Die Konsolidierung der portugiesischen Demokratie

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Historische Entwicklung
2.1. Erste Republik
2.2. Salazar-Caetano-Diktatur
2.3. Von der Nelkenrevolution bis 1976

3. Voraussetzungen für die Konsolidierung
3.1. Verfassung von 1976
3.2. Regierungssystem
3.3. Parteienlandschaft

4. Das Streben nach ziviler Oberhoheit: Der Weg der Demilitarisierung
4.1. Präkonstitutionelle Phase
4.2. Zeit unter der Verfassung von 1976
4.3. Bedeutung der Verfassungsrevision
4.4. Präsidentschaftswahlen 1986

5. Entwicklung des Parlamentes: Langsame Emanzipation
5.1. Zeit des Pessimismus: 1976-1982
5.2. Bedeutungsgewinn 1982
5.3. Langsame Professionalisierung
5.4. Stabilisierung der Regierung 1987
5.5. Zweite Verfassungsrevision 1989

6. Schlussbemerkung

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Während sich Portugal im Jahre 2002 Problemen des Staatsdefizites, welches die EuroKonvergenzkriterien der Europäischen Union zu überschreiten droht bzw. schon überschritten hat, stellen muss und sogar eine Rüge der EU-Kommission - in Form eines blauen Briefes - ins Haus steht¹, so zeigt sich doch die große Verschränkung und Eingebundenheit der portugiesischen Demokratie in Westeuropa. Die Mitgliedschaft in der Europäischen Union bedeutet sowohl Unterstützung der anderen Partner für die vergleichsweise junge Demokratie in Portugal als auch Anerkennung der Anstrengungen, welche die Probleme, die nach der „Nelkenrevolution“ von 1974 entstanden, überwinden konnten.

Die Betrachtung dieser Anstrengungen innerhalb des politischen Systems, eine konsolidierte Demokratie zu errichten, soll Hauptbestandteil dieser Arbeit sein. Einen Schwerpunkt hierbei bildet die Situation und die Entwicklung des portugiesischen Parlamentes, der „Assembleia da República“. Als zentrale Institution innerhalb eines demokratischen Systems und als wichtiges Element der Konsolidierungsphase entscheiden die Bedingungen der parlamentarischen Entfaltung und Arbeit den Weg der Entwicklung des sich neu entfaltenden Systems.

Da sich jedoch die Wege des Übergangs und der Konsolidierung nicht ohne die vorzufindende Situation eines Landes, welches die Demokratisierung begonnen hat, erklären lassen, bedarf es einer kurzen Darstellung der modernen portugiesischen Geschichte, welche die Fundamente der neuen jungen Demokratie formte.

Daher wird sich der erste Abschnitt dieser Arbeit kurz mit den drei wichtigsten Epochen vor der Errichtung der Demokratie mit dem Inkrafttreten der Verfassung von 1976 befassen.

Danach werden die Voraussetzungen der Konsolidierung in Form von Verfassungsvorgaben, des neuen Regierungssystems und der Situation der Parteienorganisation, mit ihrem richtungsweisenden Charakter betrachtet.

Als Besonderheit der portugiesischen Demokratisierung muss die Emanzipation des politischen Systems von einer militärischen Bevormundung, als Resultat des Militärputsches, welche im dritten Teil erläutert wird, gesehen werden.

Zum Ende folgt eine Darstellung des Entwicklungswegs des Parlamentes an sich und des Bei- trags, welchen dieser Prozess für die Konsolidierung der Demokratie im Ganzen erbracht hat.

2. Historische Entwicklung

Um ein genaueres Verständnis für die Entwicklung des neuen portugiesischen Parlamentes und mit ihm des politischen Systems zu bekommen, bedarf es zunächst einer Betrachtung der histori- schen Umstände, die die Bedingungen festlegten, unter denen das neue Portugal heranwachsen konnte bzw. musste. Als relevante Epochen, welche das neu entstandene politische System prägten, sollten in angemessener Kürze die Zeit der portugiesischen Republik von 1910-1926, die langwierige Phase des autoritären „Estado Novo“ von Antonio Salazar und die Nelkenrevolution von 1974, mit ihrer zweijährigen Übergangszeit, betrachtet werden.

2.1. Erste Republik

Die Erfahrungen mit dem Parlamentarismus im Generellen und dem Parlament im Speziellen, welche die Portugiesen in der Zeit von 1910-1926 gemacht haben, prägten sehr die Vorstellun- gen von einem parlamentarischen System, welche dann später bei der Reorganisation des politi- schen Systems zur Geltung kamen. Dieses System, das als „semidemokratisch-parlamentarische Republik“² oder als „oligarchischer Parlamentarismus“³ beschrieben wird, war sehr durch innen- politisches Chaos und durch extreme Instabilität der Regierung geprägt. Dies folgte zum einen daraus, dass die Verfassung eine im politischen System starke Legislative gegenüber einer schwachen Exekutive⁴ vorsah, und zum anderen durch eine starke Polarisierung der Bevölke- rung, die aus Mangel an parlamentarischen Erfahrungen ihre Konflikte zunehmend außerparla- mentarisch auszutragen pflegte⁵. „Desordem, das politische Chaos wurde zum emblematischen Synonym der ersten Republik“⁶, und die Erinnerung daran war bedeutend, als im Verfassungs- gebungsprozess von 1974-1976 nach einem neuen Regierungssystem gesucht wurde.

