Internationaler Terrorismus als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit - wie kann die UNO reagieren?

Gliederung

LITERATURVERZEICHNIS IV

A. PROBLEMAUFRISS

B. DEFINITION DES BEGRIFFES „TERRORISMUS“ UND ABGRENZUNG VOM „TERROR“
I. Historische Definitionsversuche
II. Definitionsversuche im Rahmen der Vereinten Nationen
III. Comprehensive Convention on Terrorism
IV. Resolutionsentwurf „Maßnahmen zur Auslöschung des Terrorismus“

C. DEFINITION DES BEGRIFFES „INTERNATIONALER TERRORISMUS“

D. REAKTIONSMÖGLICHKEITEN DES SICHERHEITSRATES NACH KAPITEL VII UN-CHARTA
I. Terroristische Handlungen als Bedrohung des Friedens oder Angriffshandlung im Sinne des Art. 39 UN-Charta
II. Aktive Unterstützung durch einen Staat
III. Passives Verhalten eines Staates
IV. Private als Zurechnungssubjekte
V. Ergebnis

E. SELBSTVERTEIDIGUNGSRECHT NACH ART. 51 UN-CHARTA

F. SICHERHEITSRAT ALS INTERNATIONALER (ERSATZ-) GESETZGEBER

G. „UNITING FOR PEACE“-MAßNAHMEN DER GENERALVERSAMMLUNG

H. INTERNATIONALER STRAFGERICHTSHOF

I. KÜNFTIGE REAKTIONSMÖGLICHKEITEN

J. BERICHT DES COUNTER TERRORISM COMMITTEES

K. SCHLUSSBETRACHTUNG

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Problemaufriss

Die Vereinten Nationen sind „entschlossen, die durch terroristische Handlungen verursachten Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit mit allen Mitteln zu bekämpfen“¹. Mit dieser Bekundung des politischen Willens leitet der UN-Sicherheitsrat die Resolution 1368 ein, die er am 12. September 2001 beschlossen hat. Das war genau einen Tag nach den einschneidenden Ereignissen in New York und Washington, die das Problem des internationalen Terrorismus schlagartig in das Bewusstsein der Weltöffentlichkeit gebracht haben.

Die Vereinten Nationen beschäftigen sich schon seit langer Zeit mit diesem Phänomen. Im Folgenden soll dargelegt werden, welche Möglichkeiten den ihnen zustehen, um den in der oben erwähnten Resolution proklamierten Kampf gegen den internationalen Terrorismus zu führen.

B. Definition des Begriffes „Terrorismus“ und Abgrenzung vom „Terror“

Die Charta der Vereinten Nationen nennt den Terrorismus nicht ausdrücklich und so kommt es, dass die Definition des Terrorismus überaus strittig ist und die Ansichten darüber, was man unter Terrorismus zu verstehen hat, sehr weit auseinander gehen. Daher wird in mehreren Anti-Terrorismus-Abkommen gar nicht erst der Versuch einer Definition des Begriffes „Terrorismus“ unternommen, sondern es wird auf einzelne Delikte, so beispielsweise die Flugzeugentführung², oder aber auf die Schädigung bestimmter Personengruppen³ abgestellt. Dennoch muss, um die Terrorismusbekämpfung auf internationaler Ebene effektiver zu gestalten, der Zustand des „begrifflichen Niemandslandes“ beseitigt und die Auslegung des Tatbestandes „Terrorismus“ nicht den jeweiligen Staaten überlassen werden⁴.

Somit ist es vor der Beschäftigung mit der eigentlichen Fragestellung, nämlich der nach den den Vereinten Nationen gegebenen Möglichkeiten, auf die Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit durch den internationalen Terrorismus zu reagieren, notwendig, die Definitionsprobleme bei der Bestimmung des Begriffes „Terrorismus“ zu betrachten.

