Der Ombudsmann in den Ländern des Ostseeraumes

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Die Untersuchungskriterien

III. Das „Urmodell“ – Der schwedische Ombudsmann

IV. Der Ombudsmann in den anderen Ländern des Ostseeraumes:
a) Finnland
b) Dänemark
c) Norwegen
d) Island
e) Deutschland
f) Polen
g) Russland
h) Litauen
i) Lettland
j) Estland
k) Tabellarische Übersicht

V. Schluss

VI. Literaturverzeichnis

VII. Abstract/Zusammenfassung

I. Einleitung

Seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion 1989 und der Erlangung der Unabhängigkeit ihrer Folgerepubliken hat der Ostseeraum wieder an Bedeutung gewonnen. Dies wird heute besonders in ökonomischer Hinsicht deutlich. Die Ostseeanrainer sind dabei für die baltischen Staaten die wichtigsten Außenhandelspartner. Auch in der Vergangenheit zu Zeiten der Hanse war der Ostseeraum für den Handel von wichtiger Bedeutung. Dieser Städtebund schuf schon Ende des Mittelalters bis Anfang der Neuzeit in der Ostseeregion „kulturelle Vereinheitlichungen […], die wir immer noch im Sozialfeld […] ablesen können.“ (Henningsen 2002: 24) Nach dem Niedergang des Hansezeitalters wechselten sich die benachbarten Großmächte in der Beherrschung der Region ab. „Dänische, deutsche, schwedische, polnische und russische Herrschaft folgten aufeinander oder bestanden nebeneinander.“ (Wulff/Kerner 1994: 3) Dabei hinterließ vor allem die fast 200 Jahre währende schwedische Hegemonie ihre Spuren im kollektiven Gedächtnis der Region. Das Baltikum, Finnland, Teile Norwegens, vorpommersche Ostseegebiete sowie Bornholm gehörten zu Schweden. In dieser Zeit, während des 17. Jahrhunderts, entwickelte sich Schweden zu einem fortschrittlichen, dynamischen und expansiven Staat. „Die gesamte Ostsee wurde in Schweden von 1648 bis 1721 - nicht zu Unrecht - als Binnenmeer betrachtet.“ (Wulff/Kerner 1994: 4) 1713 setzte der schwedische König Karl XII auf Grund seiner länger währenden Abwesenheit zum ersten Mal einen „Obersten Ombudsmann seiner Majestät“ ein. Damit die staatliche Verwaltung sowie die Justiz nicht in Unordnung gerieten, war es die Aufgabe des Ombudsmannes diese auf ihre Pflichterfüllung hin zu überprüfen und dem König Bericht zu erstatten. Das Ende der schwedischen Großmachtzeit behinderte zwar die sofortige Ausweitung der Idee einer Ombudsmanninstitution vor allem in die Staaten auf dem europäischen Festland, trotzdem war dessen Ausbreitung nicht mehr aufzuhalten. Nach der Festschreibung des Amtes in der neuen schwedischen Verfassung von 1809 fand der Ombudsmann allmählich Einzug in die politischen Systeme der angrenzenden nordischen Länder.

Nach der Erlangung der Unabhängigkeit der Osteuropäischen Staaten zum Ende des 20. Jahrhunderts schrieben viele der neuen Demokratien die Institution eines Ombuds-mannes in ihren Verfassungen fest, und folgten damit dem Beispiel der skandinavischen Staaten.

Doch wurde das schwedische Modell als „Idealtyp“ in allen Staaten unverändert übernommen? Die Fragestellung dieser Proseminarsarbeit lautet also: In wie weit hat sich das Modell des schwedischen Ombudsmannes in den anderen Ländern des Ostseeraumes ausgedehnt? Was wurde dabei vom schwedischen „Vorbild“ übernommen und was modifiziert?

Die Ombudsmänner in den einzelnen Ländern sollen anhand verschiedener Kriterien (z.B. Sanktionsmöglichkeiten, Untersuchungsrechte oder Amtsdauer) vergleichend untersucht werden. Um die Aufnahme der Fälle in die Untersuchung zu erklären, wird der Ostseeraum folgendermaßen definiert. Zum Ostseeraum werden alle an die Ostsee grenzenden Länder (Schweden, Dänemark, Finnland, Deutschland, Polen, Lettland, Litauen, Estland und Russland), sowie Norwegen und Island, die traditionell zu den skandinavischen Ländern gerechnet werden, gezählt. Auf Grund der schlechten Literaturlage, insbesondere für die osteuropäischen Staaten sowie für Island, ist es leider nicht möglich alle für den Vergleich herangezogenen Kriterien für jedes Land detailliert genug zu beleuchten.

II. Die Untersuchungskriterien

Nach Josef Puchta lassen sich die vielfältigen Ombudsmanninstitutionen generell in die drei folgenden Klassen einteilen:

- Parlamentarische Ombudsmänner: werden (durch die Verfassung) vom Parlament legitimiert und sind nur diesem verantwortlich. Sie arbeiten unabhängig vom Parlament.
- Regierungsombudsmänner: sind von der Regierung, dem Regierungschef, der Verwaltungsspitze, dem Kabinett oder einem Minister eingesetzte Kommissare. Diese sind allerdings abhängig von der Institution durch die sie berufen werden.
- Spezialisierte Ombudsmänner: können sowohl von der Legislative als auch von der Exekutive eingesetzt werden, und decken nur einen bestimmten Verantwortlichkeitsbereich ab.

