Regieren in Europa

Inhaltsangabe

1. Einleitung

2. Regieren in Europa

Die Europäische Union als ein nicht-hierarchisches Mehrebenensystem

Der Governance Approach

Vergleich der beiden Ansätze

3. Kommunikation und Governance Approach in der modernen politischen Diskussion

4. Schlussbemerkung

5. Literatur

1. Einleitung

Die Europäische Union entzieht sich einfachen Beschreibungen und Analysen. Die Beschreibung des bisherigen Leistungsstandes und die Perspektiven der Europäischen Union sind, vor allem in Hinblick auf die Entstehung einer politischer Gemeinschaft, von einer Vielzahl Europapolitischer Leitbilder geprägt, die durch den Begriff des „Integrationsprozesses“ charakterisiert werden^[1].

Markus Jachtenfuchs und Beate Kohler-Koch beschreiben die Problematik, die bei einer Beschreibung eines Systems wie dem der Europäischen Union entsteht:

Das eigentliche Defizit nicht nur der politikwissenschaftlichen Integrationsforschung besteht darin, dass sie über politische Ordnung und die kollektive Organisation des Allgemeinen jenseits der vertrauten Ordnungssysteme „Staat“ und „Staatenwelt“ nicht nachzudenken vermag, weil die Denkmuster in den Sozialwissenschaften wie in der Rechtswissenschaft in diesen in der Neuzeit geprägten Ordnungsstrukturen der Moderne gefangen sind und ihnen deshalb schon die Begrifflichkeiten fehlen, ein Regieren jenseits der Staatlichkeit überhaupt zu konzeptualisieren. ^[2]

Insbesondere in den Jahren nach dem Zusammenbruch der kommunistischen Staaten Mittel- und Osteuropas und in Folge des Auseinanderbrechens der Wirtschafts- und Militärbündnisse hat der europäische Integrationsprozess entscheidende neue Impulse erhalten. Einige wichtige Meilensteine- um nur wenige zu nennen- sind die „Norderweiterung“ der Union 1996, die Unterzeichnung des Vertrages von Amsterdam 1997, die Verwirklichung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWW) 1999 und der Vertrag von Nizza 2001. Auf dem Gipfel von Helsinki am 11. Dezember 1999 wurde die „Osterweiterung“ der Union beschlossen, die 2004 beginnen und einen anspruchsvollen Prozess von Reformen und gegenseitiger Anpassung fordern wird.^[3]

Teil der politischen Integration- wie auch der Herausforderung- der Europäischen Union ist folglich auch die Frage nach der Wahl des theoretischen Blickwinkels, wie die Europäische Union als politische Gemeinschaft zu verstehen und zu beurteilen ist. Aus juristischer Perspektive betrachtet man den Instrumentalcharakter der Union, in ökonomischen Analysen steht insbesondere nach der Realisierung der EWW die Kosten- und Nutzenrechnung der gemeinsamen Währung im Vordergrund und in einer kulturpolitischen Sichtweise wird die Frage nach Europa als eine Wertegemeinschaft thematisiert .

Angesichts der oben aufgeführten Meilensteine des europäischen Integrationsprozesses und der nahenden „Osterweiterung“ haben seit Anfang 2000 die Verantwortlichen der Europapolitik in bemerkenswerter zeitlicher Dichte ihre Vorstellungen zur künftigen Gestalt der Europäischen Union vorgetragen. Angestoßen wurde die Diskussion 1999 durch erste Überlegungen von Joschka Fischer und den ehemaligen Kommissionspräsidenten Jacques Chirac.^[4]

Bei seiner Rede über die Finalität der Union in der Humboldt-Universität am 12. Mai 2000 in Berlin sprach der Bundesaußenminister über die Zukunft der Europäischen Union mit der Rolle der Nationalstaaten als Fundament, der Entstehung eines „Gravitationszentrums“ und einer „Europäischen Föderation“ als Blaupause. Damit wurde eine Lawine an Bestätigungen und Widerreden seitens zahlreicher Politiker Europas und eine breite Diskussion über den Integrationsprozess der Union ausgelöst.^[5]

Allgemein lässt sich sagen, dass in der gesamten Entwicklung der europäischen Integration zwischen den Reformen der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) 1986 und dem Vertragswerk von Nizza 2001 intergouvernementale Verfahren, Institutionen und Föderalisierung gestärkt wurden: In der EEA als erste Revision der Gründungsverträge wurden die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) institutionalisiert, das Europäische Parlament gestärkt, die Schaffung einer Union und die Verwirklichung des Binnenmarktes festgelegt.

Der Vertrag von Maastricht 1992 begründete die Europäische Union als Dachorganisation der Europäischen Gemeinschaften und die Zielvorgabe einer Wirtschafts- und Währungsunion. Im Vertragswerk von Amsterdam wurden viele Bereiche der Zusammenarbeit in Justiz und Inneren als Bestandteile der sog. „ersten Säule“ in den EGV aufgenommen und schließlich im Vertrag von Nizza Bestimmungen bezüglich der Stimmengewichtung, des Mehrheitsprinzips und der Anzahl der Kommissare festgelegt.^[6]

Anhand dieser Entwicklungen ist ersichtlich, dass es immer enger vernetzte Interaktionen auf europäischer Ebene gibt. Dies wirft Fragen nach der Entscheidungsfindung und Beteiligung, einem erweiterten Verständnis von internationaler Zusammenarbeit mit einer Neudefinition staatlicher Souveränität und neuen politischen Strukturen auf. Welchem Modell entspricht das politische System der EU und wie gestaltet sich der Regierungsprozess? Wie verlaufen Entscheidungsprozesse und vor allem: welche Formen der Partizipation gibt es? Besonders interessant ist schließlich die Frage der Einbindung lokaler, regionaler und nationaler politischer Strukturen und Akteure in die Gestaltung und Begleitung des Prozesses politischer Integration in Europa.

Der vorliegende Essay beschäftigt sich mit dem Thema Regieren in Europa auf Grundlage der Texte von Jürgen Neyer^[7] und Markus Jachtenfuchs^[8]. Beide Texte beschäftigen sich mit der Integrationsforschung neueren Ansatzes, d.h. mit der Frage, inwiefern die Europäische Union als eine übergreifende politische Struktur zu verstehen ist und wie sich der dazugehörige Prozess des Regierens gestaltet. Kernfrage ist die Partizipation gesellschaftlicher, regionaler und nationaler Ebenen am dynamischen Entstehungsprozess einer Europäischen Union mit vernetzten Interaktionen im Spannungsfeld zwischen nationalen und europäischen Politiken.

2. Regieren in Europa

Im Verlaufe der Debatte über die Zukunft der europäischen Integration entstehen seitens der Politik Vorschläge, die vom „Europa der Nationen“ bis hin zu den „Vereinigten Staaten von Europa“ reichen. Drei Konzepte spielten bis dato eine zentrale Rolle: der Föderalismus mit nebeneinander existierenden supranational sowie nationalstaatlich geprägten Institutionen, der staatszentrierte Intergouvernementalismus und der Funktionalismus, in dessen Verlauf durch zunehmende Interdependenzen der Mitgliedstaaten durch spill over Mechanismen Kompetenzübertragungen auf die supranationale Ebene erfolgen und wirtschaftliche in politischer Integration mündet.^[9]

Die Europäische Union besitzt heute zahlreiche Regelungsbefugnisse, die insbesondere die wirtschaftliche Integration weit entwickelt hat. Ziel der offenen Debatte um die Finalität Europas als politische Gemeinschaft ist es, theoretische Ansätze als Beitrag zur Verwirklichung der Annäherung bzw. Zusammenführung der Mitgliedstaaten der Union zu entwickeln.

