Verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung mit dem Blick auf den Einsatz von Streitkräften

GLIEDERUNG

A. Einleitung

B. Zum Begriff des Streitkräfteeinsatzes

C. Einsätze in Friedenszeiten
1. Die Kompetenzen des Bundesministers f ü r Verteidigung
a) Entstehungsgeschichte des Art. 65a
b) Begriff der Befehls- und Kommandogewalt
c) Grenzen der Befehls- und Kommandogewalt
(1) Einsatzbefehle durch Gesetz
(2) Abgabe der Befehls- und Kommandogewalt an NATO Befehlshaber
2. Die Kompetenzen des Bundestages
a) Allgemeine Kontrollrechte des Bundestages
b) Art. 59 II 1, Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen
(1) Zustimmungsbedürftigkeit völkerrechtlicher Verträge
(2) Grenzen des Schutzes, der von der Zustimmungsbedürftigkeit ausgeht
c) Der konstitutive Parlamentsvorbehalt
(1) Entwicklung des Parlamentsvorbehalts aus dem Grundgesetz
(2) Bedeutung des Parlamentsvorbehalts
(3) Kritik an der Rechtsprechung des BVerfG
(4) Eigene Stellungnahme
(5) Exkurs: Parlamentsvorbehalt und Vertrauensfrage, der Bundeswehreinsatz im Rahmen von ENDURING FREEDOM

D. Kompetenzverteilung im Verteidigungsfall

1. Feststellung des Verteidigungsfalles (Art. 115a)

2. Kommandogewalt des Kanzlers (Art. 115b)

3. Der gemeinsame Ausschuss

4. Kompetenzen der L ä nder

E. Zusammenfassung

LITERATURVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einleitung

„Die Bundeswehr als Machtpotential [ist] nicht allein der Exekutive (...) überlassen, sondern als Parlamentsheer in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsord- nung einzufügen¹ “, so das Bundesverfassungsgericht in seinem (sog. Somalia-) Ur- teil vom 12.7.1994. Allerdings schreibt das Grundgesetz in Art.65a dem Bundesver- teidigungsminister die Befehls- und Kommandogewalt zu. Aus diesem Grund scheint ein Spannungsfeld zwischen den beiden Organen Bundestag und Bundesregierung zu bestehen.

Auch internationale militärische Bündnisse und Systeme kollektiver Sicherheit berühren die Kompetenzverteilung innerstaatlicher Organe maßgeblich. Aus der Mitgliedschaft in solchen Verteidigungsbündnissen entstehen für die Bundesrepublik Deutschland militärische Verpflichtungen, die sich stark auf die innerstaatliche Kompetenzverteilung auswirken.

In der vorliegenden Arbeit wird dieses Spannungsverhältnis der verfassungsrechtli- chen Kompetenzverteilung beschrieben. Außerdem werden verschiedene Wege auf- gezeigt, die zur Ent spannung des Verhältnisses beitragen könnten. Nach einer Unterscheidung zwischen dem Einsatz in Friedenszeiten und dem Vertei- digungsfall wird die grundsätzliche Kompetenzverteilung jeweils vorgestellt, der Schwerpunkt dieser Arbeit liegt aber auf dem Somalia Urteil und dessen Auswirkun- gen, nicht auf einer umfassenden Darstellung aller Kompetenzprobleme.

B. Zum Begriff des Streitkräfteeinsatzes

Da innerhalb der Literatur umstritten ist, was konkret unter einem „Einsatz“ der Streitkräfte zu verstehen ist, muss der Begriff für diese Arbeit definiert werden. Sehr häufig wird die Ansicht vertreten², dass von einem Einsatz nur gesprochen werden kann, wenn die Bundeswehr als bewaffnetes Vollzugsorgan verwendet wird. Der Grund für diese enge Auslegung ist, dass somit weitere Aufgaben der Bundeswehr (wie z.B. die Kriegsgräberfürsorge) nicht unter den Begriff fallen.

Diese Einschränkung des Einsatzbegriffes ist allerdings nicht überzeugend. So eröff- net das Grundgesetz in Art. 35 II 2³ die Möglichkeit, Streitkräfte zur Hilfe bei Naturka- tastrophen heranzuziehen. Auf die Bewaffnung kommt es in diesen Fällen offensicht- lich nicht an. Trotzdem würde man von einem Einsatz sprechen, da auf die Organisa- tionsstrukturen der Bundeswehr zurückgegriffen wird und die Soldaten sich auch spezifischen Gefahren aussetzen. Noch deutlicher wird das bei Logistik- oder Sani- tätskräften, die im Verteidigungsfall eingesetzt werden. Auch für diese Truppenteile spielt die Bewaffnung eine geringe bis keine Rolle, dennoch sind ihre Beiträge für ein erfolgreiches Ausgehen des Kampfes ebenso wichtig wie der Einsatz bewaffneter Truppen.

Überzeugender ist daher die Einschränkung des Begriffs über das Merkmal der „funktionsgerechten Verwendung“⁴. Denn die Bundeswehr kann die ihnen zugewiesenen Aufgaben nur effektiv erfüllen, wenn sie auf die für sie spezifische Organisationsstruktur zurückgreift und der Einsatz im Rahmen militärischer Befehlsgewalt geplant und ausgeführt wird.

Von einem Streitkräfteeinsatz wird in dieser Arbeit also gesprochen, wenn Einheiten der Streitkräfte die für sie vom Gesetzgeber und der Exekutive vorgesehenen Aufga- ben ausführen unter Rückgriff auf die für Streitkräfte spezifische Organisationsstruk- tur.

C. Einsätze in Friedenszeiten

1. Die Kompetenzen des Bundesministers f ü r Verteidigung

In Art. 65a wird dem Verteidigungsminister die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte zugewiesen. Die Bedeutung dieser Norm für den Einsatz von Streitkräften ist nur zu verstehen, wenn man ihre Entstehungsgeschichte betrachtet (dazu unter a)) und deutlich macht, was unter der „Befehls- und Kommandogewalt“ genau zu verstehen ist (dazu unter b)). Außerdem ist zu klären, welche Grenzen die Kompetenzen des Verteidigungsministers haben (dazu unter c)).

a) Entstehungsgeschichte des Art. 65a

Zur Zeit des deutschen Konstitutionalismus war der Oberbefehl über die Heere noch klar den damaligen Monarchen zugeordnet. Ihnen stand somit alle Verfügungs- und Befehlsgewalt über die Streitkräfte zu. Bis zum Ende der Weimarer Republik änderte sich diese Kompetenzverteilung kaum, die Streitkräfte unterstanden immer dem Staatsoberhaupt, auch wenn theoretisch alle Kommandoakte einer Gegenzeich- nungspflicht des zuständigen Ministers unterlagen⁵. So war für die Ausübung des militärischen Kommandos, wenn auch nicht beabsichtigt⁶, ein extra-konstitutioneller Raum geschaffen worden⁷, der das Parlament von einer Mitwirkung, die über eine grundsätzliche Zustimmung zu Einsätzen hinausginge, ausschloss. Bei der Einführung der Wehrverfassung wollte der verfassungsändernde Gesetzge- ber sichergehen, dass die Befehlsbefugnis in der Hand eines dem Parlament verant- wortlichen Regierungsmitgliedes liegt⁸. Ein parlamentsfreier Militärbereich sollte da- mit undenkbar werden.

So wurde Art. 65a als einer der Kernbestandteile⁹ der Wehrverfassung 1956 in das Grundgesetz eingefügt. Er gibt dem Bundesminister für Verteidigung die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte. Damit wird klargestellt, dass die Leitung der Streitkräfte in Friedenszeiten dem Ressort des Verteidigungsministers unterstellt ist. Der Bundeskanzler kann allerdings die Leitlinien der Politik des Ministers mittels sei- ner Richtlinienkompetenz (Art. 65 Satz 1) vorgeben, während der Verteidigungsmi- nister wiederum dem Bundestag gegenüber unmittelbar verantwortlich ist¹⁰.

Die Kompetenzordnung des Grundgesetzes erstreckt sich also auch auf die Befehlsund Kommandogewalt der Streitkräfte. Ein „parlamentsfreier Militärbereich“ ist durch die Einführung der Wehrverfassung tatsächlich nicht entstanden.

b) Begriff der Befehls- und Kommandogewalt

Der Wortlaut des Art. 65a legt eine Unterscheidung zwischen Befehls- und Komman- dogewalt nahe, da diese beiden Befugnisse gesondert erwähnt werden. So wird zum Teil die Kommandogewalt als die „spezifisch operative militärische Befehlsgewalt“ verstanden, während die übrigen militärischen Anordnungsbefugnisse unter Befehls- gewalt verstanden werden. Allerdings wird auch der umgekehrte Standpunkt vertreten, dass die Befehlsgewalt der speziellere Begriff sei und die Kommandogewalt le- diglich eine „materielle Befehlskompetenz“ darstelle¹¹.