2.2. Salazar-Caetano-Diktatur

Ebenfalls prägend war die im vollständigen Gegensatz zur Republik stehende Phase des „Estado novo“ von Antonio Salazar. Diese autoritäre Rechtsdiktatur konnte sich aufgrund einer außerge- wöhnlichen Stabilität 48 Jahre halten und hat somit auch durch diese lange Zeit die politischen Traditionen in Portugal beeinflusst, wenn nicht sogar verändert. Das hervorstechende Charakte- ristikum dieser Diktatur war die in ihr politisch demobilisierte Gesellschaft, was auch die Grund- lage für die Stabilität des Regimes darstellte.⁷ Politische Parteien existierten nicht und die Kom- petenzen des Parlaments waren sehr eingeschränkt. Salazar funktionierte das Parlament zu einem Hilfsorgan seiner autoritären Herrschaft um.⁸ Gleichzeitig zu der politischen Entmündigung der portugiesischen Bürger entstand eine politische Kultur, welche, durch die Repression der Macht- haber gefördert, durch Gehorsam, Nichteinmischung und Anpassung gekennzeichnet war.⁹ Infolgedessen entsprangen die Faktoren der Destabilisierung des Systems am Ende seiner Existenz nicht aus der Gesellschaft selbst, sondern müssen außerhalb gesucht werden, zum einen die weltweite Wirtschaftskrise von 1973/74 und zum anderen die Unabhängigkeitskriege der Kolonien mit ihren immensen Kosten.¹⁰

2.3. Von der Nelkenrevolution bis 1976

Wegen der gesellschaftlichen Apathie mussten die tragenden Protagonisten außerhalb von der Gesellschaft auftreten und zwar in Form einer linksrevolutionären Bewegung innerhalb des Mili- tärs, die „Movimento das Forças Armadas“ (MFA). Durch ihren Putsch am 25. April 1974 been- deten sie das autoritäre Regime und übernahmen die Staatsämter.¹¹ Das neue Oberhaupt General Spinola wollte den Zielen der MFA zum Trotz die Revolution bändigen und einen Konsens mit den alten Regimeeliten schließen. Doch die MFA konterte und schaffte es Einfluss über das ge- samte Militär zu erlangen. Nach einem erfolglosen Putschversuch von Spinola festigte sich das revolutionäre Programm der MFA.¹² Im Schulterschluss mit der starken Kommunistischen Partei (PCP) forcierten sie ihr Programm zur Umgestaltung der Gesellschaft durch Kollektivierungen und Enteignungen. Dadurch entwickelten sich politische Gegenströmungen, die neu entstandene Sozialistische Partei (PS) wandte sich von den Kommunisten ab und näherte sich den bürgerli- chen Parteien.¹³ Durch diese Entzweiung innerhalb der „Linken“ geriet auch in der MFA die Radikalität in den Hintergrund und gemäßigtere Ansichten wurden verfolgt. Durch die Nieder- schlagung eines versuchten Aufstandes der Revolutionäre übernahmen endgültig moderat ge- sinnte Offiziere die Führungspositionen. General Eanes machte nun den Weg frei für eine „Kon- solidierung eines zivilen Regimes mit Hingabe zu Demokratie und freien Wahlen“¹⁴.

3. Voraussetzungen für die Konsolidierung

Die Betrachtung der Vorgeschichte des neuen Portugals ist notwendig, um die prägenden Cha- rakteristika des politischen Systems und der in diesem System agierenden Akteure deutlicher darzustellen und ein größeres Verständnis für Bedingungen und daraus resultierende Folgen möglich zu machen. Schwerpunkte bilden dabei die Verfassung von 1976 mit ihrer Entstehungs- geschichte und ihren inhärenten Prinzipien, die aus dieser Verfassung hervorgehende Organisation der politischen Herrschaft und die Lage der politischen Parteien als zentrale Akteure im politischen System.

3.1. Verfassung von 1976

Die Zeit des Verfassungsgebungsprozesses war durch die Konkurrenz von drei verschiedenen Möglichkeiten der Ausgestaltung des neuen politischen Systems bestimmt. Als Hauptakteur der Übergangsphase strebte die MFA eine Fortführung ihrer Militärregierung an, in welcher sie ihre progressiven Vorstellungen zur Änderung der Gesellschaft verwirklichen könnten.¹⁵ Die PCP, die aufgrund ihrer Untergrundaktivität während der Diktatur als einzige voll organisierte Partei auftreten konnte, zielte auf die Errichtung eines orthodox-kommunistischen Systems, was sich in den Bemühungen zu Kollektivierung und Enteignung widerspiegelte.¹⁶ Als dritte Strömung tra- ten nun alle anderen Akteure, die weder ein Militärregime noch ein kommunistisches System für akzeptabel hielten, für ein repräsentativ-parlamentarisches demokratisches System ein. Ihr star- kes Festhalten an einem Parlament als Bollwerk gegen die Revolution¹⁷ sollte sich in der Phase der Entradikalisierung der Streitkräfte bezahlt machen, als endgültig der Schwerpunkt der Ver- fassung auf den liberal-demokratischen Gesichtspunkten lag.

Die Verfassung stellte nun einen Kompromiss aller drei Strömungen dar, mit dem sich jede Par- tei identifizieren konnte, ohne zu große Abstriche machen zu müssen. Die Streitkräfte gaben sich insofern damit zufrieden, da ihnen zugestanden wurde, neben den politischen Parteien die wich- tigsten Verteidiger und Kontrolleure des demokratischen Übergangs und der Fortentwicklung zum Sozialismus zu sein.¹⁸ Daraus folgend wurde diese Überwachungsaufgabe dadurch im poli- tischen System institutionalisiert, dass dem sog. Revolutionsrat, als Repräsentant der Streitkräfte, eine besondere Rolle innerhalb der Verfassung zugestanden wurde. Er sollte „das ordnungsge- mäße Funktionieren der demokratischen Organisationen und die Erfüllung der Verfassung garan- tieren“¹⁹. Die Kommunisten erreichten, dass das Ziel der politischen Aktivitäten darauf gerichtet sein muss, eine kommunistische Gesellschaft zu erreichen.²⁰ Doch federführend bei dieser Ver- fassung waren die Ansichten des demokratisch-liberalen Lagers. Abgesehen von den oben genannten Ausnahmen stimmte die Verfassung mit ihren Prinzipien mit denen in Westeuropa überein. „Die Verfassung zeichnete so die Konturen einer liberalen Demokratie unter militärischer Aufsicht mit substantiellen sozialistischen Vorgaben für die sozioökonomische Sphäre.“²¹ Doch erst die Emanzipation des Systems von den Ausnahmeprinzipien lässt Portugal zu einer „normalen“ liberalen Demokratie werden.