(Puchta 1991: 3)

Diese Hausarbeit wird sich mit dem Parlamentarischen Ombudsmann, welcher auf nationalstaatlicher Ebene operiert, also mit der klassischen parlamentarischen Verwaltungskontrolle, beschäftigen. Die meisten Ombudsmanninstitutionen kann man zu dieser Kategorie zählen. Auf dieser Grundlage sollen die Ombudsmänner in den Ländern des Ostseeraumes auf folgende Kriterien untersucht werden:

- Ist das Amt des Ombudsmannes in der Verfassung verankert?
- Amtsdauer und Voraussetzungen ?
- Für welchen Bereich ist der Ombudsmann zuständig?
- Wie wird mit Beschwerden umgegangen?
- Steht dem Ombudsmann ein Selbstaufgriffsrecht zu?
- Welche Untersuchungsrechte werden ihm gewährt?
- Welche Sanktionsmöglichkeiten stehen dem Ombudsmann bei seiner Arbeit zur Verfügung?
- Wie gestaltet sich die Zusammenarbeit (Rückkopplung) mit dem Parlament?

Im folgenden Kapitel soll die Funktions- und Arbeitsweise des schwedischen Ombudsmannes anhand der oben genannten Kriterien ausführlich dargestellt werden.

III. Das „Urmodell“ – Der schwedische Ombudsmann

Die Verabschiedung der neuen schwedischen Verfassung von 1809 gilt allgemein als die Geburtsstunde des Ombudsmannes. Mit der Absetzung König Gustavs IV Adolf entstand eine Verfassung, die von der Gewaltenteilung nach Montesquieu ausgeht, und noch heute die gültige Grundlage des schwedischen Staatslebens darstellt. In ihr wurde das Amt des Ombudsmannes zum ersten Mal verfassungsrechtlich verankert. Mit dem Ombudsmann wurde ein unabhängiges Kontrollorgan geschaffen, welches vom Reichstag gewählt wurde und damit nicht dem Willen des Monarchen unterlag.

Historischer Vorläufer des parlamentarischen Ombudsmannes war allerdings der „Justizkanzler seiner Majestät“. Im Jahre 1713 schuf König Karl XII dieses Amt, um die staatliche Verwaltung und die Justiz in seiner Abwesenheit zu kontrollieren. Die Ernennung des Justizkanzlers lag allerdings, je nach Stärke der jeweiligen Institutionen, mal in den Händen des Königs und mal in denen des Rates. „Dieses Abhängigkeits-verhältnis vom Monarchen war der eigentliche Grund für das Parlament, mit der Reichsform von 1809 neben dem Justizkanzler das Amt eines ´riksens ständers justitieombudsman` […] zu schaffen.“ (Puchta 1991: 1)

Mit der Erwähnung des Ombudsmannamtes in der Verfassung wird dessen Stellung deutlich gestärkt. Heute werden vom schwedischen Reichstag laut Gesetz vier Parlamentarische Ombudsmänner, auf Vorschlag des Verfassungskomitees, in einer geheimen Wahl auf vier Jahre berufen. Allgemein gilt, je länger die Amtsdauer eines Ombudsmannes beträgt, desto besser ist es ihm möglich „seine Amtsgeschäfte mit der erforderlichen Sach- und Personalkenntnis zu führen.“ (Kempf/Mille 1992: 43) Dem Ombudsmann kann sein Mandat jederzeit auf Vorschlag des Verfassungskomitees entzogen werden, wenn dies das Vertrauen in ihn verloren hat. In diesem Fall wählt der Reichstag so schnell wie möglich einen neuen Ombudsmann (ebenfalls auf vier Jahre). Formale Qualifikationen sind nicht vorgeschrieben, jedoch werden zumeist Juristen mit diesem Amt betraut. Die Aufgaben des Ombudsmannes bestehen im Wesentlichen in der Kontrolle der Verwaltung, der Aufsicht über die Einhaltung der Gesetzesvorschriften durch Gerichte und Verwaltung, sowie die Aufdeckung von Mängeln im bestehenden Recht.

Die schwedischen Ombudsmänner arbeiten auf nationaler Ebene und haben Aufsicht über alle staatlichen und kommunalen Behörden, Organe und Institutionen sowie deren Mitarbeiter und weitere Personen, die ein öffentliches Amt bekleiden. Das Besondere hierbei ist, dass sich der Zuständigkeitsbereich des Ombudsmannes auch auf die dritte Gewalt im Staat - die Judikative - ausdehnt. Dies ist eine Besonderheit des schwe-dischen Ombudsmannes, die so nur noch im finnischen Modell Einzug fand. Natürlich schreibt die schwedische Verfassung das fundamentale Recht auf Unabhängigkeit der Gerichte fest, welches durch die Arbeit des Ombudsmannes auch nicht unterminiert wird. Der Ombudsmann soll lediglich sicherstellen, dass die zu behandelnden Fälle gemäß den Vorschriften und in einem angemessenen Zeitraum bearbeitet werden. Außerhalb des Verantwortlichkeitsbereiches der Ombudsmänner liegen „die Mitglieder der Regierung oder die Mitglieder des Reichstages bzw. Mitglieder von Gemeinderäten.“ (http://www.si.se/docs/infosweden/tyska/ts71.pdf) Die vier Ombuds-männer werden zusätzlich noch bestimmten Verantwortlichkeitsfeldern (Area of responsibility 1-4) zugeteilt. Ein breiter Zuständigkeitsbereich ist für die Arbeit eines Ombudsmannes von großer Bedeutung. „Werden die Grenzen zu eng gezogen, kann die Effizienz dieser Kontrolleinrichtung erheblich geschwächt werden.“ (Kempf/Mille 1992: 44)