Diese Unterscheidung geht aber fehl: Wie in den Ausschussberatungen zur zweiten Wehrnovelle festgestellt wurde, soll die Aufsplitterung in Befehls- und Kommando- gewalt lediglich eine klarstellende Funktion haben, und „alle militärischen Befehls- und Kommandobefugnisse ihre Spitze in der Person des Verteidigungsministers fin- den, und dass es keine ihm entzogene besondere Kommandogewalt gibt.“¹² Die Befehls- und Kommandogewalt stellt daher nur eine „Umschreibung für die höch- ste exekutivische Anordnungsbefugnis“¹³ dar, der Bundesverteidigungsminister hat also die Kompetenz zur Lösung aller Fragen, die sich auf Führung und Organisation der Streitkräfte beziehen. Er ist daher - in Friedenszeiten - der höchste Vorgesetzte der Streitkräfte. Durch diese Vorschrift stellt das Grundgesetz das Militär unter das „Primat der Politik“¹⁴, eine politisch verantwortliche Zivilperson mit Kabinettsrang muss daher an der Spitze der Streitkräfte stehen.

c) Grenzen der Befehls- und Kommandogewalt

Die Kompetenzen des Verteidigungsministers finden ihre Grenze auf der einen Seite in der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, auf der anderen Seite durch seine Verantwortlichkeit gegenüber dem Bundestag, dessen Zustimmung grundsätzlich auch vor dem Einsatz von Streitkräften eingeholt werden muss¹⁵. Weiterhin kann der Bundestag durch sein Budgetrecht (Art. 87a I 2) auch Umfang der Streitkräfte und ihre grundsätzliche Organisation beeinflussen. Diese Grenzen allerdings nicht die eigentliche Befehls- und Kommandogewalt des Verteidigungsministers ein. Dennoch sind auch solche Fälle vorstellbar: Zum Einen könnte der Bundestag per Gesetz in das Ressort des Minister „hineinregieren“ (1), zum anderen könnten bei einem NATO-Einsatz mit deutscher Beteiligung Entscheidungen über deutsche Truppen an dem Verteidigungsminister vorbei getroffen werden (2).

(1) Es ist also fraglich, ob der Bundestag durch ein Gesetz den Einsatz von Streitkräften regeln könnte. Dafür sprechen könnte § 66 des Gesetzes über die Rechtsstellung der Soldaten (SG): Laut dieser Norm bleibt die „Organisati- on der Verteidigung (...) besonderer gesetzlicher Regelung vorbehalten“. Hieraus könnte man schließen, dass der Kompetenzbereich des Verteidigungsmi- nisters gesetzlichen Regelungen durchaus zugänglich ist. Jedoch steht schon diese Vorschrift im Schrifttum unter scharfer Kritik. So wird zum Beispiel vor- gebracht, die Vorschrift sei unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung be- denklich¹⁶. Offensichtlich wäre aber die gesetzliche Regelung eines Bundes- wehreinsatzes verfassungswidrig: In Art. 65a ist gerade die Befehls- und Kommandogewalt des Verteidigungsministers festgeschrieben, allein schon sprachlich fällt die Anordnungsbefugnis über Einsätze gerade in den Kernbe- reich dieser Verfassungsnorm. Hinzu kommt, dass eine Regelung durch Ge- setz deshalb widersinnig erscheint, da mit ihr nie die benötigte Flexibilität für einen Truppeneinsatz erreicht werden könnte, ein „Tagesgesetz“ anstatt eines „Tagesbefehls“ ist unvorstellbar. Daher muss die Befehls- und Kommandoge- walt im vollen Umfang bei dem zuständigen Minister bleiben, der Bundestag darf - zumindest was den Einsatz von Streitkräften entspricht - keine Kompe- tenzen durch Gesetzgebung für sich beanspruchen.

(2) Eine andere Beurteilung verdienen wahrscheinlich NATO-Einsätze außerhalb eines Verteidigungsfalles. Vor allem in letzter Zeit hat sich die Ansicht¹⁷ durchgesetzt, dass die Befehls- und Kommandogewalt des Bundesverteidi- gungsministers durch den NATO-Vertrag nicht geschmälert wird. Hauptsäch- lich dafür sprach der Nordatlantikvertrag selbst, der keine Übertragung von Hoheitsrechten im Sinne von Art. 24 I vorsah¹⁸. In Friedenszeiten hatten die Alliierten Befehlshaber auch keine Weisungsbefugnis gegenüber den deut- schen Verbänden, sie konnten lediglich Empfehlungen aussprechen¹⁹. Seit sich 1989/90 die Weltlage aber grundlegend geändert hat, sind NATO- Einsätze auch außerhalb des Bündnisfalls, zum Beispiel unter einem VN- Mandat, denkbar und wurden auch schon mehrfach durchgeführt. Unter die- sen veränderten Vorzeichen ist es fraglich, ob die Befehls- und Kommando- gewalt des Verteidigungsministers nicht doch eingeschränkt wird. Ein konkretes Beispiel stellt die Seeüberwachung des Waffen- und Handels- embargos gegen die Republik Jugoslawien im Jahr 1992 dar. An diesem NATO-Einsatz beteiligte sich auch die Bundesrepublik Deutschland mit dem

Einsatz von Luft- und Marineeinheiten²⁰. Bei der Verteilung der Kommandobe- fugnis wurde, dem NATO-Sprachgebrauch entsprechend, zwischen Full

Command und Operational Command sowie Operational Control unterschie- den. Operational Command ist demnach die „einem (...) Kommandeur über- tragene Befugnis, nachgeordneten (...) Kommandeuren Aufgaben zuzuweisen oder Aufträge zu erteilen [und] (...) die Unterstellung von Kräften neu zu re- geln.“²¹ Operational Command steht dem Alliierten Obersten Befehlshaber zu, während Operational Control dem Alliierten Befehlshaber der Marinekräfte ü- bertragen wird. Operational Control ist „die einem (...) Kommandeur übertra- gene Befugnis, assignierte Kräfte so zu führen, dass er bestimmte Aufgaben oder Aufträge durchführen kann, die im allgemeinen nach Art, Zeit und Raum begrenzt sind; ferner die betreffenden Truppenteile zu dislozieren und die Tac- tical Control über die Truppenteile selbst auszuüben oder zu übertragen.“²² Full Command steht dagegen nur den nationalen militärischen Führern, also für die Bundesrepublik Deutschland dem Bundesverteidigungsminister, zu. Full Command beinhaltet weiterhin die „alle Gebiete des militärischen Be- reichs umfassende Befehlsgewalt.“²³ Dem Minister verbleiben also alle Kom- mandobefugnisse außerhalb von Operational Command. Da aber Operational Command zusammen mit Operational Control gerade die Weisungsbefugnis an unterstellte Kommandeure und auch die Organisation der Truppengliede- rung beinhaltet, ist dies auf jeden Fall ein tiefer Einschnitt in die von Art. 65a gegebene Befehls- und Kommandogewalt. Denn der Bundesverteidigungsmi- nister kann gerade nicht mehr die Truppen im konkreten Einsatz befehlen und kommandieren. Dadurch werden auch die Kontrollmöglichkeiten des Bundes- tages geschmälert, denn dem Verteidigungsminister wird es schwer fallen, für Einsätze Verantwortung zu übernehmen, die nicht mehr unter seiner Kontrolle stehen²⁴. Zum Teil wird sogar befürchtet, dass der Verteidigungsminister aus dem innerstaatlichen Interdependenzsystem zwischen Exekutive und Parla- ment herausgelöst wird²⁵.

Man muss allerdings zugestehen, dass ein Einsatz internationaler Truppen ohne Abgabe von Operational Command, bzw. Operational Control kaum denkbar ist. Es ist nicht möglich, die Aufgaben der verschiedenen Truppenteile so zu trennen, dass ein autonomes Kommando durch die jeweils in ihren Nati- onen Zuständigen realisiert werden kann. Auch gerade bei einem Bündnisfall wäre dies nicht möglich, soll eine effektive Verteidigung gewährleistet sein, so dass die Abgabe des Operational Command kein spezielles Problem der neu- en NATO-Strategie²⁶ ist.

Weiterhin sollte man die Befugnisse, die aus dem Full Command des Bundes- verteidigungsministers hervorgehen, nicht unterschätzen. Schließlich sind Operational Command und Operational Control nur Teilbereiche des Full Command²⁷. Man wird daher davon ausgehen können, dass bei einer direkten Kollision dieser verschiedenen Befehlsgewalten die Order des Full Command- Berechtigten vorgehen. Bei erheblichen Zweifeln über die Sicherheit deutscher Einheiten oder den Sinn eines Einsatzes wird man von deutscher Seite aus also immer noch eingreifen können.