3.2. Regierungssystem

Ebenso wie die Verfassung an sich durch politische Strömungen und Traditionen geformt wor- den war, so wurde auch die Ausgestaltung des politischen Systems durch die Erinnerung an die beiden Systeme vor 1974 geprägt. Auf der einen Seite stand das Chaos und die Instabilität des Parlamentarismus der Ersten Republik und auf der anderen die Repression und der Autoritaris- mus einer starken Exekutive der Rechtsdiktatur. Daher wählte man den Kompromiss des sog. „semipräsidentiellen Regierungssystem“ vergleichbar mit dem der 5. Republik in Frankreich. Die politische Macht wurde auf die vier Pole der Verfassung verteilt: Parlament, Staatspräsident, Ministerrat und Revolutionsrat. Das Parlament, direkt gewählt durch allgemeines Wahlrecht, erhielt die legislative Funktion. Der Staatspräsident, ebenfalls direkt durch allgemeines Wahl- recht gewählt, war befugt ein legislatives Veto einzulegen, das Parlament aufzulösen und den Ministerpräsidenten zu ernennen und zu entlassen. Der Revolutionsrat sollte gegenüber dem Staatspräsidenten eine Beratungsfunktion einnehmen und Wächter der Demokratie sein. Und letztlich der Ministerrat, der die Regierungsfunktion übernehmen sollte, aber auch legislative Kompetenzen in gewissen Bereichen erhielt.²² Durch die Unabhängigkeit der Ernennung des Ministerpräsidenten von den Mehrheitsverhältnissen im Parlament entstand die Möglichkeit Prä- sidialkabinette einzusetzen. Dies trug sehr zu der Instabilität der Regierungen in den Anfangsjah- ren bei. Ebenso wurden dadurch die institutionellen Konflikte zwischen Staatspräsident und Re- volutionsrat, sowie zwischen Parlament und Regierung verschärft.²³ Auch die Bevormundung der Parteien durch das Militär wirkte sich negativ auf die Entwicklung des Parteiensystems und mit ihm auf die Entwicklung eines parlamentarischen Systems aus. „Deutliche Ansätze für die Schwäche der parlamentarisch-parteistaatlichen Legitimität und die Verstärkung des Präsidentia- lismus (...) waren die Präsidialregierungen von 1979 (mit parteilosen Premierministern) und die abnehmende Bedeutung der legislativen Tätigkeit des Parlaments.“²⁴

3.3. Parteienlandschaft

Auch die Situation der politischen Akteure nach der Systemveränderung trug maßgeblich zu den folgenden Prozessen im politischen System bei. Wegen des abrupten Endes des alten autoritären Regimes durch den Putsch, der langwierigen Depolitisierung der Bevölkerung und des Fehlens von Organistionsstrukturen der Parteien, entstand ein Vakuum in der politischen Betätigung, welche durch das Agitieren des Militärs ausgefüllt wurde, somit die Streitkräfte als Ersatz für die noch unfähigen Parteien zu dienen hatten. Um die Machtmittel nicht endgültig an die Streitkräfte abtreten zu müssen, mussten sich die Parteien in kürzester Zeit neu konstituieren und reorgani- sieren. Die Mängel, welche dadurch entstanden, sollten ebenfalls die Anfangsjahre prägen. Dabei trafen politische Unerfahrenheit der Parteien auf eine apolitische Bevölkerung. Alle Parteien, außer der PCP, mussten von Grund auf neu starten und die Ergebnisse waren mangelnde basis- demokratische Strukturen, Unausgewogenheiten des politischen Programms und mangelnden Kenntnisse von politischen Vorgehensweisen.²⁵ Auch das gesellschaftliche Klima, maßgeblich durch linksrevolutionäre Ansichten beeinflusst, verhinderte eine klare programmatische Ausrich- tung der Parteien, was die Entwicklung eines Pluralismus der Meinungen und einen politischen Wettbewerb dieser Meinungen erheblich verzögerte.²⁶ Vor allem wegen des mangelnden Kon- taktes zwischen den Parteien und der Gesellschaft sind Phänomene beobachtet worden, von de- nen man dachte sie seien mit der Ersten Republik untergegangen: „Elitismus“ (elitism), „Zentra- lismus“ (centralism) und „Personenfixiertheit“ (personalism)²⁷. Der Elitismus verdeutlichte sich in einer Basis, die kaum Einflussmöglichkeiten auf die Entscheidungen der Parteiführung hatte. Auch die selbstgegebene Kompetenz der Parteiführung die Wahllisten für die Parlamentswahlen zu erstellen wies darauf hin. Die Zentralität ließ keine regionalen Besonderheiten in der jeweili- gen Partei zu. Alle Entscheidungen wurden in Lissabon gefällt und die kommunalen Regierun- gen mussten sich stets beugen. Aufgrund der programmatischen Schwäche der Parteien musste sich zwangsläufig eine starke Personenorientierung einstellen. Dies galt ebenso für den Wähler außerhalb der Partei, als auch für das Mitglied in der Partei. Fachkompetenz zählte weniger als Freundschaften oder Loyalität.²⁸ Aber trotz all dieser Schwächen konnten sich die Parteien schneller als andere gesellschaftliche Organisationen bilden, erreichten dadurch größere Ein- flussmöglichkeiten und wurden somit zu den dominierenden Akteuren des gesellschaftlichen Lebens. Den Anspruch dieser Dominanz verfestigten sie ebenfalls in der Verfassung und der letzte Kontrahent, das Militär, sollte bald auch noch verdrängt werden.²⁹

