der Legitimationsdruck der Öffentlic h-Rechtlichen mit jeder Gebührenerhöhung steigt². Immer wieder sind folglich die Gebühreneinnahme und der Einsatz dieser finanziellen Mittel in medienpolitischen Diskussionen Gegenstand der Kritik³. Auch hinsichtlich neuer Produktkonzepte, die in Zukunft ,,die traditionellen Voll- und Spartenprogramme angreifen und zu einer heute noch nicht abzuschätzenden Erosion der Marktanteile bei den traditionellen Angeboten führen"⁴ werden, ist die Forderung nach effizienterer Produktionsweise der Öffentlich-Rechtlichen immer häufiger zu vernehmen.

Es ist jedoch von vorneherein klar, dass z.B. ein Controlling-Konzept für ein öffentliches Unternehmen, dass nicht per se auf Gewinnmaximierung ausgerichtet ist, andere Voraussetzungen hat, als die Controlling-Konzepte privatwirtschaftlicher Unternehmen und dass es deshalb anderen Ansprüchen genügen muss. Die aktuellen Entwicklungen der Finanzierung und Kontrolle öffentlich-rechtlicher Anstalten zu untersuchen und sich kritisch mit diversen Ideen der Umgestaltung des deutschen Medienmarktes zu beschäftigen, ist Anliegen dieser Arbeit.

1.2. Gang der Untersuchung

Zunächst sind grundlegende Voraussetzungen der öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten zu klären, wie beispielsweise ihre Entstehung, ihre Funktion sowie ihre gesellschaftlichen Aufgaben. Zudem soll die aktuelle Positionierung der Öffentlich-Rechtlichen im Fernsehmarkt eingeschätzt werden.

Anschließend soll näher auf Aspekte der Organisation und der Finanzierung öffentlich- rechtlicher Rundfunkanstalten eingegangen werden. Hierbei ist insbesondere die Organisation der Rundfunkanstalten als öffentliches Unternehmen zu diskutieren, wie auch die Legitimation und Funktion der Fernseh-Gebühr und die existierende Mischfinanzierung und deren Auswirkungen.

In einem nächsten Schritt soll zunächst Grundlegendes zum Controlling erläutert werden, um dann die typischen Erscheinungsformen des Controlling zu erläutern und diese hinsichtlich der Übertragbarkeit auf die Unternehmensführung der Öffentlich-Rechtlichen zu untersuchen.

Anhand dieser Grundlagen schließt sich eine Erörterung diverser Vorschläge zur Umgestaltung des deutschen Fernsehmarktes an unter verschiedenen Gesichtspunkten an.

Zuletzt sollen die Ergebnisse zusammengefasst und kritisch betrachtet werden.

2. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und ihre Positionierung im Fernsehmarkt

2.1. Entstehung des deutschen Rundfunks

Nach der Entstehung des Staats-Rundfunks in der Weimarer Republik und dessen Missbrauch im Einparteienstaat unter Adolf Hitler⁵, gestaltete sich die Neuordnung aufgrund fehlender einheitlicher Vorstellungen der einzelnen Besatzungszonen zunächst schwierig⁶. Einen ersten einheitlichen Entwurf für ein Rundfunkstatut legte Hans Bredow, der ehemalige Rundfunkkommissar der Weimarer Republik vor, in welchem die Verantwortung der Rundfunksender gegenüber speziellen Aufsichtsgremien mit Vertretern verschiedener Bevölkerungs- und Interessengruppen enthalten war⁷.

Im Jahr 1950 schlossen sich dann die einzelnen Rundfunkanstalten zur Arbeitsgemeinschaft deröffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) zusammen, behielten jedoch organisatorisch die historisch gewachsene föderalistische Struktur bei⁸. Elf Jahre später unterzeichneten die Ministerpräsidenten der Länder dann einen ,,Staatsvertrag über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF)"⁹.

Finanzielle Schwierigkeiten in den Siebziger Jahren führten erstmals zur öffentlichen Diskussion über die Organisation deutscher Medien¹⁰ und im Zuge der folgenden Neuorganisation der Rundfunkanstalten gewann die Zielsetzung einer rationelleren und effektiveren Produktion des Programms erstmals an Bedeutung¹¹.

Schon Mitte der Siebziger Jahre bezog die Bundesregierung auf Grundlage der Ergebnisse einer entsprechenden Kommission erstmals Stellung zum weiteren Ausbau der Medienlandschaft¹², jedoch befürwortete erst das dritte Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichtes 1981 die Zulassung auch anderer Programmanbieter als der öffentlich-rechtlichen¹³, sicherte jedoch deren Fortbestehen mit dem Verweis auf die Grundversorgung des Zuschauers mit Informations- und Bildungsprogrammen¹⁴.

Somit erfolgte im Jahre 1984 ,,mit dem Beginn des Kabelprojektes in Ludwigshafen die Neuordnung der Medienlandschaft"¹⁵.

2.2. Zweck des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Die vorrangige Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bestand von Beginn an in der Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen unterhaltender, bildender und belehrender Art¹⁶.