Unter Titel I des EU-Vertrages^[10] sind die gemeinsamen Bestimmungen aller Vertragsparteien niedergelegt. Diese betreffen in Artikel 1 die Gründung der „Europäischen Union“ und führen in den Artikeln 2-7 weitere Grundsätze der Union auf, ohne allerdings eine „Finalität“ im Sinne eines zu erreichenden „Bundesstaates“ oder einer „Föderation“ zu bestimmen. Eine Ursache für diese Nicht-Formulierung endgültiger Ziele der Union, d.h. einer „Finalität“ Europas, sieht Gary Marks im Widerspruch zwischen weitreichender Föderalisierung mit einem damit verbundenen Souveränitätsverlust der Mitgliedstaaten einerseits und dem Fortschreiten der Europäischen Integration andererseits. Eine „Finalität Europas“ lässt sich demnach gegenwärtig nicht voraussagen, da gerade die dazu notwendigen Kompetenzabgaben auf supranationaler Ebene an die europäischen Institutionen in den Mitgliedstaaten „zweideutig“, ambiguous, und „umstritten“, contested, bleiben^[11].

Folglich ist es von Interesse, die politische Struktur der Europäischen Union in ihrem Status quo als einen im ständigen Werden befindlichen politischen Raum zu untersuchen: wie kommt es in Zukunft zur Vertiefung und zum Ausbau politischer Integration? Wer sind die entscheidenden Akteure im Integrationsprozess? Wohin führt die politische Integration?

Regieren in Europa, dies spiegeln oben dargestellte Integrationstheoretische Ansätze wider, geschieht heute auf Basis eines sich herausbildenden Mehrebenensystems ohne Einheitsstaatlichen Charakter. Neyer beschreibt die Europäische Union als ein nicht-hierarchisches Mehrebenensystem. Das Regierungshandeln, auch als Governance bezeichnet, tritt dabei in den Hintergrund und weicht der von Jachtenfuchs dargestellten Netzwerkbildung auf verschiedenen Ebenen. Neyer charakterisiert die Debatte über die Governance als Thematisierung einer sich veränderten Realität politischen Handelns in Europa:

Der neue Governance-Diskurs ist daher nicht nur eine wissenschaftliche Methode, sondern thematisiert eine strukturell veränderte empirische Realität, in der ethische Normen und Rechtsprinzipien zu verbindlichen Maßstäben staatlichen Handelns geworden sind und ehemals anarchische Strukturen neuen Raum für transnationale und rechtsbasierte Diskurse eröffnen.^[12]

Marks fügt diesem hinzu, dass in diesem transnationalen Raum Diskurse unterschiedliche politische „Arenen“ entstehen und diese den „traditionellen“ politischen Diskurs auflösen: „Direct connections are being forged among political actors in diverse political arenas. Traditional and formerly exclusive channels of communication and influence are being sidestepped. (...) Multi-level governance opens multiple points of access for interests.“^[13]

2.1. Die Europäische Union als ein nicht-hierarchisches Mehrebenensystem

In seinem Aufsatz Politische Herrschaft in nicht-hierarchischen Mehrebenensystemen ^[14] beschreibt Neyer die Voraussetzungen für nicht-hierarchische politische Herrschaft. Grundvoraussetzung für das Funktionieren eines solchen Systems ist eine auf nach Max Weber basierende legale Herrschaft.

Legale Herrschaft „kraft Satzung“, in der „durch formal korrekt gewillkürte Satzung beliebiges Recht geschaffen und (bestehendes beliebig) abgeändert werden“ (Weber 1973: 151) kann, ist zwar ebenfalls nur beschränkt auf den Umstand verfassungsrechtlich eingeschränkter Legislativkompetenzen eingestellt, kommt beobachtbaren Grundbestimmungen modernen Regierens aber schon sehr viel näher. Wenn im Folgenden von Herrschaft gesprochen wird, soll daher immer legale Herrschaft gemeint sein.^[15]

Im Folgenden arbeitet er heraus, dass ein auf legaler Herrschaft beruhendes politisches System auf Akzeptanz der Regelungsadressaten und politischer Kompetenz der Regelungsautoren basiert. Moderne internationale Politik, insbesondere in der Europäischen Union, bedarf grenzüberschreitender Netzwerkstrukturen und rechtsbasierter Argumentationsprozesse. Neyer betont hierzu die Bedeutung eines Institutionellen Settings, d.h. für alle verbindliche normative Gehalte, Verständigungsmöglichkeiten zwischen unterschiedlichen nationalen Systemen und die Etablierung von wechselseitigen Pflichten der Rücksichtnahmen, um dadurch einvernehmliches Handeln zu fördern.

In seinem Aufsatz „Democratic Governance Beyond the National State: The EU and Other International Institutions“ hebt Zürn einen weiteren wesentlichen Aspekt moderner internationaler Politik in der Europäischen Union hervor. Laut Zürn ist die Bildung des Systems einer multilevel politics eine Antwort auf die Globalisierung, d.h. ein System als normative Reaktion auf die Denationalisierung der Europäischen Union:

International institutions are (...) a normatively plausible response to the problems of democracy that are caused by globalization. (...) Denationalization is in my opinion a more precise term than globlization.^[16]

Die Europäische Union ist ein Mehrebenensystem, in dem es verschiedene Politikebenen gibt, die Zürn mit dem Begriff multilevel politics charakterisiert und sich nicht nur im multi-level system der Europäischen Union, sondern auch bei anderen internationalen Institutionen finden lassen.^[17]

Neyer unterscheidet zwischen inner- und zwischenstaatlichen sowie transnationalen Ebenen. Gekennzeichnet ist dieses System durch eine Dezentralisierung von Gewaltpotenzialen, dem Zusammenspiel von Regierungen der Mitgliedstaaten der Union und einer Verdichtung der Zusammenarbeit und einvernehmlichen Handels in verschiedenen Politikbereichen. Voraussetzungen zu diesem einvernehmlichen Handeln des Mehrebenensystems am Beispiel der Europäischen Union sind Kommunikationen durch Vergesellschaftung und Verrechtlichung.

Empirische Untersuchungen am Beispiel transnationaler, innenstaatlicher und zwischenstaatlicher Kommunikation auf einer nicht-hierarchischen Ebene^[18] haben ergeben, dass in einem nicht-hierarchischen Mehrebenensystem aufgestellte Regelungen umso stärker befolgt werden, desto größer der Einfluss der Öffentlichkeit an der Entstehung dieser Regelungen ist. Je stärker gesellschaftliche Akteure in den Entscheidungsprozess involviert sind, desto ausgeprägter ist auch ihre Akzeptanz und damit die anzunehmende Bereitschaft zur faktischen Umsetzung dieser Regeln. Nicht-repräsentative Formen der Rechtsentstehung hingegen tendieren dazu, politischen Widerstand nach sich zu ziehen.

Neyer stellt heraus, dass Vergesellschaftung durch direkte gesellschaftliche Partizipation und ein hohes Maß an Verrechtlichung, „auch jenseits des Staates ein wichtiges Instrument der Gestaltung politischer Herrschaft und eine wesentliche Bedingung für die Realisierung eines hohen Maßes an Regelungsbefolgung (sind)“^[19].

Dem entgegen steht ein ganz anderes Problem, insbesondere angesichts einer sich erweiternden Union: wie lässt sich eine direkte gesellschaftliche Partizipation in einer größeren Union effektiv umsetzen? Zürn spricht vom Problem der placeboundedness, d.h. einer gesellschaftlichen nationalen „Schollengebundenheit“, die auch durch ein gewisses Maß an europäischer Vergesellschaftung weiterhin besteht. Nationale Identitäten, Raum und Grenzen stellen nach wie vor ein Problem bei der Erreichung direkter gesellschaftlicher Partizipation in der Europäischen Union dar.

The „placeboundedness“ of social transactions has not been transformed (...) Space and the borders of spaces will remain of the utmost significance in the coming age.^[20]

Neyer hebt neben Vergesellschaftung und Verrechtlichung auch die Bedeutung eines anspruchsvollen institutionellen Designs hervor. Die Durchsetzung der Regelungen insbesondere auf zwischenstaatlicher Ebene bedarf ein hohes Maß an Verrechtlichung zur Kontrolle von Regelungseinhaltung. Auf transnationaler Ebene müssen gesellschaftliche Interessen zur Realisierung eines kontinuierlichen diskursiven Prozess über kollektiv akzeptable Regelungen in diesen miteingebunden werden. Herrschaft ist ergo ein komplexes Phänomen und braucht Verrechtlichung und Vergesellschaftung.

