Was bedeutet der Bevölkerungsrückgang für die Regionen in den neuen Bundesländern unter finanzpolitischen Aspekten?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Fakten und Ursachen des Bevölkerungsrückgangs
2.1. Bevölkerungsentwicklung seit der Grenzöffnung 1989
2.1.1. Abwanderungsbewegungen Ost-West/West-Ost
2.1.2. Suburbanisierung
2.2. Ursachen für Bevölkerungsrückgang und Abwanderung
2.2.1. Geburtenrückgang und Alterstruktur
2.2.2. Wirtschaftliche Gründe
2.2.3. Sonstige Gründe

3. Finanzpolitische Aspekte
3.1. Einnahmequellen von Gemeinden
3.1.1. Einkommenssteuer
3.1.2. Gewerbesteuer
3.1.3. Grundsteuer
3.1.4. Gebühren und Beiträge nach dem Äquivalenzprinzip
3.2. Ausgabenbereiche von Gemeinden
3.2.1. Ausgaben für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben
3.2.1.1. Kulturelle Einrichtungen
3.2.1.2. Hallen- und Freibäder
3.2.2. Ausgaben für pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben
3.2.2.1. Schul- und Bildungswesen
3.2.2.2. Straßen- und Verkehrswegenetz
3.2.3. Pflichtaufgaben und -ausgaben zur Erfüllung nach Weisung

4. Zukünftige Entwicklung: Chancen und Risiken

5. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Mit der innerdeutschen Grenzöffnung 1989 und der darauf folgenden Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 vollzog sich in Deutschland nicht nur eine politische Wende, sondern es war das Fundament für ein „neues, vereinigtes Deutschland“ in einem „freieren und größeren Europa“ gelegt. Ein bedeutender Meilenstein, der Veränderungen sowohl positiver als auch negativer Art in vielen Bereichen des Lebens mit sich bringen sollte, war gesetzt.

Auch wenn sich schon vor der Wende ein Bevölkerungsrückgang - bedingt durch Sterbefallüberschüsse¹ - abzeichnete, so wurde dieser vor allem in den ersten Jahren in den neuen Bundesländern durch einen „Abwanderungsschub gen Westen“² noch verstärkt.

Für die Menschen im Osten Deutschlands brachte die Wiedervereinigung zwar die ersehnte Freiheit, aber offensichtlich auch große Unsicherheit und Veränderung mit sich. Der Wandel von der Planwirtschaft zur sozialen Marktwirtschaft war mit extremen Umstrukturierungen verbunden. In den neuen Bundesländern verlangte die Wirtschaft nach Modernisierung, um mit den alten Bundesländern mithalten zu können. Diese Umstrukturierungen verursachten unvermeidlich den Wegfall von Hunderttausenden von Arbeitsplätzen. Dies ist aber nur ein Aspekt, der sich auch in vielen anderen Bereichen (z.B. im sozialen, politischen, demographischen Bereich etc.) widerspiegelt.

Diese Arbeit hat zum Ziel, die Bedeutung des Bevölkerungsrückgangs in den neuen Bundesländern unter finanzpolitischen Aspekten zu durchleuchten.

In Punkt 2 werden zunächst einige Fakten und Ursachen des Bevölkerungsrückgangs und im weiteren die Ursachen und Gründe für Abwanderung und schrumpfende Population erläutert. Im Anschluß daran sollen in Punkt 3 die Einnahmenquellen und Ausgabenbereiche von Gemeinden im Bezug zum Bevölkerungsrückgang im Zentrum der Ausführungen stehen. In Punkt 4 werden Chancen und Risiken der zukünftigen Entwicklung aufgezeigt, soweit sie zeitnah abgeschätzt werden können.

2. Fakten und Ursachen des Bevölkerungsrückgangs

2.1. Bevölkerungsentwicklung seit der Grenzöffnung 1989

Die Folgen der Grenzöffnung in den neuen und alten Bundesländern sind unterschiedlich. Die Bevölkerungsentwicklung hängt dabei von vielen verschiedenen Faktoren ab, wobei an diesem Punkt nicht auf alle eingegangen werden kann.

Es ist festzustellen, daß nach der Wende bei Städten mit mehr als 20.000 Einwohnern nur 5% der ostdeutschen Städte eine positive Bevölkerungsentwicklung hatten. Dies traf hingegen für 90% der westdeutschen Städte ebenfalls zu.³ U.a. ist das auf eine nach der Wende verstärkte Ost-West Abwanderung zurückzuführen. Darüber hinaus wird dies bedingt durch zunehmende Wegzüge von Teilen der Mittelschicht aus den neuen Bundesländern in das Umland der Städte (=Suburbanisierung). Im Gegensatz zu westdeutschen Städten kann dies nicht in gleichem Maße durch Zuzüge anderer Bevölkerungsschichten ausgeglichen werden.⁴

2.1.1. Abwanderungsbewegungen Ost-West/West-Ost

In vielen Regionen der neuen Bundesländer waren seit der Grenzöffnung steigende Abwanderungszahlen gen Westen zu verzeichnen, die einen enormen regionalen Bevölkerungsverlust zur Folge hatten.⁵ In allen neuen Bundesländern (außer Brandenburg) wird bis 2010 von einem Bevölkerungsrückgang von 5-8% ausgegangen.⁶ Jedoch bleibt es bei der Debatte des Bevölkerungsrückgangs nicht aus, sich auch mit Zuwanderung zu beschäftigen. Im folgenden werden Unterschiede der beiden Länder Sachsen und Brandenburg betrachtet.