Den größten Teil ihrer Arbeitszeit verbringen die Ombudsmänner mit der Bearbeitung von Beschwerden aus der Bevölkerung. Das sei, so stellte der Reichstag fest, „the most important element in the work of the Ombudsmen.“ (Wieslander 1994: 50) Dies ist zum einen dadurch zu begründen, dass jedermann die Möglichkeit haben soll die Verwaltung auf die Gesetzmäßigkeiten ihrer Handlungen zu überprüfen. Während sich zum zweiten auch jeder Beamte bewusst werden soll, dass seine Tätigkeit überprüft wird. Jeder Mensch kann sich an den Parlamentarischen Ombudsmann wenden. Dieses Recht ist nicht an die schwedische Staatsbürgerschaft gebunden. Man braucht nicht einmal in Schweden zu leben. Es gibt keine Altersbeschränkungen. Zudem muss man nicht persönlich von der zu untersuchenden Handlung betroffen sein. Die drei folgenden Regelungen sollen die Effizienz dieser Institution gewährleisten:

- Beschwerden sollten keine Umstände betreffen, welche länger als zwei Jahre zurückliegen - „the two-year rule“. (http://www.jo.se/default.asp?SetLanguage=en)
- Der Ombudsmann entscheidet allein, welche Fälle er bearbeitet und welche nicht. Wenn für ihn eine Beschwerde von zu geringer Bedeutung ist, so muss dieser Fall nicht behandelt werden.
- Zum dritten ist es dem Ombudsmann möglich, Beschwerden „which are not serious enough to demand the Ombudsman`s personal attention“ (Wieslander 1994: 51) an andere Stellen abzugeben. Dies sind ca. 100 Fälle pro Jahr.

Beschwerden müssen in der Regel schriftlich abgefasst sein, jedoch steht jemand im Sekretariat des Ombudsmannes zur Verfügung, der kostenlos bei der Abfassung und Formulierung einer schriftlichen Beschwerde hilft. Anonym eingegangene Informa-tionen werden zwar theoretisch nicht untersucht, doch kann der Ombudsmann auf Grund seines Selbstaufgriffsrecht trotzdem aktiv werden. Die Mehrheit der Fälle richtet sich gegen Richter, Polizeikräfte, Gefängnisse und Bewährungshilfeeinrichtungen. Der Ombudsmann entscheidet nicht über Beschwerden die spezielles technisches oder medizinisches Fachwissen erfordern. Alle Informationen und Dokumente, welche ein Ombudsmann von einer Behörde fordert, müssen ihm zur Verfügung gestellt werden. Nach Abschluss einer Untersuchung sind alle Akten für die Öffentlichkeit zugänglich.

„Ein wesentliches Kriterium für die Beurteilung der Arbeit eines Bürgerbeauftragten liegt in der Frage, ob ihm das Gesetz ein Selbstaufgriffsrecht zubilligt oder nicht: […] Dieses exofficio-Recht, behutsam angewendet, ist eher als Warnung an die Verwaltung zu verstehen und besitzt stärker symbolischen Charakter.“ (Kempf/Mille 1992: 46) Den schwedischen Ombudsmänner wurde das Recht auf Eigeninitiative eingeräumt. Häufige Quellen, die dem Ombudsmann dabei von Nutzen sind, sind Auffälligkeiten bei routinemäßigen Inspektionen, Informationen aus den Medien, anonyme Briefe oder Informationen von Beamten. Auf Grund der Tatsache, dass ein Ombudsmann eine Untersuchung nicht ohne hinreichenden Grund einleitet, resultieren diese Fälle häufiger in Kritik oder Disziplinarmaßnahmen als Fälle die durch Beschwerden von Seiten der Bevölkerung hervorgebracht werden.

Die am häufigsten genutzte Sanktion, welche ein Ombudsmann gegen einen Beamten ausspricht, wenn dieser ein Gesetz oder Statut falsch oder ungenau angewandt hat, ist die Kritik. Dies ist zwar keine richtige Strafe, jedoch wird die Warnung als „penalty enough“ (Wieslander 1994: 45) verstanden. Weiterhin hat der Ombudsmann die Möglichkeit beratende Erklärungen zum Umgang mit Gesetzen oder Verordnungen abzugeben, was den Beamten die Arbeit mit den selbigen erleichtern soll. Zum dritten - und dies ist das Besondere an der schwedischen Ombudsmanninstitution - kann er als eine spezielle Art von Staatsanwalt fungieren. Er hat die Möglichkeit gegen Beamte, die fehlerhaft oder kriminell gehandelt haben, ein Strafverfahren einzuleiten. Diese Sanktionsmöglichkeit wird allerdings nur selten angewandt. Außerdem ist es ihm möglich Disziplinarmaßnahmen gegen Beamte zu verhängen. Auch dies ist eine Besonderheit des schwedischen Modells, die nur sehr wenigen Ombudsmännern zusteht. Die Disziplinarmaßnahmen reichen von Ermahnungen über Gehaltskürzungen und Suspendierungen bis hin zur Entlassung. Sollte der Ombudsmann bei seiner Arbeit Mängel in den Rechtsvorschriften entdecken, so ist es ihm möglich dem Reichstag oder der Regierung Vorschläge für Änderungen zu unterbreiten. Diese Vollmachten und Sanktionsmöglichkeiten verleihen dem Amt des Ombudsmannes große Bedeutung und Autorität, auch wenn sie teilweise nur selten angewandt werden.