Dem spezifischen Charakter der Europäischen Union liegt überdies zu Grunde, dass diese keine Replikation eines Nationalstaates ist, sondern eine heterarchische Mehrebenenstruktur, welche dezentral und diskursiv im Zusammenspiel von Gesellschaft, Parlament und Regierungen funktioniert. Normative Gehalte sichern eine Supranationalität im Sinne einer Verständigung unterschiedlicher Systeme.

Zürn benutzt den Begriff der Denationalization.^[21] Er definiert diese als grenzüberschreitende Ausweitung des gesellschaftlichen Raumes in Folge derer einzelne nationale Systeme zunehmend an Einfluss verlieren: „Denationalization can be defined as the extension of social spaces beyond national borders. (...) They still cause a problem for national governance simply because the social space to be governed is no longer national.“^[22]

Dies wirft für die Zukunft die Frage auf, inwiefern im europäischen Integrationsprozess Supranationalität nach Neyer zu einer Verständigung oder nach Zürn zu einer möglichen Denationalisierung unterschiedlicher Systeme führt, wodurch verschiedene Systeme nicht mehr diskursiv in einem heterarchischen Mehrebenensystem zusammenspielen, sondern sich weakening links^[23] zwischen nationalen Systemen und nationalen Gesellschaften bilden.

Der deutsche Bundesaußenminister Joschka Fischer äußerte in seiner Humboldt-Rede weitere wesentliche Punkte für eine Weiterentwicklung der politischen Integration. Angesichts der Osterweiterung und der damit verbundenen demographischen Weiterentwicklung der Union hebt er die politische Integration als Vorraussetzung zu einer Handlungsfähigkeit Europas hervor:

Was vor uns liegt, wird alles andere als einfach werden (...) denn wir werden in der nächsten Dekade die Ost- und Südosterweiterung der EU (...) zuwege bringen müssen (...) und gleichzeitig, um diese historische Herausforderung bewältigen und die neuen Mitgliedstaaten integrieren zu können, ohne dabei die Handlungsfähigkeit der EU substanziell infrage zu stellen, müssen wie den letzten Baustein in das Gebäude der europäischen Integration einfügen, nämlich die politische Integration.^[24]

Fischers Rede streicht die Handlungsfähigkeit der Europäischen Union heraus. Rechtlich sind Gemeinschaftsrecht, also die im Rahmen der EU erlassenen Regelungen, und nationales Recht, d.h. nationale Regelungen, miteinander verzahnt. Regelungen im europäischen Rahmen, dem Gemeinschaftsrecht, kommt vor nationalem Recht Vorrang zu. Dieser Vorrang ist aus verfassungsrechtlicher Sicht aller Mitgliedstaaten kein absoluter, sondern stößt an verfassungsrechtliche Schranken.^[25]

Die von Fischer angesprochene Bedeutung einer Handlungsfähigkeit einer sich vergrößernden Union und die damit verbundenen Herausforderungen unterstreichen Neyers Ansatz eines nicht-hierarchischen Mehrebenensystems, da einvernehmliches Handeln, Einbindung gesellschaftlicher Interessen und Verrechtlichung grundlegende Kriterien für eine Union zahlreicher Akteure sind.

Zürn hingegen merkt an, dass diese Kriterien- einvernehmliches Handeln, Einbindung aller Interessen in der Europäischen Union und Verrechtlichung- in einem System mehrerer nationaler Akteure nicht erreicht werden und zu einem Demokratiedefizit führen können. Ursache dafür ist das Fehlen eines europäischen Demos, eines gemeinsamen Erfahrungshorizonts und gemeinsamer Kommunikation. Besonders bei Mehrheitsentscheidungen werden nicht alle Interessen aller Akteure verwirklicht und selbst beim Einstimmigkeitssystem entstehen eher konkurrierendes als einvernehmliches Handeln der Akteure, da es diesen an togetherness fehlt:

Negotiation systems that require unanimous decisions are dependent on the participants’ attitudes to each other, in other words, on social prerequesites. The absence of a minimal sense of „togetherness“ tends to make relations among social units competitive. Competitive relations, however, encourage participants to be relative gainseekers. (...) This means that efforts (...) often fail before they begin, and this is clearly inconsistent with the democratic requirement that outcomes be normatively justifiable. ^[26]

Folglich bleibt es eine große Herausforderung, im europäischen nicht-hierarchischen Mehrebenensystem Handlungsfähigkeit zu schaffen, ohne dass dies einen Verlust an demokratischer Legitimation zur Folge hat. Auch Gerhard Brunn sieht die größte Aufgabe mit der Erweiterung der Union darin, den Bürgern, d.h. den demoi Europas, Sicherheit zu geben, dass die Union und „die quantitative und qualitative Vermehrung ihrer Mitglieder, Zuständigkeiten und Politikfelder (...) den Bürgen die Sicherheit geben, dass die Erweiterung nicht mit unübersehenden Belastungen für sie einhergeht“.^[27]

2.2. Der „Governance Approach“

In seinem Aufsatz The Governance Approach to European Integration ^[28] unterscheidet Jachtenfuchs zwischen der klassischen Integrationstheorie und dem Governance Approach. Gemäß erster Theorie ist politische Integration abhängig von den Normen und Strukturen der Union, der polity, während diese beim Governance Approach unabhängige Variablen sind.

Klassische Integrationstheorien^[29] beschreiben die Zusammenführung von Gesellschaften, Volkswirtschaften und Staaten über bestehende Grenzen hinweg, d.h. die Euro-polity. Neyer beschreibt die bestehende Europäische Union als nicht-hierarchisches Mehrebenensystem und definiert die Voraussetzungen nicht-hierarchischer Herrschaft, d.h. institutionelles Design und Setting, Verrechtlichung und Vergesellschaftung. Jachtenfuchs beobachtet das Regierungshandeln, die Governance, in der Union. Weitere Definitionen bezeichnen Governance auch als Regierungsführung bzw. Staatstätigkeit, d.h. Regierungs- und Verwaltungsstrukturen einschließlich deren Entscheidungsfindungen und Politikimplementierung.^[30]

Governance in der Europäischen Union beruht nach Jachtenfuchs auf informellen Netzwerken. Da es keinen zentralen Akteur gibt, bestimmen regulatory policy networks und network concepts das Regierungshandeln in der Union. Dies bedeutet, dass in Folge fehlender institutioneller Strukturen und zentraler Akteure gesellschaftliche Subsysteme entstehen. Marks nennt diese gesellschaftliche Subsysteme domestic political arenas ^[31] und Zürn territories ^[32] .

Bezüglich einer Europäisierung, d.h. einer Institutionalisierung, stellt Jachtenfuchs fest, dass die Europäische Union in nur wenigen Bereichen über vollständige Kompetenzen verfügt^[33]. Schließlich, wie auch Neyer, betont Jachtenfuchs die Bedeutung von Regelungen, um den Europäischen Markt zu vollenden. Hand in Hand mit zunehmenden Regelungen innerhalb der Europäischen Union wächst auch die Bedeutung einer Institutionalisierung europäischer Strukturen^[34]. Kritik an einer weitreichenden Institutionalisierung und normativen Regelungen übt Zürn, da umfangreiche Regelungen in einem Mehrebenensystem deren tatsächliche Befolgung wie auch die Transparenz erschweren :

In international regimes with a limited range of regulations, problems of multilevel politics are tolerable. Because the opportunities for linkage across relatively narrowly defined issue areas are limited, it is comparatively easy to keep track of the organization’s affairs.^[35]

Jachtenfuchs und Neyer heben die Bedeutung von Regelungen und Institutionen hervor. Bei Neyer sind dies Voraussetzungen nicht-hierarchischer Herrschaft, Jachtenfuchs bezeichnet Regierungshandeln, Governance, als Ausdruck gesellschaftlichen Handelns und der Fähigkeit, allgemein verbindliche Regelungen zu schaffen:

Governance can be understood as the intentional regulation of social relationships and the underlying conflicts by reliable and durable means and institutions, instead of the direct use of power and violence. (Another) (…) definition of governance is to regard it as the ability to make collectively binding decisions .^[36]

Das Erreichen einer europäischen politischen Integration, die Joschka Fischer in seiner Berliner Humboldt-Rede bereits als die größte Herausforderung der Union bezeichnet^[37], ist nach Jachtenfuchs unter Berufung auf verschiedene empirische Untersuchungen und Quellen noch nicht in allen Bereichen vollendet. Andererseits ist eine vollkommene Europäisierung, Europeanization im Sinne des Governance Approach, auch nicht erstrebenswert, da diese einen sehr starken Zentralismus nach sich zieht.