Sachsen verzeichnete nach einem zunächst negativen Wanderungssaldo (mehr Menschen „raus“ als „rein“) in den Jahren 1993-1997 einen positiven Wanderungssaldo. Dies wird jedoch größtenteils mit der Zuwanderung aus dem Ausland begründet. Daraus folgt, daß ein großer Teil der Abwanderung in den Westen wieder ausgeglichen werden kann, jedoch erfolgt dies nicht auf der Basis der Wanderbewegung von West nach Ost.⁷ Seit 1989 hat Sachsen ca. ein Zehntel seiner Bevölkerung verloren. Dies resultiert sowohl aus der Abwanderung von Bevölkerungsteilen als auch aus einem zu verzeichnenden Geburtenrückgang.⁸

In Brandenburg hingegen sieht die Situation anders aus. Im Gegensatz zu Sachsen konnte hier in den letzten Jahren insgesamt ein positiver Wanderungssaldo verzeichnet werden. Nicht zuletzt ist dies durch zahlreiche Zuzüge aus Berlin entstanden. Im Umland von Berlin ist die Zuwanderung besonders hoch, dagegen fällt die Bevölkerungsentwicklung im äußeren Entwicklungsraum eher negativ aus. Auch hier ist - wie in Sachsen - eine Abwanderung gen Westen zu verzeichnen, die vorerst jedoch durch Zuwanderung aus der Hauptstadt ausgeglichen werden kann. Diesem positiven Trend wird in naher Zukunft jedoch von zunehmenden Sterbefallüberschüssen entgegengewirkt.⁹

2.1.2. Suburbanisierung

Ab 1993 begann in den neuen Bundesländern eine Wanderbewegung von der Stadt in das Umland. Diese Wanderbewegung erfolgte durch ermutigende planungsrechtliche Voraussetzungen für den Eigenheimbau, für den die Gemeinden Voraussetzungen schafften. Ein Eigenheim im Grünen reizte fortan mehr als das Leben in einem sanierten Plattenbau. Insbesondere zogen wohlhabende Familien in das Umland - nicht zuletzt, weil man dort günstigeres Bauland fand. Insgesamt verzeichneten ostdeutsche Städte (>20.000 Einwohner) in den ersten 10 Jahren nach der Wende einen Verlust von ca. einem Viertel ihrer Einwohner. Dieser Verlust entstand allerdings sowohl als Folge des Suburbanisierungsprozesses als auch aufgrund der Ost-West Abwanderung.¹⁰

2.2. Ursachen für Bevölkerungsrückgang und Abwanderung

2.2.1. Geburtenrückgang und Alterstruktur

Ein wesentlicher Aspekt, der zu einer rückläufigen Bevölkerungszahl in allen Bundesländern führt, ist der Geburtenrückgang. Obwohl - wie im Folgenden dargestellt wird - der Osten mehr unter diesem Phänomen leidet als der Westen, gilt für ganz Deutschland, daß sich eine Generation in Zukunft nicht mehr komplett replizieren wird. Schon seit ca. 30 Jahren liegt die durchschnittliche Geburtenziffer (=Anzahl der Geburten pro Frau) unter dem Wert von durchschnittlich 2,1 Kinder pro Frau, der eigentlich für die Erhaltung einer Generation notwendig wäre. Mit 1,4 wurde dieser Wert in den vergangenen Jahren - auch schon vor der Wende - bereits entscheidend unterschritten. Die Ursachen liegen zum größten Teil in der Einführung der Anti-Baby-Pille in den 70er Jahren, aber auch wirtschaftliche Gründen spielen eine Rolle: Der Lebensstandard - und damit der Bedarf an einer größeren Menge Geld - ist gestiegen. Anfang der 90er Jahre erreichte die Geburtenziffer in den neuen Bundesländern und Berlin einen Tiefpunkt von durchschnittlich 0,8 Kindern pro Frau; die Tendenz ist jedoch zur Zeit wieder leicht steigend.¹¹

Im Westen beträgt die Geburtenziffer hingegen im Durchschnitt 1,4. Zukünftige Prognosen beruhen auf der Annahme, daß sich die Geburtenziffer jedoch in einigen Jahren in Ost und West wieder angleichen wird.¹²

Darüber hinaus spielen neben der Geburtenziffer auch die Altersstruktur und die Mortalität eine Rolle. Frauen werden immer später Mutter. In Brandenburg, z.B., konnte festgestellt werden, daß die 26-jährigen Frauen die meisten Kinder auf die Welt bringen. 1990 waren das hingegen noch die 23-24-jährigen Frauen.¹³ Hinzu kommt, daß viele Abwanderungen insbesondere jüngere Altersklassen betroffen hat,¹⁴ und somit auch viele Frauen im gebärfähigen Alter. Desweiteren besteht in den neuen Bundesländern (noch) eine höhere Sterblichkeit als in den alten Ländern.¹⁵