Dieser sog. ,,Programmauftrag" stellt somit das Sachziel der Institution ,,öffentlich-rechtlicher Rundfunk" dar und konkretisiert folglich das zu erbringende Leistungsprogramm der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten¹⁷.

Dieses Leistungsprogramm stellt die öffentliche Aufgabe des Rundfunks dar, zu welchem neben der Meinungs- und politischen Willensbildung auch die kulturelle Verantwortung, das Gebot gleichgewichtiger Vielfalt und die flächendeckende Versorgung der Bevölkerung zählen¹⁸.Als wichtigstes Formalzie l, ergibt sich folglich die wirtschaftliche Erfüllung des Programmauftrags, welche durch die Forderung von Effizienz und Wirtschaftlichkeit in den Gesetzen der Landesrundfunkanstalten festgeschrieben sind¹⁹.

Durch diese Forderungen sollen ökonomische Sicherungsziele wie bspw. die Sicherung der Existenzfähigkeit und der Unternehmenserhaltung garantiert werden, jedoch steht im Vordergrund die Sicherung des Programmauftrags²⁰, welcher ,,primär auf gesellschaftliche und soziale Leistungen hin"²¹ und somit auf Nutzenmaximierung im Sinne einer Gemeinwohlförderung ausgerichtet ist.

2.3. Positionierung der Öffentlich-Rechtlichen im Fernsehmarkt

Mit der Einführung des dualen Rundfunksystems hat sich ,,die bundesrepublikanische Medienlandschaft in einen nach ökonomischen Gesetzen funktionierenden Konkurrenzkampf zwischen kommerziellen und öffentlich-rechtlichen Programmanbietern umgestaltet"²².

Durch die Entstehung von Programm- und Zuschauermärkten haben sich auch öffentlich- rechtliche Rundfunkanstalten zunehmend von der ausschließlichen Erfüllung des Programmauftrages zugunsten der Erstellung konkurrenzfähiger Produkte abgewandt²³ und Unterhaltung und Publikumswirksamkeit zum obersten Marktwert erhoben. Die Konsequenzen zeigen sich insb. im Bereich der Senderorganisation und Programmproduktion, wo Kosteneinsparungen durch Ko-Produktionen und Programmaustausch die Folge sind²⁴ und durch die Abhängigkeit von der Werbefinanzierung die Möglichkeit der Berücksichtigung von Minderheiteninteressen fortwährend eingeschränkt wird²⁵.

Aufgrund der Konkurrenzbeziehungen gilt ökonomisch betrachtet die effiziente, konkurrenzfähige Organisation als das dringlichste Problem der öffentlich-rechtlichen Anstalten²⁶.

Uneingelöst blieb bei dieser Entwicklung der Marktverhältnisse allerdings die Versprechung einer größeren Informationsvielfalt, was jedoch von politischen Entscheidungsgremien kaum thematisiert wird²⁷.

3. Zur Organisation und Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten

3.1. Die öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten als öffentliche Betriebe

Nach Alexander Weinstock sind Betriebe ,,alle wirtschaftenden Organisationseinheiten, die Produktionsfaktoren unter Beachtung des Wirtschaftlichkeitsprinzips sowie der Erhaltung des finanziellen Gleichgewichts zielgerichtet und planmäßig kombinieren"²⁸. Diese sind dann öffentlich, wenn sie im öffentlichen Interesse entgeltlich oder unentgeltlich entweder Individual- oder Kollektivgüter anbieten und sich zudem in der Hand öffentlicher Einrichtungen befinden²⁹.

Mit dem ersten Fernsehurteil von 1961 wurden die Institution der öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten festgeschrieben und ihre Aufgaben somit dem Bereich der öffentlichen Verwaltung zugeordnet und das zweite Fernsehurteil 1971 legte fest, dass der Rundfunk öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnimmt und somit nicht als Betrieb gewerblicher oder beruflicher Art anzusehen ist³⁰.

In Folge des dritten Fernsehurteils von 1981 und der Einführung des dualen Rundfunksystems erwies sich die Organisationsform des Verwaltungsbetriebs allerdings in vielerlei Hinsicht als hinderlich³¹. Diese Organisationsform ist nun zu betrachten.

3.2. Die Organisation der öffentlich-rechtlichen Anstalten

Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland sind Anstalten desöffentlichen Rechts, d.h. dass sie sich selbst verwalten und eine eigene Rechtspersönlichkeit darstellen³². Zudem sind sie sowohl Dienstleistungs- als auch Produktionsunternehmen. Ihre Organisation als Institution resultiert aus dem zuvor erläuterten Auftrag der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben, jedoch ist der Rundfunk ,,durch das Grundgesetz dem direkten Einfluss des Staates entzogen und dem Einflussbereich der Bundesländer zugeordnet"³³ und erhält somit seine föderative Struktur durch die einzelnen Landesrundfunkanstalten.