I. Historische Definitionsversuche

Die internationale Staatengemeinschaft hat sich im Anschluss an das Marseiller Attentat auf den französischen Außenminister Barthou und auf König Alexander von Jugoslawien 1934 zu ersten Mal mit dem Phänomen des Terrorismus beschäftigt. Im Jahre 1937 kam es zum Abschluss der im Rahmen des Völkerbundes ausgearbeiteten „Genfer Konvention zur Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus“. Diese Konvention wurde zwar von 24 Staaten unterzeichnet, jedoch nur von Indien ratifiziert, so dass sie nie in Kraft getreten ist.⁵ Ein Grund dafür, dass die Konvention nicht ratifiziert wurde ist darin zu sehen, dass die relativ weit gefassten, für strafwürdig erachteten „terroristischen Tatbestände“ keine Einigkeit bei der Staatengemeinschaft erzielen konnten.⁶

II. Definitionsversuche im Rahmen der Vereinten Nationen

Auch die Vereinten Nationen haben sich nach ihrer Gründung dem Problem der Definition des Begriffes „Terrorismus“ angenommen. Jedoch erwiesen sich ihre Organe bedingt durch den Kalten Krieg und die Konfrontation der beiden Supermächte als gelähmt. Die Generalvollversammlung war von Entwicklungsländern dominiert und der Sicherheitsrat war in zwei Blöcke geteilt, so dass keine Entscheidung darüber getroffen werden konnte, wie das Problem am besten zu lösen sei. Während die Staaten der westlichen Welt bestimmte Delikte grundsätzlich für unzulässig und als Terrorismus einstufen wollten, bestanden die Staaten des Ostblocks und vor allem die Entwicklungsländer auf eine Einzelabwägung unter Einbeziehung der Motivation für die Tat⁷. Diese Haltung ist darin begründet, dass viele Entwicklungsländer als ehemalige Kolonien ihre Unabhängigkeit erst im Wege der Auflehnung erlangt haben und somit Selbstbestimmung und nationalen Befreiungskampf begrüßten und ihn nicht als Terrorismus qualifizieren wollten.

Besonders deutlich wurde der Gegensatz und das damit verbundene Problem der Unfähigkeit zur Definition im Jahre 1972, als auf Anfrage des Generalsekretärs der Vereinten Nationen ein neues Thema auf die Agenda der Generalsversammlung gesetzt wurde⁸, dessen Titel ein Ausdruck dieser Problematik war:

Measures to prevent international terrorism which endangers or takes innocent human lives or jeopardizes fundamental freedoms, and study of the underlying causes of those forms of terrorism and acts of violence which lie in misery, frustration, grievance and despair and which cause some people to sacrifice human lives, including their own, in an attempt to effect radical changes.

Ein auf diese Resolution folgender Bericht leitet die Errichtung eines ad-hoc Komitees ein⁹, um sich mit der Problematik des Terrorismus zu befassen und an einer Definition zu arbeiten. Jedoch war auch die Tätigkeit dieses Komitees nicht von Erfolg gekrönt. So konnte als Arbeitsergebnis nur festgehalten werden, dass „ein freier und intensiver Gedankenaustausch“ erfolgt ist¹⁰.

Ein solcher Gedankenaustausch ist zum Großteil hinsichtlich der Frage erfolgt, ob unter dem Begriff „Terrorismus“ auch der Terrorismus fallen soll, der nicht von Individuen bzw. privaten Gruppen ausgeht, sondern von staatlicher Seite.

Bei dieser Fragestellung muss berücksichtigt werden, dass in den verschiedenen Sprachen semantische Unterschiede bestehen, die gerade bei der Einbeziehung des „Staatsterrorismus“ in den Terrorismusbegriff Schwierigkeiten aufwerfen können. So versteht man im Russischen „Terror“ als Einschüchterung eines Gegners mittels physischer Gewalt, bis hin zur Tötung; der „Terrorismus“ hingegen ist die Ausübung des Terrors¹¹. Im angelsächsischen Sprachgebrauch hat es sich eingebürgert, vom Staatsterrorismus („state sponsored terrorism“) und vom aufständischen oder individuellen Terrorismus („individual terrorism“) zu sprechen¹². Demgegenüber stellt der Begriff „terror“ bei angelsächsischen Gewaltforschern primär auf den durch terroristische Anschläge erzeugten sozialpsychologischen Effekt allgemeiner Furcht und Panik ab.¹³ Auch im deutschen Sprachgebrauch ist der „Terrorismus“ vom „Terror“ zu unterscheiden. Unter „Terrorismus“ ist eine bestimmt Form des Angriffs gegen den Staat und die staatliche Ordnung zu verstehen, wohingegen „Terror“ als staatliche Schreckensherrschaft aufzufassen ist¹⁴.