Abschließend bleibt zu vermuten, daß es in Zukunft eher schwerer wird, eine Bevölkerungszunahme zu erreichen. Dem kann selbst durch eine stärkere Zuwanderung aus dem Ausland nicht entgegengewirkt werden, da auch dadurch die Geburtenziffer nicht so stark steigen würde, um die Sterbeüberschüsse ausgleichen zu können. Wenn die schwachen Geburtenjahrgänge als Folge der Grenzöffnung in das gebärfähige Alter kommen, wird es wiederum zu niedrigen Geburtenzahlen kommen. In diesem Zusammenhang wird oft von einem „demographischen Echo“ gesprochen.¹⁶

2.2.2. Wirtschaftliche Gründe

Wie bereits erwähnt wurde der Osten nach der Wiedervereinigung mit der Umstellung des wirtschaftlichen Systems konfrontiert. Dies hatte zur Folge, daß viele industrielle Arbeitsplätze der Rationalisierung zum Opfer fielen.¹⁷ Was vorher noch Sicherheit im Berufsleben bedeutete, wurde bei dem Einzelnen nun zur ständigen Sorge um den Arbeitsplatzerhalt.

Darüber hinaus wurde und wird im Osten geringerer Lohn gezahlt als im Westen. Das hat viele Ostdeutsche dazu bewegt, ihre Heimat zu verlassen, um in den Westen Deutschlands abzuwandern. Dabei bleibt häufig unberücksichtigt, daß die Kaufkraft in Ost und West eigentlich nicht so weit auseinander liegt, wie es scheint; unterschiedliche Lebenshaltungskosten bleiben in beiden Teilen des Landes oftmals unberücksichtigt.

Oft sind es überwiegend die qualifizierten Fachkräfte, die ihren Wohnsitz und Arbeitsplatz in den Westen verlagern.¹⁸ Dadurch wird den Unternehmen wiederum der Anreiz genommen, sich in den neuen Bundesländern niederzulassen.

Viele junge Leute ziehen insbesondere aufgrund einer besser bezahlten Lehre in den Westen,¹⁹ oder anfangs deshalb, um überhaupt einen Ausbildungsplatz zu erhalten. Durch die „Zahlung von finanziellen Unterstützungen der Arbeitsverwaltung“ wird dies noch verstärkt. Sie kommt jungen Menschen, die vom Osten in den Westen abwandern und dort einen Arbeitsplatz finden, zu. Mittlerweile ist es jedoch zumeist so, daß - wie in Thüringen festgestellt - der Lehrstellenmangel in einen Lehrlingsmangel umschlägt.

Bei der Gruppe der Studierenden kann jedoch festgestellt werden, daß z.B. Sachsen einen Zugewinn an Studenten aus anderen Bundesländern verbucht.²⁰ Voraussichtlich ist dies darauf zurückzuführen, daß zum einen die Lebenshaltungskosten im Osten niedriger sind, zum anderen aber auch die Studienbedingungen an den zumeist sanierten, technologisch aufgerüsteten Universitäten sehr verlockend sind.

2.2.3. Sonstige Gründe

Wie in Sachsen beobachtet wurde, kann als weiterer Grund für die Abwanderung in den Westen der Bundesrepublik die seit der Wende enorm gestiegene Mobilität der Bevölkerung genannt werden. Insbesondere ist dies bei jungen Menschen festzustellen. Vor der Wende war es nicht oder nur unter außergewöhnlichen Umständen möglich, die DDR zu verlassen, um sich im Westen niederzulassen. Mit dem Fall der Mauer und der Öffnung der innerdeutschen Grenze fiel auch diese Einschränkung.²¹

Desweiteren kann eine „strukturelle Schrumpfungskette“ erwartet werden. Das bedeutet, daß Arbeitsplatzverlust auch zu Abwanderung führt. Die Folge davon ist Wohnungsleerstand großen Ausmaßes. Das hat dann den Abbau der sozialtechnischen Infrastruktur zur Folge, woraus wiederum Arbeitsplatzverluste resultieren. Die Kette ist damit wieder geschlossen.²²

3. Finanzpolitische Aspekte

In der Bundesrepublik Deutschland geht mit dem föderalen Staatsaufbau eine vertikale Aufgaben- und Ausgabenverteilung der verschiedenen Gebietskörperschaften einher, die als „passiver Finanzausgleich“ bezeichnet wird. „Je mehr Mittel die Wahrnehmung einer Aufgabe jedoch erfordert, desto mehr gehört zur Autonomie der einzelnen Gebietskörperschaft auch das Recht, Ausgaben und Einnahmen selbständig bestimmen zu dürfen.“²³ Gebietskörperschaften können den regionalen Bedürfnissen ihrer Bürger - was sich z.B. in ihrem Angebot an öffentlich wahrgenommenen Aufgaben ausdrückt - nur dann gerecht werden, wenn ihnen genügend Finanzautonomie auf der Einnahmen- und Ausgabenseite zusteht.²⁴

Die Einnahmen umfassen als Bestandteil des aktiven Finanzausgleichs sowohl die vertikale Ausstattung mit Finanzmitteln zwischen verschiedenen Gebietskörperschaften als auch den horizontalen Einnahmenausgleich zwischen gleichgestellten Gebietskörperschaften.²⁵ Darüber hinaus verfügen Gemeinden auch über Einnahmequellen, die ihnen direkt zukommen.