Innerhalb dieser Rundfunkanstalten wurden durch Gesetze und Verordnungen drei Anstaltsorgane geschaffen:

- Der Intendant, der als ,,monokratische Führungsspitze" die alleinige Verantwortung über alle Planungsbereiche trägt³⁴,
- der Verwaltungsrat , der die Geschäftsführung laufend kontrolliert und
- der Rundfunkrat , in dem gesellschaftlich relevante Gruppen (wie z.B. Kirchen und Gewerkschaften) als Vertreter der Allgemeinheit den Intendanten wählen und beraten, den Haushalt genehmigen und die Unabhängigkeit überwachen³⁵.

Insgesamt bilden die Rundfunkanstalten ein hierarchisches Gefüge, dessen Aufbau im wesentlichen im Liniensystem organisiert ist, um eine Einheitlichkeit der Leitung zu gewährleisten³⁶.

In ihrer Funktion als Produktionsunternehmen gliedert sich die Binnenorganisation zudem in die drei eng miteinander in Beziehung stehenden Bereiche Programmbereich, Produktionsbereich und sendeinternen Verwaltungsbereich.

Dem Programmbereich fällt hierbei die Aufgabe der Planung des Programms zu, dem Produktionsbereich die Realisation und dem Verwaltungsbereich die Finanzverwaltung, sowie Planung und Organisation³⁷.

3.3. Die Fernsehgebühren

3.3.1. Legitimation der Fernsehgebühren

Hauptsächlich finanzieren sich die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aus den Einnahmen der Erhebung von Rundfunkgebühren³⁸.

Als auferlegte Gebühr legitimiert sich die Fernsehgebühr über die gesellschaftliche Zielsetzung³⁹, welche aufgrund des Artikels 5 des Grundgesetzes zur Meinungsfreiheit und - vielfalt als kollektiver Bedarf unterstellt wird⁴⁰. Die Gebühr besitzt somit als Gegenleistung für die angebotenen öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme Entgeltcharakter⁴¹.

3.3.2. Funktion der Fernsehgebühren

Die Gebührenfinanzierung und die Zweckgebundenheit der Anstaltsnutzungsgebühr soll die Programmgestaltung im Sinne des Progammauftrags ermöglichen, damit diese nicht von finanziellen Überlegungen beeinflusst wird⁴². Zudem unterliegt die Rundfunkgebühr dem Äquivalenzprinzip, d.h. es muss ein angemessenes Verhältnis zwischen Gebühr und Gegenleistung bestehen⁴³.

Weiterhin bleiben die Belastung der einzelnen Teilnehmer durch die Teilnahme der Allgemeinheit vergleichsweise gering und der unbeschränkte Zugang zum vollen Angebot erhalten⁴⁴.

Zudem soll die Pauschalisierung der Gebühr gewährleisten, dass ein Programmangebot nicht von Unterschieden der relativen Programmkosten bestimmt wird. Dies dient zur Sicherung des Angebots ,,meritorischer Güter", also solcher Güter, welche gesellschaftlich hoch bewertete Bedürfnisse befriedigen, über den Marktprozess jedoch nicht hinreichend bereitgestellt werden können⁴⁵.

Für die Bewertung der Rundfunkgebühr gilt somit das Non-Affektationsprinzip, d.h. einzelne Handlungen der Rundfunkanstalt können nicht als unwirtschaftlich angesehen werden⁴⁶. Allerdings resultiert hieraus für jede Art der Bewertung, ,,daß eine direkte Zuordnung der Einnahmen zu einzelnen Programmgrößen nicht in sinnvoller Weise möglich ist"⁴⁷.

3.4. Die Mischfinanzierung der Öffentlich-Rechtlichen

Obwohl die Gebührenerträge den Großteil der Erträge ausmachen, beruht das gegenwärtige Finanzierungssystem der Öffentlich-Rechtlichen auf einer Kombination verschiedener Ertragskomponenten:

Neben sonstigen Erträgen, die nur eine untergeordnete Rolle spielen⁴⁸, kommt den Werbeerträgen eine überragende Bedeutung zu, da nicht alle von den Rundfunkanstalten wahrzunehmenden Aufgaben alleine aus den Gebührenerträgen finanziert werden können⁴⁹ und somit die Werbeeinnahmen zur Verminderung der Gebührenhöhe beitragen⁵⁰. Allerdings werden die Werbeeinnahmen durch gesetzliche Restriktionen und das marktmäßige Vordringen der privaten Anbieter begrenzt⁵¹.

Allerdings entsteht aus eben dieser wichtigen Rolle der Werbeerträge auch die Gefahr, dass die öffentlich-rechtlichen Anbieter sich in Zukunft finanzpolitisch zunehmend gezwungen sehen könnten, verstärkt kommerzielle Aspekte zu berücksichtigen und somit das Gut Fernsehen stetig zum Wirtschaftsfaktor wird⁵².

Weiterhin zwingt das Mischfinanzierungssystem die Anstalten zum besonders effizienten Einsatz der bestehenden Mittel, resultierend aus dem Missverhältnis von Fremdbestimmung der Haupteinnahmequellen durch politische Entscheidungen einerseits und autonome Planung der Ausgaben andererseits⁵³.