4. Das Streben nach ziviler Oberhoheit: Der Weg der Demilitarisierung

4.1. Präkonstitutionelle Phase

Der Machtkampf zwischen den Militärs und den zivilen Kräften setzte nahtlos an den Putsch von 1974 an. Zu Beginn jedoch hatten die revolutionären Kräfte der MFA die Oberhand gegenüber ihren Kontrahenten. Um sich weitere Legitimation zu verschaffen, planten sie, eine verfassungs- gebende Versammlung wählen zu lassen, welche eine Verfassung schaffen sollte, mit der ihr Ziel der Demokratisierung vonstatten gehen könne.³⁰ Doch der Putschversuch von moderateren Mili- tärs verhalf den MFA-Führern wieder zu mehr Einfluss und die Errichtung der Versammlung geriet in Gefahr. Aber mittlerweile war abzusehen, dass sich die Parteien in das politische Sys- tem integrieren und ein fester Bestandteil dessen werden würden. Daher unterzeichnete man ei- nen außerkonstitutionellen Pakt, den Pakt I, der die beiden Prinzipien von Legitimation, revolu- tionär und demokratisch, gleichermaßen beachten sollte. Ausdruck dieses Kompromisses war die Errichtung von zwei Kammern, durch die die beiden Sphären, zivile und militärische, voneinan- der getrennt waren.³¹ Die bis dahin herrschende Radikalität der Machthaber führte zu Gegenbe- wegungen innerhalb der Gesellschaft, welche einen gemäßigteren Kurs bevorzugten. Der über- ragende Wahlsieg dieser Kräfte bei der Wahl zur verfassungsgebenden Versammlung am 25.4.1975 führte zu einer Neuorientierung des Militärs hin zur Mäßigung und bezeichnete den Sieg der Legitimation durch Wahlen.³² Radikalere Offiziere versuchten noch einmal durch einen Putschversuch am 11.11.1975 diesen Kurs aufzuhalten, scheiterten aber, was zur Unterzeichnung eines erneuten Paktes, den Pakt II, am 25.11.1975 führte. In diesem Pakt wurde die Koexistenz der beiden Kammern beendet und durch eine Überwachung der Institutionen durch das Militär mit der Schaffung des Revolutionsrates ersetzt.³³ Dieser zweite Pakt ließ eindeutig die sozialde- mokratischeren Kräfte des Militärs und der Parteien in den Vordergrund treten, während die ra- dikaleren Kräfte mit ihrem revolutionären Programm zurückstecken und die Schlüsselrolle, wel- che sie noch im Pakt I innehatten, abgeben mussten.³⁴ Die Spaltung innerhalb des Militärs, bei der die Gemäßigten die Überhand gewinnen konnten, was zur Ersetzung der aktiven Rolle der Umgestaltung der Gesellschaft durch die passive Rolle des Überwachen führte, setzte die Anfangsmarke des nun folgenden Prozesses der Demilitarisierung.³⁵

4.2. Zeit unter der Verfassung von 1976

Die Zeit der ersten Verfassung von 1976 bis zu ihrer Revision 1982 sollte noch von der Überwa- chung des politischen Tagesgeschehen durch das Militär und der dadurch entstehenden Konflikte gezeichnet sein. Die Streitkräfte sicherten sich ihren Einfluss auf zweierlei Weise, zunächst durch die Institutionalisierung des Revolutionsrates mit seinen weitreichenden Kompetenzen in Legislative und Exekutive und dann noch mit der Bestimmung der Staatspräsident sollte aus den Reihen des Militärs stammen. Gefördert wurde dies durch die Popularität von General Eanes, der zum ersten Staatspräsidenten gewählt wurde, da dieser als Führer der Gemäßigteren innerhalb des Militärs den erneuten Linksruck verhindert hatte.³⁶ Doch aufgrund des semipräsidentiellen Charakters des Regierungssystems, das eine duale Exekutive von Staatspräsident und Minister- präsident zulässt, wurde der Konflikt zwischen Militär und Parteien verstärkt. Die Parteien, ver- treten im Parlament, nutzten den Einfluss auf die Regierung, welche dem Parlament verantwort- lich ist, um ihre Positionen gegenüber denen der Militärs, in Person des Staatspräsidenten Gene- ral Eanes, durchzusetzen.³⁷ Instabilität der Regierungen und das Einsetzen von Präsidialkabinet- ten waren die Folge. Im Laufe der Zeit ließ sich aber erkennen, dass sich die Macht immer näher zu den Parteien hinverlagerte. Der Bevormundung überdrüssig, näherten sich die Parteiführer aller Parteien an und einigten sich darauf, diese Ära der Streitkräfte durch eine Revision der Ver- fassung zu beenden. Der Versuch von General Eanes 1981 dies zu verhindern, indem er als O- berbefehlshaber zurücktrat und das Amt an einen nicht-politischen Offizier abtrat, scheiterte und 1982 verabschiedete das Parlament die Verfassungsrevision.³⁸

4.3. Bedeutung der Verfassungsrevision

Die Verfassungsrevision beinhaltete zwei gravierende Änderungen des politischen Systems. Die erste war die Abschaffung des Revolutionsrates und mit ihm die Bevormundung durch das Mili- tär. Die Entfernung von nicht gewählten Personen aus entscheidenden Machtpositionen unter- strich das Primat des Prinzips der demokratischen Legitimation.³⁹ Durch diese Machtübertragung an gewählte zivile Repräsentanten des Volkes und durch die Unterordnung des Militärs unter einen zivilen Verteidigungsminister, der nun die vollständige Kontrolle über die Streitkräfte in- nehatte, war nun endgültig der Status der zivilen Kontrolle über das Militärische erreicht.⁴⁰ Das Militär zog sich nun aus der politischen Sphäre zurück und beschränkte sich mit der ihm zustehenden Aufgabe der Landesverteidigung. Das Ziel der Parteien das politische Geschehen als ihre alleinige Sphäre zu errichten war erreicht.