Die Abgrenzung des Terrorismus vom Terror ist nicht immer einfach, da sich die beiden häufig überschneiden¹⁵.

Aufgrund der gegensätzlichen Interessen innerhalb der Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen war es trotz aller bisher unternommener Versuche nicht möglich, eine allseits anerkannte Definition des Begriffes Terrorismus zu erarbeiten.

III. Comprehensive Convention on Terrorism

Ein Dokument, das zur Zeit im sechsten Komitee der Generalversammlung bearbeitet wird, ist das „Umfassende Übereinkommen zum Terrorismus“. Den Verhandlungsführern dieses Übereinkommens ist es gelungen, in Artikel 2 Absatz 1 des überarbeiteten Entwurfes den Tatbestand terroristischer Handlungen zu definieren. Danach gilt eine Person im Sinne des Übereinkommens als Terrorist, wenn sie

vorsätzlich und rechtswidrig jemanden tötet oder schwer verletzt, öffentliches oder privates Eigentum oder die Umwelt schwerwiegend schädigt oder wenn die einfache Schädigung dieser Sachgüter durch die Person gravierende ökonomische Verluste zur Folge hat¹⁶.

Diese Handlung muss aufgrund ihre Natur oder des Umstandes darauf abzielen, die Bevölkerung einzuschüchtern oder eine Regierung oder eine internationale Organisation zu einem Tun oder Unterlassen zu nötigen¹⁷.

Obwohl mit einer Formulierung des Tatbestandes terroristischer Handlungen das Problem der Definition des Terrorismus selbst vermieden wurden, so wurde damit das Grundproblem dennoch nicht gelöst¹⁸. Es kam lediglich zu einer Verlagerung des Problems weg von der Definition des Begriffes der terroristischen Handlungen hin zu der Problematik, wie weit der Ausnahmetatbestand zu fassen ist und ob beispielsweise Freiheitskämpfer von ihm erfasst sind oder nicht. Über den Tatbestand selbst herrscht Einigkeit, aber die Frage nach der Legitimität von Freiheitskämpfen ist weiterhin so stark umstritten, dass auch der jüngste Bericht des ad hoc Komitees keine endgültige Fassung des für die Ausnahmetatbestände vorgesehenen Art. 18 enthielt, sondern noch über zwei Arbeitspapiere diskutiert wird¹⁹. Eine Lösung konnte auch während der 57. Sitzung der Generalversammlung bzw. ihres sechsten Komitees nicht gefunden werden. Es drängt sich somit leider die Vermutung auf, dass auch dieser Versuch einer Definitionsfindung nicht erfolgreich sein wird.

IV. Resolutionsentwurf „Maßnahmen zur Auslöschung des Terrorismus“

Das „Internationale Übereinkommen zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus“ (Finanzierungsabkommen), das am 02.04.2002 in Kraft getreten ist, ist das jüngste Anti-Terrorismus-Übereinkommen, das auf einem Entwurf der Generalversammlung basiert. Bei den Arbeiten zu diesem Übereinkommen wurde eine umfassende Beschreibung des Terrorismus erarbeitet²⁰, die sowohl indifferent gegenüber dem Motiv als auch gegenüber dem Täter ist. Sie umfasst demnach sowohl die terroristischen Taten der Freiheitskämpfer als auch die Taten, die von einem Staat ausgehen, also als Terror qualifiziert werden können. Diese in dem Entwurf enthaltene Definition ist jedoch nicht in das

Übereinkommen selbst eingeflossen. Allerdings wurde sie nach den Anschlägen des 11. Septembers 2001 von dem sechsten Unterkomitee der Generalvollversammlung wieder aufgegriffen und ist in dem Entwurf der Resolution „Maßnahmen zur Auslöschung des Terrorismus“²¹ enthalten.

Demnach sind terroristische Taten

criminal acts intended or calculated to provoke a state of terror in the general public, a group of persons or particular persons for political purposes [and they] are in any circumstances unjustifiable, whatever the considerations of a political, philosophical, ideological, racial, ethnic, religious or other nature that may be invoked to justify them.

