Lösbarkeit globaler Umweltprobleme durch international handelbare Umweltzertifikate

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

A. Einführung in die Problemstellung

B. Die Theorie der Umweltzertifikate
I. Ökologische Ausgangssituation
II. Einordnung in den Kontext umweltpolitischer Instrumente
III. Instrumentenanalyse
1. Definition
2. Erstausgabemechanismen
3. Ökologische Treffsicherheit
4. Ökonomische Effizienz
5. Dynamische Anreizwirkung

C. Aspekte der Ausgestaltung eines internationalen Zertifikatesystems
I. Erfahrungen mit dem Handel von Umweltzertifikaten in den USA
II. Aktuelle Entwicklungen
1. Das Kyoto-Protokoll
2. Emissionshandel in der EU
III. Probleme.

D. Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Darstellung 1: Die globale ökologische Situation.

Darstellung 2: Muster einer Emissionslizenz im Gegenwert von 1000 t Kohlendioxid-Äquivalent

Darstellung 3: Die Funktionsweise von Umweltzertifikaten

Darstellung 4: Emissionsziele nach dem Kyoto-Protokoll

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einführung in die Problemstellung

Seit den neunziger Jahren gewinnen Umweltprobleme stetig an politischer und ökonomischer Bedeutung. Im Fokus umweltpolitischer Bemühungen steht vor allem der Schutz von Umweltgü- tern mit einer weltweiten räumlichen Ausdehnung. An diesen Gedanken anlehnend kann der Klimaschutz zur zentralen umweltpolitischen Aufgabe der Gegenwart und Zukunft erklärt werden.¹

Über die ökonomische und ökologische Effizienz der handelbaren Umweltzertifikate wurde, seit

J. H. Dales² 1968 dieses Instrument entdeckte, kontrovers und ausführlich diskutiert. An das Konzept werden große Erwartungen zur Lösbarkeit bzw. zur Linderung globaler Umweltprobleme gestellt. In der Theorie gelten Umweltzertifikate als geeignetes Instrument der Regulierung weiträumig wirkender Schadstoffe.³ Trotzdem werden Umweltzertifikate in der Praxis bisher kaum angewendet und sind in den vergangenen Jahren ins Kreuzfeuer der öffentlichen Debatte geraten.

Die vorliegende Arbeit soll einerseits einen Überblick über das Konzept und die Anwendung von Umweltzertifikaten ermöglichen. Anderseits soll eine Antwort auf die zentrale Fragestellung gefunden werden, ob international handelbare Umweltzertifikate zur Lösbarkeit globaler Umweltprobleme erfolgreich einsetzbar sind. Dazu werden im theoretischen Teil verschiedene Aspekte dieses umweltpolitischen Instrumentes untersucht und eine definitorische Abgrenzung vorgenommen. Eine Beurteilung findet anhand der Kriterien: ökologische Treffsicherheit, ökonomische Effizienz sowie dynamische Anreizwirkung statt. Im anschließenden Teil der Ausführungen wird die Ausgestaltung eines internationalen Zertifikatesystems diskutiert. Dazu findet eine kurze Darstellung der praktischen Erfahrungen mit Umweltzertifikaten in den USA statt. Durch die Betrachtung der Ergebnisse des Kyoto-Protokolls und der geplanten Etablierung eines europäischen Zertifikatemarktes werden aktuelle Tendenzen und Entwicklungen im Emissionshandel aufgezeigt. Probleme werden erörtert und kritisch gewürdigt.

B. Die Theorie der Umweltzertifikate

Der marktwirtschaftliche Anpassungsmechanismus funktioniert für die Problematik der Umweltverschmutzung nicht. Da die Nutzung des öffentlichen und freien Gutes „Umwelt“ keinen Preis hat, signalisiert dieser Sachverhalt, dass die natürlichen Ressourcen im Überfluss vorhanden seien. Folglich gibt es keine Anreize, mit dem Gut "natürliche Umwelt" sparsam umzugehen. Die Marktsignale lenken also die Produzenten und Konsumenten in die falsche Richtung und der marktwirtschaftliche Selbstregulator versagt.⁴

Erforderlich ist eine "nachhaltige Entwicklung" (sustainable development), die dadurch gekennzeichnet ist, dass die Nutzung der Umwelt nicht größer ist als deren natürliche Regenerationsfä- higkeit. Hierbei sollte die Freisetzung von Schadstoffen die Aufnahmefähigkeit der Umweltmedien Luft, Gewässer und Boden nicht übersteigen.