Das Gesetz hat dem Ombudsmann eine Reihe von Untersuchungsrechten zugesichert, denn ohne „gut ausgebaute[…] Investigationsrechte muß die Institution wirkungslos bleiben.“ (Kempf/Mille 1992: 45) Der schwedische Ombudsmann hat Zugang zu allen Dokumenten und Protokollen der Institutionen, welche seiner Kontrolle unterliegen, selbst wenn diese als geheim klassifiziert sind. Jeder Beamte hat die Pflicht den Ombudsmann mit den Dokumenten und Informationen zu versorgen, die er anfordert. Sollte dies nicht geschehen so kann der Ombudsmann eine Geldstrafe von bis zu 1000 SEK verhängen. Ein wichtiger Teil der Untersuchungsrechte, die einem Ombudsmann zustehen sollten, ist das Inspektionsrecht. Inspektionen werden auf nationaler und lokaler Ebene durchgeführt. Während Inspektionen in Gefängnissen, psychiatrischen Anstalten oder ähnlichen Institutionen ist es den Insassen gestattet den Ombudsmann zu sprechen und Beschwerden an ihn zu richten.

Eine weitere wichtige Funktionen des Ombudsmannes ist die Rückkopplung mit dem Parlament, denn „[n]ur so kann eine bürger- und praxisnahe Gesetzgebungstätigkeit erfolgen.“ (Kempf/Mille 1992: 39) Dem schwedischen Ombudsmann steht es zu sich bei auftretenden Mängeln in den Rechtsvorschriften an die Regierung oder den Reichstag zu wenden um Veränderungsvorschläge vorzutragen. Artikel 4 der Instruktionen für den Ombudsmann legt fest: „The Ombudsmen are to contribute to remedying deficiencies in legislation. If, during the course of their supervisory activities, reason is given to raise the question of amending legislation or of some other measure by the state, the Ombudsmen may then make such representations to the Riksdag or the Government.” (Wieslander 1994: 92) Zum zweiten erhält das Parlament Informationen über die Tätigkeit des Ombudsmannes aus den jährlichen Berichten. Der Report enthält neben den Vorschlägen für Veränderungen in den Gesetzen, eine Reihe von wichtigen Fällen, die das öffentliche Interesse erregen könnten, statistische Informationen sowie eine Beschreibung seiner weiteren Aktivitäten. Der Bericht wird zunächst dem Verfassungskomitee übergeben, welches dann die für die Gesetzgebung wichtigen und interessanten Entscheidungen zusammenfasst und dem Reichstag zur Debatte in einer Plenarsitzung vorlegt. Die jährlichen Berichte dienen zum einen der Regierung, denn sie machen diese auf Uneinheitlichkeiten in der Gesetzgebung aufmerksam. Zum zweiten bedienen sich vor allem die oppositionellen Parteien sowie Verbände und Organisationen der Informationen des Berichtes, um die Regierung zu kritisieren. Zum dritten sind die Entscheidungen des Ombudsmannes bei Juristen von großem Interesse, denn der jährliche Bericht ist eine „very important source of law.“ (Wieslander 1994: 68)

Der schwedische Ombudsmann erhielt enorme Kompetenzen vom Gesetzgeber zugesprochen, was vor allem seine Autorität gestärkt hat. Die Einführung dieser Institution in das schwedische Rechtsystem hatte so großen Erfolg, dass sie daraus nicht mehr wegzudenken ist. Der heute amtierende Oberste Parlamentarische Ombudsmann - Claes Eklundh - begründet den Erfolg dieser Institution folgendermaßen: „One important reason for the success of the Office is that it functions as a stabilizing factor in the Swedish society by offering the ordinary citizen a cheap and simple way of having the actions of an authority impartially scrutinized as to their legality and fairness.” (Wieslander 1994: 83)

IV. Der Ombudsmann in den anderen Ländern des Ostseeraumes:

a) Finnland

Mehr als ein Jahrhundert später schrieb Finnland 1919, als erstes Land nach Schweden, den Parlamentarischen Ombudsmann in der Verfassung fest. Die Finnen orientierten sich im Wesentlichen am schwedischen Modell und nahmen nur sehr wenige Modifikationen vor.

Zu jeder Legislaturperiode des Parlaments wählt dieses drei Ombudsmänner für einen Zeitraum von vier Jahren. Im Gegensatz zum schwedischen Modell muss der Amtsträger „eine für ´ihre hervorragenden Rechtskenntnisse bekannte` Persönlichkeit sein“ (Mauerer 1994: 130), und ist vom Parlament nicht vorzeitig absetzbar. Sollte der Justizombudsmann gesetzwidrig handeln, so kann ihn nur das Parlament unter Anklage stellen.

Wie in Schweden unterliegen alle staatlichen Behörden, sowie deren Mitarbeiter der Gerichtsbarkeit des Ombudsmannes. Hierzu zählt auch die Judikative. Nicht unter seiner Aufsicht stehen der Präsident der Republik sowie die Abgeordneten des Parlaments.

Auch in Finnland ist jedermann dazu berechtigt eine Beschwerde an den Ombudsmann zu richten. Dies kann auch mündlich geschehen. Beschwerden können sowohl in Finnisch als auch in Schwedisch an ihn gerichtet werden. Anonyme Briefe werden allerdings, wie auch in Schweden, nicht wie Beschwerden behandelt, jedoch kann der Ombudsmann auch in Finnland von Amts wegen tätig werden und entsprechende Untersuchungen einleiten.