Im Mehrebenensystem sieht Marks keinen Souveränitätsverlust für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, da deren Nationalregierungen, sub- und supranationale Akteure diese allmählich in ein derartiges System integrieren: „instead of being explicitly challenged, states in the European Union are being melded gently into a multi-level polity“.^[38] Damit im Mehrebenensystem eine democratic quality gewährleistet ist, bedarf es nach Zürn zudem einer weitreichenden institutionellen Einbindung des democratic potential von Nichtregierungsorganisationen und weiteren subnationalen Gruppen, so dass es innerhalb der Europäischen Union nicht zu einer Elitenbildung kommt.^[39]

Jachtenfuchs hebt hervor, dass mit einer wachsenden politischen Integration der EU eine Zunahme von gemeinsamen Regelungen zu beobachten ist und damit die Gefahr einer zu weitreichen den Harmonisierung entsteht. Eine zunehmende Europäisierung und uneingeschränkte Harmonisierung weiterer Bereiche betreffs gemeinsamer Regelungen kann folglich auch zur Ursache für Unstimmigkeiten werden^[40]. Zu Unstimmigkeiten kann zudem laut Zürn ein Demokratiedefizit treten. Ursachen hierfür sieht er im Fehlen eines europäischen Demos, mangelnde kulturelle Homogenität und die nicht vorhandene kollektive europäische Identität. Diese sind nach Zürn jedoch die wesentlichen Voraussetzungen dafür, dass gemeinsame, von allen anerkannte Regelungen überhaupt beschlossen werden können.^[41]

Vor allem in Mitgliedstaaten, die z.B. umfangreiche Regelungen betreffs Umwelt-, Sozial- oder Verbraucherschutz gewährleisten, würde nach Jachtenfuchs eine tiefgreifende Harmonisierung auf Ablehnung stoßen. Da Entscheidungsverfahren de jure oder de facto einstimmig sein müssen und dabei die Position des am wenigsten fortgeschrittenen Mitgliedstaat besonders berücksichtigt wird, besteht die Gefahr einer Aushöhlung bestehender Regelungen in entwickelteren Mitgliedstaaten.^[42] Im Bereich des Sozialwesens führt Zürn Beispiele dafür an, dass in umgekehrter Richtung Sozialleistungen auf nationaler Ebene oftmals, hardly accidentally, durch Anwendung supranationaler Regelungen aufgelöst werden:

The privileged position of national executives as a link between the levels was regularly exploited precisely for the purpose of liberalizing the ecomomy and cutting back welfare. Thatcher’s interest in common market has been intimately connected with her interest in dismantling the British welfare state, Clinton used the NAFTA arbitration proceedings to curb a protectionist Congress, and German Finance Minister Waigel used his position to stave off demands for an energy tax. These examples are hardly accidential (...) made by strategic manoeuvres.^[43]

Ausnahme bildet der Binnenmarkt, der harmonisierender Regelungen bedarf, da dieser als ein Kernbereich der Gemeinschaftspolitik die internationale Wettbewerbsfähigkeit steigert und dessen Vollendung im europäischen Einigungsprozess ein zentrales Integrationsprinzip zukommt:

(...) the political goal of creating a European market requires a substantial degree of regulatory activity. In this view, markets are not self-constituting and self-stabilizing, but require constant regulation in order to constitute and maintain them.^[44]

Zur Europäisierung tritt im Governance Approach die Network Governance hinzu. Unter Netzwerken versteht man informelle, lockere Strukturen, die außerhalb hierarchischer Strukturen stehen. Die analytische Trennung von Politiken, die die staatenzentrische Perspektive kennzeichnet, wird in der Mehrebenen-Governance Perspektive aufgehoben. Die Staaten bleiben zwar machtvoller Bestandteil des Integrationssystem, konstituieren aber nicht länger die einzige Schnittstelle zwischen subnationaler, nationaler und supranationaler Handlungsebene. Vielmehr öffnet sich die Perspektive auf den Bereich der binnengesellschaftlichen wie auch transnationalen Akteure^[45] und damit auch auf Strukturen außerhalb dieser Akteure.

Moravcsik spricht an dieser Stelle von Gruppen, die die auf Politikebenen agierenden Akteure und Regierungen beeinflussen: „(these) groups articulate preferences; governments aggregate them“^[46]. Marks nennt dies einen turbulenten Prozess der Mobilisierung und Gegenmobilisierung:

In this turbulent process of mobilization and counter-mobilization it is patently clear that states no longer serve as the exclusive nexus between domestic politics and international relations. Direct connections are being forged among political actors in diverse political arenas.^[47]

Diese entstehen laut Jachtenfuchs Dank des Fehlens einer zentralisierten Macht innerhalb der Europäischen Union und spielen auf europäischer Ebene eine größere Rolle als in den Nationalpolitiken der einzelnen Mitgliedstaaten. In anderen Worten eröffnet die Verteilung von Entscheidungskompetenzen innerhalb der Europäischen Union auf unterschiedliche Ebenen insbesondere subnationalen Akteuren^[48] und Netzwerken Handlungsspielräume auf nationaler und supranationaler Ebene.

Meyers fügt hinzu, dass diese transnationalen „geknüpften komplexen Beziehungen und Verflechtungen“ die Entscheidungsgewalt des Nationalstaats auf supranationaler Ebene auch unterlaufen können und folglich im Zuge der Entmonopolisierung nationaler Gewalt auch Netzwerkstrukturen an Einfluss gewinnen.^[49] Ursache für das Entstehen der Network Governance ist eine fehlende hierarchische Struktur innerhalb der Europäischen Union. Jachtenfuchs charakterisiert die Netzwerke als „EU policy-making at the micro-level“^[50], eine politische Ebene jenseits der ausschließlich in den Kompetenzrahmen der Europäischen Gemeinschaften fallenden Politikbereiche.

In diesem Zusammenhang nennt er auch den Begriff der Consociation als Ausdruck für die Organisation politischer Systeme einerseits und die Verfolgung individueller Ziele andererseits.^[51] Dies bedeutet, dass es sowohl auf intergouvernementaler Ebene als auch bei Bündelungen individueller Interessen zu Netzwerkstrukturen kommt. Zürn kritisiert im System der Netzwerke und transnationaler interest groups einen Mangel an Transparenz und Demokratie und fordert einerseits ihre verstärkte Einflussnahme und andererseits die Erfüllung dreier Kriterien:

These criteria should be designed to permit all those interest groups to participate (i) which can offer a satisfactory justification for their concern and thus be helpful in the implementation of the regulation in question; (ii) which have established organizations in several of the countries concerned; and (iii) whose internal structures and procedures are democratic and open to scrutiny.^[52]

Jachtenfuchs befürwortet Netzwerkstrukturen als Ausdruck eines Micro-constitutionalism in Europa. Demnach ist eine Gesellschaft in autonome Subsysteme, sub-systems, aufgeteilt und steht im Gegensatz zu einem streng hierarchisch geordneten Europa.^[53]