Auch der Gebrauch des Wortes „Herauslösung“ ist sprachlich irreführend. Der Verteidigungsminister kann ja gerade keine eigenen Befugnisse aus dem In- terdependenzsystem herauslösen, für die er dann nicht mehr der Richtlinien- kompetenz des Bundeskanzlers untersteht, bzw. für die er sich nicht mehr ge- genüber dem Bundestag verantworten muss. Gegenüber der Öffentlichkeit wird er sich sogar weiterhin für die Einsätze verantworten müssen, da er für die nationale Presse der primäre Ansprechpartner bleibt und für das Scheitern von Einsätzen wohl als Erster politische Konsequenzen tragen muss. Es bleibt also festzustellen: Durch die Abgabe von Operational Command und Operational Control an NATO-Befehlshaber wird die Befehls- und Komman- dogewalt des Bundesverteidigungsministers tatsächlich eingeschränkt. Diese Einschränkung erfolgt aber vor allem aus Sachzwängen, da sonst ein effekti- ver (und somit auch weniger gefährlicher) Einsatz unmöglich ist. Der Bundes- republik Deutschland bleiben aber genügend Eingriffsmöglichkeiten, um bei einer unverhältnismäßigen Gefahr für ihre Soldaten oder veränderten politi- schen Bedingungen, die den Einsatz aus deutscher Sicht untragbar machen, handeln zu können.

Das Problem sollte auf lange Sicht gelöst werden, damit die Zuordnung der Kompetenzen und der damit verbundenen Verantwortung klar sind. Diese Lösung bedarf aber auch einer Änderung des Vertrages von Washing- ton. Die NATO war bis zum Beginn der 90er Jahre lediglich ein Verteidigungs- bündnis, dessen Aufgaben vor allem im Bereich der Abschreckung lagen. Die tatsächliche Handlungsfähigkeit der Organisation stand nicht im Vordergrund, da ein Bündnisfall direkt mit dem damals erschreckendsten Szenario assoziiert wurde: Einem bewaffneten Konflikt zwischen den Ost- und Westmächten.

Nach dem Ende des kalten Krieges erscheint eine Neuausrichtung des strate- gischen Konzepts unter Einbeziehung der alten Gegner als sehr sinnvoll, ge- rade wenn man die Möglichkeit der Auflösung ausschließt. Diese Neuausrich- tung der NATO ist noch nicht abgeschlossen²⁸, bisher beschränkten sich die Mitgliedsstaaten auf „Absichtserklärungen“, die den bestehenden Nordatlan- tikvertrag fortbilden.

Diesen Prozess der Fortbildung durch eine Änderung des Vertrages abzu- schließen, erscheint aber auch aus den hier benannten Gründen unumgäng- lich. Wenn sich die NATO in Zukunft auch als internationales „Krisenreakti- onsbündnis“ versteht, kann diese Entscheidung nicht an den Parlamenten der Mitgliedsstaaten vorbei getroffen werden. Eine Klärung der Situation ist drin- gend notwendig, denn erst nach einer Vertragsänderung kann sich der deut- sche Gesetzgeber entscheiden, ob er dem Vertrag gemäß Art. 59 II 1 zustimmt²⁹. Denn mag auch die Fortentwicklung von Verträgen durch staatliches Handeln völkerrechtliche Praxis sein, ist es den Bürgerinnen und Bürgern wohl schwer vermittelbar, dass Einsätze deutscher Soldaten allein auf Absichtser- klärungen basieren. Gerade die Diskussion über die Gründe der Einsätze darf nicht am Volk vorbei geführt werden. Und daher sind die Parlamente, als direkt legitimierte Volksvertretungen, an der Entscheidung zu beteiligen bevor die

Einsätze stattfinden. Die Fortentwicklung des Washingtoner Vertrages sollte daher auch auf Ebene der Mitgliedsstaaten diskutiert werden.

2. Die Kompetenzen des Bundestages

In Friedenszeiten liegt die Befehls- und Kommandogewalt beim Bundesverteidi- gungsminister, der dem Bundestag allerdings unmittelbar verantwortlich ist³⁰. Dem Bundestag kommen darüber hinaus aber noch weitere Möglichkeiten parlamen- tarischer Kontrolle bezüglich des Streitkräfteeinsatzes zu. Zu nennen sind die allge- meinen Kontrollrechte (dazu unter a)). Bei Streitkräfteeinsätzen, die ihre Grundlage in völkerrechtlichen Verträgen finden, kommt auch eine Kontrolle über Art. 59 II 1 in Betracht, denn hier muss der Bundestag durch ein Bundesgesetz zustimmen (dazu unter b)). Zuletzt ist aber auch noch der Parlamentsvorbehalt bei Bundeswehreinsät- zen zu nennen, der vom Bundesverfassungsgericht in Rechtsfortbildung geschaffen wurde (dazu unter c)).

a) Allgemeine Kontrollrechte des Bundestages

In einem gewaltengeteilten Staat wie der Bundesrepublik Deutschland sind einige Kompetenzen nur der Exekutive zugeordnet. Obwohl das Parlament das einzige direkt vom Volk gewählte Organ ist, müssen nicht alle „Handlungen und Entscheidungen, die (...) von politisch weittragender Bedeutung sind, dem Parlament“ zugewiesen werden³¹. Auch die Bundesregierung kann ausschließliche Befugnisse „zu weittragenden, möglicherweise existentiellen Entscheidungen“ besitzen³², an denen das Parlament nicht durch Gesetzgebung partizipiert.

Dies gilt im Grunde auch für den Einsatz von Streitkräften, diese Aufgabe ist der E- xekutive zugeordnet. Allerdings kann der Bundestag jederzeit seine parlamentarischen Kontrollbefugnisse geltend machen. Hier zu nennen sind vor allem das Zitier- und Interpellationsrecht aus Art. 43 I, aus dem inzwischen ein Fragerecht des Bundestages erwachsen ist³³ (siehe auch §§ 100ff. GOBT³⁴ ). Der Bundestag kann also die Anwesenheit einzelner Regierungsmitglieder verlangen und große bzw. kleine Anfragen stellen. Weiterhin kann das Parlament Untersuchungsausschüsse einsetzen (Art. 44). Das Bundesver- fassungsgericht³⁵ schränkte zwar die Zulässigkeit von Untersuchungsausschüssen ein, denn diese dürfen sich nicht mit dem sogenannten Kernbereich der Exekutive befassen. Allerdings dürfen sich nachgeordnete Verwaltungsbereiche nicht der Kon- trolle entziehen³⁶, so dass Streitkräfteeinsätze auf jeden Fall als Untersuchungsgegenstand zulässig sind. Diese Rechte aus Art. 43 und 44 sind vor allem ein gutes Instrument für Minderheiten im Parlament, da sie kaum von der die Regierung stellenden Parlamentsmehrheit blockiert werden können.

Als drastisches Mittel kann der Bundestag natürlich auch dem Kanzler das Misstrau- en aussprechen (Art. 67) und somit die Regierung stürzen. Effektiver mag es aller- dings oft sein, das Verhalten eines Mitglieds oder den Kurs der Regierung durch ein- fachen Parlamentsbeschluss zu missbilligen³⁷. Im Allgemeinen kann man dann da- von ausgehen, dass der Bundeskanzler den kritisierten Minister entlässt oder das kritisierte Verhalten einstellt, da er ansonsten sich der Gefahr des Misstrauensvo- tums aussetzt.

Der Bundestag kann aber auch durch sein Haushaltsrecht Druck auf die Exekutive ausüben. Denn die „zahlenmäßige Stärke und die Grundzüge der Organisation“ sol- len sich aus dem Haushaltsplan ergeben (Art. 87a I 2). Dieses Haushaltsrecht wird als weiteres Mittel parlamentarischer Kontrolle angesehen³⁸, der Bundestag kann hierdurch indirekt Einfluss auf die Militärpolitik der Regierung nehmen. Letztlich steht dem Bundestag - oder den Fraktionen des Bundestages - auch noch die Möglichkeit zu, seine Rechte in einem Organstreitverfahren (Art. 93 I Nr. 1, §§ 13 Nr. 5, 63ff. BVerfGG) geltend zu machen, wozu das Bundesverfassungsgericht gera- dezu einlädt³⁹.

Durch all diese Rechte kann der Bundestag den Streitkräfteeinsatz zwar nicht direkt kontrollieren, aber doch erheblichen Einfluss auf die Verantwortlichen innerhalb der Exekutive nehmen. Die meisten der aufgezählten Mittel sind vor allem geeignet, poli- tischen Druck auf die Bundesregierung auszuüben. Der Bundestag steht den Ent- scheidungen der Exekutive bezüglich Streitkräfteeinsätzen auf jeden Fall nicht schutzlos gegenüber, auch wenn er hier keine eigene Regelungs-, bzw. Gesetzge- bungskompetenz hat.

b) Art. 59 II 1, Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen

„Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln (...) bedürfen der Zustimmung (...) der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes.“ So Art. 59 II 1, der den Bundestag am Ab- schluss völkerrechtlicher Verträge beteiligt. Dieses Zustimmungserfordernis ist auch ein anerkanntes parlamentarisches Kontrollmittel⁴⁰. Für dieses Thema interessant ist der Fall, wenn völkerrechtliche Verträge den Einsatz von Streitkräften vorsehen oder beschließen. Es ist also zu prüfen, in welcher Form der Bundestag über diese Norm eine weitere Einflussmöglichkeit auf den Einsatz von Streitkräften hat (1), und wo die Grenzen dieser Einflussmöglichkeit liegen (2). Der Streit, ob Art. 87a II dem Auslandseinsatz der Bundeswehr nicht entgegensteht, wird hier bewusst außen vor ge- lassen⁴¹ und angenommen, dass der Streitkräfteeinsatz mit dieser Norm vereinbar ist.