Die zweite große Veränderung bestand in der Umgestaltung des politischen Systems von einem semipräsidentiellen hin zu einem parlamentarischen.⁴¹ Zum einen wurde die Vierteilung der Macht durch die Abschaffung des Revolutionsrates zu einer Dreiteilung geändert und in dieser Trias von Parlament, Regierung und Staatspräsident sollten die Machtakzente schwerpunktmäßig auf das Parlament übergehen, denn die Kompetenzen des Staatspräsidenten wurden klarer definiert und erheblich eingeschränkt. Vor allem das Recht des Präsidenten den Ministerpräsidenten zu entlassen wurde vehement beschnitten, was wiederum eine Verstärkung der Verantwortlichkeit der Regierung vor dem Parlament darstellte. Somit gelang es auch den Parteien den erheblichen Einfluss auf die Regierung zu erlangen. Die Parteien verhalfen dem Parlament durch den Prozess der Demilitarisierung , als ihr eigenes Instrument, zu neuer Machtfülle und sollten es zu dem bedeutendsten Machtfaktor im politischen System machen.⁴²

4.4. Präsidentschaftswahlen 1986

Es werden aber auch Stimmen laut, die meinen, dass die Demilitarisierung erst mit der Präsidentenwahl von 1986 erfolgt sei⁴³, da hier General Eanes sein Amt verfassungsgemäß nach 2 Amtsperioden abgeben musste. Somit wären alle Staatsämter mit Zivilisten besetzt. Mehrheitlich sieht man jedoch in der politikwissenschaftlichen Forschung mit der Abschaffung des Revolutionsrates die Demilitarisierung als beendet an⁴⁴, wenn nicht sogar die Beendigung der Konsolidierung der Demokratie an sich⁴⁵, wobei sich bei der Datierung des Ende der Konsolidierung die Geister scheiden und eine Vielzahl von Daten angeführt werden.

5. Entwicklung des Parlamentes: Langsame Emanzipation

Das Gleichsetzen der Konsolidierung mit der Demilitarisierung übersieht einen wichtigen Aspekt, nämlich die langsame Verbesserung der parlamentarischen Situation. Die Emanzipation des Parlamentes von einem bloßen Instrument der Parteien gegen die Streitkräfte zu einem gravierenden, eigenständigen Machtfaktors dauerte zwar seine Zeit, verlief jedoch in einem steten Prozess. Direkt nach dem Putsch ein perfekt funktionierendes und in sich geschlossenes Parlament in einem Land ohne parlamentarische Traditionen und Erfahrungen nach fast 50 Jahren Diktatur zu erwarten, wird der Sache nicht gerecht und übersieht die schwierigen Bedingungen, unter welchen das Parlament zu leiden hatte.

5.1. Zeit des Pessimismus: 1976-1982

Die Zeit von 1976-82 war vor allem durch den Konflikt der Parteien mit dem Militär gekenn- zeichnet. Innerhalb dieses Konfliktes diente das Parlament den Parteien als ihr Bollwerk, um ihren Einfluss auf das politische System weiter auszubauen. Die Konstellation des Regierungs- system von 1976 und die Startbedingungen der Parteienorganisation ließen Walter C. Opello in einer Analyse des portugiesischen Parlaments von 1984⁴⁶ zu einem sehr pessimistischen Schluss in Bezug auf die Entwicklungschancen des Parlamentes kommen. Dafür untersuchte er unter dem Stichwort „Autonomie“ das Auftreten der Abgeordneten und Fraktionen. Bei den Abgeord- neten stellte er eine hohe Rate an Wechseln fest, sowohl bei Wahlen als auch während der Legis- laturperiode. Dies seien die Resultate zum einen von den niedrigen Diäten, welche das Militär durchgesetzt hatte und die Politik nur zum Nebenberuf machten, und zum anderen von Parteiin- teressen. Die Parteien würden die Wahllisten mit Abgeordneten, die dem Willen der Parteifüh- rung folgen, besetzen und sie schränkten die Freiheit der Abgeordneten immens durch strikte Parteidisziplin ein. Die Fraktionen betreffend entsteht für Opello ein ähnliches Bild. Zum einen würden sich einige Fraktionen nach den Wahlen in mehrere kleine aufspalten, als Konsequenz des enormen Druckes, und zum anderen bestände kaum ein Unterschied zwischen Partei im Par- lament und Partei außerhalb davon, da der Parteiführer meist zugleich Fraktionsvorsitzender sei. Die Folge seien enorme Konflikte zwischen Fraktions- und Parteiinteressen.⁴⁷ Auch bei der in- nerparlamentarischen Arbeit, unter der Rubrik „Komplexität“, sah er Defizite. Die Ausschussar- beit sei durch den Abgeordnetenwechsel und durch das Durchdringen durch die Fraktionen nicht gewährleistet, die Strukturen nicht gefestigt und die Kompetenzaufteilung unklar. Ebenso sei die Schlüsselposition des Präsidiums im Parlament von ständigen Wechseln der Amtspersonen und den unklaren Strukturen gefährdet und zum Spielball von Parteiinteressen verkommen. Insge- samt sieht Opello alle innerparlamentarischen Strukturen aufgrund des massiven Eingreifens der Parteiführungen als nicht ausreichend ausgebildet an, um das Parlament als eigenständig beurtei- len zu können.⁴⁸ Seine Schlussfolgerungen fordern nun, dass das Parlament bzw. die Fraktionen sich von ihren Parteien entfernen und eigene Machtpositionen erlangen sollten, denn den starken Einfluss der Parteien sieht er als Hauptgrund für die Verkümmerung des Parlaments an.⁴⁹