3.1. Einnahmequellen von Gemeinden

Die größte Einnahmequelle einer Gemeinde sind Steuern, allen voran die Einkommens-, Gewerbe- und Grundsteuern.²⁶ Bei diesen drei Arten liegt die Gesetzgebungshoheit beim Bund, jedoch wird den Gemeinden - mit Ausnahme der Einkommenssteuer - Hebesatzautonomie zugesprochen.

3.1.1. Einkommenssteuer

In der Bundesrepublik Deutschland ist die Einkommenssteuer linear-progressiv gestaltet, d.h., daß mit der Höhe des Einkommens ab bestimmten Grenzsätzen der Steuersatz ansteigt.²⁷ Im Jahre 1998 machte die Einkommenssteuer mit einem Anteil von 36,4% am gesamten Steueraufkommen den größten Einzelposten aus.²⁸

Lt. Grundgesetz steht das Aufkommen der Einkommenssteuer - die vom Bund erhoben wird - Bund und Ländern gemeinsam zu, „soweit das Aufkommen [...] nicht nach [§106] Absatz 5 [GG] den Gemeinden zugewiesen wird.“²⁹ Von der Einkommenssteuer gehen insgesamt 42,5% je an Bund und Länder und 15% an die Gemeinden. Auch für die Gemeinden stellt die Einkommenssteuer damit die größte Einnahmenquelle dar.³⁰ Auf die Gemeinden werden die genannten 15% - geprägt durch Erwerbstätigenzahl und deren Einkommensniveau - pro Einwohner verteilt; d.h., daß ihnen bei rückläufiger Einwohnerzahl weniger Geld aus der Einkommenssteuer zukommt.

Wie bereits angedeutet, ist eine stärkere Finanzautonomie der Gemeinden insbesondere auf der Einnahmenseite wünschenswert. Sie würde den Regionen größere finanzpolitische Spielräume - z.B. im Entscheidungsfeld der öffentlichen Infrastruktur - einräumen.³¹ Gleichzeitig gilt jedoch zu berücksichtigen, daß eine Umverteilung durch den horizontalen Finanzausgleich durchaus seine Vorteile hat. Im Rahmen der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ trägt der horizontale Finanzausgleich zu einer „Angleichung der nach dem vertikalen Finanzausgleich noch verbliebenen Unterschiede“ zwischen Kommunen bei.³²

3.1.2. Gewerbesteuer

Im Gegensatz zur Einkommenssteuer liegt die Ertragshoheit der Gewerbesteuer bei den Gemeinden, jedoch wird ein Teil der Gewerbesteuer als Umlage an Bund und Länder (aber auch durch Kreisumlage an die Landkreise) abgeführt.³³ Gewerbesteuerpflichtig sind alle inländischen Gewerbebetriebe - Landwirtschaft und freie Berufe ausgenommen.³⁴

Wie bereits erwähnt, sind es häufig Erwerbstätige, aber auch Arbeitslose, die aus wirtschaftlichen Gründen von Ost nach West abwandern, insbesondere auch hoch qualifizierte Arbeitskräfte. Das kann dazu führen, daß für viele Unternehmen auf Dauer kein Anreiz mehr besteht, die neuen Bundesländer - vor allem strukturschwächere Regionen, auch wegen der hohen Abwanderungsrate - als Standort zu wählen. Für die Gemeinden bedeutet dies einen Verlust an Gewerbesteuergeldern, die ihnen aber auf der Ausgabenseite zur Mitfinanzierung öffentlicher Einrichtungen nun fehlen.

Es muß es an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, daß die Gewerbesteuer schon seit längerer Zeit im Zentrum der Kritik steht. „Sie begünstigt [z.B.] durch die Freistellung von 50% der betriebsbedingten Dauerschuldzinsen die Fremd- gegenüber der Eigenkapitalfinanzierung“ und verursacht somit Wettbewerbsverzerrungen. Es liegen bereits diverse Reformvorschläge vor. Praktiker haben sich größtenteils dafür ausgesprochen, die Gewerbesteuer durch eine Beteiligung der Gemeinden an der Umsatzsteuer zu ersetzen, die ggf. zu erhöhen wäre.³⁵

3.1.3. Grundsteuer

Wie bei der Gewerbesteuer liegt auch die Ertragshoheit der Grundsteuer bei den Gemeinden. Die Grundsteuer bemißt sich auf der Basis unbebauter und bebauter Grundstücksflächen. Sie ist unterteilt in Grundsteuer A (Betriebe der Land- und Forstwirtschaft) und Grundsteuer B (sonstige bebaute und zur Bebauung ausgewiesene Grundstücke).³⁶

Bei rückläufiger Bevölkerungszahl fallen die Verluste aus Grundsteuereinnahmen für die einzelnen Regionen nicht so hoch aus wie bei der Einkommens- und Gewerbesteuer. Das liegt vor allem daran, daß z.B. Wohnungsbaugesellschaften trotz Wohnungsleerständen verpflichtet sind, die auf sie entfallende Grundsteuer B, ggf. in verringerter Höhe, zu zahlen. Allerdings ist damit zu rechnen, daß aufgrund der Bevölkerungsprognose zukünftig weniger Neubaugebiete ausgewiesen werden, und somit auch kein zusätzlicher Einnahmenanstieg aus der Grundsteuer zu erwarten ist.