(1) Politische Verträge sind zustimmungsbedürftig. Unter politischen Verträgen versteht das Bundesverfassungsgericht Verträge, welche „die Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine Unabhängigkeit, seine Stellung oder sein maßgebliches Gewicht in der Staatengemeinschaft“ wesentlich und un- mittelbar berühren⁴².

Der Beitritt zum Nordatlantikpakt (1955) oder auch zu den Vereinten Nationen (1973) sind solche Verträge, die der Zustimmung des Bundestages bedürfen. In diesen Verträgen wird auch die Grundlage für Streitkräfteeinsätze bereitet, der Bundestag weiß also bei der Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes, dass ein Einsatz der Bundeswehr auf Grundlage dieser Verträge möglich ist. Zwischen der Zustimmung und dem tatsächlichen Einsatz kann aber eine sehr große Zeitspanne liegen.

(2) Hier liegen auch die Grenzen des Schutzes, den der Bundestag aus dem Zu- stimmungserfordernis zieht. Kommt es tatsächlich zu einem Streitkräfteein- satz, wird der Bundestag in den allermeisten Fällen nicht mehr über Art. 59 II 1 durch ein Bundesgesetz zustimmen müssen. Dies kann verschiedene Gründe haben: So kann der Streitkräfteeinsatz zwar direkt mit einem völkerrechtlichen Vertrag vereinbart werden, dieser Vertrag ist dann aber nicht zustimmungsbe- dürftig, da er nicht mehr die politischen Beziehungen des Bundes berührt oder Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist.

Als Beispiel kann hier die Somalia Entscheidung des Bundesverfassungsge- richts dienen⁴³. Die Bedingungen für den Bundeswehreinsatz wurden zwi- schen Bundesregierung und dem Generalsekretär der Vereinten Nationen in einem Briefwechsel vereinbart, der sowohl nach Ansicht der Antragsteller⁴⁴ als auch der Antragsgegner⁴⁵ einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt. Aber da die Bundesrepublik bereits 1973 den Vereinten Nationen beigetreten ist und in Art. 42 SVN militärische Zwangsmaßnahmen im Rahmen von VN-Einsätzen ausdrücklich zugelassen sind, verändert dieser Vertrag nicht die politischen Beziehungen Deutschlands⁴⁶. Der Einsatz fände daher bereits „im Zustimmungsgesetz zur Charta eine hinreichende Grundlage“⁴⁷. Die Vereinbarung weist auch keinen erneuten Bezug zur Gesetzgebung auf, weil die Verpflichtung bereits seit dem Tag der Zustimmung bestand und nötige Gesetzesänderungen schon dann hätten vorgenommen werden sollen⁴⁸.

Weiterhin gibt es die Möglichkeit, dass ein völkerrechtlicher Vertrag durch Wei- terentwicklung den Einsatz von Streitkräften in bisher nicht vorgesehenen Fäl- len zulässt. Auch hier ist eine Zustimmung des Bundestages gemäß Art. 59 II

1 nicht erforderlich.

Dies zeigt zum Beispiel die Weiterentwicklung des NATO-Vertrages, die oben unter C. 1. c) (2) bereits kurz angesprochen wurde. Einst als reines Verteidi- gungsbündnis gegründet, befindet sich die NATO seit der weltpolitischen Wende zu Beginn der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts im Wandel. Den vorläufigen Höhepunkt dieser Entwicklung bildet das neue strategische Kon- zept des Nordatlantikpaktes, das im April 1999 als „Erklärung von Washington“ vorgestellt wurde⁴⁹. In dieser Erklärung wurden einige Veränderungen, die sich in der vergangenen Dekade ergeben hatten, noch einmal neu benannt bzw. zum Teil auch neue strategische Ansätze hinzugefügt. So wurde die Kri- senbewältigung als Aufgabe der NATO bezeichnet, sie wolle sich „bei der Kri- senbewältigung aktiv“ einsetzen, „einschließlich durch Krisenreaktionseinsät- ze“. Weiterhin werde sich die Verteidigung nicht mehr nur auf Angriffe direkt gegen das Territorium der NATO-Staaten beziehen, wie es Art. 5 und 6 Nordatlantikvertrag nahe legen, sondern auch „Akte des Terrorismus, der Sabotage und des organisierten Verbrechens sowie die Unterbrechung der Zufuhr le- benswichtiger Ressourcen“ müssen eine Reaktion auslösen⁵⁰. Obwohl dieses neue strategische Konzept offensichtlich sehr weit reicht, be- fand das Bundesverfassungsgericht, dass eine Zustimmung zu der Washing- toner Erklärung im Rahmen des Art. 59 II 1 nicht notwendig sei. Dies läge vor allem daran, dass die Fortentwicklung eines völkerrechtlichen Vertrages keiner gesonderten Zustimmung des Bundestages bedarf⁵¹. Hier sei keine objektive Änderung des Vertragszwecks zu erkennen, die NATO sähe sich weiterhin an die Ziele der Vereinten Nationen gebunden, während die kollektive Verteidi- gungsfunktion des Bündnisses unberührt bleibe und hier nur der Sicherheits- und Friedensauftrag des Bündnisses im Hinblick auf eine neue Sicherheitslage fortgeschrieben werde⁵².

An den beiden Beispielen kann man gut erkennen, dass der Bundestag über die Zustimmungserfordernis des Art. 59 II 1 kaum den Einsatz von Streitkräften im konkreten Fall kontrollieren kann. Insofern ist er auf seine übrigen parlamentarischen Kontrollrechte⁵³ verwiesen.

c) Der konstitutive Parlamentsvorbehalt

In seinem Somalia-Urteil von 1994 schuf das Bundesverfassungsgericht in verfas- sungsrechtlicher Rechtsfortbildung den sogenannten konstitutiven Parlamentsvorbe- halt. Nach dieser Rechtsprechung bedarf „der Einsatz bewaffneter Streitkräfte grund- sätzlich der vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages“⁵⁴. Dieser Vorbe- halt bedürfe keiner gesetzlicher Ausgestaltung sondern gelte unmittelbar kraft Ver- fassung⁵⁵. Folgend wird kurz dargelegt, wie das Bundesverfassungsgericht den Par- lamentsvorbehalt aus dem Grundgesetz entwickelt (1) und wie das Prinzip ausge-

formt wird (2). Danach wird die bisher an dieser Rechtsprechung vorgebrachte Kritik kurz vorgestellt (3) unter Zufügung einer eigenen Stellungsnahme (4). Am Ende die- ses Abschnitts werden die Ausführungen, die zum Parlamentsvorbehalt gemacht wurden mit der konstitutiven Zustimmung zum Einsatz der Bundeswehr in Afghanis- tan verglichen (5).

(1) Zuerst stellt das Bundesverfassungsgericht fest, dass das Grundgesetz stets darauf angelegt ist, „die Bundeswehr als Machtpotential nicht allein der Exeku- tive zu überlassen, sondern als Parlamentsheer in die demokratisch rechts- staatliche Verfassungsordnung einzufügen“⁵⁶. Auch wenn internationale Ein- sätze deutscher Streitkräfte im Grundgesetz nicht ausdrücklich unter einen Parlamentsvorbehalt stehen, liegt das nur daran, dass solche Einsätze bei der Einführung von Wehr- und Notstandsverfassung nur von theoretischer Bedeu- tung waren und daher als nicht regelungsbedürftig erschienen. Aus dem Um- stand, dass der Vorbehalt nur für die Feststellung des Verteidigungsfalles festgeschrieben ist, kann man nicht darauf schließen, dass er für die anderen denkbaren Fälle entfallen soll. Daraufhin legt das Gericht den Verfassungstext aus und kommt auch nach einer historischen Betrachtung nicht zu einem an- deren Ergebnis, denn bereits in der Verfassung der Weimarer Republik ist der Gedanke eines Parlamentsvorbehalts enthalten gewesen, der über Art. 59a I Einzug in das Grundgesetz gefunden hatte⁵⁷. Auch nach einem Vergleich der wehrrechtlichen Vorschriften (Art. 45a, 45b, 87a, 115a) kommt das Gericht zu dem Schluss, dass im Bereich der Streitkräfte eine „Grundsatzverantwortlich- keit des Parlaments“ besteht.