5.2. Bedeutungsgewinn 1982

Ganz im Gegensatz dazu steht eine Analyse von Ulrike Liebert⁵⁰, die zu dem Schluss kommt, dass gerade starke Parteien dem Parlament dadurch helfen, dass sie die Unterstützung der Mas- sen für das Parlament gegenüber anderen Kräften sichern würden, und je stärker die Parteien in der Transition aufträten, desto zentraler würde auch das Parlament in ihren Strategien werden.⁵¹ Die Mängel innerhalb des Parlaments werden zwar nicht ignoriert, aber die Ursache wird in der Verzögerung der Ausbildung von neuen Institutionen aufgrund der Militäraufsicht gefunden. Erst mit der Verfassungsrevision 1982 hätte sich das Parlament konsolidieren können⁵², denn erst dann sei es endgültig klar gewesen, welche Art von Demokratie sich entwickeln würde. Mit der Neutralisation der Linksrevolutionären und der gleichzeitigen Akzenteverschiebung hin zum Parlamentarismus konnte sich nun das Parlament als Zentralakteur konsolidieren und etablie- ren.⁵³

5.3. Langsame Professionalisierung

Dieser Konsolidierungskurs ließ sich am immer stärker werdenden Professionalisierungsprozess beobachten. Die Fakten, welche Opello 1984 noch pessimistisch denken ließen, verbesserten sich stetig. Der hohe Abgeordnetenwechsel ging zurück und die Erfahrung der Abgeordneten und somit des gesamten Parlaments wuchs. Die Parteien wählten die Kandidaten zunehmend wegen ihrer Kompetenzen aus und nicht mehr aus internen Taktiken. Dadurch stieg auch der Professionalisierungsgrad der Ausschüsse, die nun effektiver und selbständiger arbeiten konnten.

Einen weiteren Anschub gab die Revision der Administration 1985. In ihr wurden die Bedingun- gen für die Ausschussarbeit weiter verbessert. Die Ausschüsse konnten nun öfters zusammentre- ten und ihre Befugnisse wurden ausgeweitet.⁵⁴ Im Großen und Ganzen konnte man ausgearbeite- tere Regeln des parlamentarischen Betriebs, erfahrenere Abgeordnete und effektivere Aus- schussarbeit erkennen, was den Schluss nahelegt, dass sich das portugiesische Parlament von einem „Redeparlament“, welches Opello 1984 noch gesehen hatte, zu einem „Arbeitsparlament“ entwickelt hatte.⁵⁵ Trotz dessen muss beachtet werden, dass sich das Niveau noch unter dem der anderen Parlamente in Westeuropa befand, aber 10 Jahre nach dem Putsch waren die Weichen gestellt und die Emanzipation des Parlaments konnte nur noch fortschreiten und nicht mehr rückgängig gemacht werden.

5.4. Stabilisierung der Regierung 1987

Einen weiteren wichtigen Punkt in der Entwicklung stellten die Parlamentswahlen von 1987 dar. Hier schaffte es zum ersten Mal eine einzige Partei die absolute Mehrheit an Parlamentssitzen zu erlangen. Als Resultat konnte auch die nun von der bürgerlichen PSD (partido social democrata) gestellte Regierung als erste die gesamte Legislaturperiode hinweg regieren. Die Wiederholung dieses Resultats bei der nachfolgenden Wahl 1991 sollte nun endgültig Zeichen der Stabilität der Regierung werden.⁵⁶ Die vorherige Instabilität der Regierungen, neben der Rolle des Militärs, hatte auch dazu beigetragen die Konsolidierung der Demokratie zu verzögern.⁵⁷

1987 sollte sich auch endgültig der Typus des Parlamentes verändern. Nach dem Schema, entwi- ckelt von Marvin G. Weinbaum⁵⁸, hatte sich das portugiesische Parlament vom „ungewissen Typus“ (indeterminate type), über den „koordinierten Typus“ (coordinate type) zum „untergebe- nen Typus“ (subordinate type) entwickelt. Die Phase des ungewissen Typus, gekennzeichnet durch fragile Interaktion mit der Regierung und der Bedrohung eines Stillstandes aufgrund man- gelnder Strukturen und Regeln, durchlitt Portugal von 1974-1983. Mit der Verfassungsrevision 1982 wurde der Übergang zum koordinierten Typus möglich. Dieser ist durch kooperative Be- ziehungen zu der Regierung, welche zumeist durch eine Parteienkoalition gestützt werden, und durch eine Interdependenz in Bezug auf Konsultationen geprägt. Dies war von 1983-87 zu beo- bachten. Ab 1987 trat nun der untergeben Typus auf. In ihm wird die Regierung durch eine ge- schlossene Mehrheitspartei gebildet und von einer disziplinierten Mehrheitsfraktion getragen.

Legislative Initiativen kommen zumeist aus der Regierung und haben große Chancen verabschiedet zu werden.⁵⁹

5.5. Zweite Verfassungsrevision 1989

Diese Entwicklung im innerparlamentarischen Bereich mit einer nunmehr dominierenden Partei und ihrer konservativ-bürgerlichen Politik brachte die Basis für die letzte Entscheidung gegen die Pläne der Revolution, welche noch in der Verfassung von 1976 verankert waren. Die Wirtschaftspolitik litt immer noch unter den sozialistischen Vorgaben, welche die PCP in ihrem machtpolitischen Hoch 1974-76 durchgesetzt hatte. Durch einen parteiübergreifenden Konsens wurden jene Artikel 1989 in der zweiten Verfassungsrevision gestrichen.