Es bleibt abzuwarten, ob der Resolutionsentwurf, der diese weitreichende Definition enthält, von der Generalvollversammlung angenommen wird und der Terrorismus das „begriffliche Niemandsland“²² verlassen kann. Durch eine Festlegung dessen, was als Terrorismus aufzufassen ist, wäre es auch möglich, die Terrorismusbekämpfung auf internationaler Ebene zu effektivieren.

Eine Definition des Begriffes „Terrorismus“ könnte somit dazu beitragen, der den terroristischen Handlungen, Methoden und Praktiken impliziten Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit²³ entgegenzutreten.

C.Definition des Begriffes „Internationaler Terrorismus“

Der internationale Terrorismus ist von dem innerstaatlichen Terrorismus abzugrenzen. Der innerstaatliche Terrorismus betrifft, wie die Bezeichnung bereits nahe legt, die Bürger und das Hoheitsgebiet eines Staates und ist gegen eben diesen Staat gerichtet²⁴.

Demgegenüber wird der Terrorismus von dem US State Department²⁵ dann als „international“ bezeichnet, wenn die Bürger oder das Hoheitsgebiet von mehr als einem Staat einbezogen sind. Diese Definition ist von zahlreichen Staaten pauschal übernommen worden²⁶.

In der Literatur werden unterschiedliche Auffassungen vertreten, unter anderem, dass Terrorismus international sei, wenn er gegen ausländische Ziele gerichtet ist oder aber wenn er die Interessen von mehr als einem State betrifft²⁷.

Umfassender ist der Artikel 3 des internationalen Übereinkommens zur Bekämpfung terroristischer Bombenanschläge, verabschiedet von der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 15.12.1997. Diese Norm schließt den innerstaatlichen Terrorismus aus dem Anwendungsbereich des Übereinkommens aus. Demzufolge kann auf dem Wege eines Umkehrschlusses immer dann von „internationalem Terrorismus“ gesprochen werden, wenn der Tatort, die Staatsangehörigkeiten von Tätern und/oder Opfern bzw. die Staatszugehörigkeit von Einrichtungen sowie der Aufenthaltsort der Täter vor, während oder nach dem Attentat die internationalen Beziehungen berührt.

Sobald der Terrorismus eine dieser eben erwähnten Komponenten aufweist, handelt es sich um internationalen Terrorismus, der damit der rein innerstaatlichen Rechtsordnung entzogen ist und unter völkerrechtlichen Gesichtspunkten zu betrachten ist²⁸.

D. Reaktionsmöglichkeiten des Sicherheitsrates nach Kapitel VII UN-Charta

I. Terroristische Handlungen als Bedrohung des Friedens oder Angriffshandlung im Sinne des Art. 39 UN-Charta

Das Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen sieht Maßnahmen vor, die bei einer Bedrohung oder einem Bruch des Friedens und bei Vorliegen einer Angriffshandlungen ergriffen werden können. Das Ergreifen dieser Maßnahmen setzt, wenn man von den vorläufigen Maßnahmen des Art. 40 UN-Charta absieht, die Feststellung der Gefahrensituation gemäß Art. 39 UN-Charta durch den

Sicherheitsrat voraus²⁹. Das bedeutet, dass der internationale Terrorismus die Qualität einer Bedrohung oder eines Bruchs des Friedens oder einer Angriffshandlung im Sinne des Artikels 39 UN-Charta haben muss, damit die Vereinten Nationen Maßnahmen des Kapitels VII der Charta ergreifen können.

Der Sicherheitsrat hat nicht erst als Reaktion auf die Anschläge vom 11. September 2001 festgestellt³⁰, dass terroristische Handlungen Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit verursachen, sondern einen ähnlichen Hinweis enthält schon eine neun Jahre früher verfasste Resolution³¹. Diese Wertung ist allgemein gehalten, sie trifft somit sowohl auf den von Individuen bzw. Gruppen als auch auf den von Staatsseite verursachten bzw. unterstützen Terrorismus zu.