(2) Nach der Feststellung, dass das Prinzip des konstitutiven Parlamentsvorbe- halts in der Wehrverfassung enthalten sei⁵⁸, beschreiben die Richter des Bun- desverfassungsgerichts die Auswirkungen dieses Prinzips: So ist die konstitu- tive Zustimmung, die mit einfacher Parlamentsmehrheit gegeben werden kann, nur für bewaffnete Einsätze erforderlich. Hilfsdienste, bei denen die Sol- daten nicht in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind, bedürfen, auch wenn sie im Ausland ausgeführt werden, nicht der Zustimmung. Ebenfalls nicht der Zustimmung bedürfen die Einsätze im Verteidigungsfall, denn die Feststellung des Verteidigungsfalles schließt „die Zustimmung des Parlaments zu einem Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ ein. Der Parlamentsvorbehalt hat daher seine Bedeutung vor allem bei Einsätzen, die auf der Grundlage völkerrechtlicher Verträge beschlossen werden: Sowohl

Einsätze im Rahmen eines Bündnisfalls als auch solche unter VN Mandat be- nötigen der vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages. Eine Durchbrechung erfährt das Prinzip bei Gefahr im Verzug, denn um die Wehr- fähigkeit der Bundesrepublik Deutschland nicht zu beeinträchtigen , kann die Bundesregierung in solchen Fällen vorläufig über den Einsatz entscheiden⁵⁹.

(3) Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts hat viel Zustimmung erfahren⁶⁰, zum Teil wurde bereits nach der einstweiligen Anordnung des Bundesverfas- sungsgerichts gegen den Somalia-Einsatz ein Parlamentsvorbehalt auf Grund- lage der Wesentlichkeitstheorie diskutiert⁶¹. Es gibt jedoch auch kritische Stimmen: Zum Teil⁶² wird schon die Auslegung des Grundgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht angezweifelt, denn die Verfassung kenne das Prin- zip des Parlamentsvorbehalts gar nicht. Außer bei der Feststellung des Ver- teidigungsfalles sei eine Beteiligung des Bundestages nicht vorgesehen. Da die bewaffneten Einsätze im Ausland nicht der Existenzsicherung der Bundes- republik dienen, seien sie regulärer Teil der Außenpolitik. Hier könne ein Par- lamentsvorbehalt aber „lästig wirken“⁶³, unter anderem weil sie die Regierung unter Argumentationsdruck setze. Häufig wird auch kritisiert, dass der Parla- mentsvorbehalt kein Mittel parlamentarischer Kontrolle mehr sei, sondern den parteiendemokratischen Einfluss auf die Exekutive durch die Notwendigkeit der Mitentscheidung erhöhe, was unter dem Gesichtspunkt der Gewaltentei- lung problematisch sei⁶⁴. Zum Teil wird auch bemängelt, dass der Bundestag nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts lediglich mit einfacher Mehrheit entscheiden soll. Bei friedensschaffenden Einsätzen müsse mit zwei Drittel Mehrheit entschieden werden, da deutsche Soldaten sich hier in be- sonderem Maße Gefahren aussetzen⁶⁵.

(4) Die hier vorgestellte Kritik überzeugt in einigen Punkten, letztlich muss aber der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zugestimmt werden. Zwar erscheint die Argumentation, mit der die Richter des Bundesverfas- sungsgerichts den konstitutiven Parlamentsvorbehalt aus der Verfassung her- ausarbeiten, nur im Bezug auf die historische Auslegung plausibel. Denn tatsächlich ist anzunehmen, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber zu Zei- ten der Einführung der Wehrverfassung die Möglichkeit noch nicht einge- schlossen hat, dass die Bundeswehr international unter UN-Mandat eingesetzt werden könnte. Das ändert aber nichts an der Tatsache, dass aus den Nor- men der Wehrverfassung ein Parlamentsvorbehalt nicht herausgelesen wer- den kann⁶⁶. Man wird daher dem Gericht nicht zustimmen können, dass der Parlamentsvorbehalt bereits in der Verfassung enthalten sei. Der Parlaments- vorbehalt wurde in dieser Entscheidung eher vom Bundesverfassungsgericht in Rechtsfortbildung erschaffen. Es ist auch erstaunlich, dass das Bundesver- fassungsgericht bei der Begründung des Parlamentsvorbehalts überhaupt nicht auf die von ihm entwickelte Wesentlichkeitstheorie zurückgegriffen hat. Zwar bezieht sich die Wesentlichkeitstheorie bisher nur auf Gesetzgebungs- kompetenzen, dies berührt aber nicht den Kern der unter ihr angestellten Ü- berlegungen. Und die Feststellung, dass Streitkräfteeinsätze grundlegend normative Bereiche berühren, bzw. im Bereich der Grundrechtsausübung ste- hen⁶⁷, hätte bei aller Uneinigkeit über diese Theorie wohl doch unstreitig ge- troffen werden können.

Soweit ist die Kritik an dem Urteil also durchaus zutreffend. Befremdlich wirkt aber das Argument, der Parlamentsvorbehalt könne für die Außenpolitik lästig werden. Hier geht es immerhin noch um Streitkräfteeinsätze, bei denen sich Soldaten Lebensgefahren aussetzen. Das alltägliche Geschäft des Außenmi- nisteriums wird dahinter wohl zurückstehen müssen. Zudem wird man wohl auf das Verständnis der außenpolitischen Partner zählen können, da die

Gründe für die deutschen „Sonderwege“ bzw. „Schwierigkeiten“ jedem bekannt sein dürften. Dass die Exekutive erhöhtem parteidemokratischen Druck ausgesetzt sei, kann bei richtiger Interpretation des Parlamentsvorbehalts auch nicht festge- stellt werden. Erstens sind auch der Bundesregierung parteipolitische Überle- gungen nicht fremd. Zweitens wird es kaum in der Absicht des Bundesverfas- sungsgerichts gewesen sein, die Entscheidungen über Streitkräfteeinsätze parteipolitischem Kalkül auszusetzen. Das Parlament wird also nicht deshalb über den Einsatz entscheiden müssen, weil dort die beste Parteipolitik betrie- ben wird, sondern weil dort ihrem Gewissen verantwortliche Abgeordnete entscheiden, die die Interessen des gesamten Volkes vertreten. Bei diesen Ent- scheidungen wird also die Unabhängigkeit der Abgeordneten zu betonen sein. Aus diesem Grund ist auch eine zwei Drittel Mehrheit für die Zustimmungen nicht notwendig. Geht man davon aus, dass die Abgeordneten ihrem Gewis- sen nach urteilen und parteipolitische Überlegungen keine Rolle spielen und damit die die Regierung stellende Parlamentsmehrheit Regierungsvorlagen nicht lediglich durchwinkt, gibt es für ein qualifiziertes Quorum keinen Grund. Die genauen Voraussetzungen des Parlamentsvorbehalts und seine Handha- bung in der Praxis werden noch eingehender unter (5) behandelt.

Die Herleitung des konstitutiven Parlamentsvorbehalts ist dem Bundesverfas- sungsgericht also nicht vollkommen überzeugend gelungen. Die zitierten Nor- men lassen keinen eindeutigen Rückschluss darauf zu, dass dem Grundge- setz das Prinzip des Parlamentsvorbehalts zu entnehmen sei⁶⁸. Warum hier kein Rückgriff auf die Wesentlichkeitstheorie vorgenommen wurde, ist unklar. In der Sache ist dem Bundesverfassungsgericht aber zuzustimmen, die Dar- stellung und Ausformung des Parlamentsvorbehalts ist konsequent und richtig. Die daran angebrachten Kritikpunkte überzeugen aus den genannten Gründen nicht.

(5) Am 11. September 2001 wurde gegen die Vereinigten Staaten von Amerika ein Terroranschlag verübt, bei dem mehrere tausend Menschen ihr Leben ver- loren, die beiden Haupttürme des World Trade Centers zerstört und das Pen- tagon schwer beschädigt wurde. Der Bundestag reagierte am 19.09.2001 mit einem Entschließungsantrag aller Fraktionen ausschließlich der PDS- Fraktion⁶⁹. In diesem Antrag stellten die Fraktionen fest, dass es im Interesse aller Völker liege, den Terrorismus weltweit zu bekämpfen. Sie unterstützen die Bereitschaft der Bundesregierung, „den Bekundungen der uneinge- schränkten Solidarität mit den Vereinigten Staaten konkrete Maßnahmen des Beistandes folgen zu lassen.“ Die Fraktionen begrüßten die Resolutionen der Generalversammlung und des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, in de- nen die terroristischen Angriffe als Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit angesehen werden. Auch der Erklärung des Nordatlantikra- tes vom 12.09.2001 stimmten die Fraktionen zu. In dieser Erklärung werden die terroristischen Angriffe als Handlung im Sinne des Artikel 5 Washingtoner Vertrages angesehen, sollte sich herausstellen, dass sie vom Ausland aus verübt worden waren. Auf diesen Entschließungsantrag bezog sich die Bundesregierung, als sie am 07.11.2001 den Antrag an den Bundestag stellte, er möge dem Beschluss der Bundesregierung, bis zu 3900 Soldaten im Rahmen der Operation ENDURING FREEDOM einzusetzen, zustimmen⁷⁰. Als völkerrechtliche Grundlage für den Einsatz benennt der Antrag die Resolutionen 1368 und 1373 (beide 2001) der Vereinten Nationen. Auch die Beistandsverpflichtung aus Art. 5 Washingtoner Vertrag sei vom NATO-Rat am 4.10.2001 bekräftigt worden, nachdem die USA dargelegt hatten, dass die Angriffe nachweislich von außen gegen die Vereinigten Staaten gerichtet waren. Die USA und Großbritannien hätten den Sicherheitsrat der VN bereits über ihre Maßnah- men im Rahmen der Operation ENDURING FREEDOM gemäß Art. 51 der Satzung der Vereinten Nationen unterrichtet.