Die Untersuchungsrechte, welche ihm zustehen, wurden weitestgehend vom schwedischen Modell übernommen. Es besteht eine volle Unterstützungspflicht der Verwaltungsbehörden, welche der Gerichtsbarkeit des Ombudsmannes unterstehen. Die Berufung der Beamten auf Amtsverschwiegenheit ist auch in Finnland unzulässig. Dem Ombudsmann steht weiterhin volle Akteneinsicht und die Befragung von Zeugen zu. Ferner ist er befugt Inspektionen durchzuführen.

Die vielfältigen Sanktionsmöglichkeiten des finnischen Ombudsmannes schließen sich an jene seines schwedischen Kollegen an. Neben der Möglichkeit Kritik am Fehlverhalten von Beamten zu üben sowie der Einleitung von Disziplinarmaßnahmen, ist es ihm auch möglich als eine Art Staatsanwalt zu fungieren und kriminelles Verhalten anzuklagen. Diese umfassenden Zuständigkeiten und Sanktionsmöglichkeiten machen ihn zu einem „Organ der Rechtskontrolle.“ (Mauerer 1994: 132)

Auch der finnische Ombudsmann muss dem Parlament einen jährlichen Bericht seiner Aktivitäten vorlegen, in dem er auf Mängel in den Rechtsvorschriften hinweist und Anregungen für Gesetzesänderungen hervorbringt.

b) Dänemark

Im Zuge einer Verfassungsrevision führte Dänemark 1952 den Parlamentarischen Ombudsmann ein. Während sich Finnland weitgehend am schwedischen Modell orientierte, setzten die Dänen auf ein anderes Konzept, dass im Wesentlichen auf eingeschränkten Sanktionsmöglichkeiten beruht.

Nach jeder Neuwahl des dänischen Parlaments, wählt dieses auf Vorschlag des Ombudsmannkomitees einen Ombudsmann. Dieser darf kein Mitglied des Parlaments sein und muss eine juristische Ausbildung genossen haben. Wie auch seine schwedischen Kollegen ist er jederzeit absetzbar.

Die Bestimmung für den Parlamentarischen Ombudsmann kennzeichnet seinen Zuständigkeitsbereich folgendermaßen: „1. (1) The Ombudsman shall, on behalf of the Folketing, oversee the civil and military government administration and local government administration.” (Gammeltoft-Hansen/Axmark 1995: 237) Hier haben die Dänen im Gegensatz zum schwedischen Modell Abstriche gemacht, denn die Judikative fällt nicht unter seine Kontrolle. Weiterhin ist seine Zuständigkeit davon abhängig, ob die Untersuchung auf Grund einer Individualbeschwerde oder auf Eigeninitiative des Ombudsmannes durchgeführt wird. Im Falle einer Individualbeschwerde erstreckt sich seine Gerichtsbarkeit nicht auf die lokale Verwaltung, es sei denn es besteht eine Verbindung (Rechtszug) zu einer staatlichen Behörde. Diese Einschränkung gilt nicht, wenn der Ombudsmann von Amts wegen tätig wird.

Jeder Mensch kann sich mit einer Beschwerde an den Ombudsmann wenden. Die Beschwerde sollte allerdings keine Vorgänge betreffen, welche länger als eine Jahr zurückliegen. Weiterhin ist es nur möglich eine Individualbeschwerde beim Ombudsmann einzureichen, wenn „die Einbringung eines Rechtsmittels gegen Entscheidungen der Verwaltungsorgane nicht möglich ist.“ (Mauerer 1994: 133)

Wie auch in Schweden sind die Behörden dazu verpflichtet den Ombudsmann mit Informationen und Dokumenten zu versorgen, sofern er diese anfordert. Dies gilt auch für Geheimdokumente und interne Arbeitspapiere. Ferner kann der Ombudsmann Inspektionen durchführen. Die Befragung von Zeugen erfolgt allerdings durch ein Gericht.

Die Dänen verzichteten bei der Einführung ihres Ombudsmannes auf umfangreiche Sanktionsmöglichkeiten, „um dieser Beschwerde-Institution nicht den Charakter eines neutralen Vermittlers zu nehmen.“ (Kempf/Mille 1992: 40) Als allgemeine Regel gilt hier: der Ombudsmann kann nur Empfehlungen, welchen keine Rechtsverbindlichkeit zukommt, aussprechen. Er hat nicht das Recht als eine Art Staatsanwalt zu operieren. Er kann den zuständigen Behörden lediglich Empfehlungen zur Anklageerhebung oder zur Verhängung von Disziplinarmaßnahmen erteilen. Die Praxis zeige jedoch, dass sich die Behörden nach den Empfehlungen des Ombudsmannes zu richten pflegen, da sonst die Gefahr bestehe, dass parlamentarische Initiativen den zuständigen Minister als Verantwortlichen kritisieren. (Nannestad 2003: 64)

Auch der dänische Ombudsmann hat dem Parlament einen jährlichen Bericht über seine Arbeit vorzulegen.

c) Norwegen

Norwegen ist - nach Schweden, Finnland und Dänemark - der vierte skandinavische Staat, welcher 1962 den Ombudsmann einführte, dies jedoch nicht in der Verfassung verankerte. Bei der Einführung des Amtes orientierte man sich in wesentlichen Punkten am dänischen und nicht am schwedischen Modell.

Der norwegische Ombudsmann wird nach jeder Parlamentswahl auf vier Jahre berufen und darf kein Mitglied des Parlaments sein. Auch er ist jederzeit mit einer 2/3 Mehrheit durch das Storting absetzbar. Im Gegensatz zum schwedischen Modell muss der Ombudsmann die Voraussetzungen für die Ernennung zum Richter des Obersten Gerichtshofes erfüllen.