Im Governance Approach jedoch handelt es sich bei den Netzwerken nach Jachtenfuchs nicht lediglich um sub-systems in Form einzelner Gesellschaftsgruppen oder Mitgliedstaaten in Abgrenzung zur Europäischen Kommission, sondern auch um flexible und locker Elemente des loose coupling, die im Gegensatz zu ihrerseits hierarchisch organisierten Gruppierungen stehen. D.h., dass Netzwerke und loose couplings nicht wie Organe der EU straff organisiert oder institutionalisiert sind, sondern sich einer eigenen „autonomen Logik“ unterwerfen und nach Bedarf flexibel entstehen, um beispielsweise Interessen zu vertreten oder Einflussnahme zu erreichen.^[54]

Brunn nennt in diesem Zusammenhang einen weiteren positiven Aspekt der Netzwerke und ihrer Einflussnahme auf den institutionalisierten Verhandlungs- und Konsensfindungsprozess. Durch den europäischen Integrationsprozess ist eine Kultur des Konfliktmanagement entstanden, die sicherstellt, dass auftretende Konflikte zwischen den Mitgliedstaaten ohne Gewalt und Gewaltandrohung bearbeitet werden. Netzwerke, transnationale Gruppen und sub-systems gewährleisten folglich die Verhandlung und Zusammenführung von Interessen, da sie neben Politikern, Beamten und Experten als ein weiterer Akteur nachhaltig auch die Friedensfähigkeit der Union hervorheben und fördern.^[55]

Zu den Netzwerken gehören auch territorial sub-systems innerhalb der Europäischen Union, sub-systems zwischen Regionen oder Territorien, z.B. die Zusammenarbeit der nordischen Länder oder der Benelux-Staaten.^[56] Hierzu gehören in erster Linie Netzwerke als Geflechte wirtschaftlicher und/oder politischer Beziehungen sowie Verbindungen von Staaten oder Organisationen, die in bestimmten Politikbereichen gemeinsame bzw. ähnliche Ziele verfolgen.^[57]

In seinem Aufsatz „State Centric versus Multi-level Governance“ beschreibt Marks die von Jachtenfuchs dargestellten Netzwerke, territorial sub-systems und loose couplings als discrete political arenas. Brunn ergänzt, dass insbesondere seit 1930 mit Gründung von Zollunionen in den Benelux- und skandinavischen Staaten Teilintegrationen geschaffen wurden, die als Subsysteme schon vor Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957 existierten.^[58]

Innerhalb der Europäischen Union agieren unitary state actors, die wie territoriale Subsysteme zusammenarbeiten. Politische Entscheidungsträger in dieser Zusammenarbeit sind ihrerseits von nationalen politischen Interessen beeinflusst. Darüber hinaus hebt Jachtenfuchs die Bedeutung unabhängiger Akteure im europäischen Mehrebenensystem hervor, die wie auch staatliche Akteure am politischen Entscheidungsprozess teilhaben.

State executives are located in domestic political arenas, and their negotiating positions are influenced by domestic political interests. But- and this is an important assumption- those state arenas are discrete. That is to say, state decision-makers respond to political pressures that are nested within each state. So, the 15 state executives bargaining in the European arena are complemented by 15 separate state arenas (…). Decision-making competencies are shared by actors at different levels (…). That is to say, supranational institutions- above all, the European Commission, the European Court, and the European Parliament- have independent influence in policy-making that cannot be derived from their role as agents of state executives. ^[59]

Es lässt sich folgern, dass es nicht nur auf den von Neyer benannten drei Politikebenen im Mehrebenensystem, d.h. der transnationalen, inner- und zwischenstaatlichen Ebene zwischen staatlichen Akteuren^[60], sondern auch in den von Jachtenfuchs beschriebenen Netzwerken zu Politikentscheidenden Einflüssen kommt. Marks präzisiert zudem die Bedeutung und den Einfluss auch nicht-staatlicher Akteure auf die europäischen Organe und ergänzt somit Neyers Ansatz der im Zusammenspiel stehenden Regierungen oder Jachtenfuchs’ Ansatz des loose coupling um die Rolle eines independent influence von Akteuren verschiedenster Ebenen.

2.3. Vergleich der beiden theoretischen Ansätze

In ihren Aufsätzen beschäftigen sich Neyer bzw. Jachtenfuchs mit Merkmalen nicht-hierarchischer Systeme und gehen dabei auf den Status quo der Europäischen Union als ein nicht-hierarchisches (Neyer) bzw. multi-level (Jachtenfuchs) System ein. Dabei behandeln beide die Frage, wie und unter welchen Einflüssen Entscheidungen in der Union getroffen und umgesetzt werden.

Neyer beschreibt die Europäische Union als ein nicht-hierarchisches Mehrebenensystem und hebt die Bedeutung der Kommunikation als Mittel zur Verwirklichung von heterarchischer Herrschaft hervor. Kommunikation wird durch Vergesellschaftung und Verrechtlichung erreicht, die ein Zusammenspiel verschiedener Subsysteme ermöglichen. Voraussetzungen sind Institutionen und gemeinsame normative Gehalte, d.h. Regelungen, die auf gemeinsamen Normen beruhen und Institutionen, die Regelbefolgungen fördern.

Zürn hingegen bezweifelt die Möglichkeit des Entstehens tiefgreifender Verrechtlichung ohne Demokratieverlust, da es keinen europäischen Demos gibt. Die institutionalisierte Union als territoriale bzw. sektorale Organisation ist eine associative democracy, in der Regelungen durch Bargaining erreicht werden. In dieser Eurocracy, in der Institutionen Akteure sind und Entscheidungen in camera getroffen werden, ist eine direkte Interessensvermittlung des Individuums noch nicht realisiert.^[61]

Negotiations (...) take place in camera and (...) represent an infringement of democratic principles. At the same time, other forms of interest mediation beyond the nation-state are underdeveloped. (...) Given this analysis, for the democratization of international institutions and the EU it is necessary to focus on three aspects- first, the democratization of territorial representation in international bargaining; second, the strengthening of other components of the democratic process; third, institutional solutions that strengthen the transnational demos.^[62]

Marks fügt den Institutionen, insbesondere dem Europäischen Gerichtshof, im europäischen Integrationsprozess eine Schlichterrolle hinzu. Den europäischen Institutionen kommt angesichts divergierender Interessen und auftretender Konflikte zwischen den Mitgliedstaaten eine starke Rolle zu, da sie diese einvernehmlich lösen und als Bindeglied fungieren müssen. Das Verhältnis zwischen den Institutionen und den nationalen Akteuren charakterisiert er als ein Beziehungsgeflecht komplementärer Funktionen, sich überschneidender Kompetenzen und gegenseitiger Abhängigkeiten. Eine Ausgewogenheit im Mehrebenensystem der Europäischen Union ist nicht feststellbar:

There is nothing inherent in the current system. Multi-level governance is unlikely to be a stable equilibrium. There is no widely legitimized constitutional framework. There is little consensus on the goals of integration. As a result, the allocation of competencies between national and supranational actors is ambiguous and contested.^[63]

Normative Regeln und von allen anerkannte Regelungen gelten laut Neyer für alle Mitgliedstaaten. Marks weist darauf hin, dass diese Regelungen von den Akteuren im Mehrebenensystem gemeinsam ausgehämmert werden und angesichts der Vielzahl nationaler Interessen Raum zur Auslegung bieten: „There is a powerful incentive to ambiguity on points of contention to allow each participating government to claim success in representing national interest.“^[64]

Dies legt offen, dass es in Europa trotz gemeinsamen Referenzkriterien, kodifizierten Standards und sozialer Akzeptanz in allen Mitgliedstaaten der EU, die nach Neyer eine bessere Regelungsbefolgung zur Folge haben, schwierig bleibt, von allen anerkannte Regeln zu erstellen, ohne dass diese von den einzelnen Akteuren unterschiedlich ausgelegt werden könnten. Zürn betont, dass in einer direkten Demokratie jeder Einzelne am Entstehungsprozess normativer Regelungen teilnimmt. Da es aber in Europa keine gemeinsamen social prerequesites und keinen einheitlichen demos gibt, muss ein solcher zunächst, etwa durch Einführung von Referenden, entwickelt werden, damit Regelungen von allen tatsächlich anerkannt werden^[65].