Bei härter werdenden Wettbewerbsbedingungen ist gemäß dem Wirtschaftlichkeitsprinzip folglich auf einen angemessenen Einsatz der finanziellen Mittel zu achten. Hierbeikönnen Instrumente des Controlling wertvolle Hilfe leisten.

4. Controlling-Ansätze für eine effiziente Unternehmensführung im öffentlichrechtlichen Fernsehsektor

Entsprechend des privatwirtschaftlichen Ansatzes soll Controlling in erster Linie auf eine (verbesserte) Erzielung von Gewinnen eines Unternehmens ausgerichtet sein⁵⁴. Diese Orientierung kann bei öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht uneingeschränkt gelten, da diese nicht in erster Linie gewinnorientiert ausgerichtet sind. Dennoch gibt es zentrale Aspekte, die auch für einen Einsatz in Rundfunkanstalten gelten.

4.1. Grundlagen des Controlling

Auch wenn im deutschen Sprachraum eine Entsprechung für den Begriff ,,Controlling" fehlt, kann dieser nicht mit ,,Kontrolle" übersetzt werden, da es sich im Sinne von ,,Steuerung" vielmehr um eine zentrale Managementaufgabe handelt⁵⁵, bei welcher das Controlling die Unternehmensführung durch Bereitstellung grundlegender Informationen unterstützt⁵⁶.

Die wichtigsten Controlling-Funktionen bilden dabei einen Regelkreis (Abb. 1), in dem ein ständiger Austausch stattfindet⁵⁷.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 - Regelkreis der Controlling-Funktionen ⁵⁸

Planung bedeutet hierbei v.a. die Koordination betrieblicher Einzelpläne zu einem Gesamtplan, wobei die Pläne verbindliche Vorgaben und klar abgegrenzte Verantwortlichkeiten enthalten⁵⁹.

Kontrolle hingegen ,,bedeutet Soll-Ist-Vergleich und Analyse der Abweichungen als Basis für Korrekturmaßnahmen, wobei sowohl ergebnisorientiert als auch verfahrensorientiert kontrolliert werden kann"⁶⁰.

Die Informationsfunktion basiert auf der systematischen Erfassung, Aufbereitung und Bereitstellung aller führungsrelevanten Informationen⁶¹.

Steuerung bedeutet in diesem Zusammenhang ,,die Bereitstellung aller für die Errechung des Unternehmensziels notwendigen Informationen, laufende Beobachtung der Planziele und Vergleich mit der Ist-Entwicklung, bei Abweichungen Vorschläge von Korrekturmaßnahmen"⁶².

Controlling ist folglich keine neue Funktion, sondern durch ,,die Zusammenfassung der Hauptfunktionen Planung, Information, Steuerung und Kontrolle wird ein übergreifendes Instrument geschaffen"⁶³.

4.2. Erscheinungsformen des Controlling

Controlling existiert in zwei grundlegenden Erscheinungsformen, welche an die Unternehmensplanung angelehnt sind:

Entsprechend der strategischen und der operativen Unternehmensplanung, wird auch zwischen strategischem und operativem Controlling differenziert⁶⁴. Beide bilden eigene Regelkreise, die jedoch miteinander verbunden und an der übergeordneten Zielsetzung des Unternehmens ausgerichtet werden müssen, da ,,in organisatorischer Hinsicht eine strikte Trennung zwischen beiden Bereichen nicht sinnvoll"⁶⁵ erscheint.

Dem strategischen Controlling kommt hierbei die Aufgabe des systematischen Erkennens und Beachtens zukünftiger Chancen und Risiken zu⁶⁶.

Der Schwerpunkt des operativen Controllings hingegen liegt insb. in der Gewinnsteuerung durch Darstellung der innerbetrieblichen Vorgänge über Soll-Ist-Vergleiche sowie Abweichungsanalysen und die (Gegen-)Steuerung durch Einleitung entsprechender (Gegen- )Maßnahmen⁶⁷.

Zwar wird für jedes Unternehmen zur Sicherung des Überlebens das strategische Denken zunehmend wichtiger⁶⁸, entscheidend für kurzfristige Fragen der effizienteren Unternehmensführung ist jedoch das operative Controlling.

4.3. Übertragbarkeit auf die spezielle Situation der Öffentlich-Rechtlichen

Grundsätzlich gilt für öffentliche Unternehmen, dass sich Controlling-Konzepte hier einerseits durch die Eigenart der Leistungen, welche sich kaum operational messen lassen⁶⁹, und andererseits durch die bürokratischen Führungsstrukturen unterscheiden, da es eine hohe Regelungsdichte in Folge der Rechtsgebundenheit des öffentlichen Handelns gibt.

Folglich muss ein strategisches Controlling immer die enge Einbindung der Institution in den Gesamtzusammenhang des öffentlichen Handelns beachten und in die Überlegungen zum langfristigen Veränderungsbedarf mit einbeziehen⁷⁰.