Sein Zuständigkeitsbereich wurde im Vergleich zu Schweden und Dänemark doch erheblich beschnitten. „[H]is/her scope of activities is more restricted than in the Danish case, as there are more areas which the Ombudsman cannot look into.” (Lane 2000: 152) Nicht unter seiner Gerichtsbarkeit stehen Angelegenheiten, welche durch das Parlament behandelt wurden, die Judikative, Entscheidungen der Regierung, der Rechnungshof, sowie Angelegenheiten, die in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Ombudsmannes (Militärombudsmann) fallen. Weiterhin ist die Kontrolle des Ombudsmannes bei Entscheidungen von Gemeindevertretungen beschränkt.

Auch in Norwegen ist jedermann berechtigt sich an den Ombudsmann mit Beschwerden zu richten. Wie auch in Dänemark sollten die Beschwerden allerdings keine Umstände betreffen, welche länger als ein Jahr zurückliegen. Grundsätzlich gilt: eine Beschwerde kann erst einer Prüfung unterzogen werden, wenn der Betroffene alle bestehenden Rechtsmittel genutzt hat. Nach Artikel 5 Absatz 3 der Dienstvorschrift des Ombudsmannes gilt dies jedoch nicht, wenn: „the King is the only complaints instance open to the complainant.“ (http://www.sivilombudsmannen.no/cons_nor.shtml) Weiter-hin besteht die Möglichkeit Untersuchungen von Amts wegen einzuleiten.

In Bezug auf die Untersuchungsrechte besteht auch in Norwegen eine umfassende Unterstützungspflicht aller Behörden und Institutionen, welche seiner Gerichtsbarkeit unterliegen. Ferner hat er uneingeschränkten Zutritt zu allen Verwaltungseinrichtungen. Anhörungen werden jedoch durch ein Gericht durchgeführt.

Wie auch in Dänemark sind die Sanktionsmöglichkeiten im Wesentlichen auf die Äußerung von Empfehlungen beschränkt. Stellt der Ombudsmann ein Fehlverhalten bzw. eine kriminelle Handlung einer Institution oder eines Beamten fest, so ist der zuständige Minister davon zu informieren. Die Empfehlungen des Ombudsmannes genießen jedoch große Autorität. Ferner ist es ihm möglich das Parlament zur erneuten Prüfung staatlicher Entscheidungen zu veranlassen.

Wie in Schweden muss der Ombudsmann dem Parlament einen jährlichen Bericht vorlegen, welcher eine Auflistung von Fällen enthält, die das öffentliche Interesse erregen könnten. Bei bestimmten Fällen kann er außerdem einen speziellen Bericht einreichen.

d) Island

Die Republik Island führte - als Letzte der nordischen Staaten - 1987 den Ombudsmann ein. Auch hier wird er vom Parlament auf vier Jahre berufen und ist jederzeit von diesem absetztbar. Wie auch in Schweden darf der Ombudsmann nicht dem Parlament angehören, muss jedoch im Gegensatz zum schwedischen Modell „die Voraussetzungen für die Ernennung zum Mitglied des Obersten Gerichtshofes erfüllen.“ (Mauerer 1994: 146)

Die Aufgabe des Ombudsmannes ist es, die zentrale und kommunale Verwaltung zu überwachen, die Rechte des Bürgers gegenüber den Behörden zu sichern sowie die Einhaltung der Rechtsvorschriften zu kontrollieren. Die Gegenstände der kommunalen Organe fallen allerdings nur dann unter den Zuständigkeitsbereich des Ombudsmannes, wenn diese der Aufsicht einer staatlichen Institution unterliegen.

Jedermann kann sich an den Ombudsmann mit einer Beschwerde wenden. Das Verwaltungshandeln, welches der Beschwerde zu Grunde liegt, sollte allerdings nicht länger als ein Jahr zurückliegen. Mit dieser Regelung knüpft Island an die dänischen Vorschriften und nicht an die schwedische „two-year-rule“ an.

Auch dem isländischen Ombudsmann wird ein Selbstaufgriffsrecht eingeräumt. Er ist jedoch nicht mit so weitreichenden Untersuchungsrechten und Sanktionsmöglichkeiten betraut wie sein schwedischer Kollege. Alle Behörden sind zwar verpflichtet den Ombudsmann mit Dokumenten und Informationen zu versorgen, sofern er diese anfordert, jedoch kann ihm dies auch aus Gründen „der Staatssicherheit und der Auswärtigen Angelegenheiten“ (Mauerer 1994: 147) verweigert werden. Weiterhin ist ihm die nichtöffentliche Zeugenbefragung untersagt. Diese Aufgaben werden von einem Gericht durchgeführt.

Auch der isländische Ombudsmann hat dem Parlament, dem Althing, einen jährlichen Bericht über seine Tätigkeit vorzulegen, wobei er aber außerdem noch das Recht hat einen Spezialbericht über bestimmte Fälle anzufertigen.