3.1.4. Gebühren und Beiträge nach dem Äquivalenzprinzip

Wenn der Nutzer einer öffentlichen Leistung leicht identifizierbar ist, sich die zusätzlichen Kosten für den Nutzen befriedigend genau ermitteln lassen und der Nutzen ausschließlich dem Nutzer zugute kommt, dann stellt das Äquivalenzprinzip eine adäquate Finanzierungslösung auf kommunaler Ebene dar. Abgaben werden und sollten nur von jenem Bürger erhoben werden, der eine bestimmte Leistung in Anspruch nimmt. Im Idealfall determinieren die Grenzkosten den Preis der Leistung.³⁷

Zu den Einnahmen nach dem Äquivalenzprinzip zählen auf der Gemeindeebene insbesondere Beiträge und Gebühren. Das Äquivalenzprinzip bietet einen ökonomisch effizienten Ausgleich zwischen den Ausgaben für eine öffentliche Leistung und den Einnahmen in Form eines Entgelts.³⁸

Je höher der Kostendeckungsgrad einer öffentlichen Leistung durch Beiträge und Gebühren ist, desto geringer ist die Inanspruchnahme anderer Finanzmittel - z.B. aus dem vertikalen oder horizontalen Finanzausgleich. Dies gilt z.B. für Abwasser- und Abfallbeseitigung, die i.d.R. kostendeckend durch Gebührenhaushalte ausgeglichen sind.³⁹ In Bereichen mit nahezu vollständiger Kostendeckung spielt der Bevölkerungsrückgang dementsprechend finanzpolitisch keine große Rolle, da kaum zusätzliche Gelder benötigt werden. Die Fixkosten werden trotz Einwohnerrückgang auf weniger Bürger umgelegt werden müssen. In Bereichen mit niedriger Kostendeckung hingegen macht sich eine schrumpfende Bevölkerung in soweit bemerkbar, daß einnahmebedingt und aufgrund eines geringeren Steuereinkommens die Finanzierung noch dramatischer wird. Es besteht die Gefahr der Reduzierung des öffentlichen Angebots bei freiwilligen Leistungen und in der Vernachlässigung und Qualitätssenkung auch hoheitlicher Aufgaben.

Abschließend zu Punkt 3.1. bleibt zu erwähnen, daß den Gemeinden durch den Verlust eines Bürgers im Schnitt pro Jahr ca. 500 € der Schlüsselzuweisungen aus dem Finanzausgleich verloren gehen.⁴⁰

Gemeinden könnten zur Beschaffung zusätzlicher Gelder von ihrem Hebesatzrecht bei der Gewerbe- und Grundsteuer Gebrauch machen. Dies kann jedoch in einem Circulus vitiosus resultieren. Es besteht ein sinkender Anreiz für Unternehmen, in einer Region zu investieren, die höheren Steuersätzen fordert als eine andere Region. Desweiteren besteht die Gefahr, daß örtlich ansässige Unternehmen ihren Standort verlassen, was dann zu weiteren Abwanderungen führen kann, usw.⁴¹

3.2. Ausgabenbereiche von Gemeinden

Für das Wachstum einer Region ist die zukunftsgerichtete Ausgestaltung der Infrastruktur maßgebend. Hier bestehen in den einzelnen Gemeinden große gestalterische Spielräume. Diese hängen in hohem Maße von der Menge dafür bereitgestellter Finanzmittel und der vorhandenen Entscheidungsmöglichkeiten ab.⁴² Kommunale Ausgaben können hinsichtlich ihrer rechtlichen Verpflichtung für die Gemeinde in 3 Gruppen eingeteilt werden: freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben,⁴³ pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben⁴⁴ und Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung aus dem übertragenden Wirkungskreis.^{45 46}

3.2.1. Ausgaben für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben

Wenn es einer Gemeinde an Geld mangelt (und das ist die Regel), kann damit gerechnet werden, daß zuerst jene öffentlichen Aufgaben vernachlässigt werden, die die Gemeinde freiwillig übernommen hat. Davon betroffen sind i.d.R. insbesondere solche Angebote, die ein hohes Maß an Zuschüssen aus öffentlichen Haushalten durch die Gemeinde verlangen.

3.2.1.1. Kulturelle Einrichtungen

Kulturelle Einrichtungen wie Museen, Theater, Opernhäuser, etc. strahlen Anreize aus. Nicht selten ziehen diese Einrichtungen Touristen und Tagespendler an, die durch Eintrittsgelder zur Finanzierung beitragen. Diese Einrichtungen finanzieren sich jedoch in den seltensten Fällen vollständig durch Gebühren und Beiträge,⁴⁷ sondern oftmals nur durch zusätzliche Zuschüsse Dritter und kommunale Finanzmittel.

Wenn eine Region rückläufige Bevölkerungszahlen aufweist, werden in der Folge wahrscheinlich weniger Besucher aus dieser Region diese Einrichtungen nutzen. Aus finanzpolitischer Sicht wird es deshalb den Gemeinden zunehmend schwerer fallen, die kulturellen Einrichtungen mit der gebotenen Sorgfalt weiter zu betreiben und zu unterhalten. Hier sind nicht nur die Finanzpolitik, sondern auch die Kreativität und der Ideenreichtum aller gefordert, Lösungen zu finden. Bei rückläufiger Bevölkerungsentwicklung ist dies geboten, um zu verhindern, daß die kulturellen Angebote für eine Region eingeschränkt werden oder ganz verloren gehen. Da kommunal finanzierte kulturelle Einrichtungen sowohl von den jeweiligen Einwohnern als auch von Externen besucht werden,⁴⁸ ist hier zunehmend eine überregionale Lösung in Form von Kooperationen und/oder einem interkommunalen Finanzausgleich denkbar.