Joschka Fischer geht in seiner Humboldt Rede nicht auf die Frage der für alle verbindlichen Regelungen, deren Entstehen und Akzeptanz ein, fordert allerdings wie auch Neyer starke Institutionen, die vor allem nach einer Erweiterung der Union „entschlossen und angemessen“ reformiert werden müssen.^[66]

Folglich bleibt die Frage offen, wie eine von Neyer dargelegte Verrechtlichung durch allgemein anerkannte normative Regeln in einer vergrößerten Union verwirklicht werden kann, da nach Marks mit mehr Akteuren im Mehrebenensystem auch mehr Einzel- bzw. Nationalinteressen Berücksichtigung finden müssen. „One of the conseqences of the multiplicity (…) is that basic treaties of the EU tend to be ambiguous documents providing ample room for diverse interpretations.”^[67]

Jachtenfuchs konzentriert sich in der Darstellung des Governance Approach auf den Aspekt der Europeanization und der Networks. Europäisierung, Europeanization, zielt auf eine breite Harmonisierung von Politikbereichen, birgt jedoch auch die Gefahr, dass es dadurch zu Rückschlägen in einigen Bereichen, etwa in den fortschrittlicheren Mitgliedstaaten, kommt. Innerhalb der Union kommt es zur Ausbildung von Netzwerkstrukturen und Subsystemen, die wie in einer nationalen Gesellschaft vornehmlich eigene Interessen vertreten.

Bedingungen einvernehmlichen Handelns im Mehrebenensystem sind laut Neyer gesellschaftliche Akzeptanz, Kooperation und Argumentation, eine verringerte Autonomie nationaler Akteure und das Fehlen eines zentralen Akteurs. Dies fördert die Vergesellschaftung eines Systems als Zusammenspiel verschiedener Akteure und dessen gesellschaftliche Akzeptanz. Ein zweiter Aspekt ist die Verrechtlichung, d.h. ein gemeinsames Referenzkriterium und kodifizierte Standards.^[68]

Jachtenfuchs hingegen weist darauf hin, dass Regelungen, ergo eine Europeanization bzw. tiefgreifende Harmonisierung die Gefahr eines Rückfalles fortgeschrittener Mitgliedstaaten nach sich zieht, derweil Neyer eine starke Verrechtlichung zur Kontrolle der Regelungseinhaltung befürwortet, diese Regelungen jedoch kollektiv akzeptabel sein müssen.

Heterarchische Mehrebenenpolitik in Europa erfordert nach Neyer eine Parallelität aller Einflussfaktoren und deren wechselseitige Verkoppelung wie auch die Kontrolle, Internalisierung und Befolgung von Regelungen:

(Das hier) entwickelte Modell heterarchischer Mehrebenenpolitik (betont) die Parallelität von inter-, trans- und innerstaatlichen Einflussfaktoren auf gouvernementales Handeln sowie ihre enge wechselseitige Verkopplung. ^[69]

Jachtenfuchs erkennt eine derartige Verkoppelung von Regelungen und Harmonisierung lediglich in wenigen Kernbereichen, z.B. im Außenhandel^[70], und betrachtet die Europäische Union als ein multi-level system, in dem insbesondere informelle Netzwerkstrukturen Hierarchien auflösen und in Form eines Multi-constitutionalism ein Gegenmodell zum Intergouvernementalismus darstellen:

’Networks’ is one of the most frequently used terms. With its emphasis on informal, loose structures that extend across and beyond hierarchies, the network concept appeared (…) well suited to grasp the essence of multi-level governance in the European Union. The network concept seemed to be the main opponent of intergovernmentalism which stressed clear hierarchies and privileged channels of access.” ^[71]

Europäisierung in Form zunehmender Regelungen auf supranationaler Ebene bzw. laut Neyer auch auf anderen Ebenen in der nicht-hierarchischen Mehrebenenpolitik, äußert sich nach Jachtenfuchs in erster Linie durch Regelungen als Antwort auf die immer wichtiger werdenden Anforderungen der Europäischen Union auf transnationalen Märkten, der Frage nach Glaubwürdigkeit der Union und an die strukturellen Probleme demokratischer Legitimation.^[72]

Bezüglich des Herausbildung von Netzwerkstrukturen weisen die Aufsätze von Neyer und Jachtenfuchs Parallelen auf. Neyer nennt hier die Vergesellschaftung als Komponente kommunikativer Macht. Vergesellschaftung beinhaltet primär die soziale Akzeptanz der Regelungen durch die Regelungsbetroffenen, Partizipation gesellschaftlicher Gruppen und schließlich vor allem die Rolle der Nichtregierungsorganisationen, der NROs. Diese Formen politischer Partizipation und Einflussnahme sind nach Neyer von herausragender Bedeutung, da die „Einstellung der herrschenden öffentlichen Meinung in einem direkten Zusammenhang mit dem Ausmaß steht, zu dem Regelungsbetroffene an der Entstehung von Regelungen beteiligt waren“^[73].

Jachtenfuchs geht einen Schritt weiter und skizziert die Rolle der Netzwerke als „’consociation’ as the organizing principle of political relations on the one hand, and the pursuit of individual interests (as opposed to the common good)“^[74]. Individuelle Interessen und Netzwerkstrukturen agieren folglich autonomer Logik folgend „across and beyond“^[75] aller Hierarchien innerhalb der Europäischen Union, derweil bei Neyer gerade der diskursive Austausch unter Einbindung gesellschaftlicher Betroffener, gouvernementaler Regelungsadressaten und internationaler Organisationen, also der Gruppen, in und aus denen Netzwerke außerhalb der institutionalisierten Strukturen der EU entstehen, wichtig ist, um für alle akzeptable Regelungen zu finden und über deren Anwendungsmodalitäten zu diskutieren.^[76]

3. Kommunikation und Governance Approach in der modernen politischen Diskussion

Zur aktuellen Debatte um die Theorie zur Europäischen politischen Gemeinschaft gibt es, wie eingangs erwähnt, verschiedene theoretische Ansätze.^[77] Im Vertrag über die Europäische Union wurden im Rahmen institutioneller Veränderungen die Europäischen Gemeinschaften, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Innen- und Justizpolitik (IJP) miteinander verknüpft. Im Vertrag von Amsterdam wurden, beispielsweise dem Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament, insgesamt Zuständigkeiten im Rahmen der Europäischen Union übertragen.^[78]

Zusammenfassend lässt sich aussagen, dass es de jure auf politischer Ebene zu verschiedenen materiell-rechtlichen und redaktionellen Änderungen kam, die faktisch eine Harmonisierung der Entscheidungs- und Regelungsprozesse auf inner- und zwischenstaatlichen Ebenen der Europäischen Union zur Folge haben.

De facto muss man sich jedoch auch den Ausführungen von Neyer und Jachtenfuchs anschließen, die besagen, dass im System der Europäischen Union verstärkt gesellschaftliche Gruppen Einfluss nehmen. Zürn unterstreicht die Bedeutung des Einflusses gesellschaftlicher Gruppen, da dieser als eine interaktive Beziehung zur Demokratisierung europäischer Entscheidungsprozesse beiträgt und einen europäischen Demos schafft: „Given the interactive relationship between demos and democratic institutions, such an improvement (i.e. public discourse) would itself contribute to democratization“^[79]

Jachtenfuchs beschreibt gesellschaftliche Gruppen als Subsysteme, die im Gegensatz zu einer allgegenwärtigen Harmonisierung der europäischen Politikbereiche stehen und einer zentralisierten Union entgegenwirken, wohingegen Neyer und Zürn, die Bedeutung des kontinuierlichen diskursiven Prozesses hervorheben, da nur durch weitere Einbindung gesellschaftlicher Interessen für alle akzeptable Regelungen gefunden werden können.