Durch den Beschluss vom 19. September hätte der Bundestag bereits die Be- reitstellung militärischer Fähigkeiten in Aussicht gestellt. Die deutschen Streit- kräfte würden bei dem Einsatz im Rahmen eines Systems gegenseitiger kol- lektiver Sicherheit handeln und damit im Sinne des Art. 24 II. Der Einsatz be- dürfe daher der vorherigen konstitutiven Zustimmung des deutschen Bundes- tages.

Vor der Sitzung am 16.11.2001, bei der der Bundestag seine Zustimmung ge- ben sollte, war unklar, ob die regierende rot-grüne Koalition eine eigene Mehr- heit für die Zustimmung bekommen würde⁷¹. Aus diesem Grund entschloss sich der Bundeskanzler, die Abstimmung mit der Vertrauensfrage gemäß Art.

68 zu verbinden. In seiner Rede vor dem Bundestag gab er an, dass dies not- wendig sei, um die Verlässlichkeit Deutschlands als Bündnispartner zu si- chern⁷². Die Vertrauensfrage erlaube es dem Bundeskanzler, „die Belastbar- keit der ihn tragenden parlamentarischen Mehrheit gerade auch im Zusam- menhang mit einer konkreten Sachentscheidung zu testen.“ Da das Grundge- setz dieses Verfahren auch ausdrücklich vorsehe, könne von einer Beeinträch- tigung der Gewissensfreiheit nicht gesprochen werden. Abschließend erklärte der Bundeskanzler, dass es ihm bewusst sei, dass das Nein der Opposition zur Vertrauensfrage nicht mit einem Nein zum Parlamentsvorbehalt identisch sei.

Es ist allerdings höchst fraglich, ob durch die Verbindung mit der Vertrauens- frage der Parlamentsvorbehalt noch den vom Bundesverfassungsgericht er- wünschten Zweck erfüllt. Mit Hilfe der Vertrauensfrage kann der Bundeskanz- ler förmlich klären, ob er im Bundestag noch eine regierungsfähige Mehrheit besitzt⁷³. Es mag zulässig sein, diese Vertrauensfrage mit der Entscheidung über konkrete Sachfragen zu verbinden. Bei der Entscheidung, dem Einsatz zuzustimmen oder nicht, liegen die Sachfragen aber eher im Hintergrund. Die Abgeordneten des Bundestages müssen hierbei mit ihrem Gewissen vereinba- ren, Menschen den enormen Gefahren auszusetzen, die bei einem solchen

Einsatz zwangsläufig auftreten. Weiterhin ist auch die Antwort auf die Frage, ob deutsche Soldaten überhaupt wieder in Bewaffnung ausländischen Boden betreten sollten, dem Gewissen der Abgeordneten zu übertragen. Die Rolle Deutschlands ist hierbei auf Grund der Geschichte des Landes singulär, Ver- gleiche mit anderen Ländern helfen hier ebenso wenig weiter wie das Bedürf- nis, seinen internationalen Partnern die Verlässlichkeit des Bündnispartners zu zeigen. Dies läuft nämlich am Ende auf die Diskussion hinaus, ob der Parla- mentsvorbehalt den außenpolitischen Beziehungen Deutschlands nicht ledig- lich ein lästiges Hindernis sei⁷⁴.

Der Kanzler hat mit der Verbindung von Parlamentsvorbehalt und Vertrauens- frage die Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte auf eine rein parteipo- litische Ebene gezogen, wo sie (siehe auch die Ausführungen unter (4)) offen- sichtlich nicht hingehört. Dies führt auch zu dem kuriosen Ergebnis, dass die Fraktionen von CDU/CSU und FDP ein Votum gegen den Einsatz abgeben mussten, obwohl dies nicht der Einstellung der meisten Fraktionsmitglieder entsprach.

Man kann an diesem Beispiel also sehr gut sehen: Entgegen dem oben ge- sagten kann man leider gerade nicht davon ausgehen, dass der Parlaments- vorbehalt als Gewissensentscheidung behandelt wird. Ob darin aber bereits ein Verfassungsbruch zu sehen ist erscheint zweifelhaft, weil dafür das Prinzi des Parlamentsvorbehalts zu unbestimmt ist und bedacht werden muss, dass die Demokratie des Grundgesetzes bewusst als Parteiendemokratie ausges- taltet wurde⁷⁵. Aus diesem Grund ist es auch zu bedauern, dass nach der So- malia-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts die Diskussionen über eine Verfassungsänderung weitestgehend eingestellt wurden. Sollte das grundgesetzliche Verständnis von Streitkräften tatsächlich das eines „Parla- mentsheeres“⁷⁶ sein, muss das auch deutlich aus dem Grundgesetz hervor- gehen. Weiterhin sollte der Parlamentsvorbehalt als Gewissensentscheid an- gesehen werden und als solcher auch behandelt werden. Ob die Beeinträchti- gung der Gewissensfreiheit durch die Fraktionsdisziplin insgesamt unzulässig ist⁷⁷, muss hier nicht beantwortet werden. Denn auf jeden Fall wäre der parla- mentarische Vorbehalt als Gewissensfrage anzusehen und deshalb der Frak- tionsdisziplin nicht zugänglich.

D. Kompetenzverteilung im Verteidigungsfall

Durch die „Notstandsverfassung“ fanden viele Kompetenznormen Einzug in das Grundgesetz. Nachdem der Verteidigungsfall festgestellt wurde (1.), ändern sich die Befugnisse der einzelnen Organe grundlegend. So übernimmt der Bundeskanzler die Kommandogewalt über die Streitkräfte (2.) und der gemeinsame Ausschuss kann die Rechte von Bundestag und Bundesrat wahrnehmen (3.). Da im Verteidigungsfall die Streitkräfte in einigen Bereichen mit Landesbehörden zusammenarbeiten können, ist auch zu untersuchen, inwieweit die Länder darauf hin an der Kompetenzverteilung beteiligt sind (4.)

1. Feststellung des Verteidigungsfalles (Art. 115 a)

Art. 115a I beinhaltet eine Legaldefinition des Verteidigungsfalles. Demnach kann der Verteidigungsfall festgestellt werden, wenn „das Bundesgebiet mit Waffengewalt an- gegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht". Diese Feststellung wird vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates auf Antrag der Bundesregierung getrof- fen. Die mit der qualifizierten Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens aber mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages getroffene Entscheidung muss nicht durch ein formelles Gesetz umgesetzt werden⁷⁸, sondern ergeht als direkt Rechtsfolgen begründenden Beschluss.

Mit derselben qualifizierten Mehrheit kann auch der gemeinsame Ausschuss den Verteidigungsfall feststellen (Art. 115a II). Dies allerdings nur unter zwei Vorausset- zungen: So muss die Lage zum einen unabweisbar ein sofortiges Handeln erfordern, das heißt es muss „Gefahr im Verzug“⁷⁹ sein. Zum anderen ist die Handlungsunfä- higkeit des Bundestages Voraussetzung. Dies ist der Fall, wenn seinem Zusammen- treten unüberwindliche Hindernisse gegenüberstehen oder er nicht beschlussfähig ist. Diese Erfordernisse sind allerdings wegen dem Vorrang des Bundestages restrik- tiv auszulegen⁸⁰.

Art. 115a IV eröffnet die Möglichkeit einer Feststellungsfiktion, sollten die zuständigen Bundesorgane außer Stande sein, den Verteidigungsfall festzustellen. Sie ist aber auf Fälle unerwarteter, massiver Angriffe beschränkt⁸¹, weshalb an die Voraussetzungen strenge Anforderungen zu stellen sind.

Der Bundestag kann mit Zustimmung des Bundesrates den Verteidigungsfall jeder Zeit für beendet erklären (Art. 115l II), diese Entscheidung bedarf lediglich der einfachen Mehrheit⁸². Die Beendigung steht allerdings nicht mehr im Ermessen der beiden Organe, sobald die Voraussetzungen des Verteidigungsfalls, also ein Angriff o- der ein unmittelbar drohender Angriff, entfallen sind.