Die Möglichkeit zu einem Konsens zu kommen, unterstrich auch die Verfestigung von demokra- tischen Strukturen innerhalb des Entscheidungsprozesses.⁶⁰ Dies und die Beseitigung der letzten Reste der revolutionären Elemente aus dem politischen System sollte nun letztendlich das Ende der Konsolidierung markieren und Portugal als gefestigte Demokratie in die Zukunft entlassen.⁶¹

6. Schlussbemerkung

Auch wenn es zahlreiche unterschiedlichen Ansichten in Bezug auf das Ende der Konsolidierung der Demokratie in Portugal gibt, die von 1982 mit der Abschaffung des Revolutionsrates, über 1986 mit der Wahl des ersten zivilen Staatspräsidenten und 1987 mit der Errichtung der ersten Einparteien-Mehrheitsregierung bis zu 1989 mit der zweiten Verfassungsrevision reichen, so kann man zum einen sagen, dass die Konsolidierung auf jeden Fall beendet und die Demokratie etabliert ist und zum anderen, dass die Phase relativ schnell vonstatten ging, nämlich in 8 bzw. bis 15 Jahren.

Am Ende entstand ein politisches System, welches sich kaum von den anderen europäischen liberalen Demokratien unterscheidet, mit einem pluralen Parteiensystem, in dem sich die portu- giesischen Parteien ebenfalls mit ihren europäischen Pendants nahezu gleichen.⁶² Das Spezielle an dem portugiesischen Demokratisierungsprozess in Vergleich zu den anderen südeuropäischen Ländern, welche ebenfalls den Weg zur Demokratie gewählt haben, ist, dass nicht zivile Gruppen den Übergang vom Autoritarismus geebnet hatten, sondern, aufgrund der mangelnden Mobilisierung der Gesellschaft, die Streitkräfte quasi als Ersatzkräfte dies vollzie- hen mussten.⁶³ Dieses Faktum steht nun in einem zwielichtigen Verhältnis. Auf der einen Seite war das Eintreten des Militärs ein unbedingt notwendiger Schritt hin zur Überwindung der Diktatur. Aus den angeführten Gründen konnte kein Aushandeln durch zivile organisierte Bewegungen die Möglichkeit der Demokratisierung einläuten. Auf der anderen Seite jedoch stellte das Eingreifen der Streitkräfte eine Verzögerung, wenn nicht sogar Behinderung, der Konsolidierung dar. Durch den Anspruch des Militärs auf grundlegende Machtpositionen innerhalb des politischen Systems und der nachfolgenden Absicherung der erlangten Pfründe, konnte sich das zivile Überhandnehmen erst nach längerer Zeit und harten Konflikten einstellen.⁶⁴

In dieser Situation konnte dann jedoch auch die Institution Parlament ihren Beitrag zur Konsoli- dierung leisten. Durch die Integration aller politischen Strömungen zu einer Plattform, in der jeder seine Ansprüche ausdrücken und durch Konsens größtmöglich verwirklichen konnte, und durch das Eröffnen der Möglichkeiten zur friedlichen Konfliktbeilegung, in Form des Ausbaus demokratischer Regeln und Verfahren, trug das Parlament dazu bei, größere Gefahren vom Kon- solidierungskurs abzuhalten. Ebenso verhalf die Mobilisierung der Gesellschaft aufgrund der neuen Partizipationsmöglichkeiten im politischen System, generiert durch den Parteienpluralis- mus im Parlament, der Demokratisierung zu größerer Akzeptanz auch in der Bevölkerung.⁶⁵

Literaturverzeichnis

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Puhle, Hans-Jürgen: Transitions, Demokratisierung und Transformationsprozesse in Südeuropa. In: Wolfgang Merkel (Hrsg.): Systemwechsel 1. Theorien, Ansätze und Konzepte der Transitionsforschung. Opladen 1996, S. 173-194.

Süddeutsche Zeitung, Nr. 172, 27.7.2002.

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¹ Süddeutsche Zeitung, Nr. 172, 27.7.2002, S. 1.

² Merkel, Wolfgang / Stiehl, Volker: Das politische System Portugals. In: Wolfgang Ismayr (Hrsg.): Die politischen Systeme Westeuropas. Opladen 21999, S. 605-635, hier S. 605.

³ Bernecker, Walther L. / Pietschmann, Horst: Geschichte Portugals. München 2001, S. 95.

⁴ Ebd., S. 99.

⁵ vgl. ebd., S. 95-104.

⁶ Merkel, Politische System Portugals, S. 605.

⁷ Ebd.

⁸ Bernecker, Geschichte Portugals, S. 107.

⁹ Ebd., S. 116.

¹⁰ Merkel, Politische System Portugals, S. 606.

¹¹ Bernecker, Geschichte Portugals, S. 120f.

¹² Graham, Lawrence S.: Redefining the Portuguese transition to democracy. In: John Higley / Richard Gunther (Hrsg.): Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe. Cambridge u.a. 1992. S. 282- 299, hier S. 284f.

¹³ Kohler, Beate: Politischer Umbruch in Südeuropa. Portugal, Griechenland, Spanien auf dem Weg zur Demokratie. Bonn 1981, S. 42f.

¹⁴ Graham, Redefining, S. 286.

¹⁵ Merkel, Politische System Portugals, S. 607.

¹⁶ Corkill, David: The Political System and the Consolidation of Democracy in Portugal. In: Parliamentary Affairs, 4/1993, S. 517-533, hier S. 521.