Die gegenwärtige Diskussion zur Entwicklung der europäischen politischen Gemeinschaft lässt sich nicht mehr auf traditionelle Denkschulen reduzieren. Jachtenfuchs weist darauf hin, dass dies u.a. im Tatbestand begründet ist, dass sich das kohärente Forschungsfeld Europäischer Integration verändert hat.

The old battles of the past between grand theories such as neofunctionalism an intergovernmentalism still continue, but they have lost their structuring force because they are of interest to only a small fraction of those studying the EU.^[80]

Er folgert daraus, dass sich die Europäische Union nicht mehr als ein bloßes, neues Regierungsmodell in Form eines Föderativstaates oder einer intergouvernementalen Organisation darstellen lässt.^[81] Vielmehr „funktioniert“ Europa auf verschiedenen Ebenen von Subsystemen, die in Netzwerkstrukturen ihre jeweiligen Interessen verfolgen. Neyer legt dar, dass Europäische Integration auf verschiedenen Ebenen erfolgt und sozialer Akzeptanz nicht nur auf gesellschaftlicher, sondern auch auf innen- und innerstaatlicher Ebene bedarf.

Worauf es daher im Prozess der Gestaltung internationaler Herrschaft ankommt, ist die Realisierung eines kontinuierlichen diskursiven Prozesses zwischen internationalen Organisationen, gouvernementalen Regelungsadressaten und gesellschaftlichen Betroffenen über kollektiv akzeptable Regelungen und die Modalität ihrer Anwendung.^[82]

Abschließend lässt sich sagen, dass beide Aufsätze die Bedeutung heterarchischer Einflussfaktoren auf die Politik der Europäischen Union herausstellen. Politische Integration lässt sich nicht nur auf politischer Ebene gestalten, sondern sie bedarf auch der Akzeptanz und Einbindung gesellschaftlicher Gruppen und Interessen.

Am Beispiel der World Trade Organisation (WTO), deren Entscheidungsprozesse auf diplomatischer Ebene verlaufen, verdeutlicht Neyer zudem, dass diese bei den Regelungsadressaten weniger Unterstützung und Regelungsbefolgung finden, da bei den Entscheidungsprozessen keine gesellschaftliche Gruppen involviert sind.^[83]

4. Schlussbemerkung

Die Einflussnahme gesellschaftlicher Gruppen auf Entscheidungsprozesse und eine daraus resultierende Rechtsinternalisierung und Befolgung spielt insbesondere angesichts der Ost- und Südosterweiterung der Europäischen Union eine herausragende Rolle. Ein zentrales Problem der politischen Integration nach 2004 ist die Frage, wie man auch in Zukunft Regeln finden und mit den Staaten in Mittel- und Osteuropa gemeinsam formulieren kann, da es noch mehr nationale Identitäten, Interessen und, nach Zürn, social prerequisites geben wird. Joschka Fischer spricht diesbezüglich in seiner Humboldt-Rede von Ängsten auf beiden Seiten dies- und jenseits des ehemaligen Eisernen Vorhangs.

Die (...) EU wurde für sechs Mitgliedschaften geschaffen. (...) So wichtig der erste Reformschritt mit seiner verstärkten Mehrheitsentscheidung bei der vor uns liegenden Regierungskonferenz auch für den Beginn der Erweiterung ist, so wird er langfristig (...) allein nicht auseichen. Die Gefahr besteht, dass eine Erweiterung (...) die Absorptionsfähigkeit der EU mit ihren alten Institutionen und Mechanismen überfordern wird und es zu schweren Krisen kommen kann.^[84]

Fischer spricht zwei wesentliche Punkte an: erstens die Frage der Institutionen und Mechanismen und zweitens die der verstärkten Mehrheitsentscheidung. Neyer fordert ein institutionelles Design, um einvernehmliches Handeln zu fördern und Jachtenfuchs führt Probleme einer tiefgreifenden Europeanization bzw. Harmonisierung an.

Diese erkennt auch Marks, insbesondere angesichts der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten in die Union. Eine weitreichende Europäisierung zieht eine Einbuße staatlicher nationaler Souveränität nach sich, verstärkte Mehrheitsentscheidungen bergen die Gefahr des being outvoted einzelner Mitgliedstaaten und zwischen den Mitgliedstaaten entsteht langfristig angesichts einer growing diversity of issues eine Atmosphäre des Misstrauens, wodurch letzten Endes eine Kontrolle der von den Mitgliedstaaten geschaffenen Institutionen unmöglich wird^[85]. Zürn hingegen empfiehlt Mehrheitsbeschlüsse, räumt gewisse Gefahren ein und postuliert eine gleichzeitige verstärkte Heranbildung eines Demos sowie weitgehende Einbindung der Bürger, etwa durch Referenden:

Political scientists usually advise against legitimation by majority voting in international decision-making systems. This is indeed a valid warning against naive conceptions of a European or worldwide state system, but at the same time it reflects a static view of democratic political institutions, which are not just founded on the base of demoi, but in term also generate and reinforce them. (...) The aim must therefore be to introduce majoritarian procedures that, initially, function in the absence of a fully developed European demos while at the same time fostering ist development without endangering what has been already achieved. Within the context of the European multilevel system, European referendums on more general issues could be a useful instrument. ^[86]

Eine um zehn Staaten erweiterte Union bedarf eines sehr anspruchsvollen institutionellen Designs und eindeutiger Mechanismen. Die Einführung der Mehrheitsentscheidung birgt zudem die Gefahr, dass Regelungen nicht akzeptiert werden und schließlich könnte v.a. angesichts der immer noch bestehenden volkswirtschaftlichen und gesellschaftlichen Unterschiede eine tiefgreifende Harmonisierung vieler Politikbereiche zu den von Fischer angemahnten schweren Krisen führen.

Zürn stellt zudem die Demokratiefähigkeit der Europäischen Union in Frage und stellt fest, würde sich die Europäische Union als Ganzes um eine Mitgliedschaft in der EU bemühen, sie aufgrund demokratischer Mängel in diese nicht aufgenommen werden könnte:

If the EU were to apply for membership in the EU, it would not qualify because of the inadequate democratic content of ist constitution. Nevertheless, a good 50% of the acts passed in France today are in fact merely the implementation of measures decided upon in the labyrinth of institutions in far-away Brussels, so, is France still democratically governed?^[87]

Die anfangs gestellte Frage nach dem politischen System Europas lässt sich folglich noch nicht endgültig beantworten. Neyer und Jachtenfuchs beschreiben Europa als ein Mehrebenensystem mit mehreren Akteuren die durch gesellschaftliche Akzeptanz und Einbindung bzw. Netzwerke am Regierungsprozess teilnehmen. Verrechtlichung und Vergesellschaftung nach Neyer, aber auch Subsysteme und Netzwerke nach Jachtenfuchs als Partizipationsformen werden folglich im Europa von morgen eine große Rolle spielen. Überdies gewinnen insbesondere auch lokale, und regionale Strukturen an Einfluss.

Moravcsik stellte schon 1993 fest, dass Netzwerke und gesellschaftliche Partizipationen eine immer stärker werdende Rolle in der Europäischen Union spielen:

State leaders must construct governing coalitions out of influential groups with specific interests. Sometimes, the influence id societal groups is indirect. (...) Yet the interests of societal groups are not always sharply defined. Where societal pressure is ambiguous or divided, governments acquire a range of discretion. While domestic societal groups impose a basic constraint on governments, the nature and tightness of this constraint varies with the strength and unity of pressures from social groups. At times the principal-agent relationship between social pressures and state politics is tight. ^[88]

In der gegenwärtigen Diskussion um die europäische Integration suchen sich verschiedene Disziplinen und Theorien ihren jeweils spezifischen Zugang, der sich in abweichenden Bewertungen und Zukunftserwartungen niederschlägt. Die Ansätze des nicht-hierarchischen Mehrebenensystems und des Governance Approach mit den jeweiligen Faktoren der Kommunikation und der Netzwerke zeigen, dass sich die Europäische Union tendenziell zu einem dynamischen Mehrebenensystem entwickelt.