e) Deutschland

Deutschland ist, neben Lettland, der einzige Staat im Ostseeraum, welcher auf die Einführung eines „´allzuständigen` Bürgerbeauftragten“ (Ismayr 2002: 453) bisher verzichtet hat. Die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages begründete dies 1973 so: „[D]as bestehende nahezu lückenlose Rechtsschutzsystem ließe keinen Bedarf für die Einführung einer zusätzlichen Rechtsinstanz in Gestalt eines Ombudsmannes feststellen.“ (Kempf/Mille 1992: 30) Nach Artikel 45 c des deutschen Grundgesetzes können sich Bürger mit „Bitten und Beschwerden“ an den Petitionsausschuss des Bundestages wenden, welcher zwar ein Gremium der Legislative, aber kein unabhängiges vom Parlament bestelltes Kontrollorgan darstellt. Jedermann hat das Recht sich an den Petitionsausschuss zu wenden. Dieser besitzt allerdings kein Selbstaufgriffsrecht. Dem Ausschuss werden Untersuchungsrechte wie Akteneinsicht, Auskunftsrecht sowie der Zutritt zu Einrichtungen gewährt, es sei denn diese unterliegen der Geheimhaltung. Mit dieser Einschränkung der Investigationsrechte wird die Effizienz dieses Gremiums erheblich beschnitten. Nach Klärung des Sachverhalts und der Rechtslage der Petition müssen die Beschlüsse des Ausschusses dem Deutschen Bundestag zur Abstimmung im Plenum vorgelegt werden. „Die Beschlüsse des Deutschen Bundestages zu Petitionen haben nur den Charakter einer Empfehlung […]“ (http://www.bundestag.de/gremien/a2/a2_a.html) und reichen damit nicht an die Sanktionsmöglichkeiten des schwedischen Ombudsmannes heran.

Seit 1956 wählt das Parlament einen Wehrbeauftragten mit absoluter Mehrheit auf fünf Jahre, der laut Art. 45b GG als „Hilfsorgan des Bundestages“ fungiert. Er kann jederzeit vorzeitig abgewählt werden. Der schwedische Militärombudsmann galt hierbei als Vorbild. Weiterhin wählt der Bundestag, ebenfalls auf fünf Jahre, seit 1990 einen Datenschutzbeauftragten, dessen Amt allerdings nicht im Grundgesetz verankert ist. Diese beiden Institutionen gelten, laut Einteilung nach Puchta, als Spezialisierte Ombudsmänner, welche nur einen bestimmten Aufgabenbereich bzw. eine bestimmte Klientel abdecken, und aus diesem Grund hier nicht näher betrachtet werden sollen. Auf Länderebene haben Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern einen Bürgerbeauftragten, der von den Landesparlamenten berufen wird, eingeführt. Doch auch diese Institutionen sollen auf Grund ihrer regionalen Begrenzung hier nicht weiter behandelt werden.

f) Polen

Die Republik Polen führte als erstes osteuropäisches Land des Ostseeraumes einen Ombudsmann - den Sprecher für Bürgerrechte - 1987 ein. Seit 1989 ist das Amt in der Verfassung verankert. Der polnische Ombudsmann wird vom Parlament, mit Zustimmung des Senats auf fünf Jahre berufen. Auch er ist vorzeitig absetzbar und hat im Gegensatz zum schwedischen Modell mehrere Voraussetzungen zu erfüllen, welche das Gesetz über den Ombudsmann festlegt: „Article 2. The Commissioner must be a Polish citizen of outstanding legal knowledge, professional experience and high prestige due to the individual's moral values and social sensitivity.” (http://www.brpo.gov.pl/ eng/ustawa_rzecznik_eng.html) Er darf außerdem nicht dem Parlament angehören und genießt Immunität.

Die Aufgabe des Bürgerbeauftragten besteht in der Überwachung der Organe und Institutionen, welche zur Wahrung und Umsetzung der bürgerlichen Rechte und Freiheiten verpflichtet sind. Er soll aber nicht nur die Einhaltung der Rechtsvorschriften überprüfen, sonder ferner, nach Art. 1 Abs. 3 des Gesetzes über den Ombudsmann, „the […] principles of community life and social justic“ (http://www.brpo.gov.pl/eng/ ustawa_rzecznik_eng.html) fördern.

Jedermann kann sich mit Beschwerden an den Ombudsmann richten. Ein Selbstauf-griffsrecht steht auch ihm zu. Die Untersuchungen kann er entweder selbst durchführen, oder eine staatliche Institution damit beauftragen. Alle staatlichen Organe und Behörden sind dabei zur Zusammenarbeit mit dem Ombudsmann verpflichtet.

Dem polnischen Ombudsmann sind auch umfangreiche Sanktionsmöglichkeiten ermöglicht worden. Zum einen steht es ihm zu Kritik am Verhalten der Verwaltungs-behörden zu äußern. Er kann zwar nicht selbst, wie sein schwedischer oder finnischer Kollege, ein Disziplinar- oder Strafverfahren einleiten, jedoch steht es ihm zu, dies bei den zuständigen Behörden, unter seiner Teilnahme, anzufordern. „Darüber hinaus ist er berechtigt, vom Verfassungsgerichtshof eine ´authentische` Interpretation von Gesetzen vornehmen zu lassen sowie einen Beschluß des Obersten Gerichtshofes über den Anwendungsbereich von Gesetzen zu beantragen.“ (Mauerer 1994: 149)

Wie alle anderen Ombudsmänner in den Ländern des Ostsseeraumes auch, ist der polnische Ombudsmann dazu verpflichte dem Parlament einen jährlichen Bericht über seine Tätigkeiten und Wahrnehmungen vorzulegen.