Beim Einsatz des operativen Controlling kann für gewöhnlich auf die Instrumente privatwirtschaftlicher Unternehmen zurückgegriffen werden, um Informationen bereitzustellen und Schwachstellen aufzudecken, allerdings ,,ist vom Controller zu beachten, daß in öffentlichen Institutionen neben den formalen Zielen [...] primär Sachziele erfüllt sein müssen"⁷¹. Entsprechend ist im Zusammenhang mit den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Effizienz auch als ,,die Qualität wirtschaftlichen Handelns in bezug auf die Erreichung des jeweiligen gemeinwohlorientierten Ziels"⁷² mittels des ökonomischen Prinzips zu verstehen.

Problematisch ist die Übertragung von Controlling-Ansätzen daher hauptsächlich aufgrund mangelnder Operationalisierbarke it von Rundfunkleistungen⁷³ sowie der Orientierung an multiplen Zielsetzungen, da die Zielerreichung nicht nur ökonomisch, sondern z.B. auch gesellschaftlich-kulturell bewertet wird⁷⁴. Insbesondere fehlt für das öffentliche Gut der Rundfunkleistungen als Erfolgsmaßstab der Marktpreis⁷⁵.

Für spezifische Controlling-Konzeptionen bedarf es daher der Entwicklung zieladäquater und entscheidungsorientierter Kostenrechnungsinstrumente⁷⁶.

So stellt beispielsweise das ,,Institut für Rundfunkökonomie" drei Ansätze vor, wie spezielle Controlling-Konzepte für Öffentlich-Rechtliche aussehen könnten:

So wird als eine Möglichkeit der Einsatz eines koordinationsorientierten Programmcontrollings angedacht, in welchem es um die Ausgewogenheit des Gesamtangebotes im Sinne des Programmauftrages geht⁷⁷. Da diese längerfristigen Entscheidungen im Bereich der strategischen Spitze getroffen werden, erfordert diese Kombination ein Höchstmaß an zielorientierter Koordination zwischen den einzelnen Entscheidungsträgern und -ebenen⁷⁸.

Durch eine ,,effiziente Planung, Steuerung und Kontrolle des programmbetrieblichen Leistungsprozesses"⁷⁹ können nicht nur Chancen in den Programmbereichen erkannt und Strategien frühzeitig konzipiert werden, sondern durch die Transparenz und Koordination dieser Leistungsprozesse und dem Zusammenspiel von Programmplanung und Kontrolle wird auch zur erwünschten Effizienzsteigerung bei der Betriebssteuerung und zum Kostenbewusstsein der betroffenen Mitarbeiter beigetragen⁸⁰. Allerdings treten hierbei die o.g. Probleme der Leistungsmessung und -bewertung qualitativer Aspekte des Rundfunkprogramms auf⁸¹.

In einem zweiten Ansatz wird die Kostenrechnung als Controlling-Instrument für die Öffentlich-Rechtlichen untersucht, welche als institutionalisiertes Instrument der Unternehmensführung zahlenmäßige Angaben über den Unternehmensprozess bereitstellen soll⁸². ,,Kostenrechnung kann hierbei einen Beitrag zur Effizienzsteigerung leisten, indem sie auf eine Optimierung der Kostenwirtschaftlichkeit und der Kostenwirksamkeit abstellt"⁸³, wobei die Kostenwirtschaftlichkeit auf eine möglichst kostengünstige Umsetzung rundfunkpolitischer Ziele abzielt und die Kostenwirksamkeit durch Wahl entsprechender Alternativen ,,die bestmögliche Erfüllung des Sachziels leistet"⁸⁴. Es ist allerdings zu erheben, ob der Verwaltungsaufwand die Einsparungen nivelliert oder die gesteigerte Kontrollaktivität sich demotivierend auf die Mitarbeiter auswirkt⁸⁵.

Eine letzte Variante erläutert die Möglichkeiten des Einsatzes eines operativen Investitionscontrollings, d.h. dass Investitionsprojekte begleitet und entsprechend eindeutig festgelegter Ziele durch Bereitstellung der benötigten Informationen in den einzelnen Controlling-Phasen bewertet werden⁸⁶. Zudem soll das operative Investitionscontrolling die Koordination innerhalb des gesamten Investitionsbereiches, sowie die Abstimmung zwischen Investitionsbereich und Gesamtsystem garantieren⁸⁷. Obwohl ein solches Instrument bereits in der Praxis eingesetzt wird, fehlen qualitative Verfahren der Investitionsbeurteilung und eine Nachbetrachtung von Investitionsprojekten⁸⁸.

Für alle Ansätze gilt zudem zu bedenken, ,,daß ein Übermaß an Planung und Kontrolle flexible Reaktionen der Unternehmung erschweren kann"⁸⁹.