2. Kommandogewalt des Bundeskanzlers (Art. 115b)

Nachdem der Verteidigungsfall festgestellt wurde, geht die Befehls- und Kommandogewalt automatisch auf den Kanzler über, ohne dass ein formeller Übertragungsakt notwendig wäre⁸³. Die Kompetenzen, die dem Verteidigungsminister nach Art. 65a⁸⁴ zustehen, gehen vollkommen auf den Bundeskanzler über. Die restlichen Geschäftsbereiche des Verteidigungsressorts bleiben in der Verantwortung des Ministers, auf sie kann der Kanzler nur kraft seiner Richtlinienkompetenz einwirken.

Diese Übertragung erfährt in der Literatur viel Kritik, zum Teil wird sogar behauptet, dass der Ruf nach dem „starken Mann“ hier in das Grundgesetz übertragen wurde⁸⁵. Dieser Kritik ist insoweit zuzustimmen, dass es tatsächlich als zweifelhaft erscheint, ob durch die Übertragung auf den Bundeskanzler eine bessere Verteidigung der Bundesrepublik Deutschland gewährleistet ist.

Denn auf jeden Fall werden die wichtigen strategischen Entscheidungen im Verteidi- gungsfall von der Bundesregierung getroffen. Dies schon deshalb, weil die Verteidi- gungssituation zumindest auch die Politik im Innen-, Außen-, Finanz- und Wirt- schaftsministerium maßgeblich verändert. Aus diesem Grund wurde auch der Vertei- digungsrat geschaffen, der in der Verfassung aber nicht erwähnt wird⁸⁶. Die strategische Leitung durch den Bundeskanzler kann in diesem Gremium auch gut durch seine Richtlinienkompetenz, die ja auch Einzelakte und Einzelfallentschei- dungen zulässt⁸⁷, ausgeübt werden. Zudem ist Ipsen ⁸⁸ auch insofern zuzustimmen, als dass die kombinierte Leitung durch die Bundesregierung genügend Sicherungen enthält und deshalb ein „Ausscheren“ des Bundesverteidigungsministers unwahr- scheinlich ist.

Die Regelung des Art. 115b ist deshalb aus rechtspolitischen Gründen abzulehnen.

3. Der gemeinsame Ausschuss

Der gemeinsame Ausschuss spielt in den Art. 115a ff. des Grundgesetzes eine wich- tige Rolle. Seine Zusammensetzung wird in Art. 53a beschrieben, eine Norm, die im Rahmen der sogenannten Notstandsverfassung 1968 in das Grundgesetz eingefügt wurde⁸⁹. Er wird überwiegend als ein selbständiges oberstes Verfassungsorgan an- gesehen⁹⁰. Der Ausschuss besteht insgesamt aus 48 Mitgliedern, wovon 32 aus dem Bundestag und 16 aus dem Bundesrat (für jedes Land eine Vertreterin oder Vertre- ter) kommen.

Grundsätzlich kann man sagen, dass der gemeinsame Ausschuss im Verteidigungs- fall die Rolle von Bundestag und Bundesrat übernehmen soll, wenn diese Organe am Zusammentreten gehindert sind (vgl. auch Art. 115e I). Dies sieht man bereits daran, in welcher Form der gemeinsame Ausschuss nach Art. 115a II den Verteidigungsfall feststellen kann⁹¹.

Die Bedeutung des Ausschusses für den Einsatz von Streitkräften ist vor allem in seiner Übernahme der parlamentarischen Kontrollbefugnisse zu sehen. Er über- nimmt sowohl Zitier- und Interpellationsrecht (Art. 43 I), als auch Frage- und Aus- kunftsrecht (Art. 44)⁹². Als äußerstes Kontrollmittel kann der parlamentarische Aus- schuss auch dem Bundeskanzler (der im Verteidigungsfall ja auch die Befehls- und Kommandogewalt innehat) durch die Wahl eines Nachfolgers das Misstrauen aus- sprechen (Art. 115h II 2). Durch diese Rechte und auch durch seine enge Zusam- menarbeit mit der Bundesregierung kontrolliert er die Bundesregierung im Bezug auf den Streitkräfteeinsatz.

Jedoch ist die Übernahme dieser Kompetenzen nicht ganz unproblematisch, da der gemeinsame Ausschuss auf Grund seiner Größe und auch seiner Zusammenset- zung die Rolle von Bundestag und Bundesrat nicht komplett ausfüllen kann. Vor al- lem die Zusammensetzung spricht dagegen: Gemäß § 2 I 2 der Geschäftsordnung des gemeinsamen Ausschusses (GeschOGA) haben die Fraktionen nur das Vor- schlagsrecht, die Bestellung der Bundestagsmitglieder verbleibt aber gemäß Art. 53a I 2 allein beim Bundestag. Der Bundestag ist aber nur an das Stärkeverhältnis der Fraktionen gebunden und nicht an die Einzelvorschläge. Da der Begriff der Fraktio- nen außer in Art. 53a nicht im Grundgesetz zu finden ist, richtet sich die Definition nach der Geschäftsordnung des Parlaments. Zwar verbietet das Demokratieprinzip, der Repräsentationsgedanke und vor allem der gleiche Abgeordnetenstatus eine be- liebige Festlegung der Fraktionsstärke⁹³, dennoch kann es zu der Situation kommen, dass nicht jede Fraktion im Bundestag im gemeinsamen Ausschuss vertreten ist⁹⁴. Art. 53a I 2 eröffnet also für die Parlamentsmehrheit eine Manipulationsmöglichkeit, um die Zusammensetzung des gemeinsamen Ausschusses zu beeinflussen. Gerade mit Blick auf die genannten Prinzipien erscheint dies bedenklich. Man wird auch aus diesem Grund fordern müssen, die Voraussetzungen für den Kompetenzübergang eng zu stecken: Die Anforderungen an die Beschlussunfähig- keit des Bundestages müssen restriktiv ausgelegt werden, vor allem darf der ge- meinsame Ausschuss die Kompetenzen des Parlaments nicht an sich ziehen können, wenn er z.B. die Arbeit des Bundestages für unzureichend hält⁹⁵. Spiegelbildlich muss der gemeinsame Ausschuss ständig prüfen, ob die Voraussetzungen des Art. 115e noch vorliegen⁹⁶.

Die Arbeit des gemeinsamen Ausschusses endet mit dem Ende des Verteidigungsfalles. Die Beendigung des Verteidigungsfalles kann auch jederzeit vom Bundestag mit der Zustimmung des Bundesrates durch einen Beschluss, der vom Bundespräsident verkündet werden muss, erklärt werden (Art. 115l II 1).

4. Kompetenzen der L ä nder

Der Bund hat gemäß Art. 73 Nr. 1 die Gesetzgebungskompetenz bezüglich der Verteidigung. Da Art. 87a I den Bund beauftragt, Streitkräfte aufzustellen wird hier von einer zusätzlichen Exekutivkompetenz ausgegangen⁹⁷, der Bund übernimmt also auch die Verwaltung. Die Länder haben also grundsätzlich kein Mitwirkungsrecht, sieht man von der Mitwirkung durch den Bundesrat (z.B. sind Einsätze der Streitkräfte zur Unterstützung der Polizei bei Naturkatastrophen auf Antrag des Bundesrates jederzeit einzustellen, siehe aber auch seine Mitwirkung bei der Feststellung des Verteidigungsfalles gemäß Art. 115a⁹⁸ ) einmal ab.

Allerdings ist der Bund durch Art. 36 II dazu angehalten, in den Wehrgesetzen auch die „föderative Gliederung und die besonderen landsmannschaftlichen Verhältnisse zu berücksichtigen“. Zwar ist umstritten⁹⁹, ob diese Norm lediglich einen Programm- satz für den Gesetzgeber darstellt oder den Ländern einen Rechtsanspruch gibt. Je- doch kann dieser Streit hier außer Acht bleiben, da aus dieser Norm auf keinen Fall eine eigene Kompetenz zu Entscheidungen über den Streitkräfteeinsatz erwachsen kann.

Eine Ausnahme bilden die Einsätze, bei denen die Streitkräfte Polizeiaufgaben über- nehmen (Fälle des Art. 87a III 2), indem sie mit den zuständigen Behörden zusam- menwirken und zum Schutz von Einrichtungen eingesetzt werden. Hier wird zwar ebenso eine Bundesaufgabe normiert¹⁰⁰, jedoch werden Landesbehörden unter- stützt. Bei diesen Einsätzen unterstehen die Streitkräfte nicht der jeweiligen Landes- regierung und die Befugnis zum Schutz ziviler Objekte muss der Bundeswehr extra übertragen werden¹⁰¹. Diese Übertragung ist auch nicht durch Gesetz erreichbar, da kein Landesparlament über ein Bundesorgan verfügen kann¹⁰². In diesem speziellen Fall wird daher ein Abkommen zwischen Bund und Ländern geschlossen¹⁰³, die Län- der wirken also nur durch diese Verwaltungsvereinbarung am Einsatz der Streitkräfte mit.