Bei der Darstellung der folgenden osteuropäischen Länder (Russland, Estland, Lettland und Litauen) ergeben sich leider, auf Grund der schlechten Literaturlage, Lücken bei den zu untersuchenden Kriterien.

g) Russland

Seit 1996 existiert in Russland ein Ombudsmann (Menschenrechtsbeauftragter). Auch in der russischen Republik ist dieses Amt in der Verfassung verankert. Der Ombudsmann wird auf fünf Jahre von der Duma ernannt und genießt Immunität. Seine Aufgabe ist es die Menschrechte und Freiheiten zu überwachen. „[The Ombudsman] have the right to examine any action by State bodies, organizations, enterprises as well as municipal bodies and officials if such actions violate, or could violate, human and citizen’s rights and freedoms.” (Ametistov 1994: 153) Dem russischen Ombudsmann wird ein Selbstaufgriffsrecht gewährt.

h) Litauen

Litauen schrieb 1994 die Institution des Ombudsmannes in der Verfassung fest. Seitdem wählt das Parlament alle vier Jahre, auf Vorschlag des Parlamentspräsidenten, fünf Personen, welche die Aufgabe der Verwaltungskontrolle übernehmen. Im Gegensatz zum schwedischen Modell sind für die Ernennung zum Ombudsmann zwei Voraus-setzungen erforderlich. Zum einen muss man eine höhere juristische Ausbildung genossen haben, und zum zweiten sind fünf Jahre Berufserfahrung in der Verwaltung von Nöten. Außerhalb der Gerichtsbarkeit des Ombudsmannes befinden sich der Präsident der Republik, die Regierung, die Abgeordneten sowie die Judikative.

i) Lettland

Neben Deutschland verzichtete bisher nur Lettland auf die Einrichtung eines Ombudsmannes, der die Aufgabe der parlamentarischen Verwaltungskontrolle über-nimmt. Seit 1996 existiert jedoch ein Nationales Menschenrechtsbüro, welches sich in der Praxis allerdings eher mit dem Schutz der russischsprachigen Minderheit befasst, als mit den traditionellen Aufgaben des Ombudsmannes nach schwedischem Vorbild. Die Aufgabe des Büros besteht darin, die Einhaltung der Menschenrechte in Lettland zu kontrollieren. Die Einrichtung dieses, vom Staate unabhängigen Organs, ist wohl vor allem auf die, von den Kandidatenländern, zu erfüllenden politischen Kriterien der Europäischen Union zurückzuführen. Im Wesentlichen kann es nur Empfehlungen aussprechen, hat jedoch in bestimmten Fällen auch das Recht beim Verfassungsgericht Klage einzureichen.

j) Estland

Seit 1998 ist es jedem Einwohner Estlands möglich sich an den parlamentarischen Ombudsmann mit Beschwerden zu richten. Das Amt ist allerdings noch nicht verfassungsrechtlich verankert. Der Ombudsmann wird trotzdem vom Parlament berufen. Neben der Ombudsmanninstitution, welche hauptsächlich „der Prävention von Korruption und der staatlichen Willkür öffentlicher Verwaltung dienen“ (Lagerspetz/Maier 2002: 77) soll, existiert außerdem noch das Amt des Justizkanzlers, welcher die Arbeit des Ombudsmannes koordinieren soll. Dem estnischen Ombudsmann wird ebenfalls ein Selbstaufgriffsrecht eingeräumt.

k) Tabellarische Übersicht

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

k.A. - Keine Angaben gefunden

Lettland und Deutschland werden hier, auf Grund der fehlenden Ombudsmanninstitutionen nicht betrachtet.

V. Schluss

Die Institution des Ombudsmannes fand, nach schwedischem Vorbild, in fast alle politischen System der Länder des Ostseeraumes Einzug. Nur wenige Staaten (Deutschland und Lettland) haben bisher auf dessen Einrichtung verzichtet, führten jedoch ähnliche Organe ein, welche die Aufgaben eines Ombudsmannes teilweise übernommen haben.

In den allgemeinen Vorschriften und Rechten eines Ombudsmannes orientierten sich die Staaten am schwedischen „Vorbild“. Allen Ombudsmännern wird zum Beispiel ein Recht auf Eigeninitiative eingeräumt.

Modifikationen vom schwedischen „Urmodell“ gab es vor allem im Zuständigkeits-bereich und bei den Sanktionsmöglichkeiten. Während die Ombudsmanninstitutionen in Schweden und Finnland durch ihre weitreichenden Kompetenzen nicht nur die Rolle einer Beschwerde- und Vermittlerinstanz übernehmen, sonder zu einem aktiven „Organ der Rechtskontrolle“ (Mauerer 1994: 132) werden und so eher die Möglichkeit besitzen zur Verbesserung der Rechtsvorschriften beizutragen, orientierte sich doch die Mehrzahl der Länder des Ostseeraumes eher am dänisch-norwegischen Modell, in dem die Judikative nicht unter die Gerichtsbarkeit des Ombudsmannes fällt und dessen Beschlüsse nur Empfehlungen darstellen.

Die eigentlichen Funktionen und Aufgaben eines Ombudsmannes, so wie sie in Schweden schon 1809 in der Verfassung verankert wurden – die Kontrolle der Verwaltung, die Aufsicht über die Einhaltung der Gesetzesvorschriften durch Gerichte und Verwaltung sowie die Aufdeckung von Mängeln im bestehenden Recht – sind jedoch in allen Staaten die essentielle Grundlage für die Arbeit der Bürgerbeauftragten.

VI. Literaturverzeichnis

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VII. Abstract/Zusammenfassung

Since the establishing of the Ombudsman in Sweden this institution spread out in almost every country in the Baltic Sea region. The question is, whether the states adopt all principles of the Swedish model? One can recognize that all countries adopted the common rules and principles of the Ombudsman’s office from the Swedish pattern. Changes consist above all in differences between the extent and limitations of the ombudsman’s supervision, as well as the possibilities of sanctions. Therefore one can categorize the models in the Swedish-Finnish and the Danish-Norwegian one. Most countries in the Baltic Sea region orientated oneself more at the Danish-Norwegian model, referring to extents, limitations and sanctions.