5. Diskussion diverser Änderungsvorschläge des Fernsehmarktes

Trotz zahlreicher Ansätze zur Effizienz-Steigerung bei den Öffentlich-Rechtlichen steht jedoch ständig die grundlegende Frage im Raum, ob die Öffentlich-Rechtlichen ihrem ursprünglichen Auftrag noch ausreichend nachkommen, ob die Fernsehgebühr noch ein angemessenes und faires Mittel der Finanzierung darstellt und ob bzw. unter welchen Voraussetzungen ein ausschließlich werbefinanzierter Anbieter-Markt die öffentlichen Aufgaben übernehmen könnte.

So sieht zum Beispiel auch Klaus-Peter Knoll die Pflicht zur Wahrnehmung der Grundversorgung kritisch, da diese ,,auch dann von öffentlich-rechtlicher Seite sicherzustellen ist, wenn mit den entsprechenden Sendeinhalten keine Verbesserung der wettbewerblichen Martchancen"⁹⁰ möglich ist. Die aus diesem mangelnden Masseninteresse bzgl. bestimmter Programmanteile resultierenden finanzielle Defizite werfen somit die Frage auf, ob es eventuell der Grundversorgungsanspruch ist, welcher in Zukunft neu zu überdenken ist⁹¹.

Allgemein werden Möglichkeiten z.B. darin gesehen,

- eine Angleichung der Privaten an die Öffentlich-Rechtlichen durch wettbewerblic he Beschränkungen,
- eine Annäherung des öffentlich-rechtlichen Anstaltsbetriebs an den der privatwirtschaftlichen oder
- den vollständigen Verzicht auf öffentlichen Fernsehbetrieb anzustreben⁹².

Da es jedoch zur Zeit weder möglich scheint, den unrentablen Grundversorgungsanspruch mit privaten Strukturen zu sichern, noch die Vielfaltssicherheit bei wirtschaftlicher Ausrichtung der Öffentlich-Rechtlichen zu garantieren, liegt für Knoll ein möglicher Weg in einer Annäherung beider Systeme⁹³, in deren Rahmen die öffentlich-rechtlichen mehr Möglichkeiten der Wettbewerbsöffnung erhalten und im Gegenzug auch die Privaten an den Gebühren beteiligt werden. Um allerdings die ausschließliche Orientierung an ertragbringender Unterhaltung zu vermeiden, müsste sich die Finanzierung aus Gebühren dann auf Sendungen mit meritorischen Inhalten konzentrieren⁹⁴. Auf diese Weise wären die Vielfaltsgrundsätze dann außenpluralistisch zu bewerten, d.h. es wäre das Programm aller Sender hinsichtlich der Grundversorgung zu untersuchen⁹⁵.

Nach Knoll könnte ansonsten der verschärfte Wettbewerb um Rezipienten zu einer Spaltung des Fernsehmedienmarktes führen, in welchem die Öffentlich-Rechtlichen bei reduziertem Gebührenanteil letztendlich nur noch die ,,Minderheitenversorgung" übernehmen, während private Anbieter die einschaltquotenorientierte Programminhalte bereitstellen⁹⁶.

Allerdings gibt es auch Positionen, die gerade in dieser Funktion eine Möglichkeit für die Öffentlich-Rechtlichen sehen:

Manfred Kops z. B. sieht die Notwendigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aufgrund folgender Marktmängel durchaus als gegeben an:

1.) Durch die Existenz externer Effekte, also positiver oder negativer Wohlfahrtswirkungen für Dritte als Folge von Rundfunkkonsum, ist sicherzustellen, dass durch entsprechende Programminhalte versucht wird, gesellschaftspolitisch relevante Verhaltensweisen zu erzeugen, so zum Beispiel durch Förderung von Programmen, die integrations- und demokratiefördernd wirken⁹⁷. Diese Ausgewogenheit kann privatwirtschaftlich (noch) nicht sichergestellt werden.

2.) Aufgrund einer angenommenen Begrenzung der Konsumentensouveränität, also von Schwierigkeiten der Konsumenten, den Wert der bereitgestellten Güter angemessen zu bewerten, ist eine Zunahme der Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als Selbstbindungsinstrument anzunehmen, d.h., dass sich der Zuschauer einem Programm unterwirft, das nicht unbedingt seinen Präferenzen, sondern gesellschaftlichen Wertvorstellungen entspricht⁹⁸.

3.) Da Rundfunkprogramme Erfahrungsgüter sind, deren Eigenschaften der Rezipient erst nachträglich beurteilen kann, sind die Informationen über das ausgetauschte Gut nicht gleichwertig und somit liegt eine fehlende Erkennbarkeit bestimmter Gutseigenschaften vor⁹⁹. Um opportunistisches Verhalten der Anbieter z.B. durch Verzicht auf eigene und gesellschaftliche Ziele zugunsten der vom Rezipienten gewünschten Eigenschaften des Gutes möglichst gering zu halten, ist eine nichtmarktliche Bereitstellung solcher Inhalte gegeben, da hierbei keine erwerbswirtschaftlichen Interessen vorliegen¹⁰⁰.