¹⁷ Braga da Cruz, Manuel / Lobo Antunes, Miguel: Revolutionary transition and problems of parliamentary instituti- onalization: the case of the Portuguese National Assembly. In: Ulrike Liebert / Maurizio Cotta (Hrsg.): Parliament and Democratic Consolidation in Southern Europe: Greece, Italy, Portugal, Spain and Turkey. London u.a. 1990, S. 154-183, hier S. 156.

¹⁸ Kohler, Politischer Umbruch, S. 117.

¹⁹ Ebd., S.118.

²⁰ Merkel, Politische System Portugals, S. 607.

²¹ Ebd.

²² Gladdish, Ken: Portugal: an open verdict. In: Geoffrey Pridham (Hrsg.): Securing Democracy: political parties and democratic consolidation in southern Europe. London u.a. 1990, S. 104-125, hier S. 107 und vgl. Merkel, Politische System Portugals, S. 609-615.

²³ Braga da Cruz, Revolutionary transition, S. 160.

²⁴ Bernecker, Geschichte Portugals, S. 123.

²⁵ Corkill, Political System, S. 519.

²⁶ Gladdish, Portugal, S. 118.

²⁷ Corkill, Political System, S. 521.

²⁸ Ebd., S.521f.

²⁹ MacLeod, Alex: The Parties and the Consolidation of Democracy in Portugal: The Emergence of a Dominant Two-party System: In: Diane Ethier (Hrsg.): Democratic Transition and Consolidation in Southern Europe, Latin America and Southeast Asia. Basingstoke u.a. 1990, S. 155-172, hier S. 157.

³⁰ Braga da Cruz, Revolutionary transition, S. 157.

³¹ Graham, Redefining, S. 287f.

³² Braga da Cruz, Revolutionary transition, S. 158.

³³ Ebd., S. 159.

³⁴ Graham, Redefining, S. 288f.

³⁵ MacLeod, Parties and the Consolidation, S. 158.

³⁶ Ebd., S. 159.

³⁷ Graham, Redefining, S. 289.

³⁸ Ebd., S. 289f.

³⁹ Ebd., S. 290.

⁴⁰ Agüero, Felipe: Democratic Consolidation and the Military in Southern Europe and South America. In: Richard Gunther / P. Nikiforos Diamandouros / Hans-Jürgen Puhle (Hrsg.): The Politics of Democratic Consolidation. Southern Europe in Comparative Perspective. Baltimore u.a. 1995, S. 125-165, hier S. 131.

⁴¹ Merkel, Politische System Portugals, S. 607.

⁴² Braga da Cruz, Revolutionary transition, S. 160.

⁴³ Corkill, Political System, S. 519; Graham, Redefining, S. 297.

⁴⁴ MacLeod, Parties and the Consolidation, S. 160; Braga da Cruz, Revolutionary transition, S. 156; Agüero, Democratic Consolidation, S. 130.

⁴⁵ Puhle, Hans-Jürgen: Transitions, Demokratisierung und Transformationsprozesse in Südeuropa. In: Wolfgang Merkel (Hrsg.): Systemwechsel 1. Theorien, Ansätze und Konzepte der Transitionsforschung. Opladen 1996, S. 173-194, hier S. 178.

⁴⁶ Opello, Walter C.: Portugal’s Parliament: An Organizational Analysis of Legislative Performance. In: Legislative Studies Quarterly, 3/1886, S. 291-321.

⁴⁷ Opello, Portugal’s Parliament, S. 295-300.

⁴⁸ Ebd., S. 301-307.

⁴⁹ Ebd., S. 315.

⁵⁰ Liebert, Ulrike: Parliaments in the consolidation of democracy - a comparative assessment of Southern Europe experiences. In: Ulrike Liebert / Maurizio Cotta (Hrsg.): Parliament and Democratic Consolidation in Southern Europe: Greece, Italy, Portugal, Spain and Turkey. London u.a. 1990, S. 249-272.

⁵¹ Ebd., S. 267.

⁵² Ebd., S. 271.

⁵³ Morlino, Leonardo: Poltical Parties and Democratic Consolidation in Southern Europe. In: Richard Gunther / P. Nikiforos Diamandouros / Hans-Jürgen Puhle (Hrsg.): The Politics of Democratic Consolidation. Southern Europe in Comparative Perspective. Baltimore u.a. 1995, S. 315-388, hier S. 372.

⁵⁴ Braga da Cruz, Revolutionary transition, S. 161-169.

⁵⁵ Ebd., S. 178.

⁵⁶ Pasquino, Gianfranco: Executive-Legislative Relations in Southern Europe. In: Richard Gunther / P. Nikiforos Diamandouros / Hans-Jürgen Puhle (Hrsg.): The Politics of Democratic Consolidation. Southern Europe in Comparative Perspective. Baltimore u.a. 1995, S. 261-283, hier S. 271.

⁵⁷ Ebd., S. 277.

⁵⁸ zitiert nach: Liebert, Parliaments in the consolidation of democracy, S. 259.

⁵⁹ Ebd., S. 259-261.

⁶⁰ Graham, Redefining, S. 294.

⁶¹ Agüero, Democratic Consolidation, S. 148.

⁶² MacLeod, Parties and the Consolidation, S. 170f.

⁶³ Puhle, Transitions, S. 177.

⁶⁴ Agüero, Democratic Consolidation, S. 148f. und 164f.

⁶⁵ Liebert, Ulrike: Parliament as a central site in democratic consolidation: a preliminary exploration. In: Ulrike Liebert / Maurizio Cotta (Hrsg.): Parliament and Democratic Consolidation in Southern Europe: Greece, Italy, Portugal, Spain and Turkey. London u.a. 1990, S. 3-30, hier S. 15-17.