3.2.1.2. Hallen- und Freibäder

Bei den öffentlichen Bädern beträgt der Deckungsbeitrag einer Gemeinde durch Gebühren und Beiträge ca. ein Fünftel⁴⁹ - der Rest muß durch zusätzliche Mittel der Gemeinde finanziert werden. Dies ist im Sinne der Volksgesundheit im beschränkten Maße auch vertretbar.

Wie für kulturelle Einrichtungen gilt auch für Bäder, daß bei rückläufiger Bevölkerungszahl die Deckung der Kosten durch Benutzungsgebühren aufgrund geringerer Besucherzahlen abnehmen wird.⁵⁰ Auch hier bietet sich die Möglichkeit an, daß sich mehrere Gemeinden kooperativ zusammenschließen, um ein öffentliches Frei- oder Hallenbad zu finanzieren. Mehrere Bäder mit geringer Auslastung können dann durch quantitativ eingeschränkte Angebote bessere Auslastung erfahren. Schwierig gestaltet sich dann stets die Standortfrage, da jede Gemeinde aus Prestigegründen das Bad natürlich innerhalb ihrer Gemeinde halten möchte.

Eine weitere Möglichkeit zur Finanzierung öffentlich betriebener Einrichtungen kultureller Art wie auch von Frei- und Hallenbädern bietet die Privatisierung. Aus ordnungspolitischer Sicht ist diese Lösung zumeist wünschenswert, da hier i.d.R. kosteneffizienter und marktorientierter gewirtschaftet werden kann. Darüber hinaus würde das Äquivalenzprinzip in seiner reinsten - marktmäßigen - Variante damit erfüllt werden.⁵¹

3.2.2. Ausgaben für pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben

3.2.2.1. Schul- und Bildungswesen

Durch Bevölkerungsverluste kommen schwierige Zeiten insbesondere auch auf Kindergärten und Schulen zu. Bis zum Jahr 2011 wird z.B. im Bundesland Sachsen ein Sinken der Schülerzahlen um ein Drittel erwartet. Ähnliche Tendenzen können auch in den anderen neuen Bundesländern beobachtet werden.⁵²

Dies hat zur Folge, daß die Schließung zahlreicher Schulen mittel- und langfristig nicht auszuschließen ist. Schulkonzentrationen bedeuten aber für manche Schüler und Schülerinnen, daß sie ggf. längere Schulwege zurücklegen müssen. Dies wiederum hat auch Auswirkungen auf das Verkehrswesen;⁵³ hier ist der Personennahverkehr und Schülertransport gefordert.

Auf der anderen Seite eröffnet sich die Chance, die schulischen Bedingungen und die Qualität der Schulen nun zu verbessern: Kleinere Klassen können zu einer Qualitätsverbesserung beitragen. Dies erfordert jedoch ein enormes Maß an finanzpolitischen Mitteln, da Schulen durch hohe Fixkosten bei geringerer Auslastung nicht zur finanziellen Entlastung beitragen. Vor allem die Länder, aber auch die Gemeinden, würden bei dieser Lösung mit Mehrkosten belastet. Ein gewisser Abbau an Lehrerstellen wird jedoch bei sinkenden Schülerzahlen nicht zu vermeiden sein.⁵⁴

3.2.2.2. Straßen- und Verkehrswegenetz

Das Straßen- und Verkehrswegenetz ist eine wichtige Voraussetzung sowohl für die Wahl als Wirtschaftsstandort als auch für die Wahl des Wohnsitzes. Eine gute Straßen- und Verkehrsanbindung kann demnach zu einem Bevölkerungs- und Wirtschaftswachstum beitragen. Dies ist nicht allein für Unternehmen von Nutzen, sondern auch für all diejenigen, die aus Mobilitätsgründen davon abhängen, ihren Zielort zu erreichen.

Hier bleibt es ständige Aufgabe der Baulastträger, Mittel für ein gut ausgebautes Straßen- und Schienensystem „einzutreiben“. Der Bau von Straßen hat im kommunalen Haushalt ein beträchtliches Gewicht.⁵⁵ Da zusätzliche Gebühren und Beiträge für die Finanzierung von Straßen- und Verkehrswegenetzen keine angemessene Lösung sind,⁵⁶ müssen hier allgemeine Haushaltsmittel zur Finanzierung bereitgestellt werden.

Bei schrumpfenden Bevölkerungszahlen werden aufgrund der in Punkt 3.1. angeführten Einnahmeverluste auch weniger Gelder in den Straßen- und bedingt auch in den Schienenausbau⁵⁷ fließen können. Eine Verschlechterung der Ortszuund -durchfahrten und der Bahnanbindungen ist nicht auszuschließen.

3.2.3. Pflichtaufgaben und -ausgaben zur Erfüllung nach Weisung

Dieser Ausgabenbereich läßt den Gemeinden wenig finanzpolitischen Spielraum.