Unter Beachtung dieser Forderung werden im Folgenden Umweltzertifikate aus unterschiedlichen Perspektiven betrachtet. Nach kurzer Darstellung der ökologischen Ausgangssituation und Einordnung in den Kontext umweltpolitischer Instrumenten, erfolgt anhand einer Instrumentenanalyse die Überprüfung, ob Umweltzertifikate als umweltpolitische Instrumente zur Reduzierung bzw. zur Lösung von Umweltschäden tauglich sind.

I. Ökologische Ausgangssituation

Die Gründe für Umweltprobleme sind komplex. So zählen u. a. die Bevölkerungszunahme, das Wirtschaftswachstum oder der zunehmende Energieverbrauch zu den wesentlichen Ursachenfaktoren. Auch die stetig fortschreitende Erderwärmung ist zum größten Teil auf Aktivitäten des Menschen zurückzuführen. Diese Problematik wird als globale Klimaveränderung bezeichnet. In den letzten 250 Jahren ist der Anteil des Kohlendioxids (CO2) weltweit um etwa 31 Prozent angestiegen und beträgt mittlerweile ca. 25 Mrd. Tonnen pro Jahr, wovon über die Hälfte aus den westlichen Industrienationen stammen. Des weiteren wird die Temperaturerhöhung auf der Erde in den nächsten 100 Jahren mindestens 1,4 bis maximal 5,8 Grad Celsius betragen.⁵ Die Darst. 1 bildet diesen Sachverhalt grafisch ab.

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Der Handel mit Emissionen soll nach Angaben von Experten als flexibles Instrument zum Erreichen der nationalen und internationalen Reduktionsziele beitragen. Dies soll nachfolgend im Rahmen einer Instrumentenanalyse anhand von drei Kriterien überprüft werden. Zuvor findet jedoch eine kurze Erläuterung der umweltpolitischen Alternativen statt, sowie deren definitorische Abgrenzung. Auf eine weiterführende Diskussion soll aufgrund des Umfangs der vorliegenden Arbeit verzichtet werden.

II. Einordnung in den Kontext umweltpolitischer Instrumente

Der Staat versucht auf unterschiedliche Arten, Einfluss auf Umweltbelastungen durch Unternehmen und Haushalte zu nehmen. Neben den im Fokus der vorliegenden Arbeit stehenden Umweltzertifikaten können als weitere umweltpolitische Instrumente die ordnungsrechtlichen Auflagen sowie die Umweltabgaben unterschieden werden.⁶

Unter Auflagen versteht man die Vorgabe bestimmter Normen, deren Nichteinhaltung zu Zahlungen an die öffentliche Hand führt. Es handelt sich also um Gebote bzw. Verbote, welche die Nutzung von Umweltleistungen regulieren.⁷

Bei einer Abgabe muss ein Verursacher in der Region für die von ihm emittierte Menge Zahlungen an den Staat leisten. Der Abgabesatz ist dabei konstant und für alle Emittenten gleich. Er muss so gestaltet werden, dass er eine Anpassungsreaktion der einzelnen Verursacher herbeiführt, die den aggregierten Schadstoffausstoß auf den vorgegebenen Emissionswert begrenzt.⁸

III. Instrumentenanalyse

Nach der Skizzierung der wesentlichen Merkmale soll das Instrument der Umweltzertifikate anhand der eingangs angegebenen Kriterien ökonomische Effizienz, ökologische Treffsicherheit und dynamische Anreizwirkung beurteilt werden. Es findet des weiteren eine Charakterisierung der Erstausgabemechanismen statt.