E Zusammenfassung

Der Verteidigungsminister hat die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräf- te. Die grundsätzliche Kompetenz, Entscheidungen über Streitkräfteeinsätze zu tref- fen, ist also der Exekutive zugeordnet. Diese Entscheidungen dürfen aber nicht am Bundestag vorbei getroffen werden. Daher ist er zumindest über das „ob“ zu befra- gen, während das „wie“ der Bundesregierung überlassen sein kann. Im Verteidi- gungsfall geschieht das durch die Feststellung des Bundestages gemäß Art. 115a. In Friedenszeiten ist die Kompetenz zu dieser Entscheidung dem Bundestag vom Grundgesetz nicht übetragen, das Bundesverfassungsgericht schuf eine solche Kompetenz aber in seinem Somalia-Urteil.

Dieser Entscheidung ist zuzustimmen, die Entsendung deutscher Soldaten in Krisen- regionen ist ein sensibles Thema, dass nicht an den direkt legitimierten Volksvertre- tungen vobeigeführt werden darf. Dies gilt gerade in Friedenszeiten, da die Bundes- republik hier nicht in ihrer Existenz bedroht ist und dementsprechend kein unmittelba- rer Zugzwang besteht.

Es ist allerdings dringend notwendig, dass dem Parlamentsvorbehalt der Status einer Gewissensfrage eingeräumt wird, damit er parteipolitischer Beeinflussung weniger zugänglich ist.

Eine andere Frage ist die Kompetenzabgabe an internationale Organisationen wie der NATO. Sie muss erfolgen, damit die Einsätze erfolgreich durchgeführt werden können. Allerdings ist auch hier zu fordern, dass der Bundestag über das „ob“ ent- scheiden kann. Deshalb müssen NATO-Einsätze durch eine Änderung des Washing- toner Vertrags auf eine verbindliche Grundlage gestellt werden, damit die Gründe für die Einsätze besser in die Entscheidungsfindung einbezogen werden können.

[...]

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¹ BVerfGE 90, 286 (382)

² vgl. v.Münch/Hernekamp, Art. 87a, Rn. 12; Pieper/Miedeck, JA 1992, 244f.

³ Soweit nicht anders benannt, beziehen sich die Gesetzesangaben auf das Grundgesetz

⁴ Stein, Doehring-FS, 941

⁵ Stern, § 42, S. 870; AK-GG/Frank, hinter Art. 87, Rn. 59f.

⁶ Stern, § 42, S. 871

⁷ BK-Ipsen, Art. 65a, Rn. 23

⁸ Stern, § 42, S. 871

⁹ vMangoldt/Klein/Starck-Schröder, Art. 65a, Rn. 1

¹⁰ so die ganz herrschende Meinung: vgl. AK-Schneider, Art. 65, Rn. 8; Dreier-Hermes, Art. 65, Rn. 40

¹¹ Streitstand dargestellt in vUnruh, Wolff-FS, 139 mwN

¹² BT-Drucks. II/2150, 4

¹³ vMangoldt/Klein/Starck-Schröder, Art. 65a, Rn. 12

¹⁴ HdBSR-Kirchhof, § 78, Rn. 12

¹⁵ zum sog. Parlamentsvorbehalt siehe C. 2. c)

¹⁶ vMünch-Hernekamp, Art. 65a, Rn. 27

¹⁷ Dreier-Heun, Art. 65a, Rn. 3 mwN

¹⁸ vMangoldt/Klein/Starck-Schröder, Art. 65a, Rn. 9

¹⁹ ebd.

²⁰ vgl. BVerfGE 90, 307

²¹ BVerfGE 90, 308

²² ebd.

²³ ebd.

²⁴ vgl. vMangoldt/Klein/Starck-Schröder, Art. 65a, Rn. 9

²⁵ Lerche, EvStL 1987, 385

²⁶ zum neuen Strategiekonzept siehe C. 2. b)

²⁷ BVerfGE 90, 308

²⁸ BVerfG, EuGRZ 2001, 657f.

²⁹ BVerfG, EuGRZ 2001, 643ff.

³⁰ siehe C. 1. c)

³¹ BVerfGE 68, 1 (89)

³² ebd.

³³ BVerfGE 13, 123 (125)

³⁴ Geschäftsordnung des Bundestages

³⁵ BVerfGE 67, 100 (139)

³⁶ Dreier-Morlok, Art. 44, Rn. 26

³⁷ vgl. Ipsen, SR1, Rn. 383

³⁸ BVerwGE 15, 63 (65); vMangoldt/Klein/Starck, Art. 87a, Rn. 18

³⁹ BVerfG, EuGRZ 2001, 660

⁴⁰ vMangoldt/Klein/Starck-Kempen, Art. 59, Rn. 38

⁴¹ da dies auch Thema einer anderen Seminararbeit ist

⁴² BVerfGE 1, 372 (381)

⁴³ BVerfGE 90, 286ff.

⁴⁴ BVerfGE 90, 286 (321f.)

⁴⁵ BVerfGE 90, 286 (331f.)

⁴⁶ BVerfGE 90, 286 (380)

⁴⁷ ebd.

⁴⁸ BVerfGE 90, 286 (381)

⁴⁹ BVerfG, EuGRZ 2001, 645

⁵⁰ aaO, 646

⁵¹ aaO, 659

⁵² aaO, 658

⁵³ siehe C. 2. a); aaO, 660

⁵⁴ BVerfGE 90, 286 (381)

⁵⁵ aaO, 390

⁵⁶ aaO, 382

⁵⁷ aaO, 384

⁵⁸ aaO, 387

⁵⁹ aaO, 388

⁶⁰ vgl. vMünch, Art. 24, Rn. 93; Sachs-Kokott, Art. 87a, Rn. 30

⁶¹ März, 66 mwN; Abdruck der einstweiligen Anordnung auch dort, 107ff.

⁶² Roellecke, Staat 1995, 423; Epping, AöR 1999, 446

⁶³ Roellecke aaO, 426

⁶⁴ Badura, G 83; Epping, AöR 1999, 448

⁶⁵ Riedel, DÖV 1995, 140f.

⁶⁶ überzeugend insoweit die Argumentation von Roellecke, Staat 1995, 423f.

⁶⁷ vgl. BVerfGE 61, 260 (275)

⁶⁸ BVerfGE 90, 286 (383)

⁶⁹ BT-Drucksache 14/6920

⁷⁰ BT-Drucksache 14/7296

⁷¹ vgl. insoweit www.sueddeutsche.de, 16. November 2001 „Der Kanzler in der Vertrauenskrise“ von Thorsten Denkler

⁷² vgl. die Rede des Bundeskanzlers (zu finden auf www.bundesregierung.de)

⁷³ Sachs-Oldiges, Art. 68, Rn. 1

⁷⁴ siehe C. 2. c) (3)

⁷⁵ vMünch/Kunig-Kunig, Art. 21, Rn. 2

⁷⁶ BVerfGE 90, 286 (382)

⁷⁷ vgl. vMünch/Kunig-Trute, Art. 38, Rn. 89

⁷⁸ Dreier/Heun, Art. 115a, Rn. 11

⁷⁹ Stern, § 54, S. 1404

⁸⁰ Dreier/Heun, Art. 115a, Rn. 13

⁸¹ Stern, § 54, S. 1408

⁸² Dreier/Heun, Art. 115l, Rn. 9

⁸³ Dreier/Heun, Art. 115b, Rn. 5

⁸⁴ siehe C. 1.

⁸⁵ BK-Ipsen, Art. 115b, Rn. 75

⁸⁶ ebd., Rn. 78

⁸⁷ Maunz/Dürig-Herzog, Art. 65, Rn. 6f.

⁸⁸ BK-Ipsen, Art. 115b, Rn. 78

⁸⁹ Dreier-Heun, Art. 53a, Rn. 2

⁹⁰ Stern, II, 169f.; BVerfGE 84, 305 (335)

⁹¹ siehe D. 1.

⁹² vMangoldt/Klein/Starck-Grote, Art. 115e, Rn. 15

⁹³ Dreier-Heun, Art. 53a, Rn. 7

⁹⁴ wie z.B. in BVerfGE 84, 304 (335)

⁹⁵ diese Befürchtungen äußern BK-Delbrück, Art. 115e, Rn. 10; vMangoldt/Klein/Starck-Grote, Art. 115e, Rn. 8

⁹⁶ BK-Delbrück, Art. 115e, Rn. 32f.

⁹⁷ Stern, § 42, S. 861

⁹⁸ siehe D. 1.

⁹⁹ Maunz-Dürig/Maunz, Art. 36, Rn. 9

¹⁰⁰ Schreiber, DÖV 1969, 733

¹⁰¹ Schreiber aaO

¹⁰² und umgekehrt ebenso nicht, siehe HStR III/Kirchhof, § 78, Rn. 31

¹⁰³ Schreiber, DÖV 1969, 734; vMünch/Hernekamp, Art. 87a, Rn. 25, 29