Bei dem Recht der Vereinten Nationen handelt es sich um eine Rechtsordnung, die grundsätzlich nur zwischen Staaten wirkt und primär auch nur diese als Rechtssubjekte anerkennt. Demnach könnte man Art. 39 UN-Charta dahingehend zu verstehen, dass eine Gefahrensituation im Sinne dieses Artikels nur von einem Staat hervorgerufen werden kann. Diesen Schluss legen auch die Regelungen der Art. 1 und 3 der Friendly Relations Declaration nahe, die den Staat in seiner Eigenschaft als Institution als eigentlichen Akteur erachten. Allerdings handelt es sich bei der Feststellung der Gefahrensituation erst eine Eröffnung des Kapitels VII der UN-Charta. An die Feststellung selbst sind noch keine Folgen oder Maßnahmen geknüpft. Auch die Satzsyntax des Art. 39 UN-Charta macht deutlich, dass Maßnahmen getrennt von der Feststellung der Gefahrensituation zu beschließen sind. Demzufolge spricht nichts dagegen, dass der Sicherheitsrat in einer Resolution festzustellen kann, dass Handlungen des internationalen Terrorismus auch dann eine Bedrohung des Friedens oder der internationalen Sicherheit darstellen, wenn es nicht möglich ist, sie einem Staat zuzurechnen, sondern sie vielmehr ausschließlich von Privaten ausgehen.

[...]

¹ SC Resolution 1368 vom 12.09.2001, 2. Präambelklausel.

² vgl. beispielsweise Art. 1 des Übereinkommens zur Bekämpfung der widerrechtlichen Inbesitznahme von Luftfahrzeugen, Den Haag, 16.12.1970.

³ vgl. beispielsweise Art. 2 des Übereinkommens über die Verhütung, Verfolgung und Bestrafung von Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Personen einschließlich Diplomaten, verabschiedet von der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 14.12.1973.

⁴ Schmalenbach, Definitionsversuch, NZWehrr 2000, S. 16.

⁵ Oppermann; Bekämpfung, S. 496; Weber, VN 1987, S. 51.

⁶ Sohm, HuV-I 1994, S. 165.

⁷ Lambert, Terrorism and Hostages, S. 30.

⁸ Vgl. GA Resolution 27/3034 vom 18.12.1972.

⁹ Higgins/Flory, Terrorism and International Law, S. 32.

¹⁰ Lambert, Terrorism and Hostages, S. 39.

¹¹ Owtschinnikowa, Terrorismus, S. 6.

¹² Lambert, Terrorism and Hostages, S. 14ff..

¹³ Waldmann, Provokation, S. 15.

¹⁴ Waldmann, Weltweite Gefahr, S. 15.

¹⁵ E law: Defining International Terrorism, Rz. 12, http://www.murdoch.edu.au/elaw/issues/v6n1/obote-odora61_text.html#unt

¹⁶ Wiesbrock, VN 2002, S. 72.

¹⁷ Vgl. Report of the Ad Hoc Committee established by General Assembly resolution 51/210 of 17 December 1996, Sixth session, A/57/37, Annex II, Article 2 par. 1.

¹⁸ Wiesbrock, VN 2002, S. 72.

¹⁹ Vgl. Report of the Ad Hoc Committee established by General Assembly resolution 51/210 of 17 December 1996, Sixth session, A/57/37, Annex IV.

²⁰ Alexander/Brenner, Terrorism and law, S. 6.

²¹ Vgl. A/C.6/56/L.22 vom 19.11.2001, Operativklausel 2.

²² Schmalenbach, Definitionsversuch, NZWehrr 2000, S. 16.

²³ Vgl. GA Resolution 49/60 vom 9.12.1994, Operativklausel 2.

²⁴ Lambert, Terrorism and Hostages, S. 22.

²⁵ Title 22 United States Code, Section 2656f(d).

²⁶ Weber, VN 1987 S. 51.

²⁷ Lambert, Terrorism and Hostages, S. 22f.; Oppermann, Bekämpfung, S. 501f.; Rumpf, Außenpolitik 1985, S. 385.

²⁸ Weber, VN 1987 S. 51.

²⁹ Sohm, HuV-I 1994, S. 173.

³⁰ Vgl. SC Resolution 1368 vom 12.09.2001, 2. Präambel-Klausel.

³¹ Vgl. SC Resolution 731 vom 21.01.1992, 2. Präambel-Klausel.