1. Definition

Unter Umweltzertifikaten versteht man handelbare Titel.⁹ Sie berechtigen zur Inanspruchnahme von Umweltgütern oder verbriefen die Einhaltung bestimmter Umweltstandards. Umweltzertifikte können die Form von Nutzungsrechten¹⁰, sowie von Umweltqualitätsnachweisen¹¹ annehmen. Dies geschieht, indem eine staatliche Instanz eine Emissionshöchstgrenze bezüglich eines bestimmten Schadstoffes¹² für einen bestimmten Raum festgelegt und das Recht auf Emissionen in der Menge der festgesetzten Grenze in viele Teilrechte auf Emission eines entsprechenden Bruchteils der Emissionsgesamtmenge aufspaltet.¹³ Emissionszertifikaten können unter den Umweltnutzern auf einem Markt gehandelt werden, wodurch es zu einer Herausbildung von Marktpreisen für Zertifikate kommt.¹⁴ Es kann festgehalten werden, dass ein Verursacher¹⁵ nur zur Emission einer bestimmten Menge des betreffenden Schadstoffes berechtigt ist, wenn er im Besitz der entsprechenden Menge von Zertifikaten ist. Somit verfolgen Zertifikate die Verwirklichtung umweltpolitischer Ziele nicht durch den Ausschluss umweltschädigender Handlungsoptionen der Wirtschaftssubjekte, sondern durch die Verteuerung dieser Option relativ zu anderen.¹⁶ Man nennt Zertifikate daher auch Mengenlösungen.¹⁷ In der Darst. 1 wird das Muster einer Emissionslizenz dargestellt.

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2. Erstausgabemechanismen

Damit ein Handel von Zertifikaten an der Börse stattfinden kann, müssen diese erst einmal in Besitz eines Unternehmens kommen. In der Literatur werden dies bezüglich vor allem drei Verfahren diskutiert: Kostenlose Vergabe, Verkauf zu einem Festpreis und Versteigerungsverfahren. Nachfolgend sollen jedoch nur die beiden theoretischen Varianten der Erstausgabe von Zertifikaten, die „freie Vergabe“ und das „Auktionsverfahren“ vorgestellt werden.

Bei der freien Vergabe (sog. „grandfathering“) werden jedem Emittenten die verursachten Emissionen verbrieft und für übertragbar erklärt. Damit für die Emittenten keine Anreize bestehen, ihre heutigen Emissionen übertrieben hoch darzustellen, um so mehr Zertifikate zu erhalten, müssen hier als Kriterium die in der Vergangenheit verursachten Emissionen (Ist-Werte) verwendet werden. Durch Verbriefung der Ist-Emissionen ändert sich zunächst an der bestehenden Umweltsituation nichts. Jedoch hat der Staat die Möglichkeit für einen bestimmten Anteil der verfallenden Zertifikate, und für einen für die Unternehmen vorhersehbaren Zeitpunkt, neue Zertifikate ausgegeben¹⁸ Anderseits ist eine unbefristete Vergabe möglich. Eine Reduzierung der Emissionsmenge muss in diesem Fall von Periode zu Periode durch eine schrittweise Abwertung

der Zertifikate erfolgen.¹⁹ Auch hier müssen die Abwertungsstufen im Interesse der Planungssicherheit der Unternehmen rechtzeitig bekannt gegeben werden.²⁰

Bei der zweiten Variante, dem Auktionsverfahren, versteigert die staatliche Institution, welche die Zertifikate schafft, diese meistbietend an die Emittenten. Dadurch entsteht ein Marktkurs für Emissionsrechte. Die Verteilung der Zertifikate richtet sich somit im wesentlichen nach der Kaufkraft bzw. Zahlungsfähigkeit der interessierten Unternehmen. Jeder Emittent muss den Preis der für eine bestimmte Aktivität benötigten Zertifikate mit den Kosten der Vermeidung von E- missionen vergleichen.²¹ Grundsätzlich kann jedes Unternehmen bei einer öffentlichen Auktion mitbieten, nachteilig ist jedoch zu sehen, dass es keine Bestandsgarantien gibt.²² Das Auktionsverfahren ist insgesamt als ökonomisch effizient zu bezeichnen, da nur diejenigen Unternehmen Zertifikate ersteigern werden, für welche es nicht möglich ist, die Emissionsmenge zum Marktpreis der Zertifikate selbst durch technischen Fortschritt zu vermeiden.²³ Es besteht auch bei der Versteigerung grundsätzlich die Möglichkeit zeitlich befristete oder zeitlich unbefristete Zertifikate auszugeben.²⁴

3. Ökologische Treffsicherheit

Mit der ökologischen Treffsicherheit als erstes Untersuchungsmerkmal soll nachfolgend am Instrument der Zertifikate überprüft werden, ob mit ihnen das vorgegebene Emissionsniveau exakt zu realisieren ist.²⁵

[...]