Aufgrund dieser Marktmängel und der Tatsache, dass ,,die These von der uneingeschränkten Marktfähigkeit aller Rundfunkprogramme einer genaueren ökonomischen Prüfung nicht stand"¹⁰¹ hält, sei folglich zu überlegen, ob Programmformen, bei denen die traditionellen Marktmängel keine Rolle spielen, von kommerziellen Anbietern bereitgestellt werden¹⁰², während der öffentlich-rechtliche Rundfunk sich verstärkt der Notwendigkeit einer nichtmarktlichen Bereitstellung von Rundfunkprogrammen im Sinne der Grundversorgung zuwendet und dies gleichzeitig dem Rundfunkteilnehmer verstärkt verständlich macht. Allerdings dürfte dann in der öffentlichen Debatte über die Öffentlich-Rechtlichen politisch nicht mehr mit den Einschaltquoten argumentiert werden¹⁰³.

Der Frage der zukünftigen Finanzierung im Zusammenhang mit einer möglichen Veränderung des Fernsehmarktes widmet sich Jörn Kruse.

Er vertritt insb. die These, dass sich sowohl die Probleme der mangelnden Programminhalte für präferenzintensive Minderheiten¹⁰⁴ wie auch die Vernachlässigung bestimmter Gruppen aus Werbeinteressen durch eine Öffnung des Marktes und daraus resultierender Marktprozesse beseitigt werden könnten, da entsprechende (Sparten-) Angebote dann wieder erwerbswirtschaftlich interessant seien¹⁰⁵. Das meritorische Argument ist seiner Meinung nach zwar umstritten¹⁰⁶, jedoch könnte man gesellschaftlich erwünschte Angebote ,,inhaltlich definieren, öffentlich ausschreiben und denn dem besten Angebot den Zuschlag erteilen"¹⁰⁷.

Als stärkstes Argument für das Weiterbestehen der Öffentlich-Rechtlichen sieht Kruse vorerst noch die hohe aktuelle Konzentration von Unternehmen auf dem Markt der werbefinanzierten Programmanbieter¹⁰⁸, jedoch stellt er hinsichtlich der Selbstkommerzialisierung der Öffentlich-Rechtlichen die gleiche Frage wie Knoll und Kops nach dem sinnvollen quantitativen Umfang¹⁰⁹ und fordert ebenfalls eine stärkere Ausrichtung an den spezifisch öffentlichen Aufgaben¹¹⁰.

6. Zusammenfassung und Bewertung

Betrachtet werden sollte in der vorliegenden Arbeit die aktuelle Situation der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten im Fernsehmarkt und die daraus resultierende Frage der Effizienz.

Aufbauend auf einem historischen Abriss und der Erläuterung der ursprünglichen Legitimierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten sowie deren Finanzierung, ist gezeigt worden, dass viele der aktuellen Probleme in organisatorischer und finanzieller Hinsicht aus dem Widerspruch entsteht, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk einerseits nach wie vor dem Grundversorgungsanspruch verpflichtet ist und Meinungsvielfalt und -freiheit zu garantieren hat, andererseits aber auch als Wettbewerber auf einem hart umkämpften Markt auftreten muss.

Die Bereitschaft, sich diesen Herausforderungen zu stellen, wird folglich in öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten weit über die vorgestellten Controlling-Ansätze hinaus ,,zur progressiven Verwendung moderner Managementtechniken führen"¹¹¹, allerdings ist in vielen Bereichen die Möglichkeit, von den Privaten zu lernen, noch lange nicht ausgeschöpft¹¹².

In Kapitel 5 wurde zuletzt deutlich gemacht, dass sich die Diskussionen in der Literatur - im Gegensatz zu den immer auch politisch geführten Diskussionen in der Öffentlichkeit¹¹³ - über die zukünftige Form und den Umfang öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten eindeutig für eine verstärkte (Rück-)Orientierung auf gesellschaftliche Aufgaben konzentriert.

Allerdings wird nicht generell unterstellt, dass meritorische Inhalte ausschließlich über diese Form der Rundfunkanstalten bereitgestellt werden können. Bis jedoch für mögliche Alternativen realistische Organisations- und Finanzierungsmodelle ausgehandelt sind, bedarf es bei den Öffentlich-Rechtlichen weiterhin des Spagats zwischen gesellschaftlicher Aufgabenerfüllung und stetiger Verbesserung ihrer Effizienz.

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[...]