An dieser Stelle sei nur erwähnt, daß allein der Anteil an Geldern für soziale Sicherung gut 40% aller kommunalen Ausgaben beträgt.⁵⁸ Diese Pflichtaufgaben lasten somit schwer auf den Schultern des kommunalen Finanzhaushalts. Gegebenenfalls könnte mehr Finanzautonomie - vor allem aber auch bedarfsgerechte Bundes- und Landesmittel - den Gemeinden hier helfen, die Probleme regional angemessen zu lösen. Hier ist das Spannungsverhältnis zwischen dem föderalistischen System und der Forderung nach Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse deutlich zu spüren.

4. Zukünftige Entwicklung: Chancen und Risiken

Jeder Versuch, die Zukunft vorauszuplanen oder zu beeinflussen bedarf einer gründlichen Analyse möglichst aller Einflußfaktoren. Wie die vorangegangenen Ausführungen bereits erkennen lassen, ist die Problematik des Bevölkerungsrückgangs - sowohl in den neuen als auch in den alten Bundesländern - sehr komplex.

Es gibt viele Möglichkeiten und Chancen, dem Bevölkerungsrückgang positiv entgegen zu wirken. Im folgenden kann davon nur eine kleine Auswahl genannt werden. Dazugehörige Risiken sollen aufgezeigt werden.

Um die Folgen des Bevölkerungsrückgangs kontrollierbar zu halten, ist ein Verständnis der Nachhaltigkeit gesellschaftlicher Entwicklung notwendig. Dieses Verständnis muß die sozial-räumlichen Herausforderungen erkennen und im politischen Handeln berücksichtigen.⁵⁹

Insbesondere ist die Politik gefordert, bessere Rahmenbedingungen für Familien zu schaffen, die sie dazu ermutigen, Kinder „in die Welt zu setzen“. Die Politik der Vergangenheit läßt einen engen Zusammenhang zwischen familienpolitischen Gesetzesänderungen und Geburtenziffer erkennen.⁶⁰ Hier könnten z.B. Steuererleichterungen für Familien im Zentrum der Debatte stehen.

Eine weitere Chance besteht für die Regionen der neuen Bundesländer in der Schaffung von zukunftsorientierten Arbeits- und Ausbildungsplätzen, vor allem in strukturschwachen Regionen.⁶¹ Gemeinden müssen versuchen, Unternehmen anzuwerben, indem sie ihnen z.B. Standortsvorteile auch finanzieller Art verschaffen. Junge Menschen sind dann eine besonders wichtige Zielgruppe, da sie Gemeinden durch ihre Erwerbstätigkeit finanziell stärken können.

Die Osterweiterung der EU kann ebenfalls als Chance gesehen werden. Eine Steigerung der Zuwanderungsquote wird erwartet.⁶² Dies bedeutet jedoch nur eine Verlagerung der Problematik - denn: Zuwanderung ohne Integration ist keine Lösung.⁶³ Damit sich Zuwanderer aus dem Ausland in den neuen Bundesländern niederlassen, sind wiederum Arbeitsplätze von großer Bedeutung.

Jeder Abwanderer zieht einen „Verlust von sozialen Beziehungen“ mit sich. Dadurch werden die „Brüche in den lokalen Netzwerken“ vermehrt, was zu einem rückläufigen gesellschaftlichen Engagement der Daheimgebliebenen führen kann, die dann den Rückzug in ihre Privatsphäre suchen. Genau dieses Engagement scheint jedoch eine wichtige Voraussetzung für positive Veränderungen zu sein. Durch eine aktive Teilnahme am politischen und gesellschaftlichen Alltag kann Ortsbindung geschaffen werden. Darüber hinaus bewirkt es ein breiteres Verständnis der vielschichtigen, alltäglichen Probleme beim einzelnen Bürger.⁶⁴

5. Fazit

Diese Arbeit kann die vielschichtige Thematik nicht allumfassend und erschöpfend aufzeigen. Sie ist vielmehr der Versuch, das Problem des Bevölkerungsrückgangs mit Hilfe von Beispielen darzulegen.

Gegen die natürlichen Ursachen des Bevölkerungsrückgangs⁶⁵ ist die Finanzpolitik in den Regionen der neuen Bundesländer weitestgehend machtlos. Um jedoch der verstärkten Abwanderung in den Westen entgegen zu wirken, haben Gemeinden einen begrenzten finanzpolitischen Spielraum im Bereich der kommunalen Einnahmen und Ausgaben. Diese Spielräume können mithilfe einer höheren Finanzautonomie auf kommunaler Ebene noch vergrößert werden. Gleichzeitig wird dann allerdings die Debatte um „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ wieder aktuell.

Damit die kulturellen und sonstigen strukturellen Reize einer Region nicht gleichzeitig mit den Einwohnerzahlen reduziert werden, müssen Gemeinden sowohl verstärkt über die Privatisierung von Teilen des öffentlichen Angebots als auch über mögliche Formen der Kooperation mit Nachbargemeinden, z.B. Zweckverbände, nachdenken. Die Nachteile für größere Städte werden durch den Suburbanisierungsprozeß noch weiter verschärft - das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz kann nur noch schwer greifen.⁶⁶ Auch hier gilt es, interessante und innovative finanzpolitische Lösungen zu finden, die wirtschaftlich effizient sind und den einzelnen Gemeinden gerecht werden.