Dies bedeutet im Idealfall eine zukünftige stärkere Einbindung lokaler, regionaler und gesellschaftlicher Interessen und einer breiteren Partizipation am Regierungshandeln innerhalb der Europäischen Union. Allerdings könnte die politische Integration auch zu einer in vielen Fällen nachteiligen Harmonisierung und Überregulierung führen, v.a. wenn das Zusammenspiel von Parlamenten, Regierungen und Gesellschaften aufgrund mangelnder Regelungsakzeptanz, fehlender Partizipation und ungenügender diskursiver Prozesse nicht funktioniert.

Langfristig besteht ein großer Diskussions- und Reformbedarf in der Europäischen Union, v.a. bei der Vorbereitung ihrer Erweiterung. Die Grenze zur Unumkehrbarkeit wurde spätestens mit der Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion überschritten.

Alan Milwards konstatiert optimistisch, dass Europa die Mitgliedstaaten von den Aufgaben entlastet, mit deren Lösung sie alleine überfordert wären- und damit legitimiert Europa die Nationalstaaten und rettet ihren Bestand.^[89]

Literatur

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^[1] Wessels, Wolfgang 1996: Europäische Union- Entwicklung eines politischen Systems, in: Europäische Integration, Kohlhammer, Stuttgart, S. 19.

^[2] Jachtenfuchs, Markus und Beate Kohler-Koch 1996: Einleitung: Regieren im dynamischen Mehrebenensystem, in: M. Jachtenfuchs, B. Kohler-Koch (Hrsg.): Europäische Integration, Leske & Budrich, Opladen, S. 30.

^[3] Gasteyger, Curt 2001: Europa von der Spaltung zur Einigung, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, S. 587 ff.

^[4] Vgl. Giering, Dr. Claus 2002: Europa vor der Vollendung, Strategiepapier, in: Bertelsmann Forschungsgruppe Politik am Zentrum für angewandte Politikforschung für das Internationale Bertelsmann Forum Berlin.

^[5] Weidenfeld, Werner und Dr. Claus Giering 2002: Die Zukunft Europas, in: Europa Handbuch, Bundeszentrale für Politische Bildung, Bonn, S. 803.

^[6] Haack, Claudia 2002: Europarecht, Alpmann und Schmidt Juristische Lehrgänge, Münster, S. 3f.

^[7] Neyer, Jürgen 2002: Politische Herrschaft in nicht-hierarchischen Mehrebenensystemen, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 9:1, S. 9-38.

^[8] Jachtenfuchs, Markus 2001: The Governance Approach to European Integration, in: Journal of Common Market Studies 39: 2, S. 245-264.

^[9] Vgl.: Wessels, Wolfgang und Werner Weidenfeld 2002: Europa von A bis Z, Europa Union Verlag, Bonn, S. 263.

^[10] Läufer, Thomas (Hrsg.) 2000: Vertrag von Amsterdam, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, S. 21 ff.

^[11] Marks, Gary et al. 1996: European Integration from the 1980’s. State-Centric vs. Multi-level Governance, in: Journal of Common Market Studies 34, S.373.

^[12] Neyer, Jürgen 2002: S. 13.

^[13] Marks et al. 1996: S. 372.

^[14] Neyer, Jürgen 2002: S. 9-38.

^[15] Neyer, Jürgen 2002: S. 12.

^[16] Zürn, Michael 2000: Democratic Governance Beyond the Nation State? The EU and other International Institutions, European Journal for International Relations 6, 183 ff.

^[17] Vgl.: Zürn, Michael 2000: S. 185.

^[18] Vgl.: Neyer, Jürgen 2002: S. 22 ff.

^[19] Neyer, Jürgen 2002: S. 27.

^[20] Zürn, Michael 2000: S. 187.

^[21] Zürn, Michael 2000: S. 187.

^[22] Zürn, Michael 2000: S. 187.

^[23] Zürn, Michael 2000: S. 190.

^[24] Fischer, Joschka 2000: Vom Staatenverbund zur Föderation, in: http://www.auswaertiges-amt.de/4_europa/1/humb1205.htm, S. 1.

^[25] Streinz, Rudolf 2001: Europarecht, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, S. 69 ff.

^[26] Zürn, Markus 2000: S. 192.

^[27] Brunn, Gerhard 2002: Die Europäische Einigung, Reclam, Stuttgart, S. 282.

^[28] Jachtenfuchs, Markus 2001: The Governance Approach to European Integration, in: Journal of Common Market Studies 39: 2, S. 245-264.

^[29] Siehe oben, Kapitel 2.

^[30] Grotz, Florian und Dieter Nohlen 2002: Governance, in: Kleines Lexikon der Politik, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, S. 181.

^[31] Marks, Gary et al. 1996: S.345.

^[32] Zürn, Michael 2000: S.204 f.

^[33] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 250.

^[34] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 253.

^[35] Zürn, Michael 2000: S.204.

^[36] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 246.

^[37] Fischer, Joschka 2000: S. 1.

^[38] Marks, Gary et al. 1996: S.371.

^[39] Zürn, Michael 2000: S.206.

^[40] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 252 f.

^[41] Zürn, Michael 2000: S.195.

^[42] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 251.

^[43] Zürn, Michael 2000: S.205.

^[44] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 252.

^[45] Meyers, Reinhard 2000: Theorien internationaler Kooperation und Verflechtung, in: Handwörterbuch internationale Politik, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, S. 448 ff.

^[46] Moravcsik, Andrew 1993: S.483.

^[47] Marks et al. 1996: S. 372.

^[48] Meyers, Reinhard 2000: S.467.

^[49] Meyers, Reinhard 2000: S.467.

^[50] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 254.

^[51] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 254.

^[52] Zürn, Michael 2000: S.206.

^[53] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 254 f.

^[54] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 254.

^[55] Brunn, Gerhard 2002: S. 303 ff.

^[56] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 255.

^[57] Z.B. Deutschland, Großbritannien, die Niederlande und die skandinavischen Länder, die als „ Like Minded “ im Bereich der Entwicklungspolitik ähnliche Ziele verfolgen.

^[58] Brunn, Gerhard 2002: S. 23 ff.

^[59] Marks, Gary et al. 1996: S.345.

^[60] Neyer, Jürgen 2002: S. 13.

^[61] Zürn, Michael 2000: S. 202 f.

^[62] Zürn, Michael 2000: S. 203.

^[63] Marks, Gary et al. 1996: S. 372 f.

^[64] Marks, Gary et al 1996: S. 354.

^[65] Zürn, Michael 2000: S. 207.

^[66] Fischer, Joschka 2000: S. 618.

^[67] Marks, Gary 1996: S. 354.

^[68] Neyer, Jürgen 2002: S. 20 ff.

^[69] Neyer, Jürgen 2002: S. 22.

^[70] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 250.

^[71] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 254.

^[72] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 253.

^[73] Neyer, Jürgen 2002: S. 29.

^[74] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 254.

^[75] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 254.

^[76] Neyer, Jürgen 2002: S. 31.

^[77] Wessels, Wolfgang und Werner Weidenfeld 2002: Europa von A bis Z, Europa Union Verlag, Bonn, S. 263.

^[78] Streinz, Rudolf 2001: Europarecht, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, S. 17 f.

^[79] Zürn, Michael 2000: S. 207.

^[80] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 255.

^[81] Jachtenfuchs, Markus 2001: S. 253.

^[82] Neyer, Jürgen 2002: S. 31.

^[83] Neyer, Jürgen 2002: S. 21 f.

^[84] Fischer, Joschka 2000: S.3.

^[85] Marks et al. 1996: S. 372.

^[86] Zürn, Michael 2000: S. 207.

^[87] Zürn, Michael 2000: S. 183 f.

^[88] Moravcsik, Andrew 1993: Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergouvernmentalist Approach, in: Journal of Common Market Studies, 31, 4. S. 484.

^[89] Milward, Alan 1992: The European Rescue of the Nation State, London.