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¹ vgl. IRÖ 1993, S. 5

² vgl. Schneider 1996, S. 1

³ vgl. Kiefer 1997, S. 207

⁴ Knothe/Schwalba 1999, S. 111

⁵ vgl. Weinstock 1991, S. 19

⁶ vgl. ebd, S. 20

⁷ vgl. Diller 1997, S. 335

⁸ vgl. ebd., S. 339

⁹ vgl. ebd., S. 345

¹⁰ vgl. Bleicher 1993, S. 107

¹¹ ebd., S. 109

¹² vgl. ebd., S. 111

¹³ vgl. Diller 1997, S. 354

¹⁴ vgl. Bleicher 1993, S. 112

¹⁵ vgl. ebd., S. 113

¹⁶ vgl. Diller 1997, S. 336

¹⁷ vgl. Weinstock 1991, S. 40

¹⁸ vgl. Giehl 1993, S. 63

¹⁹ vgl. IRÖ 1993, S. 3

²⁰ Weinstock 1991, S. 45

²¹ ebd., S. 47

²² Bleicher 1993, S. 127

²³ vgl. ebd., S. 122

²⁴ vgl. ebd., S. 110

²⁵ vgl. Giehl 1993, S. 53

²⁶ vgl. Bleicher 1993, S. 110f

²⁷ vgl. Hickethier 1993, S. 230

²⁸ Weinstock 1991, S. 12

²⁹ vgl. ebd., S.12f

³⁰ vgl. Bleicher 1993, S. 68

³¹ vgl. ebd., S. 68

³² vgl. Diller 1997, S. 336

³³ Bleicher 1993, S. 69

³⁴ vgl. ebd., S. 71

³⁵ vgl. Diller 1997, S. 336

³⁶ vgl. IRÖ 1993, S. 5

³⁷ vgl. Bleicher 1993, S. 69

³⁸ vgl. Becker 1992, S. 217

³⁹ vgl. Kiefer 1997, S. 206

⁴⁰ vgl. Knoll 1998, S. 3

⁴¹ vgl. Becker 1992, S. 221

⁴² vgl. Kiefer 1997, S. 206

⁴³ vgl. Lehment 1996, S. 18

⁴⁴ vgl. Kiefer 1997, S. 207

⁴⁵ vgl. Knoll 1998, S. 67

⁴⁶ vgl. Lehment 1996, S. 18f

⁴⁷ vgl. IRÖ 1993, S. 6

⁴⁸ vgl. Weinstock 1991, S. 67

⁴⁹ vgl. ebd., S. 66

⁵⁰ vgl. Lehment 1996, S. 21

⁵¹ vgl. ebd., S. 67

⁵² vgl. Knoll 1998, S. 8

⁵³ vgl. Weinstock 1991, S. 68

⁵⁴ vgl. Peemöller 1990, S. 47

⁵⁵ vgl. ebd., S. 45

⁵⁶ vgl. ebd., S. 48

⁵⁷ vgl. ebd., S. 56

⁵⁸ Abbildung entnommen aus V. Peemöller (1990), S. 56

⁵⁹ vgl. ebd., S. 53

⁶⁰ vgl. ebd., S. 55

⁶¹ vgl. ebd., S. 56

⁶² vgl. ebd., S. 56

⁶³ ebd., S. 57

⁶⁴ vgl. Peemöller 1990, S. 100

⁶⁵ ebd., S. 102

⁶⁶ vgl. ebd., S. 100

⁶⁷ vgl. ebd., S. 100

⁶⁸ vgl. ebd., S. 100

⁶⁹ vgl. Peemöller 1990, S. 351

⁷⁰ vgl. ebd., S. 354

⁷¹ ebd., S. 355

⁷² Weinstock 1991, S. 105

⁷³ vgl. IRÖ 1993, S. 7

⁷⁴ vgl. Weinstock 1991, S. 109

⁷⁵ vgl. IRÖ 1993, S. 7

⁷⁶ vgl. ebd., S. 8

⁷⁷ vgl. ebd., S. 9

⁷⁸ vgl. ebd., S. 10

⁷⁹ vgl. ebd., S. 10

⁸⁰ vgl. ebd., S. 36

⁸¹ vgl. ebd., S. 37

⁸² vgl. ebd., S. 37

⁸³ ebd., S. 64

⁸⁴ ebd., S. 64

⁸⁵ vgl. ebd., S. 65

⁸⁶ vgl. ebd., S. 65

⁸⁷ vgl. ebd., S. 66

⁸⁸ vgl. ebd., S. 95f

⁸⁹ vgl. ebd., S. 96

⁹⁰ vgl. Knoll 1998, S. 21

⁹¹ vgl. ebd., S. 22

⁹² vgl. ebd., S. 163

⁹³ vgl. ebd., S. 163

⁹⁴ vgl. ebd., S. 171f

⁹⁵ vgl. ebd., S. 167

⁹⁶ vgl. ebd., S. 62

⁹⁷ vgl. Kops 2000, S. 74

⁹⁸ vgl. ebd., S. 78

⁹⁹ vgl. ebd., S. 80

¹⁰⁰ vgl. ebd., S. 81

¹⁰¹ ebd., S. 82

¹⁰² vgl. ebd., S. 81

¹⁰³ vgl. ebd, S. 78f

¹⁰⁴ vgl. Kruse 2000, S. 16

¹⁰⁵ vgl. ebd., S. 17

¹⁰⁶ vgl. ebd., S. 18

¹⁰⁷ ebd., S. 19

¹⁰⁸ vgl. ebd., S. 19

¹⁰⁹ vgl. ebd., S. 20

¹¹⁰ vgl. ebd., S. 30

¹¹¹ IRÖ 1993, S. 37

¹¹² vgl. Klimmt 1995, S. 11

¹¹³ vgl. Knoll 1998, S. 168