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¹ Vgl. Statistisches Bundesamt, 2001, S.23.

² Vgl. Uslaub, 2001, S.1.

³ Vgl. Beyer, W., 2001, S.1.

⁴ Vgl. Keim, K.-D. at al., 2001, S.6.

⁵ Vgl. Uslaub, 2001, S.1.

⁶ Vgl. Keim, K.-D. at al., 2001, S.3.

⁷ Vgl. ebd., S.1.

⁸ Vgl. Geburtenrückgang und wachsende Mobilität in Sachsen, 2001, S.4.

⁹ Vgl. Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik - Dezernat Bevölkerung, 2001, S.12-13, 17.

¹⁰ Vgl. Beyer, W., 2001, S. 1-5.

¹¹ Vgl. Statistisches Bundesamt, 2001, S.23.

¹² Vgl. ebd., S. 22.

¹³ Vgl. Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik - Dezernat Bevölkerung, 2001, S.11.

¹⁴ Vgl. Beyer, W., 2001, S.2.

¹⁵ Vgl. Statistisches Bundesamt, 2001, S.23.

¹⁶ Vgl. Beyer, W., 2001, S.2.

¹⁷ Vgl. Beyer, W., 2000, S.11.

¹⁸ Vgl. Müller, C.-P, 2001, S.12.

¹⁹ Vgl. Geburtenrückgang und wachsende Mobilität in Sachsen, 2001, S.4.

²⁰ Vgl. ebd.

²¹ Vgl. Uslaub, 2001, S.1.

²² Vgl. Keim, K.-D. at al., 2001 S. 4.

²³ Vgl. Zimmermann/Henke, 2001, S.176.

²⁴ Vgl. Scherf, W., 2000, S.27.

²⁵ Vgl. Zimmermann/Henke, 2001, S.177.

²⁶ Vgl. Zimmermann, H., 1999, S.166.

²⁷ Vgl. Andel, N., 1998, S. 314.

²⁸ Vgl. Blankart, C. B., 2001, S.203.

²⁹ Vgl. Grundgesetz, 2001, Art. 106, Abs. 3.

³⁰ Vgl. Zimmermann, H., 1999, S.164ff.

³¹ Vgl. ebd., S.196.

³² Vgl. Zimmermann/Henke, 2001, S.176f.

³³ Zur Zeit 30%, vgl. Wolber, C. van der, 2002, S.11.

³⁴ Vgl. Andel, N., 1998, S.385.

³⁵ Vgl. ebd., S.387ff.

³⁶ Vgl. Zimmermann, H., 1999, S.170.

³⁷ Vgl. ebd., S.131ff.

³⁸ Vgl. ebd., S.41.

³⁹ Vgl. ebd., S.143.

⁴⁰ Vgl. Steueramt der Stadt Bad Harzburg, 2002.

⁴¹ Vgl. Zimmermann at al., 1993, S.99.

⁴² Vgl. Zimmermann, H.,1999, S.57.

⁴³ Die Gemeinden können hier über das „Ob“ und „Wie“ der Aufgabenerfüllung bestimmen (z.B. bei der Sportförderung und im Kulturbereich), vgl. ebd., S.113.

⁴⁴ Die Gemeinden haben die Pflicht der Angebotserstellung, dürfen aber über die Art der Aufgabenerfüllung unter Berücksichtigung gewisser Qualitätsstandards bestimmen (z.B. Feuerschutz, Schulbau, Gemeindestraßen, Wasserversorgung und -entsorgung), vgl. ebd., S.113.

⁴⁵ Das „Ob“ und „Wie“ der Aufgabenerfüllung liegen weitestgehend fest (z.B. Standesamt- und Paßangelegenheiten), vgl. ebd., S.113.

⁴⁶ Vgl. ebd., S.112f.

⁴⁷ Vgl. ebd., S.143.

⁴⁸ Vgl. ebd., S.86.

⁴⁹ Vgl. ebd., S.143.

⁵⁰ Vgl. Ederer, G., 2001, S.4.

⁵¹ Vgl. Zimmermann, H., 1999, S.132.

⁵² Vgl. Schülerzahlen in Sachsen sinken um ein Drittel, 2001.

⁵³ Vgl. ebd.

⁵⁴ Vgl. Lasch, 2001.

⁵⁵ Vgl. Zimmermann at al., 1993, S.99.

⁵⁶ Vgl. Punkt 3.1.4.:Beiträge und Gebühren nach dem Äquivalenzprinzip.

⁵⁷ Vor allem Straßenbahn- und Untergrundbahnnetze.

⁵⁸ Vgl. Zimmermann, H., 1999, S.104.

⁵⁹ Vgl. Hunger, B., 2001, S.2.

⁶⁰ Vgl. Beyer, W., 2001, S.3.

⁶¹ Vgl. ebd., S.4.

⁶² Vgl. Rietdorf, W., 2001, S.16/3.

⁶³ Vgl. Ederer, G., 2001, S.16.

⁶⁴ Vgl. Keim, K.-D. at al., 2001, S.5f.

⁶⁵ Vor allem die Sterbeüberschüsse.

⁶⁶ Die Stadt-Einwohnerzahl sinkt, aber die umländischen Bewohner werden höchstwahrscheinlich weiterhin die öffentlichen Angebote der Stadt wahrnehmen und nutzen.