¹ Vgl. Pätzold, Umweltökonomik, o. J.

² Vgl. Dales, Pollution, 1968.

³ Vgl. Cansier, Ausgestaltungsformen, 1998, S. 97.

⁴ Vgl. Pätzold, Umweltökonomik, o. J.

⁵ Vgl. Pätzold, Umweltökonomik, o. J. Der Autor stützt sich auf den 3. Bericht Intergovernmental Panel on Climate Change (IPPC), der von mehr als 500 Wissenschaftlern aus aller Welt verantwortet wird. Dabei stehen 1,4 Grad Celsius stehen für ein Szenario mit verschärften Klimaschutzmaßnahmen, und die 5,8 Grad Celsius für die Variante ohne jegliche Anstrengungen zum Klimaschutz. Vgl. IPCC, Intergovernmental Panal of Climate Change, 2001.

⁶ Vgl. Altmann, Umweltpolitik, 1994, 117.

⁷ Vgl. Feess, Umweltökonomie, 1995, S. 27.

⁸ Vgl. Endres, Umweltökonomie, 2000, S. 119.

⁹ Diese können in Form von Emissionsoder Immissionsrechten gestaltet werden. Emissionen sind gasbzw.staubförmige Freisetzungen einer Quelle an die Umwelt. Umweltschädliche Abgas-Emissionen sind in erster Linie Kohlendioxid, Kohlenmonoxid, Stickstoffdioxide, Kohlenwasserstoffverbindungen und Schwefeldioxid. Unter Immissionen versteht man dagegen die auf Menschen, Tiere, Pflanzen und Sachgüter einwirkenden Luftverunreinigungen. Vgl. Bayrisches Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen, Umweltlexikon, Emission. Nachfolgend wird zur Vereinfachung die Variante der Emissionsrechte behandelt. Vgl. Endres, Umweltökonomie, 2000, S. 118 sowie S. 127.

¹⁰ Hierzu gehören auch Verschmutzungsrechte.

¹¹ Diese schließen Schadstoffvermeidungsnachweise ein..

¹² Umweltlizenzen beziehen sich nicht nur auf Schadstoffe. Auch im Bereich von z. B. Einwegflaschen sind Zertifikate einsetzbar. Aufgrund des globalen Charakters der Themenstellung der vorliegenden Arbeit, konzentrieren sich die Ausführungen auf die Anwendung von Zertifikaten im Bereich von Schadstoffen, speziell zur Eindämmung des Co2-Austosses.

¹³ Vgl. Endres, Umweltökonomie, 2000, S. 127.

¹⁴ Vgl. Zu dieser Definition Oppermann, Umweltzertifikate, 2001, S. 37.

¹⁵ Ein Verursacher ist sinngleich mit einem Emittent.

¹⁶ Vgl. Oppermann, Umweltzertifikate, 2001, S. 39

¹⁷ Daneben gibt es auch Preislösungen wie z. B. Abgaben und Steuern. Vgl. hierzu Feess, Umweltökonomie, 1998, S. 119.

¹⁸ Vgl. Altmann, Umweltpolitik, 1997, S. 138.

¹⁹ Für eine ausführlich Darstellung mit Beispielen des Erstausgabeverfahrens der freien Vergabe vgl. Umweltökonomie S. 130 f.

²⁰ Bei einer zeitlichen Befristung ist es wichtig, dass das Bestandsschutzprinzip gewahrt wird. Das heißt unternehmen müssen die Möglichkeit besitzen, Emissionszertifikate zu erwerben, welche den Betrieb einer Anlage für die erwartete Restnutzungsdauer sichern.

²¹ Zur vollständigen Beschreibung des Mechanismus vgl. die Definition der Umweltzertifikate, S. 4 der vorlie-genden Arbeit.

²² Das bedeutet, Emittenten mit einer hohen Umweltnutzung sind möglicherweise nicht in der Lage, hinreichend viele Zertifikate zu erwerben und müssen eventuell Produktionseinbußen hinnehmen.

²³ Vgl. Pätzold, Umweltpolitik, o. J.

²⁴ Vgl. Endres, Umweltökonomie, 2000, S. 129 ff.

²⁵ Vgl. Endres, Umweltökonomie, 2000, S. 121.